C-590-92<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Relator\u00eda <\/p>\n
Sentencia No. C-590\/92 <\/p>\n
TRANSITO CONSTITUCIONAL <\/p>\n
El juicio de constitucionalidad de \u00e9sta ha de hacerse frente a la nueva Carta en cuanto respecta al aspecto material o de contenido, ya que si bien es cierto que la legislaci\u00f3n anterior contin\u00faa vigente con el advenimiento del nuevo Estatuto Superior, ello ser\u00e1 as\u00ed a condici\u00f3n de que no sea incompatible con \u00e9l. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA <\/p>\n
Consisten en la t\u00e9cnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiaci\u00f3n de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La t\u00e9cnica hacend\u00edtisca, en t\u00e9rminos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de car\u00e1cter general de la comunidad, tomada en su conjunto. <\/p>\n
INVERSION SOCIAL <\/p>\n
La “Inversi\u00f3n Social”, s\u00f3lo aparece en la Constituci\u00f3n de l991. Cuando se habla de “inversi\u00f3n Social” se hace referencia directa al manejo presupuestal del Estado y ella, hace parte del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en la forma en que lo determina el art\u00edculo 7o. literal b) de la ley 38 de l989 el cual discrimina las erogaciones estatales as\u00ed: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversi\u00f3n, los cuales deben estar clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. La inversi\u00f3n social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversi\u00f3n, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades m\u00ednimas vitales del hombre como ser social, bien sea a trav\u00e9s de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, el subsidio de ellos para las clases mas necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realizaci\u00f3n de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la poblaci\u00f3n. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA\/ INSTITUTO DE MERCADEO AGROPECUARIO <\/p>\n
En la medida en que las actividades realizadas por el Idema por concepto de importaciones u otras actividades reasignadas a otras entidades, entra\u00f1en una inversi\u00f3n social, recibir\u00e1n el beneficio de compensaci\u00f3n de la falta de los ingresos correspondientes, con el producto de las rentas provenientes de aranceles y sobretasas de que trata el art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0 demandado. Lo mismo ha de predicarse de cualquier otro ente oficial que se encuentre en tales circunstancias, esto es, que efect\u00fae actividades de inversi\u00f3n social. Siendo entonces la regla general la de la prohibici\u00f3n de establecer rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, la norma acusada habr\u00e1 de declararse inconstitucional, dejando la salvedad de su exequibilidad si se da el supuesto de la inversi\u00f3n social, en los t\u00e9rminos antes explicados. Del mismo modo habr\u00e1 de declararse inconstitucional la \u00faltima parte del precepto cuestionado, en cuanto, una vez concluidos los dos a\u00f1os del beneficio de la compensaci\u00f3n antes anotado, no obstante ingresar las rentas de destinaci\u00f3n especial aludidas al Presupuesto Nacional, \u00e9stas mantienen dentro del mismo igual destinaci\u00f3n lo que est\u00e1 vedado por la Carta. Naturalmente que, a semejanza de lo expresado sobre la primera parte del art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0, si est\u00e1 de por medio una inversi\u00f3n social del ente p\u00fablico, ser\u00e1 permitido el destino especial de tales rentas dentro del presupuesto. <\/p>\n
Ref.: Proceso No. D-052 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 3o. inciso 3o. de la Ley 07 de 1991. <\/p>\n
<\/p>\n
Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 350 y 351 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
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Demandante: <\/p>\n
LUIS CARLOS GOMEZ JARAMILLO <\/p>\n
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Magistrado Ponente: <\/p>\n
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DR. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El ciudadano Luis Carlos G\u00f3mez Jaramillo, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241-5 y 379 de la Carta, solicit\u00f3 en escrito dirigido a la Corte Constitucional declarar inexequible el art\u00edculo 3o. inciso 3o. de la ley 07 de l991. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites del Decreto 2067 de l991 y oido el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n en la forma prevista en los numerales 2o. y 4o. del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional, la Corte Constitucional procede a dictar sentencia. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
El actor demanda la inconstitucionalidad del art\u00edculo 3o. inciso 3o. de la Ley 7a. de l991 porque en su concepto la norma cuestionada establece prerrogativas especiales en el sentido que algunas entidades p\u00fablicas gozar\u00e1n durante el per\u00edodo de dos a\u00f1os a partir de la vigencia de esta ley, de rentas espec\u00edficas provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de productos sobre los cuales ten\u00edan el monopolio de su importaci\u00f3n. <\/p>\n
Del siguiente tenor, es el contenido de la norma presuntamente violada de la Constituci\u00f3n Nacional, la cual se\u00f1ala el actor en la demanda, as\u00ed: <\/p>\n
“Las entidades del sector p\u00fablico cuyos ingresos resulten afectados por la eliminaci\u00f3n de la exclusividad en las importaciones, o cuyas actividades fueren reasignadas conforme a las anteriores medidas, ser\u00e1n compensadas con rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de los productos involucrados, durante un per\u00edodo de 2 a\u00f1os, de acuerdo con las actividades que desarrollen. Despu\u00e9s de estos dos a\u00f1os, tales rentas ingresar\u00e1n al presupuesto nacional y se asignar\u00e1n necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente, manteniendo la participaci\u00f3n del producto de las mismas dentro del presupuesto nacional”. <\/p>\n
De conformidad con el orden l\u00f3gico del demandante en su escrito en donde se\u00f1ala la inconstitucionalidad de las normas anteriormente rese\u00f1adas, y por lo tanto como violatorias de la Carta Fundamental, seguidamente enuncia los preceptos constitucionales infringidos, as\u00ed: <\/p>\n
“La disposici\u00f3n cuya declaratoria de inconstitucionalidad se solicita, viola el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Nacional, que es el del siguiente tenor: <\/p>\n
No habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Se except\u00faan: <\/p>\n
1. Las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
2. Las destinadas para inversi\u00f3n social. <\/p>\n
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Naci\u00f3n asigna a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisarias. <\/p>\n
Es, igualmente, violatoria del art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n en cuanto ordena que: <\/p>\n
“La Ley de apropiaciones deber\u00e1 tener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupar\u00e1 las partidas de tal naturaleza, seg\u00fan la definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”. <\/p>\n
Los criterios que tiene el demandante para haber invocado esta acci\u00f3n de inconstitucionalidad, son la conclusi\u00f3n de la comparaci\u00f3n que hace entre el art\u00edculo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991 frente a las normas de la Constituci\u00f3n se\u00f1aladas, es decir los 350 y 359, concepto que en sus propias palabras expresa de la siguiente manera: <\/p>\n
“CONCEPTO DE LA VIOLACION <\/p>\n
La norma demandada, al disponer que algunas entidades del sector p\u00fablico gozar\u00e1n durante un per\u00edodo de dos a\u00f1os a partir de la publicaci\u00f3n de la Ley que la incorpora, de rentas espec\u00edficas provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de productos sobre las cuales ten\u00edan el monopolio de su importaci\u00f3n, viola de manera flagrante y ostensible el Art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Nacional en cuanto \u00e9ste prohibe el establecimiento de rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
No hay lugar a duda que los impuestos de aduana (aranceles y sobretasas a las importaciones) tienen el car\u00e1cter de nacionales y como tales est\u00e1n incorporados en el Presupuesto de Rentas de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, ni las rentas cuya destinaci\u00f3n se hace de manera espec\u00edfica ni las entidades beneficiarias, est\u00e1n dentro de las excepciones establecidas en el Art\u00edculo 359 violado. Se trata de entidades del sector p\u00fablico nacional que, como el Idema, resultan afectadas en sus ingresos por la eliminaci\u00f3n de la exclusividad que ten\u00edan en la importaci\u00f3n de ciertos productos y la cual perdieron por la misma Ley 07 de l991. Ninguna norma otorga exclusividad para importar, como arbitrio rent\u00edstico, producto alguno, a los departamentos, distritos, municipios, intendencias, comisar\u00edas o entidades de previsi\u00f3n social por lo cual no es a ellos a los cuales se refiere la disposici\u00f3n cuya inexequibilidad se demanda. Adem\u00e1s de que no parece que se trate de rentas destinadas para inversi\u00f3n social, es claro que lo que la norma pretende es compensar la p\u00e9rdida de ingresos ordinarios para el cumplimiento de los objetivos propios de las entidades p\u00fablicas que los perdieron, al quitarles el monopolio que ten\u00edan para importar determinados productos. Esto en cuanto hace a la primera parte de la disposici\u00f3n acusada. El segundo par\u00e1grafo de la misma, mantiene la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las rentas, s\u00f3lo que en lugar de ingresar directamente a las entidades beneficiarias, les llega a trav\u00e9s del Presupuesto Nacional al cual, al cabo de dos a\u00f1os contados a partir de la vigencia de la Ley 07, se incorporar\u00e1n. Vale la pena transcribir el aparte de que se trata. <\/p>\n
