\u00a0 \u00a0 Sentencia C-431\/00 \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Conservaci\u00f3n como garant\u00eda constitucional\/CONSTITUCION ECOLOGICA-Conformaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado \u201cConstituci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Derecho deber\/MEDIO AMBIENTE-Deberes del Estado \u00a0<\/p>\n
Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez est\u00e1n legitimadas para participan en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservaci\u00f3n-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Naci\u00f3n, 3) conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, 4) fomentar la educaci\u00f3n ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para as\u00ed garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protecci\u00f3n de los ecosistemas situados en las zonas de frontera. \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Servicio p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
DESARROLLO SOSTENIBLE-Alcance \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Derecho fundamental y protecci\u00f3n por el Estado \u00a0<\/p>\n
Conforme a las normas de la Carta que regulan la materia ecol\u00f3gica, a su vez inscritas en el marco del derecho a la vida cuya protecci\u00f3n consagra el art\u00edculo 11 del mismo ordenamiento, esta Corte ha entendido que el medio ambiente es un derecho constitucional fundamental para el hombre y que el Estado, con la participaci\u00f3n de la comunidad, es el llamado a velar por su conservaci\u00f3n y debida protecci\u00f3n, procurando que el desarrollo econ\u00f3mico y social sea compatible con las pol\u00edticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE-Funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL-Finalidad \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Finalidad \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROYECTO DE PLAN PARCIAL EN MATERIA AMBIENTAL-Contenido \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROYECTO DE PLAN PARCIAL EN MATERIA AMBIENTAL-Instancias de consulta y concertaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROYECTO DE PLAN PARCIAL-Sometimiento a consideraci\u00f3n de autoridad ambiental \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL AMBIENTE SANO Y PRINCIPIOS DE EFICACIA Y CELERIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Tensi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Planificaci\u00f3n y uso del suelo \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Estudio previo por autoridad ambiental \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROYECTO DE PLAN PARCIAL EN MATERIA AMBIENTAL-Afectaci\u00f3n de derechos constitucionales por aplicaci\u00f3n ante morosidad de autoridad para expedir concepto\/PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROYECTO DE PLAN PARCIAL-Control ecol\u00f3gico no elimina ni hace inoperante eficacia y celeridad de funci\u00f3n administrativa\/RESPONSABILIDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Omisi\u00f3n en ejercicio de funciones \u00a0<\/p>\n
Los efectos perversos que podr\u00eda originar la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo en relaci\u00f3n con el tema ambiental -como es el de omitir el estudio ecol\u00f3gico-, no permiten reconocerle verdadera legitimidad a los objetivos que por su intermedio se pretenden hacer valer: la celeridad y eficacia en el desarrollo de la funci\u00f3n administrativa, quedando en entredicho la razonabilidad y proporcionalidad de esta medida legislativa. Si bien es cierto que la utilizaci\u00f3n del silencio administrativo positivo permite contrarrestar el potencial riesgo de retraso que puedan llegar a sufrir los POT en el proceso de su aprobaci\u00f3n, es evidente que el mismo se satisface a costa del da\u00f1o irreversible y permanente que puede sufrir el medio ambiente y, por contera, los derechos a la vida y a la salud de los coasociados como consecuencia de no asumirse una pol\u00edtica institucional seria y uniforme que asegure un manejo sostenible del ecosistema. Para la Corte, el hecho de que se le reconozca plena garant\u00eda a la protecci\u00f3n ambiental, permitiendo que se surta el debido control ecol\u00f3gico sobre los POT, no elimina ni hace inoperante el cometido estatal de la eficacia y celeridad en la funci\u00f3n administrativa, pues el ordenamiento jur\u00eddico tiene previstas diversas alternativas de control legal \u2013derecho de petici\u00f3n, sanciones disciplinarias y acciones contenciosas- que, precisamente, han sido dise\u00f1adas para asegurar el cumplimiento de los fines estatales asignados a los diferentes organismos p\u00fablicos. A este respecto, no sobra recordar que, por expreso mandato Superior, los servidores p\u00fablicos son responsables ante las autoridades no s\u00f3lo por infringir la Constituci\u00f3n y la ley, sino tambi\u00e9n por \u201comisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE FUNCION ADMINISTRATIVA-L\u00edmite constitucional \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de los principios de eficacia y celeridad, al igual que los dem\u00e1s principios que gobiernan el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, encuentran un l\u00edmite constitucional en la obligaci\u00f3n que tienen las autoridades de \u201ccoordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL Y AUTORIDAD ADMINISTRATIVA LOCAL-Coordinaci\u00f3n para evitar actuaciones o decisiones contradictorias \u00a0<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE-Protecci\u00f3n constitucional e internacional \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROYECTO DE PLAN PARCIAL-Control ecol\u00f3gico \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA AMBIENTAL-Inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