“Despu\u00e9s de dos a\u00f1os, tales rentas ingresar\u00e1n al presupuesto nacional y se asignar\u00e1n necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente, manteniendo la participaci\u00f3n del producto de las mismas dentro del presupuesto nacional”. (subrayo). <\/p>\n
La simple lectura del par\u00e1grafo no deja ninguna duda sobre que es violatorio del Art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Nacional que prohibe la creaci\u00f3n de rentas con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Pero, adem\u00e1s, se opone al Art\u00edculo 350 ib\u00eddem, conforme al cual el \u00fanico gasto prioritario dentro del presupuesto nacional es el gasto p\u00fablico social excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Viola, pues, la Constituci\u00f3n la norma demandada, en cuanto hace al aparte transcrito, al disponer una asignaci\u00f3n prioritaria en favor de unas entidades p\u00fablicas, cuando tal prioridad s\u00f3lo puede establecerse en lo que se refiere al gasto p\u00fablico o social en caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. <\/p>\n
Con muy buen sentido el Constituyente de l991 suprimi\u00f3 las rentas con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, para que al elaborarse el presupuesto con base en el Plan Nacional de Desarrollo previsto en los Art\u00edculos 339 a 342 de la Constituci\u00f3n, el Gobierno y el Congreso puedan tener los recursos suficientes para atender las necesidades prioritarias. Las existencias de rentas con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, como es el caso de la disposici\u00f3n cuya inconstitucionalidad se pide, imposibilita o por lo menos dificulta en grado sumo este prop\u00f3sito”. <\/p>\n
Finalmente se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la ley y los preceptos constitucionales, \u00e9stos se aplicar\u00e1n por su superior categor\u00eda. <\/p>\n
Que por todas las circunstancias anotadas, debe declararse la inexequibilidad del inciso 3o. del art\u00edculo 3o. de la ley 07 de l991. <\/p>\n
III. LA IMPUGNACION DE LA DEMANDA. <\/p>\n
a) Del Ministerio de Comercio Exterior. <\/p>\n
El Ministerio dice que la norma cuestionada se ajusta tanto a la ley fundamental anterior, como a la Constituci\u00f3n actual. Estos son sus argumentos al respecto: <\/p>\n
La ley citada conocida como la ley de Apertura Econ\u00f3mica, fue promulgada bajo el imperio de la Constituci\u00f3n de l886, norma que no prohib\u00eda las llamadas “Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica”, argumento central de la presente inconstitucionalidad. <\/p>\n
La nueva Constituci\u00f3n s\u00ed prohibi\u00f3 esas rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica por lo que seg\u00fan el demandante, en esas condiciones, se estar\u00eda frente a una inconstitucionalidad sobreviniente. <\/p>\n
El Ministerio dice que la ley 7a. de l991 elimin\u00f3 una serie de privilegios para las personas naturales y jur\u00eddicas de derecho privado o p\u00fablicas dedicadas a las actividades mercantiles de exportaci\u00f3n e importaci\u00f3n. Que por el derecho adquirido de estas entidades hubo necesidad de indemnizar temporalmente los perjuicios que recib\u00edan con el desmonte del monopolio que hab\u00eda sido creado a su favor. <\/p>\n
Que es muy diferente la indemnizaci\u00f3n temporal que consagra la ley en estas condiciones de la figura jur\u00eddica de contenido patrimonial de la creaci\u00f3n de Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica para estas entidades damnificadas con la ley 7a. de l991. <\/p>\n
Que las entidades p\u00fablicas ten\u00edan un derecho monopol\u00edstico adquirido y que la Constituci\u00f3n Nacional en su art\u00edculo 58 protege estos derechos que sabiamente es lo que hace la ley cuestionada en su art\u00edculo 3o. inciso 3o. se\u00f1alado. <\/p>\n
Por \u00faltimo se\u00f1ala que la norma no crea ninguna Renta de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica ya que no se crearon aranceles, ni sobretasas, los cuales fueron creados por otra disposici\u00f3n legal. <\/p>\n
En lo relacionado con la asignaci\u00f3n prioritaria dice que no viola el art\u00edculo 359 ya que el contenido de la norma demandada en ning\u00fan momento ha afectado el gasto social. Que al tenor del art\u00edculo 350, lo que hizo este fue crear el gasto p\u00fablico social y lo dot\u00f3 del car\u00e1cter del prioritario pero no prohibi\u00f3 que la ley pueda establecer otras prioridades, sometidas al precepto constitucional y as\u00ed solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
b) Del Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
La constitucionalidad de disposiciones legales respecto de normas posteriores, no ha recibido un tratamiento uniforme de la jurisprudencia. <\/p>\n
Se\u00f1ala que en el presente caso de esta presunta inconstitucionalidad sobreviviente la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en sentencias del 9 de abril de l970, 11 de agosto de l988 y 5 de septiembre de l991. <\/p>\n
Dice que “la ley que viola la disposici\u00f3n constitucional anterior a la que le debe obedecimiento, es inconstitucional. Y en tal caso, s\u00ed es necesaria la declaraci\u00f3n expresa de la transgresi\u00f3n por el organismo competente para retirar del ordenamiento jur\u00eddico la norma transgresora, pero la disposici\u00f3n legal no puede transgredir la disposici\u00f3n constitucional posterior, s\u00f3lo que \u00e9sta deroga a aqu\u00e9lla…” <\/p>\n
Que no es cierta la afirmaci\u00f3n del demandante que el inciso 3o. del art\u00edculo 3o. de la ley 7a de l991 es inconstitucional, porque las disposiciones de la Constituci\u00f3n de l991, son posteriores y por lo tanto solicita se le niegue la solicitud al demandante. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, emiti\u00f3 su concepto dentro del t\u00e9rmino legal, documento en donde solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el art\u00edculo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991, teniendo como fundamento las siguientes razones: <\/p>\n
La ley 7a. de l991, tanto en el Estatuto Constitucional anterior como en el actual, tiene la calificaci\u00f3n de Ley Marco, es decir, es de aquellas leyes que se\u00f1alan principios, pautas, medios y pol\u00edticas generales de las actividades gubernamentales. Adem\u00e1s que ella tuvo como pre\u00e1mbulo la modernizaci\u00f3n de la econom\u00eda nacional. <\/p>\n
Respecto de la violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 cuando \u00e9l dice que no habr\u00e1 rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, se remite en lo pertinente a las normas que han caracterizado y reglado el manejo presupuestal en Colombia como el Decreto 294 de l973 y la actual ley 38 de l989, que consagran los principios de unidad de presupuesto, unidad de caja y la no asignaci\u00f3n de Rentas, si se tiene en cuenta que los dineros del Estado se manejan en un fondo com\u00fan. Define las Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica de conformidad con el art\u00edculo 10 del Decreto 294 de l973, ya derogado, y se refiere a las “Rentas atadas” para definirlas como aquellos recursos que se limitan a proveer la financiaci\u00f3n de unos gastos espec\u00edficos, cual es el caso del situado fiscal “donde se asigna no a un impuesto determinado, sino una porci\u00f3n de los ingresos ordinarios para el financiamiento de los gastos de educaci\u00f3n, salud, etc.”. <\/p>\n
Expresa que la Constituci\u00f3n de l991 acab\u00f3 con las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, porque seg\u00fan ese Despacho obstaculizan el manejo flexible del presupuesto e impiden el cumplimiento del principio de la unidad de caja. <\/p>\n
Seguidamente se\u00f1ala el Procurador las excepciones a la unidad presupuestal que la misma Constituci\u00f3n previ\u00f3, como rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, por ejemplo, las que se\u00f1ala el mismo art\u00edculo 359, el 336 inciso cuarto, 356 incisos primero y segundo, 361, 150-12 y 338 inciso primero. <\/p>\n
Que la Comisi\u00f3n Legislativa tambi\u00e9n cre\u00f3 rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica en el presupuesto de l992, apoyada en la disertaci\u00f3n del Contralor General de la Rep\u00fablica quien manifest\u00f3 en el seno de las deliberaciones de la Comisi\u00f3n su conveniencia y utilidad. <\/p>\n
Dice el Procurador en su concepto: “Invocando el clima coyuntural, ya expuesto, dentro del cual nace la ley parcialmente examinada nos encontramos con una norma cuyo destinatario \u00fanico es el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA)”. <\/p>\n
Para reafirmar su posici\u00f3n trae el concepto del CONPES de l990, el cual se\u00f1ala el rumbo de la pol\u00edtica agropecuaria, que en su parte final as\u00ed expres\u00f3: <\/p>\n
“En la medida que las actividades de compra interna de cosechas por parte del IDEMA se han venido financiando con el producto de los aranceles de las importaciones efectuadas por el mismo Instituto, se hace necesario garantizarle los recursos suficientes en la nueva orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica. Por ello, en los proyectos de Ley Marco de comercio exterior y de regulaci\u00f3n de cambios internacionales se ha solicitado la inclusi\u00f3n de cl\u00e1usulas para garantizar, por un per\u00edodo de dos a\u00f1os, la financiaci\u00f3n del IDEMA con recursos obtenidos a trav\u00e9s de los aranceles recaudados en las importaciones de productos del sector. Posteriormente, su financiaci\u00f3n se har\u00e1 con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
Hace \u00e9nfasis en los objetivos sociales del Idema y cu\u00e1l es el concepto sobre inversi\u00f3n social, definici\u00f3n que no existe legalmente, para llegar hasta la desmembraci\u00f3n del presupuesto de gastos y su divisi\u00f3n en gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n. Y al respecto cita domento del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n dirigido al Conpes en donde se se\u00f1alan algunas actividades susceptibles de generar inversi\u00f3n social. <\/p>\n
Que el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n Nacional y el Conpes trataron de clasificar la lista de lo que podr\u00eda significar inversi\u00f3n social y reafirma el Ministerio P\u00fablico que: “En este orden de ideas es forzoso concluir que la modalidad de rentas cedidas de que trata el inciso acusado se enmarca dentro de las exceptuadas en la nueva Constituci\u00f3n por su destinaci\u00f3n a inversi\u00f3n social. (…). Existen muchas otras labores que como las del IDEMA mejoran la calidad de vida de muchas personas, cuando a trav\u00e9s de los precios de sustentaci\u00f3n promueve la producci\u00f3n agr\u00edcola, y el mejoramiento de los ingresos de los peque\u00f1os productores”. <\/p>\n
En cuanto al segundo cargo de que el inciso tercero del art\u00edculo 3o. de la ley 7a. de l991, manifiesta que el actor cae en un yerro interpretativo por cuanto la norma constitucional lo que expresa es que hay una prioridad en cuanto al gasto p\u00fablico social sobre cualquier otra asignaci\u00f3n y excepcionalmente en caso de guerra o cuando se presentan problemas de seguridad nacional. <\/p>\n
Por estas razones, solicita a la Corporaci\u00f3n, declarar exequible el inciso tercero del art\u00edculo 3o. de la ley 7a de l991. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
a) La Competencia. <\/p>\n
Con fundamento en el ordenamiento del art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Nacional, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda, instaurada contra el inciso tercero art\u00edculo 3o. de la ley 7a de l991. <\/p>\n
b) La Materia. <\/p>\n
1. Ha de decirse en relaci\u00f3n con las inquietudes que plantea el Presidente del Congreso sobre el tr\u00e1nsito de normaci\u00f3n constitucional frente a la disposici\u00f3n acusada, que el juicio de constitucionalidad de \u00e9sta ha de hacerse frente a la nueva Carta en cuanto respecta al aspecto material o de contenido, ya que si bien es cierto que la legislaci\u00f3n anterior contin\u00faa vigente con el advenimiento del nuevo Estatuto Superior, ello ser\u00e1 as\u00ed a condici\u00f3n de que no sea incompatible con \u00e9l. <\/p>\n
Al respecto se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia: <\/p>\n
“La nueva preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de manera autom\u00e1tica, toda la legalidad antecedente, impregn\u00e1ndola con sus dictados superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmon\u00eda entre una y otra, la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte seg\u00fan el caso; sin que sea tampoco admisible cient\u00edficamente la extrema tesis, divulgada en algunos c\u00edrculos de opini\u00f3n, de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior fu\u00e9 derogado en bloque por la Constituci\u00f3n de 1991 y es necesario construir por completo ostra sistem\u00e1tica jur\u00eddica a partir de aquella. Tal es el alcance que debe darse al conocido principio de que la Constituci\u00f3n es ley reformatoria y derogatoria de la legislaci\u00f3n preexistente, acogido expl\u00edcitamente entre nosotros por el art\u00edculo 9o. de la Ley 153 de 1887, el cual, como para que no queden dudas, a\u00f1ade: ‘Toda disposici\u00f3n legal anterior a la Constituci\u00f3n y que sea claramente contraria a su letra o a su esp\u00edritu, se desechar\u00e1 como insubsistente ‘(subraya la Corte). A la Corte Suprema, pues, le incumbe decidir de m\u00e9rito los asuntos que como juez constitucional se le han encomendado”.1 <\/p>\n
2. La ley 7a. de l991, es de esas normas que reglamentan materias especiales como es lo relativo al comercio exterior. <\/p>\n
El art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n anterior dispon\u00eda: <\/p>\n
“Corresponde al Congreso hacer las leyes <\/p>\n
Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
22. Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas;…” <\/p>\n
El Constituyente de ese entonces le estaba dando una especial competencia al Congreso de legislar sobre esas materias, referidas al cr\u00e9dito y la deuda p\u00fablica y el cambio internacional, normas marcos que siempre han tenido un especial tratamiento legal. <\/p>\n
El art\u00edculo precedente tiene estrecha relaci\u00f3n con el 120-22 de ese mismo estatuto, por cuanto las materias en aqu\u00e9l se\u00f1aladas debe desarrollarlas el Presidente de conformidad con tales leyes. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 conserva dichas leyes cuadros respecto de los temas antes indicados y aumenta su cobertura para incluir la regulaci\u00f3n de las actividades financieras, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico; la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza p\u00fablica; y la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas de los trabajadores oficiales (art. 150-19). <\/p>\n
3. La Ley 7a. de l991. <\/p>\n
a) Antecedentes de la Ley. <\/p>\n
Dentro del sistema legislativo colombiano hay algunas materias que tienen solo iniciativa gubernamental como es el caso de aquellos proyectos de ley que llevan impl\u00edcito un gasto, una erogaci\u00f3n presupuestal. Pero hay otras iniciativas legislativas que indistintamente pueden ser presentados por el Gobierno o por los parlamentarios. <\/p>\n
La iniciativa en la presentaci\u00f3n de este proyecto de ley, se origin\u00f3 en el Gobierno Nacional, concretamente a trav\u00e9s del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, quien en el \u00faltimo semestre de l990, se di\u00f3 a la tarea de renovar las instituciones que reg\u00edan los destinos del comercio exterior. El ambiente a nivel universal de abrir las fronteras y propiciar un comercio m\u00e1s \u00e1gil y din\u00e1mico para fortalecer las econom\u00edas de las naciones, fu\u00e9 el motivo principal que impuls\u00f3 a esta dependencia gubernamental a presentar esta estrategia legal de cambio institucional para lograr la internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda. <\/p>\n
Fue as\u00ed como el d\u00eda 28 de septiembre de l990 se present\u00f3 el proyecto de ley en la Secretar\u00eda del Senado. En los apartes de la exposici\u00f3n de motivos se dijo: <\/p>\n
“La conveniencia de reorientar el manejo del comercio exterior del pa\u00eds se apoya, adem\u00e1s, en la necesidad de modernizar el aparato productivo colombiano. Venimos operando bajo un modelo restringido de desarrollo, en el cual se condiciona nuestro crecimiento industrial a suplir los reducidos mercados locales. Como consecuencia nuestra subdimensionada industria manufacturera est\u00e1 constitu\u00edda por empresas de baja capacidad instalada, localizadas adem\u00e1s, a centenares de kil\u00f3metros de nuestras costas y facilidades portuarias. Solamente la apertura de nuevos mercados nos permitir\u00e1 ampliar nuestras f\u00e1bricas, renovarlas tecnol\u00f3gicamente para adecuarlas a la competencia externa e iniciar un proceso de relocalizaci\u00f3n para acercarlas a las costas. <\/p>\n
Como es evidente, un elemento adicional que refuerza la reorientaci\u00f3n de una estrategia de desarrollo es la fuerte tendencia a la globalizaci\u00f3n de la econom\u00eda mundial. De esta tendencia dan f\u00e9 la acelerada apertura del viejo bloque conformado por las econom\u00edas asi\u00e1ticas de la Cuenca del Pac\u00edfico, el tratado de libre comercio entre Canad\u00e1 y los Estados Unidos y la reciente “iniciativa para las am\u00e9ricas” del Presidente Bush. <\/p>\n
A nivel latinoamericano, la tendencia generalizada a la liberaci\u00f3n comercial de nuestros principales socios comerciales, el nuevo y acelerado programa de liberaci\u00f3n Andino aprobado en las Islas Gal\u00e1pagos y el dinamismo de acuerdos multilaterales de diverso corte son elementos del mismo proceso. En este contexto, los esfuerzos de modernizaci\u00f3n e internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda colombiana se perfilan con un car\u00e1cter de urgencia que no ten\u00edan hasta hace poco tiempo. El pa\u00eds no puede quedar ausente de una tendencia que ha adquirido tendencias universales”.1 <\/p>\n
En el proceso legislativo de tramitaci\u00f3n de las leyes, muchos fueron los comentarios favorables que recibi\u00f3 esta iniciativa gubernamental, hasta convertirse en ley de la Rep\u00fablica. El ambiente regional americano y el internacional que imperaba tanto en Europa como en Asia, motivaron m\u00e1s la voluntad de los legisladores quienes le brindaron su respaldo y apoyo institucional en ese cuerpo deliberante. Oportuno es citar tambi\u00e9n otros de los acertados comentarios que se expresaron para manifestar no solo las bondades sino las conveniencias que esta ley le reportar\u00eda a la econom\u00eda colombiana. As\u00ed lo afirma el siguiente concepto: <\/p>\n
“El Gobierno ha expresado reiteradamente la voluntad de impulsar el programa de internacionalizaci\u00f3n y modernizaci\u00f3n de la econom\u00eda, y ha obrado en consecuencia no s\u00f3lo mediante la adopci\u00f3n de medidas de car\u00e1cter administrativo de singular connotaci\u00f3n sino mediante la formulaci\u00f3n de un denso plan legislativo que incluye la totalidad de las reformas que las estructuras legales vigentes requieren para el \u00e9xito de la nueva pol\u00edtica. <\/p>\n
En el cat\u00e1logo de proyectos de ley aparece la iniciativa que busca, primordialmente, darle sustento legal al principio de la libertad del comercio exterior, fijarle pautas al gobierno en la ejecuci\u00f3n de acciones que en el contexto emergente, deber\u00e1 desarrollar, modernizar el manejo de las zonas francas, organizar un nuevo esquema para la correcta administraci\u00f3n, por el Estado, de esta \u00e1rea de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, crear el Banco de Comercio Exterior y tomar providencias relacionadas con el est\u00edmulo a las exportaciones. <\/p>\n