AMBIENTE SANO-Prevenci\u00f3n y control del deterioro\/SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROYECTO DE PLAN PARCIAL EN MATERIA AMBIENTAL-Inconstitucionalidad por hacer inoperante control de deterioro ecol\u00f3gico \u00a0<\/p>\n
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Morosidad para expedir concepto ambiental \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de cargo directo de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2589 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los par\u00e1grafos 6\u00ba (parcial) y 7\u00ba (parcial) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 507 de 1999 \u201cPor la cual se modifica la Ley 388 de 1997\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Julio C\u00e9sar Rodas Monsalve \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., doce (12) de abril de dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Julio C\u00e9sar Rodas Monsalve, quien se desempe\u00f1a como Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, demand\u00f3 la inexequibilidad de los par\u00e1grafos 6\u00ba (parcial) y 7\u00ba (parcial) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 507 de 1999 \u201cPor la cual se modifica la Ley 388 de 1997\u201d. \u00a0<\/p>\n
El Despacho del suscrito magistrado Sustanciador, mediante auto del 6 de octubre de 1999, decidi\u00f3 admitir la demanda por lo cual se ordenaron las comunicaciones de rigor, se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, se dio traslado al se\u00f1or procurador general de la Naci\u00f3n quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 43652 del 2 de agosto de 1999 y se subraya y resalta lo demandado: \u00a0<\/p>\n
LEY 507 DE 1999 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se modifica la Ley 388 de 1997\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1. Prorr\u00f3gase el plazo m\u00e1ximo establecido en el art\u00edculo 23 de la Ley 388 de 1997, para que los municipios y distritos formulen y adopten los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT), hasta el 31 de diciembre de 1999. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 6. El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someter\u00e1 a consideraci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y\/o distrito concerten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del \u00e1mbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondr\u00e1n, de treinta (30) d\u00edas. Vencido el t\u00e9rmino anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeaci\u00f3n como se indica en el numeral 3 del art\u00edculo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuar\u00e1 con la instancia de aprobaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 25 de la misma ley. Lo dispuesto en este par\u00e1grafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el art\u00edculo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con los temas sobre los cuales no se logre la concertaci\u00f3n, el Ministerio del Medio Ambiente intervendr\u00e1 con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondr\u00e1 de un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de treinta (30) d\u00edas contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente se\u00f1alado en este par\u00e1grafo. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 7. Una vez que las autoridades de Planeaci\u00f3n, considere viable el Proyecto de Plan Parcial, lo someter\u00e1 a consideraci\u00f3n de la autoridad ambiental correspondiente a efectos de que conjuntamente con el municipio o distrito concerten los asuntos exclusivamente ambientales, si esta se requiere de acuerdo con las normas sobre la materia para lo cual dispondr\u00e1 de ocho (8) d\u00edas h\u00e1biles. Vencido este t\u00e9rmino se entender\u00e1 concertado y aprobado el Proyecto de Plan Parcial y se continuar\u00e1 con lo dispuesto en los numerales 3, 4 y 5 del art\u00edculo 27 de la Ley 388 de 1997.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