La importancia que su texto ostenta tiene pues, relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n de una pol\u00edtica trascendente que busca superar el modelo tradicional de desarrollo fundado en la sustituci\u00f3n de importaciones, la protecci\u00f3n a la industria, los est\u00edmulos y los subsidios a los exportadores, reemplaz\u00e1ndolo por un nuevo enfoque que se afianza, con firmeza, en la inserci\u00f3n de la econom\u00eda en las corrientes del comercio internacional”.2 <\/p>\n
De este tenor fueron las dem\u00e1s exposiciones que se hicieron en defensa del proyecto de ley que fija los par\u00e1metros para el comercio exterior, iniciativa que cont\u00f3 con el consenso de la mayor\u00eda parlamentaria, y que hab\u00eda generado la expectativa tanto en el poder legislativo como en el Gobierno Nacional, para sacar a trav\u00e9s de esta ley al Estado del modelo de econom\u00eda local y primaria y convertirla en internacional, t\u00e9cnica, competitiva y por lo tanto en generadora de divisas. <\/p>\n
Se busc\u00f3 con esta iniciativa legal, la oportunidad para tecnificar todos los renglones de la econom\u00eda nacional, si se tiene en cuenta que la productividad depende de los medios que se utilicen para procesar la materia prima, y as\u00ed en la medida en que se acreciente la producci\u00f3n de los bienes de consumo, mayores ser\u00e1n los excedentes de exportaci\u00f3n, con los consiguientes beneficios para el pueblo y para el Estado. <\/p>\n
Existe entonces, un beneficio social con el fen\u00f3meno de la internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda, porque se fortalece el fisco nacional con el ingreso de divisas y particularmente, porque beneficia a la comunidad quien a la postre puede recibir adecuados servicios y el est\u00edmulo para la obtenci\u00f3n de mejores medios de subsistencia. <\/p>\n
b) Contenido de la Ley. <\/p>\n
Es la Ley Marco por medio de la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del pa\u00eds, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composici\u00f3n y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior y el fondo de Modernizaci\u00f3n de la Econom\u00eda, se le confieren unas autorizaciones al Presidente y se dictan otras disposiciones. Es pues una ley de amplias proporciones en materia de comercio exterior como que trata de coordinar y armonizar los \u00f3rganos afines y determina una serie de par\u00e1metros tendientes a buscar la modernizaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds, a lo que se le ha llamado tambi\u00e9n comunmente como la apertura econ\u00f3mica. <\/p>\n
En su art\u00edculo 1o. previene la norma al Gobierno Nacional para que de conformidad con el art\u00edculo 120 numeral 22 en concordancia con el 76-22 de la anterior Constituci\u00f3n, dicte las normas aplicables al Comercio Exterior, las cuales le otorgar\u00e1n a \u00e9ste una mayor libertad de acci\u00f3n en cuanto lo permitan las condiciones econ\u00f3micas. <\/p>\n
Seguidamente el art\u00edculo 2o. se\u00f1ala los principios generales que deber\u00e1 tener en cuenta el Gobierno al dictar las normas para el ejercicio del comercio exterior y entre ellos se\u00f1ala la internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda, su fomento, el est\u00edmulo a los procesos de integraci\u00f3n, la b\u00fasqueda de la modernizaci\u00f3n y la eficiencia de la econom\u00eda, la facilitaci\u00f3n de la competencia equitativa en la producci\u00f3n local, el apoyo y otorgamiento de oportunidades a la iniciativa privada y la coordinaci\u00f3n de las pol\u00edticas y las regulaciones sobre la materia. <\/p>\n
Exige que las importaciones y las exportaciones de bienes y tecnolog\u00eda se realice dentro de los principios de libertad de comercio exterior e igualmente que ellas no sean realizadas con exclusividad del sector p\u00fablico. <\/p>\n
Crea las exenciones o devoluciones de los derechos de importaci\u00f3n de materias primas, insumos, servicios, maquinarias, equipos, repuestos y tecnolog\u00edas siempre que ellos sean destinados a la producci\u00f3n de bienes y sirvan de est\u00edmulo al valor agregado nacional. <\/p>\n
Se autoriza al Gobierno Nacional para reglamentar el tr\u00e1nsito de las mercanc\u00edas y pasajeros, en un mercado abierto para generar la competencia y el ingreso de divisas. <\/p>\n
Establece los presupuestos generales para el funcionamiento de las zonas francas y autoriza al gobierno Nacional para que organice su estructura, funcionamiento interno, manejo de bienes fabricados, sistemas de contrataci\u00f3n, manejo y creaci\u00f3n de zonas francas transitorias y lo pertinente al r\u00e9gimen cambiario tributario y aduanero. <\/p>\n
Considera a los Certificados de Reembolso Tributarios Cert, como un instrumento libre y negociable, los cuales seg\u00fan la ley tendr\u00e1n como criterios estimular las exportaciones mediante la devoluci\u00f3n de sumas equivalentes a la totalidad o a una porci\u00f3n de los impuestos indirectos pagados por el exportador, los cuales deben tener como finalidad promover aquellas actividades que tiendan a incrementar el volumen de exportaciones. <\/p>\n
Crea la ley los sistemas de aranceles variables con el objetivo de estabilizar los costos de importaci\u00f3n de los productos agropecuarios o agroindustriales, si los precios de estos productos son inestables en el mercado exterior. <\/p>\n
Obliga al Gobierno a amparar la producci\u00f3n nacional contra las pr\u00e1cticas desleales y restrictivas del comercio internacional. <\/p>\n
Expresa que es obligaci\u00f3n del Gobierno regular y vigilar las zonas fronterizas, para el logro de una mayor participaci\u00f3n e integraci\u00f3n binacional. <\/p>\n
Igualmente determina la ley la creaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Mixta de Comercio Exterior integrada por el Consejo Superior de Comercio Exterior y representantes del sector privado designados por el Consejo. <\/p>\n
En el Cap\u00edtulo III art\u00edculos 17 y siguientes, la ley 7a de l991 crea el Ministerio de Comercio Exterior y por \u00faltimo en el Cap\u00edtulo IV art\u00edculos 21 y siguientes institucionaliza el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernizaci\u00f3n de la Econom\u00eda. <\/p>\n
Se ve entonces, que la norma comentada trae una secuencia relativa a las actividades comerciales externas de Colombia, por medio de la cual se abren las compuertas de esta actividad tanto interna como externamente, puesto que al sector privado le da la oportunidad de competir en igualdad de condiciones con el sector p\u00fablico nacional, e internacionalmente crea una serie de incentivos a los importadores siempre y cuando con esta actividad favorezca el producto Interno Bruto Colombiano. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE FONDO. <\/p>\n
El demandante cuestiona el contenido del art\u00edculo tercero inciso tercero de la Ley 7a. de l991, porque esa disposici\u00f3n consagra una Renta de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica a las entidades del sector p\u00fablico que resulten afectadas por la eliminaci\u00f3n de la exclusividad de las importaciones. Por lo que se considera importante para tratar de precisar el tema, la Corte estima procedente transcribir la norma enjuiciada como violatoria de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
“Las entidades del sector p\u00fablico cuyos ingresos resulten afectados por la eliminaci\u00f3n de la exclusividad en las importaciones, o cuyas actividades fueren reasignadas conforme a las anteriores medidas, ser\u00e1n compensadas con rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a las importaciones de los productos involucrados, durante un per\u00edodo de dos a\u00f1os, de acuerdo con las actividades que desarrollen. Despu\u00e9s de estos dos a\u00f1os, tales rentas ingresar\u00e1n al Presupuesto Nacional y se asignar\u00e1n necesariamente al mismo sector y a las mismas entidades, prioritariamente, manteniendo la participaci\u00f3n del producto de las mismas dentro del Presupuesto Nacional”. <\/p>\n
Las Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica, son entonces el tema central de esta controversia jur\u00eddica, porque como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Nacional, “No habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica…”, como norma general, aunque la misma disposici\u00f3n se\u00f1ala unas excepciones dentro de las cuales se puede otorgar estas rentas. <\/p>\n
Conviene, entonces precisar en qu\u00e9 consisten las Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica para saber el momento hist\u00f3rico y la oportunidad legal, dentro de los cuales se puede afirmar la existencia de estas Rentas especiales. <\/p>\n
Constitucionalmente, como se sabe, no se acostumbra a hacer esta clase de definiciones, porque ello contrar\u00eda la t\u00e9cnica constitucional y porque la constituci\u00f3n como instrumento jur\u00eddico eminentemente t\u00e9cnico-pol\u00edtico y filos\u00f3fico se encarga de se\u00f1alar los preceptos esenciales, b\u00e1sicos y fundamentales bajo los cuales debe funcionar el Estado. <\/p>\n
No hay tampoco definici\u00f3n legal de esta clase de rentas, por lo que habr\u00e1 la oportunidad de acogerse a los criterios autorizados de las autoridades que manejan los temas fiscales y presupuestales, para tenerlos como punto de referencia en el caso presente. <\/p>\n
En efecto, el Contralor General de la Rep\u00fablica al tratar de precisar una definici\u00f3n de Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica dijo: <\/p>\n
“Las Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica (RDE) propiamente dichas, podr\u00edan definirse (…) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de \u00edndole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines espec\u00edficos; o, como lo hace el informe de la misi\u00f3n BIRD- WIESNER: la pr\u00e1ctica de asignar la renta recibida por un impuesto individual a la financiaci\u00f3n de una actividad gubernamental definida”.3 <\/p>\n
Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la t\u00e9cnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiaci\u00f3n de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La t\u00e9cnica hacend\u00edtisca, en t\u00e9rminos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de car\u00e1cter general de la comunidad, tomada en su conjunto. <\/p>\n
En acertados comentarios que sobre el contenido del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Nacional en la obra Interpretaci\u00f3n y G\u00e9nesis de la Constituci\u00f3n Nacional ya citada, se lee: <\/p>\n
“Cu\u00e1l es el alcance de la expresi\u00f3n. ‘\u00bfrentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica?’ En principio podr\u00eda pensarse que abarca cualquier ingreso, actual o potencial de la Naci\u00f3n, ordinario o extraordinario, sea de naturaleza tributaria o no. Si se acoge este criterio, \u00bfC\u00f3mo aplicar entonces el principio de la descentralizaci\u00f3n por servicios que la propia Constituci\u00f3n consagra en los art\u00edculos 150-7 y 210?. <\/p>\n
No podr\u00eda el Legislador afectar al patrimonio de una entidad de esta naturaleza ning\u00fan arbitrio rest\u00edstico, ni siquiera aquellos que sirven, te\u00f3ricamente, de sustento a los monopolios estatales que el constituyente resolvi\u00f3 preservar a trav\u00e9s de los art\u00edculos 336 y 362, con los cuales estar\u00eda en abierta contradicci\u00f3n, al menos en lo concerniente a aquellos cuyos titulares sean las entidades territoriales. <\/p>\n
“La tesis, sostenida por algunos defensores de tal criterio, seg\u00fan la cual las entidades descentralizadas son simples administradoras de recursos de propiedad del Tesoro Nacional, no corresponde a la realidad administrativa y econ\u00f3mica de diversos institutos del orden nacional cuyos patrimonios se conforman en virtud de ingresos percibidos como contraprestaci\u00f3n de servicios que el mismo legislador les ha asignado. Lo cierto es que se trata en general, de patrimonios aut\u00f3nomos cuya destinaci\u00f3n no es otra que la de garantizar la prestaci\u00f3n de los servicios que se les han confiado, su ampliaci\u00f3n y mejoramiento progresivos. Por ello si el manejo de sus recursos presupuestarios en cuanto a asignaci\u00f3n de los mismos, definici\u00f3n de prioridades, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de excedentes generados, se centraliza en cabeza de la Direcci\u00f3n General correspondiente, del Ministerio de Hacienda, tambi\u00e9n deber\u00e1 centralizarse su administraci\u00f3n: mantener escindidos contra toda l\u00f3gica gerencial, aspectos que por su naturaleza son complementarios, s\u00f3lo puede conducir a distorsiones econ\u00f3micas e ineficiencia en la gesti\u00f3n. <\/p>\n
A la luz de estos planteamientos y del reconocimiento constitucional de la descentralizaci\u00f3n por servicios, a nuestro juicio, no deben considerarse como de “destinaci\u00f3n espec\u00edfica”, aquellas rentas generadas, de manera regular, sistem\u00e1tica y continuada, por actividades o servicios cuya prestaci\u00f3n ha confiado el legislador a determinados entes de derecho p\u00fablico, como tampoco los bienes de cualquier orden que el mismo legislador haya afectado al establecimiento patrimonial de tales entes. Cosa diferente ocurrir\u00eda con rentas de naturaleza tributaria a las cuales se pretenda se\u00f1alar por el legislador, una finalidad concreta, que las excluya del acervo global de ingresos del erario”. (P\u00e1gs. 595 y 596). <\/p>\n
La Constituci\u00f3n consagra, empero, casos especiales de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, as\u00ed: <\/p>\n
a) Art\u00edculo 359. <\/p>\n
La participaci\u00f3n previstas en la Carta en favor de los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
Las destinadas a inversi\u00f3n social. <\/p>\n
Las rentas que con base en leyes anteriores, asigna la Naci\u00f3n a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas. <\/p>\n
b) Art\u00edculo 336 inciso 4o. <\/p>\n
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estar\u00e1n destinadas preferencialmente a los servicios de salud y educaci\u00f3n. <\/p>\n
c) Art\u00edculo 356, incisos 1o. y 2o.. <\/p>\n
Destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de educaci\u00f3n y de salud. <\/p>\n
d) Art\u00edculo 361. <\/p>\n
Asignaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del Fondo Nacional de Regal\u00edas a las entidades territoriales a fines de promoci\u00f3n de la miner\u00eda, a la preservaci\u00f3n del ambiente y a la financiaci\u00f3n de proyectos regionales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de tales entidades. <\/p>\n
e) Art\u00edculo 131. <\/p>\n
La tributaci\u00f3n especial de las notar\u00edas, de los ingresos percibidos por los servicios que prestan, a favor de la administraci\u00f3n de justicia, seg\u00fan la reglamentaci\u00f3n de la ley. <\/p>\n
f) Contribuciones fiscales y parafiscales, en relaci\u00f3n con las cuales se faculta a las autoridades para fijar la tarifa que cobren a los contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen. <\/p>\n
Supone la definici\u00f3n que estas rentas son de origen nacional como primera condici\u00f3n, pero que no obstante su origen, el Estado no puede hacer uso de ellas porque hay una norma que as\u00ed lo establece y determina, y las rentas as\u00ed concebidas deben ser invertidas en un fin previamente establecido. <\/p>\n
Tienen entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de los dem\u00e1s recursos del presupuesto, en que s\u00ed se sabe la g\u00e9nesis de su captaci\u00f3n, pero no tienen un fin determinado porque el presupuesto en la forma en que lo concibe la Constituci\u00f3n, es de car\u00e1cter t\u00e9cnico, general, impersonal, universal y abstracto. <\/p>\n
Con base en la aproximaci\u00f3n de la definici\u00f3n de Rentas de Destinaci\u00f3n Espec\u00edfica, se procede a determinar cu\u00e1ndo es viable la captaci\u00f3n de estos recursos, ya que el art\u00edculo 359 establece su oportunidad, y la viabilidad que estas rentas se reciban siempre y cuando se trate de: <\/p>\n
“1. Las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
2. Las destinadas para inversi\u00f3n social. <\/p>\n
3. Las que con base en leyes anteriores, la Naci\u00f3n asigna a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas”. <\/p>\n
Lo anterior significa que la prohibici\u00f3n que consagra la destinaci\u00f3n de rentas espec\u00edficas, no es absoluta porque las tres excepciones que se\u00f1ala la norma precedentemente transcrita, as\u00ed lo determina. <\/p>\n
En cuanto hace al concepto de inversi\u00f3n social, se anota lo siguiente: <\/p>\n
La “Inversi\u00f3n Social”, s\u00f3lo aparece en la Constituci\u00f3n de l991. La Ley Org\u00e1nica del Presupuesto Nacional (Ley 38 de l989), habla a secas de inversi\u00f3n, sin que en parte alguna de su articulado se refiera a esta expresi\u00f3n, tal como se desprende de los art\u00edculos 12 en su par\u00e1grafo 2o. el cual habla “de la inversi\u00f3n de los recursos originados en los aportes de la Naci\u00f3n”, el 52 dice que ” El presupuesto de inversi\u00f3n se repetir\u00e1 hasta por su cuant\u00eda total”, en los precisos casos en que el Proyecto de Presupuesto no hubiere sido presentado en los primeros diez d\u00edas de sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso; cuando se refiere a inversi\u00f3n el art\u00edculo 55, se\u00f1ala que ” Para determinar los gastos, el Programa de Caja Comprender\u00e1: a) las obligaciones por Servicios Personales, Gastos Generales, Transferencias, Gastos de Operaci\u00f3n, Servicio de la Deuda e Inversi\u00f3n”; el 58, se refiere a las solicitudes que deben hacerse al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para incluir en el acuerdo de gastos los pagos que deban hacerse por concepto del “Servicio de la deuda de Inversi\u00f3n” y el 66 solo se\u00f1ala que el Gobierno Nacional presentar\u00e1 al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto entre otros eventos, “para el servicio de la Deuda Externa e Interna de Inversi\u00f3n”. <\/p>\n
Cuando se habla de “inversi\u00f3n Social” se hace referencia directa al manejo presupuestal del Estado y ella, hace parte del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en la forma en que lo determina el art\u00edculo 7o. literal b) de la ley 38 de l989 el cual discrimina las erogaciones estatales as\u00ed: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversi\u00f3n, los cuales deben estar clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. <\/p>\n
Lo anterior significa que siempre que hay una inversi\u00f3n desde el punto de vista que se viene tratando, hay un gasto, sin que esa inversi\u00f3n signifique en t\u00e9rminos estrictamente econ\u00f3micos, af\u00e1n de lucro en beneficio del Estado, porque como lo establece el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n Nacional, “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n,…” fines que dentro del \u00e1mbito de las sociedades de consumo jam\u00e1s se llegar\u00edan a cumplir, si no hay voluntad y disposici\u00f3n econ\u00f3mica para cubrir los costos que demandan las inversiones encaminadas a la realizaci\u00f3n de obras o a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, gestiones a las cuales socialmente se encuentra obligado el Estado. <\/p>\n
Si bien es cierto que no est\u00e1 precisada la cobertura del t\u00e9rmino inversi\u00f3n social y qu\u00e9 gastos deben ser realizados en cumplimiento de este fin social del Estado, esta Corporaci\u00f3n estima conveniente rese\u00f1ar el contenido del art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n Nacional cuando dice: El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado. Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos en los planes y presupuestos de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”. <\/p>\n
De su lado el art\u00edculo 49 ibidem ense\u00f1a que “La atenci\u00f3n de la salud y el saneamiento ambiental son servicios p\u00fablicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud” . El art\u00edculo 334 constitucional a su turno contempla la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda para “asegurar a todas las personas…acceso efectivo a los bienes y servicios p\u00fablicos”. <\/p>\n