Estima el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los art\u00edculos 2\u00b0, 8\u00b0, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que los apartes acusados son inconstitucionales, en cuanto consagran el silencio administrativo positivo como un instrumento de enlace para lograr la formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) por parte de los Municipios, Distritos y Areas Metropolitanas, impidi\u00e9ndole al Estado -a trav\u00e9s de sus autoridades ambientales- cumplir con su deber constitucional de proteger la diversidad e integridad del medio ambiente; cometido estatal que se logra, en materia de ordenamiento territorial, mediante la participaci\u00f3n activa del Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales en la planificaci\u00f3n del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para de ese modo asegurar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n, sustituci\u00f3n, prevenci\u00f3n y control de los factores de deterioro ambiental (C.P. art. 80). \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el impugnante, la soluci\u00f3n consagrada en ley para superar los inconvenientes ocasionados por la mora de las autoridades ambientales en aprobar o improbar los planes de Ordenamiento Territorial, como es la de presumir que hubo concertaci\u00f3n cuando dicha autoridad no se pronuncia dentro del t\u00e9rmino estipulado \u201330 y 8 d\u00edas-, desconoce abiertamente el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano y el deber estatal de protegerlo. A su entender, la participaci\u00f3n activa de las autoridades en los asuntos ambientales constituye una forma de dar cumplimiento a la obligaci\u00f3n constitucional que tiene el Estado de planificar el manejo de los recursos naturales, raz\u00f3n por la cual dicho compromiso no puede evadirse implementando la figura del silencio administrativo positivo. \u00a0<\/p>\n
En apoyo a su argumentaci\u00f3n, el demandante cita jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia C-328 de 1995) en la que, a su juicio, se desestima el mecanismo del silencio administrativo positivo cuando \u00e9ste es aplicado al otorgamiento de una licencia ambiental, pues por su intermedio se debilita el car\u00e1cter imperativo de los deberes estatales correspondientes al tema. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Mauricio Castro Forero, en representaci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (DNP), intervino en el proceso dentro de la oportunidad prevista y solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que se declare la exequibilidad de los apartes acusados, por considerar que \u00e9stos se ajustan a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado del DNP indica que las disposiciones acusadas no le impiden al Estado orientar la acci\u00f3n territorial hacia los objetivos planteados por la Constituci\u00f3n pues, de hecho, la Ley 507 de 1999 extiende el espectro de la intervenci\u00f3n del nivel nacional a la coordinaci\u00f3n de los asuntos ambientales dentro de los POT de las diferentes entidades territoriales, desde la asistencia t\u00e9cnica a los municipios y distritos, el apoyo en el dise\u00f1o de dichos programas, el suministro de la informaci\u00f3n necesaria y la concertaci\u00f3n con los planes nacionales. A su entender, la implantaci\u00f3n del silencio administrativo positivo no es m\u00e1s que una herramienta para lograr la efectiva formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de los POT por parte de las entidades territoriales. Adem\u00e1s, el hecho de que sean las autoridades territoriales quienes intervengan de manera activa en la estructuraci\u00f3n de tales planes de ordenamiento -no as\u00ed el gobierno nacional-, no implica que la presencia estatal se encuentre ausente de tal proceso, toda vez que los entes territoriales tambi\u00e9n se encuentran sometidos a los deberes constitucionales estatales en virtud del grado de autonom\u00eda que constitucionalmente les corresponde. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Yunis Mebarak, actuando en su calidad de jefe de la Oficina Jur\u00eddica del Ministerio del Medio Ambiente, present\u00f3 oportunamente escrito de intervenci\u00f3n solicitando la declaratoria de inexequibilidad de las normas parcialmente acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente hace alusi\u00f3n a la importancia que tiene el mecanismo del ordenamiento territorial dentro de los procesos de planificaci\u00f3n, destacando que los mismos deben propender hacia el desarrollo nacional y regional, en armon\u00eda con los preceptos constitucionales relativos a los derechos y deberes estatales relacionados con el manejo del medio ambiente. A su modo de ver, el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre los planes de ordenamiento territorial es esencial para \u201cgarantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d (art\u00edculo 2 C.P.). \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la figura del silencio administrativo positivo, contenida en los apartes legales demandados, sacrifica el deber estatal de proteger la integridad del medio ambiente, en aras de la celeridad en el ejercicio de las funciones p\u00fablicas en cabeza de las autoridades ambientales. Dicho sacrificio \u2013alega-, es desproporcional e innecesario toda vez que la celeridad en el cumplimiento de tales funciones puede lograrse mediante el uso de mecanismos legales como las acciones disciplinarias y contenciosas en contra de los funcionarios morosos y responsables de las funciones omitidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En soporte de sus argumentos, el interviniente trae a colaci\u00f3n la Sentencia de la Corte Constitucional que declar\u00f3 inexequible el texto de la Ley 105 de 