En la publicaci\u00f3n Interpretaci\u00f3n y G\u00e9nesis de la Constituci\u00f3n de Colombia de Carlos Lleras de la fuente, Carlos Adolfo Arenas, Juan Manuel Charry y Augusto Hern\u00e1ndez, P\u00e1g. 593, en relaci\u00f3n con lo que se ha denominado gasto p\u00fablico social, ellos expresan: <\/p>\n
“En materia de criterios de asignaci\u00f3n de estos recursos, en lineas generales, son los tres previstos en el art\u00edculo 350 para la distribuci\u00f3n del gasto p\u00fablico social: n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, la poblaci\u00f3n y la eficiencia fiscal y administrativa. Sin embargo, se a\u00f1aden dos: el nivel relativo de pobreza, concepto que incorpora indicadores adicionales al m\u00e9todo de establecer las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, y el de progreso demostrado en calidad de vida, que guarda relaci\u00f3n con la evoluci\u00f3n en el comportamiento de los mismos indicadores utilizados para medir el nivel relativo de pobreza”. <\/p>\n
La inversi\u00f3n social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversi\u00f3n, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades m\u00ednimas vitales del hombre como ser social, bien sea a trav\u00e9s de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, el subsidio de ellos para las clases mas necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realizaci\u00f3n de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la poblaci\u00f3n. <\/p>\n
En documento del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n dirigido al Conpes se expresan los siguientes quehaceres, manifestaciones de inversi\u00f3n social: <\/p>\n
b.) Salud: Pago de m\u00e9dicos, enfermeras y dem\u00e1s personal especializado o subsidios para el acceso de la poblaci\u00f3n pobre a la atenci\u00f3n m\u00e9dica del primer nivel; construcci\u00f3n, mantenimiento y dotaci\u00f3n de infraestructura hospitalaria y de centros y de puestos de salud; promoci\u00f3n de salud, control y vigilancia. En nutrici\u00f3n, restaurantes escolares y bienestar materno infantil en cualquiera de sus modalidades. <\/p>\n
c.) Vivienda: Subsidios a los beneficiarios con ingresos inferiores a los dos salarios m\u00ednimos, para compra directa, lotes con servicio o construcci\u00f3n. Participaci\u00f3n en programas espec\u00edficos de soluci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social. <\/p>\n
d.) Agua potable y saneamiento b\u00e1sico: Preinversi\u00f3n en dise\u00f1os y estudios; dise\u00f1o e implantaci\u00f3n de estructuras institucionales para la administraci\u00f3n y operaci\u00f3n del servicio; construcci\u00f3n de acueductos y alcantarillados; saneamiento b\u00e1sico rural, tratamiento y exposici\u00f3n final de basuras, conservaci\u00f3n de micro-cuencas; construcci\u00f3n y mantenimiento de plazas de mercado y mataderos p\u00fablicos; tratamiento de residuos y construcci\u00f3n, ampliaci\u00f3n y mantenimiento de jag\u00fceyes, pozos, letrinas, plantas de mantenimiento y redes. <\/p>\n
e.) Subsidio para la poblaci\u00f3n pobre: Garantizar el acceso de la poblaci\u00f3n pobre a los servicios p\u00fablicos domiciliarios a trav\u00e9s de subsidios a la conexi\u00f3n a las tarifas. <\/p>\n
f.) Asistencia t\u00e9cnica agropecuaria: Creaci\u00f3n, dotaci\u00f3n, mantenimiento y operaci\u00f3n de las UMATAS. Capacitaci\u00f3n del personal. <\/p>\n
g.) Grupos vulnerables: Construcci\u00f3n, dotaci\u00f3n, mantenimiento y atenci\u00f3n de centros de vida urbanos y rurales para los ancianos, casas para la juventud, y centros para la atenci\u00f3n de las personas con deficiencias f\u00edsicas, mentales y alteraciones ps\u00edquicas. <\/p>\n
h.) Justicia: De acuerdo con convenios y contratos con el nivel nacional, el municipio podr\u00e1 financiar gastos incrementales de funcionamiento e inversi\u00f3n nuevas en los juzgados del orden municipal; mantenimiento de establecimientos carcelarios; y financiaci\u00f3n de los centros de conciliaci\u00f3n municipal y las comisar\u00edas de familia. <\/p>\n
i.) Protecci\u00f3n del ciudadano: De acuerdo con convenios y contratos con el nivel nacional, el municipio podr\u00e1 financiar el pago del servicio adicional de polic\u00eda cuando sea necesario; dar apoyo financiero a los cuarteles de polic\u00eda ya existentes, a la polic\u00eda judicial y al mejoramiento de la calidad de los servicios de medicina legal. <\/p>\n
Construir, dotar y mantener instituciones para el menor infractor. <\/p>\n
j.) Educaci\u00f3n f\u00edsica, recreaci\u00f3n y deporte: Inversi\u00f3n en instalaciones deportivas, dotaci\u00f3n a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la pr\u00e1ctica de la educaci\u00f3n f\u00edsica y el deporte, apoyo financiero a la realizaci\u00f3n de eventos deportivos, as\u00ed como la inversi\u00f3n en parques y plazas p\u00fablicas. <\/p>\n
k.) Cultura: Construir, mantener y rehabilitar las casas de cultura, bibliotecas y museos municipales y apoyar financieramente los eventos culturales. <\/p>\n
l.) Prevenci\u00f3n de desastres: Adecuaci\u00f3n de \u00e1reas urbanas en zonas de alto riesgo y reubicaci\u00f3n de asentamientos, prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de desastres. <\/p>\n
m.) Compra de tierras: Subsidios para la cofinanciaci\u00f3n en la compra de tierras a los campesinos pobres en zonas de reforma agraria. <\/p>\n
n.) Pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones f\u00edsicas en las actividades autorizadas en los literales anteriores. <\/p>\n
\u00f1.) Los otros sectores que el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, autorice para casos especiales solicitados por los municipios”. <\/p>\n
En vista de que tanto el demandante como el Procurador General de la Naci\u00f3n se refieren al Instituto de Mercadeo Agropecuario- Idema- como beneficiario de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica que otorga la Ley 7a. de 1991, art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0., se hacen las siguientes consideraciones al respecto: <\/p>\n
A ra\u00edz de la expedici\u00f3n del Decreto 3078 de l954, norma que luego fue ratificada por la Ley 141 de l961 y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968 y 501 de 1989, se le di\u00f3 la facultad al IDEMA, para importar en forma exclusiva una serie de productos agr\u00edcolas, que por ciertas temporadas escaseaban en Colombia, productos que hac\u00edan falta para el consumo nacional. <\/p>\n
El Idema era en esas condiciones el \u00fanico ente estatal que detentaba la calidad de monopolista para la importaci\u00f3n de alimentos, cuando se diera la condici\u00f3n de que esos productos hicieran falta para el consumo interno. <\/p>\n
Este concepto lo confirma el Procurador General de la Naci\u00f3n cuando en cita que hace de un documento del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social, se refiere a esa empresa Industrial y Comercial del Estado, como la que va a salir damnificada respecto de sus ingresos, por la eliminaci\u00f3n del monopolio producto de la apertura econ\u00f3mica que se genera con la ley de comercio exterior. Es muy claro el documento citado por el Procurador cuando se\u00f1ala: <\/p>\n
“En la medida que las actividades de compra interna de cosechas por parte del IDEMA se han venido financiando con el producto de los aranceles de las importaciones efectuadas por el mismo Instituto, se hace necesario garantizarle los recursos suficientes en la nueva orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica. Por ello, en los proyectos de Ley Marco de comercio exterior y de regulaci\u00f3n de cambios internacionales se ha solicitado la inclusi\u00f3n de cl\u00e1usulas para garantizar, por un per\u00edodo de dos a\u00f1os, la financiaci\u00f3n del IDEMA con recursos obtenidos a trav\u00e9s de los aranceles recaudados en las importaciones de productos del sector. Posteriormente, su financiaci\u00f3n se har\u00e1 con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
Como conclusi\u00f3n de lo anterior se tiene que las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica a las cuales se refiere el inciso tercero del art\u00edculo 3o. de la ley 7a. de l991, ir\u00edan a engrosar el patrimonio del Idema, por el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os. <\/p>\n
El Idema, es una empresa Industrial y Comercial del Estado cuya misi\u00f3n espec\u00edfica es la de regular el mercadeo de los productos provenientes de la explotaci\u00f3n agr\u00edcola y en ejercicio de esa misi\u00f3n debe cumplir con una serie de funciones todas ellas encaminadas a buscar el desarrollo de la poblaci\u00f3n campesina a trav\u00e9s de la comercializaci\u00f3n de sus productos, lograr un equilibrio entre la oferta y la demanda de las materias primas, insumos y producci\u00f3n de alimentos, almacenamiento de los productos y su adecuaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, importaci\u00f3n de los mismos que hagan falta y exportar los excedentes; debe propiciar la compra de las cosechas a los productores y otorgar cr\u00e9ditos a las cooperativas que se encarguen de la comercializaci\u00f3n de productos agr\u00edcolas, subsidiar la producci\u00f3n de alimentos, mantener estudios actualizados sobre la situaci\u00f3n de mercadeo de los productos agropecuarios, promover y participar en la organizaci\u00f3n de sistemas asociativos de mercadeo, almacenamiento, procesamiento y distribuci\u00f3n de productos agropecuarios incluyendo centros de acopio y venta directa de alimentos en \u00e1reas de econom\u00eda campesina en especial, en zonas de rehabilitaci\u00f3n de reforma agraria. <\/p>\n
En cumplimiento de este \u00faltimo objetivo social el IDEMA, presta una gran servicio a las comunidades marginadas llevando los productos alimenticios a las comunidades m\u00e1s apartadas de Colombia. Hizo famoso en los territorios nacionales, los buques-tiendas que recorr\u00edan toda esa parte olvidada del territorio patrio, haciendo de esta forma posible el que los pobladores de esa regi\u00f3n tuvieran acceso a los medios necesarios para su sustento diario. No solo cumple en estos sitios con la tesonera labor de vender alimentos sino que est\u00e1 comprometido en adquirir los productos de las mismas, y as\u00ed presta un gran servicio al campesino y al ind\u00edgena, pues ellos tienen dificultades para sacarlos de sus parcelas por la falta de medios de transporte. En fin, si no fuera por la labor desarrollada por el Idema en estas regiones apartadas de la otra Colombia, m\u00e1s dif\u00edcil y penosa fuera la manera de vivir y la subsistencia de miles de compatriotas que ven en esta entidad un alivio a sus males, porque entre otras cosas, la Colombia rural, campesina y agraria, se ha ido extinguiendo por la falta de incentivos y ayudas para con la clase m\u00e1s deprimida del Estado, poblaci\u00f3n que ha ido engrosando los conocidos cinturones de miseria de las ciudades. <\/p>\n
Esta entidad tambi\u00e9n ha hecho parte de las pol\u00edticas sociales de los \u00faltimos gobiernos. Por ejemplo colabora estrecha y arm\u00f3nicamente con el Plan Nacional de Rehabilitaci\u00f3n impulsado por la Presidencia de la Rep\u00fablica para llevar alg\u00fan alivio a las zonas azotadas por la lucha social. Como ya se ha comprobado, adem\u00e1s de abaratar los precios para el consumidor de los alimentos b\u00e1sicos de la dieta de los Colombianos, el IDEMA es el \u00fanico ente estatal que recorre el Magdalena Medio, los territorios nacionales y otras regiones deprimidas por la violencia y llega hasta el campesino a quien le compra sus cosechas con precios de sustentaci\u00f3n, que cubran al menos, los costos de la producci\u00f3n y es m\u00e1s, les paga a los campesinos en forma oportuna con el prop\u00f3sito de ayudar a mejorar la calidad de vida de estas personas marginadas del desarrollo. <\/p>\n
Para cumplir con esta funci\u00f3n, el IDEMA, como ya se dijo, ha construido una verdadera infraestructura m\u00f3vil como en el caso de los buques-tiendas mencionados, los mercados-m\u00f3viles con veh\u00edculos que se trasladan de un sitio a otro donde venden alimentos a la poblaci\u00f3n a precios subsidiados y, por \u00faltimo para cumplir con el prop\u00f3sito de adquirir alimentos cuenta con los centros de acopio, donde almacena los productos alimenticios, comprados en las regiones m\u00e1s apartadas de Colombia. <\/p>\n
La gesti\u00f3n empresarial del Estado es de amplios espectros sociales. As\u00ed se reconoce por las autoridades nacionales: <\/p>\n
“La creciente participaci\u00f3n del Estado en la promoci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de m\u00faltiples actividades vinculadas al proceso de desarrollo econ\u00f3mico y social, ha tenido, en materia de organizaci\u00f3n, una respuesta hist\u00f3rica orientada hacia una especializaci\u00f3n funcional. El pasaje del Estado tradicional al que conocemos actualmente como promotor de desarrollo, prestador de servicios p\u00fablicos b\u00e1sicos explotados de las naturalezas estrat\u00e9gicas, regulador de precios y de la comercializaci\u00f3n de los art\u00edculos b\u00e1sicos de consumo masivo, y que intermedia activamente en las corrientes financieras, ha implicado el desarrollo y diversificaci\u00f3n de las entidades descentralizadas”.4 <\/p>\n
Seg\u00fan lo expresado en el texto anterior cumple el Estado a trav\u00e9s de las Instituciones descentralizadas por servicios, un doble papel: el econ\u00f3mico, porque con estas entidades se compite en igualdad de oportunidades con los particulares pero lo m\u00e1s importante es que el Estado cumple con un objetivo social, cual es el de buscar el desarrollo integral del hombre como ser social como por ejemplo en el caso espec\u00edfico del servicio de contenido eminentemente social que le presta a la comunidad el Idema. <\/p>\n
Nadie pone en duda la proyecci\u00f3n social que ostenta la Constituci\u00f3n Nacional; es la esencia de nuestro Estado de Derecho y es el hombre, como persona, como individuo el protagonista por excelencia de su contenido y destinatario final de sus preceptos jur\u00eddicos pol\u00edticos y filos\u00f3ficos. <\/p>\n
En su pre\u00e1mbulo invoca un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo, dentro de los principios fundamentales; en el art\u00edculo 1o. expresa que Colombia es un Estado Social de derecho,el art\u00edculo 2o. determina que las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n institu\u00eddas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, el T\u00edtulo II Cap\u00edtulo I establece los derechos fundamentales de la persona, derechos que consagran una serie de obligaciones para cumplir por parte de las Instituciones. <\/p>\n
La producci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de alimentos est\u00e1n \u00edntimamente relacionados con la alimentaci\u00f3n del pueblo y su bienestar. <\/p>\n
Estas situaciones no escapan de los ordenamientos de la Constituci\u00f3n y es as\u00ed como \u00e9sta en su art\u00edculo 43 prescribe que la mujer embarazada “Gozar\u00e1 de especial asistencia y protecci\u00f3n del Estado, y recibir\u00e1 de \u00e9ste subsidio alimentario, si entonces estuviere desempleada o desamparada”. Sobre el mismo tema de la alimentaci\u00f3n el art\u00edculo 44 cuando se\u00f1ala los derechos fundamentales de los ni\u00f1os determina como un derecho de especial caracter\u00edstica, el derecho a una alimentaci\u00f3n equilibrada. Y el 46 del mismo estatuto Constitucional, indica en su inciso final, que “El Estado garantizar\u00e1 los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”, cuando se trate de personas de la tercera edad. <\/p>\n
En cuanto a la actividad econ\u00f3mica del Estado encaminada a la producci\u00f3n, comercializaci\u00f3n y desarrollo tecnol\u00f3gico de los alimentos, esas actividades de vital importancia como rengl\u00f3n primario de cualquier econom\u00eda, goza de especial protecci\u00f3n del Estado en la forma que lo prescribe el art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n Nacional. Por mandato de esta norma el Estado est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de otorgar prioridad al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, procurar la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas de infraestructura f\u00edsica y promover la adecuaci\u00f3n de tierras. Del cr\u00e9dito agropecuario, los riesgos de las cosechas y las calamidades ambientales se encarga el art\u00edculo 66 y anteriormente, el art\u00edculo 64 cuando habla de la obligaci\u00f3n estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores, le se\u00f1ala tambi\u00e9n el compromiso al Estado para que adelante las pol\u00edticas pertinentes de la comercializaci\u00f3n de los productos agr\u00edcolas, actividad estatal que cumple espec\u00edficamente a trav\u00e9s del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema. <\/p>\n
Esta, la funci\u00f3n que cumple el Instituto, no es un objetivo cualquiera. Es en cierta forma, de los cometidos b\u00e1sicos que debe cumplir el Estado, como que se trata de proveer de los medios de subsistencia para la comunidad, es en fin de cuentas, la alimentaci\u00f3n, una necesidad fundamental, una necesidad primaria que debe ser satisfecha por cualquier ser viviente. <\/p>\n
De ah\u00ed entonces que en la medida en que las actividades realizadas por el Idema por concepto de importaciones u otras actividades reasignadas a otras entidades, entra\u00f1en una inversi\u00f3n social, recibir\u00e1n el beneficio de compensaci\u00f3n de la falta de los ingresos correspondientes, con el producto de las rentas provenientes de aranceles y sobretasas de que trata el art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0 demandado. <\/p>\n
Lo mismo ha de predicarse de cualquier otro ente oficial que se encuentre en tales circunstancias, esto es, que efect\u00fae actividades de inversi\u00f3n social. <\/p>\n
Siendo entonces la regla general la de la prohibici\u00f3n de establecer rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, la norma acusada habr\u00e1 de declararse inconstitucional, dejando la salvedad de su exequibilidad si se da el supuesto de la inversi\u00f3n social, en los t\u00e9rminos antes explicados. <\/p>\n
Del mismo modo habr\u00e1 de declararse inconstitucional la \u00faltima parte del precepto cuestionado, en cuanto, una vez concluidos los dos a\u00f1os del beneficio de la compensaci\u00f3n antes anotado, no obstante ingresar las rentas de destinaci\u00f3n especial aludidas al Presupuesto Nacional, \u00e9stas mantienen dentro del mismo igual destinaci\u00f3n lo que est\u00e1 vedado por la Carta. Naturalmente que, a semejanza de lo expresado sobre la primera parte del art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0, si est\u00e1 de por medio una inversi\u00f3n social del ente p\u00fablico, ser\u00e1 permitido el destino especial de tales rentas dentro del presupuesto. <\/p>\n
Ha de anotarse en todo caso que la primera parte del texto acusado, esto es, el art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0 de la Ley 7a. de 1991, solo tiene operancia por un lapso de dos a\u00f1os que vence el pr\u00f3ximo 16 de enero de l993, pues aqu\u00e9lla se public\u00f3 en el Diario Oficial No. 39621 de 16 de enero de 1991. <\/p>\n
El otro cargo que se le hace al art\u00edculo 3o. inciso tercero de la ley 7a. de l991, es el de que con esa norma se quebranta el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n Nacional cuando ella prescribe: <\/p>\n
“La Ley de apropiaciones deber\u00e1 tener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupar\u00e1 las partidas de tal naturaleza, seg\u00fan la definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”. <\/p>\n
Comprende este precepto sobre t\u00e9cnica de manejo presupuestal, dos cuestiones b\u00e1sicas sobre esta materia, a saber: <\/p>\n