1993, mediante el cual se aplicaba el silencio administrativo positivo cuando las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales no se pronunciaran dentro del t\u00e9rmino de 60 d\u00edas en torno a las solicitudes de licencia ambiental para la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a que el demandante acuso la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental\u201d, el interviniente solicita que, adem\u00e1s de los textos demandados, se declare inexequible la totalidad de la \u00faltima frase del primer inciso del par\u00e1grafo 6\u00b0 enunciado que dice: \u201cLo dispuesto en este par\u00e1grafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el art\u00edculo 99 de la Ley 388 de 1997\u2026\u201d. Esto, por cuanto dicho aparte har\u00eda extensivo el alcance del silencio administrativo positivo a los tr\u00e1mites de licencia ambiental y planes de manejo ambiental, cuando el POT haya sido expedido de conformidad con la Ley 507 de 1999. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
En la oportunidad legal prevista, el jefe del Ministerio P\u00fablico emiti\u00f3 su concepto sobre la demanda formulada y solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar inexequibles las normas parcialmente acusadas. \u00a0<\/p>\n
Luego de un breve an\u00e1lisis sobre los deberes estatales frente a la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente, y acerca del contenido de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, el representante del Ministerio P\u00fablico considera que el legislador, al consagrar el silencio administrativo positivo en caso de que la autoridad ambiental no se pronuncie sobre los planes de ordenamiento territorial desconoce \u201clo previsto en los art\u00edculos 2\u00b0, 79 y 80 de la Carta Pol\u00edtica, pues en aras de imprimirle celeridad \u00a0a la aprobaci\u00f3n de \u00e9stos, olvid\u00f3 que en estos asuntos la concertaci\u00f3n con las autoridades ambientales es indispensable para garantizar el derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano y para que las decisiones que se tomen en las esferas municipales y distritales est\u00e9n en consonancia con la planificaci\u00f3n que el Estado hace del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables.\u201d \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, encuentra la agencia fiscal que las expresiones acusadas son contrarias a los principios y mandatos superiores, \u201cya que tornan en inoperante la concertaci\u00f3n con las autoridades ambientales en caso de que \u00e9stas no se pronuncien dentro de los t\u00e9rminos legales establecidos en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 507 de 1999\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. La competenciaPor dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Lo que se debate \u00a0<\/p>\n
Pretende el demandante que la Corte Constitucional declare inexequibles las expresiones demandadas que hacen parte de los par\u00e1grafos 6\u00b0 y 7\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 507 de 1999, en cuanto las mismas establecen el silencio administrativo positivo como un mecanismo para favorecer el tr\u00e1mite de los planes de ordenamiento territorial, entendiendo que los mismos se concertaron y aprobaron con las autoridades ambientales competentes cuando \u00e9stas no se pronuncian dentro del t\u00e9rmino estipulado para tal efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sustenta su petici\u00f3n argumentando que la implantaci\u00f3n del silencio administrativo positivo, en el \u00e1mbito de control del medio ambiente, releva al Estado de su obligaci\u00f3n constitucional de garantizar un medio ambiente sano y de propender por el adecuado manejo de los recursos naturales. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Medio Ambiente y el Procurador General de la Naci\u00f3n comparten los argumentos planteados en la demanda, raz\u00f3n por la cual solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas. Coinciden en se\u00f1alar que la figura del silencio administrativo positivo, implantado en aras de la celeridad en el ejercicio de las funciones p\u00fablicas, sacrifica la protecci\u00f3n de la integridad del medio ambiente y, por contera, el derecho de toda persona a gozar de un medio ambiente sano. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n desatiende el criterio de la acusaci\u00f3n y considera que la norma tiene un fin leg\u00edtimo, centrado en le defensa del inter\u00e9s general y en la necesidad de sacar a delante los proyectos de desarrollo econ\u00f3mico y social a nivel territorial. \u00a0<\/p>\n
3. La conservaci\u00f3n del medio ambiente como garant\u00eda constitucional \u00a0<\/p>\n
La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado \u201cConstituci\u00f3n ecol\u00f3gica\u201d, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n1. Siguiendo lo dicho por esta Corporaci\u00f3n en anterior pronunciamiento, \u00a0<\/p>\n
El tema ambiental constituy\u00f3 , sin lugar a dudas, una seria preocupaci\u00f3n para la Asamblea Nacional Constituyente, pues ninguna Constituci\u00f3n moderna puede sustraer \u00a0de su normatividad el manejo de un problema vital, no s\u00f3lo para la comunidad nacional, sino para toda la humanidad; por ello, se ha afirmado con toda raz\u00f3n, que el ambiente es un patrimonio com\u00fan de la humanidad y que su protecci\u00f3n asegura la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como testimonio de lo anterior y afirmaci\u00f3n de su voluntad por establecer los mecanismos para preservar un ambiente sano, en la Asamblea Nacional Constituyente se expres\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“Las crisis ambiental es, por igual, crisis de la civilizaci\u00f3n y replantea la manera de entender las relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se traducen en desajustes ambientales \u00a0y \u00e9stos a su vez reproducen las condiciones de miseria” 7 (Sentencia T-254\/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
En efecto, una lectura sistem\u00e1tica y arm\u00f3nica de las normas que orientan la concepci\u00f3n ecologista de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, particularmente de los art\u00edculos 2\u00b0, 8\u00b0, 49, 58, 67, 79, 80 y 95-8, permite entender el sentido que jur\u00eddicamente identifica este fen\u00f3meno. As\u00ed, mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez est\u00e1n legitimadas para participan en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservaci\u00f3n-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Naci\u00f3n, 3) conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, 4) fomentar la educaci\u00f3n ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para as\u00ed garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protecci\u00f3n de los ecosistemas situados en las zonas de frontera. \u00a0<\/p>\n
A lo anterior, habr\u00e1 que agregar que el derecho a un ambiente sano tiene tambi\u00e9n el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico, erigi\u00e9ndose, junto con la salud, la educaci\u00f3n y el agua potable, en un objetivo social cuya realizaci\u00f3n material encuentra pleno sustento en el fin esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n del pa\u00eds (C.P. arts. 2\u00b0, 365 y 366). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar que los derechos y las obligaciones ecol\u00f3gicas definidas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica giran, en gran medida, en torno al concepto de desarrollo sostenible, el cual, en palabras de esta Corporaci\u00f3n, pretende \u201csuperar una perspectiva puramente conservacionista en la protecci\u00f3n del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacci\u00f3n de las necesidades humanas- con las restricciones derivadas de la protecci\u00f3n al medio ambiente.\u201d3 As\u00ed, es evidente que el desarrollo social y la protecci\u00f3n del medio ambiente imponen un tratamiento un\u00edvoco e indisoluble que progresivamente permita mejorar las condiciones de vida de las personas y el bienestar social, pero sin afectar ni disminuir irracionalmente la diversidad biol\u00f3gica de los ecosistemas pues \u00e9stos, adem\u00e1s de servir de base a la actividad productiva, contribuyen en forma decidida a la conservaci\u00f3n de la especie humana. Sobre este particular la Corte tuvo oportunidad de se\u00f1alar que: \u00a0<\/p>\n
El crecimiento econ\u00f3mico, fruto de la din\u00e1mica de la libertad econ\u00f3mica, puede tener un alto costo ecol\u00f3gico y proyectarse en una desenfrenada e irreversible destrucci\u00f3n del medio ambiente, con las secuelas negativas que ello puede aparejar para la vida social. La tensi\u00f3n desarrollo econ\u00f3mico -conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n del medio ambiente, que en otro sentido corresponde a la tensi\u00f3n bienestar econ\u00f3mico – calidad de vida, ha sido decidida por el Constituyente en una s\u00edntesis equilibradora que subyace a la idea de desarrollo econ\u00f3mico sostenible consagrada de diversas maneras en el texto constitucional (CP arts. 80, 268-7, 334, 339 y 340). (Sentencia T-251\/93, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
Por eso, conforme a las normas de la Carta que regulan la materia ecol\u00f3gica, a su vez inscritas en el marco del derecho a la vida cuya protecci\u00f3n consagra el art\u00edculo 11 del mismo ordenamiento, esta Corte ha entendido que el medio ambiente es un derecho constitucional fundamental para el hombre y que el Estado, con la participaci\u00f3n de la comunidad, es el llamado a velar por su conservaci\u00f3n y debida protecci\u00f3n, procurando que el desarrollo econ\u00f3mico y social sea compatible con las pol\u00edticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Legislaci\u00f3n ambiental y planes de ordenamiento territorial \u00a0<\/p>\n