a) Que la ley de apropiaciones, entendida como la norma que establece las partidas que van a ser giradas con cargo al presupuesto nacional, deber\u00e1 por fuerza mayor tener un componente denominado gasto p\u00fablico social, el cual ser\u00e1 definido e individualizado por la respectiva ley de liquidaci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
b) El gasto p\u00fablico social, tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otro gasto, con la sola excepci\u00f3n de los gastos de guerra exterior y de seguridad nacional. No dice la norma, entonces, que no se pueda hacer cualquier otro gasto, sino simplemente que establece un orden de prioridades donde ocupa el primer lugar el nombrado gasto p\u00fablico social, luego los dem\u00e1s gastos que realice el gobierno y sus instituciones en cumplimiento de las partidas asignadas en la ley de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente, no habr\u00e1n de merecer ninguna glosa u observaci\u00f3n fiscal, porque la norma no es prohibitiva, no determina ninguna restricci\u00f3n al gasto, como se dijo, si hay el suficiente respaldo legal en materia de apropiaciones. <\/p>\n
Eso s\u00ed, habr\u00e1 la obligaci\u00f3n prioritaria de satisfacer el gasto social. <\/p>\n
Luego el art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0 de la Ley 7a. de 1991, no quebranta el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
VI. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto la Corte Constitucional, Sala Plena, oido el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
Primero. Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 3o. inciso 3\u00b0 de la Ley 7a. de l991, con la salvedad de la porci\u00f3n dedicada por el ente p\u00fablico de que se trate a inversi\u00f3n social, ya que en tal caso s\u00ed hay lugar a la correspondiente compensaci\u00f3n de ingresos por la v\u00eda de las rentas espec\u00edficas de que da cuenta el mencionado texto en la primera hip\u00f3tesis por un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os (primera parte del inciso), y a trav\u00e9s del mecanismo del presupuesto nacional en el segundo supuesto, despu\u00e9s de concluido el per\u00edodo bienal (\u00faltima parte del inciso). <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta Constitucional de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia No. C-590 <\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Naturaleza (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Una sentencia de inexequibilidad no puede dejar su parte decisoria -que es la vinculante- a la libre interpretaci\u00f3n de los llamados a aplicarla. Ella debe ser di\u00e1fana e inequ\u00edvoca, pues de lo contrario genera incertidumbre acerca de su alcance y por ende, inseguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Ha sido acusada una disposici\u00f3n legal que consagra a favor de ciertas entidades del sector p\u00fablico rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a importaciones de productos -lo cual indica que estamos ante rentas de orden nacional- a t\u00edtulo de compensaci\u00f3n por la eliminaci\u00f3n de la exclusividad en las importaciones. La norma cuestionada no establece y ni siquiera permite inferir que tales rentas hayan de ser destinadas a gastos de inversi\u00f3n social. Un principio elemental del Derecho ense\u00f1a que toda excepci\u00f3n es de interpretaci\u00f3n restrictiva y, por lo tanto, en el caso de la disposici\u00f3n acusada, siendo evidente que contrariaba el mandato general, tan s\u00f3lo le quedaba como posibilidad de validez la de que su contenido -considerado objetivamente- encajara en una de las excepciones plasmadas en la Carta. De no ser as\u00ed, como seg\u00fan mi parecer no lo era en el presente caso, la norma chocaba abierta y totalmente con la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
JUEZ CONSTITUCIONAL-Facultades (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Lo que corresponde establecer al juez de constitucionalidad toca con la materia misma de la disposici\u00f3n acusada o revisada, sin que interese a su juicio ni sea de su comeptencia la definici\u00f3n acerca de si es adecuado el uso posteior o la ejecuci\u00f3n pr\u00e1ctica de los mandatos en ella contenidos. Mas a\u00fan, en el momento de adoptar el fallo, es imposible a la Corte prever cu\u00e1l habr\u00e1 de ser el rumbo que tomen en eventos concretos los destinatarios de la norma invocando su amparo. La sentencia debe concentrarse en el asunto objeto de juzgamiento, a saber, para el caso de las leyes, la decisi\u00f3n definitiva en torno a si ellas son constitucionales. Escapa a su funci\u00f3n el estudio referente a la conveniencia u oportunidad de las reglas o medidas dispuestas por el legislador -tarea que compete a otros poderes- y tambi\u00e9n el examen de las opciones que puedan surgir cuando se las desarrolla. <\/p>\n
Ref.: Proceso D-052 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 3o. inciso 3o., de la Ley 7a. de 1991 <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Me permito consignar a continuaci\u00f3n los motivos por los cuales, compartiendo el sentido del fallo en referencia en su aspecto fundamental, debo aclarar mi voto. <\/p>\n
Una sentencia de inexequibilidad -para hacer referencia espec\u00edfica al caso que nos ocupa- no puede dejar su parte decisoria -que es la vinculante- a la libre interpretaci\u00f3n de los llamados a aplicarla. Ella debe ser di\u00e1fana e inequ\u00edvoca, pues de lo contrario genera incertidumbre acerca de su alcance y por ende, inseguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
2. En el proceso de que se trata, ha sido acusada una disposici\u00f3n legal que consagra a favor de ciertas entidades del sector p\u00fablico rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica provenientes de los aranceles y de la sobretasa aplicable a importaciones de productos -lo cual indica que estamos ante rentas de orden nacional- a t\u00edtulo de compensaci\u00f3n por la eliminaci\u00f3n de la exclusividad en las importaciones. <\/p>\n
La norma cuestionada no establece y ni siquiera permite inferir que tales rentas hayan de ser destinadas a gastos de inversi\u00f3n social. <\/p>\n
3. El art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 359. No habr\u00e1 rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Se except\u00faan: <\/p>\n
1. Las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios. <\/p>\n
2. Las destinadas para inversi\u00f3n social. <\/p>\n
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Naci\u00f3n asigna a entidaes de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas”. <\/p>\n
Como se observa, hay en el precepto constitucional un mandato perentorio que rige obligatoriamente salvo \u00fanica y exclusivamente los casos contemplados en los tres numerales que prev\u00e9n excepciones a la regla general. <\/p>\n
Un principio elemental del Derecho ense\u00f1a que toda excepci\u00f3n es de interpretaci\u00f3n restrictiva y, por lo tanto, en el caso de la disposici\u00f3n acusada, siendo evidente que contrariaba el mandato general, tan s\u00f3lo le quedaba como posibilidad de validez la de que su contenido -considerado objetivamente- encajara en una de las excepciones plasmadas en la Carta. De no ser as\u00ed, como seg\u00fan mi parecer no lo era en el presente caso, la norma chocaba abierta y totalmente con la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
4. Debe distinguirse entre la norma jur\u00eddica en s\u00ed misma y su aplicaci\u00f3n. No es aceptable que los dos elementos se confundan, menos todav\u00eda en un fallo que recae directa y exclusivamente sobre el ajuste o discrepancia del precepto en sentido objetivo y la normatividad superior. <\/p>\n
En efecto, lo que corresponde establecer al juez de constitucionalidad toca con la materia misma de la disposici\u00f3n acusada o revisada, sin que interese a su juicio ni sea de su comeptencia la definici\u00f3n acerca de si es adecuado el uso posteior o la ejecuci\u00f3n pr\u00e1ctica de los mandatos en ella contenidos. <\/p>\n
Mas a\u00fan, en el momento de adoptar el fallo, es imposible a la Corte prever cu\u00e1l habr\u00e1 de ser el rumbo que tomen en eventos concretos los destinatarios de la norma invocando su amparo. <\/p>\n
El art\u00edculo en cuesti\u00f3n ha debido ser declarado inexequible sin agregado ni distinci\u00f3n alguna. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
<\/p>\n
1Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 85. Magistrado Ponente Dr. Pedro Augusto Escobar Trujillo. <\/p>\n
1 Doctor Ernesto Samper Pizano. Exposici\u00f3n de motivos del Proyecto de Ley sobre Comercio Exterior.Anales del Congreso 3 de octubre de l990. Pag.3. <\/p>\n
2 Doctor Rodrigo Mar\u00edn Bernal en la exposici\u00f3n de Motivos para primer debate en la Comisi\u00f3n 3a. del Senado. Anales del Congreso 13 de noviembre de l990. Pag. 12. <\/p>\n
3 Dr. Luis Bernardo Fl\u00f3rez, Econom\u00eda P\u00fablica y Control Fiscal. Compilaci\u00f3n. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Tomo I. Pags. 410 y 411. <\/p>\n
4 El Control de Gesti\u00f3n de los Entes Descentralizados. Informe financiero de l985. Dr. Rodolfo Gonz\u00e1lez Garc\u00eda. Pag. 9. <\/p>\n
{p} <\/p>\n
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C-590-92 CORTE CONSTITUCIONAL Relator\u00eda Sentencia No. C-590\/92 TRANSITO CONSTITUCIONAL El juicio de constitucionalidad de \u00e9sta ha de hacerse frente a la nueva Carta en cuanto respecta al aspecto material o de contenido, ya que si bien es cierto que la legislaci\u00f3n anterior contin\u00faa vigente con el advenimiento del nuevo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[4],"tags":[],"class_list":["post-52","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/52","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=52"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/52\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=52"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=52"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=52"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}