Pues bien, en aras de la consecuci\u00f3n de los presupuestos constitucionales que propugnan por un medio ambiente sano, el legislador expidi\u00f3 las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997. La primera cre\u00f3 el Ministerio del Medio Ambiente, reorganiz\u00f3 el sector p\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente e instituy\u00f3 el Sistema Nacional Ambiental (SINA). La segunda modific\u00f3 las Leyes 9\u00aa de 1989 y 3\u00aa de 1991 buscando armonizarlas, en materia de medio ambiente, con las nuevas orientaciones constitucionales, con la Ley Org\u00e1nica del Plan de desarrollo (Ley 152 de 1994), con la Ley Org\u00e1nica de Areas Metropolitanas (Ley 128 de 1994) y con la precitada Ley 99 de 1993. \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de la Ley 99 de 1993, se establecieron entonces los fundamentos de la pol\u00edtica ambiental colombiana dentro del prop\u00f3sito general de asegurar el desarrollo sostenible de los recursos naturales, proteger y aprovechar la biodiversidad del pa\u00eds y garantizar el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armon\u00eda con la naturaleza (art. 1\u00b0). En este contexto, se reconoci\u00f3 al Ministerio del Medio Ambiente como el organismo rector de la gesti\u00f3n ambiental correspondi\u00e9ndole definir las pol\u00edticas y regulaciones a las que queda sometida la recuperaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, protecci\u00f3n, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente (art. 2\u00b0). \u00a0<\/p>\n
En igual medida, se reorganizo el Sistema Nacional Ambiental (SINA) como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de aquellos objetivos que propenden por la protecci\u00f3n del patrimonio natural de la Naci\u00f3n y el mantenimiento de un ambiente sano. Desde el punto de vista de su organizaci\u00f3n jer\u00e1rquica, el SINA qued\u00f3 integrado, en orden descendente, por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, los departamentos y distritos o municipios (art. 4\u00b0).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que toca con las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, \u00e9stas se constituyen en entes corporativos de car\u00e1cter p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa y financiera, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica, encargadas de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables para asegurar su desarrollo sostenible (art. 23). En el marco general de sus funciones, se les reconoce entonces como las m\u00e1ximas autoridades ambientales a nivel de sus respectivas jurisdicciones, asign\u00e1ndoles la labor de participar con los dem\u00e1s organismos y entes competentes en los respectivos procesos de planificaci\u00f3n y ordenamiento territorial, con el prop\u00f3sito de que el factor ambiental sea tenido en cuenta frente a las decisiones que se adopten en tales procesos (art. 31). En la misma medida les corresponde a las corporaciones autorizar las concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el desarrollo y ejecuci\u00f3n de cualquier actividad \u2013industrial, forestal, portuaria, de explotaci\u00f3n y exploraci\u00f3n, de obra, etc- que de acuerdo con la ley o los reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto, introducir modificaciones notorias al paisaje. (arts. 31, 49 y 50).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Ley 388 de 1997 actualiz\u00f3 las normas existentes sobre planes de desarrollo municipal (Ley 9\u00aa de 1989) y sobre el sistema nacional de vivienda de inter\u00e9s social (Ley 3\u00aa de 1991), estableciendo los mecanismos que le permiten a los municipios, en ejercicio de su autonom\u00eda, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico localizado en su jurisdicci\u00f3n (art. 1\u00b0).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Haciendo referencia expresa al concepto de ordenamiento territorial, se dispuso en la ley que el mismo comprende el conjunto de acciones pol\u00edtico-administrativas y de planificaci\u00f3n f\u00edsica emprendidas por los municipios o distritos y \u00e1reas metropolitanas, tendientes a disponer de instrumentos eficaces para orientar \u00a0el desarrollo del territorio bajo su jurisdicci\u00f3n y, de esta manera, regular la utilizaci\u00f3n, transformaci\u00f3n y ocupaci\u00f3n del espacio, en armon\u00eda con las estrategias de desarrollo socioecon\u00f3mico y de conservaci\u00f3n del medio ambiente (art. 5\u00b0). \u00a0<\/p>\n
Se fijan en la preceptiva legal citada, las competencias en materia de ordenamiento territorial correspondi\u00e9ndole a la Naci\u00f3n el se\u00f1alamiento de la pol\u00edtica general en ese campo, al nivel departamental la elaboraci\u00f3n de las directrices y orientaciones para la organizaci\u00f3n de su territorio, al nivel metropolitano la formulaci\u00f3n de los planes integrales de desarrollo metropolitano y, a los municipios y distritos, la adopci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial en armon\u00eda con las pol\u00edticas nacionales, departamentales y metropolitanas (art. 7\u00b0).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de ese contexto, se define igualmente el plan de ordenamiento territorial (POT)4 como \u201cel conjunto de objetivos directrices pol\u00edticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo f\u00edsico del territorio y la utilizaci\u00f3n del suelo\u201d \u00a0(art. 9\u00b0). Tambi\u00e9n se instituyen los denominados planes parciales, entendiendo como tal aquellos instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las normas que integran los planes de ordenamiento territorial cuando se trata de determinadas \u00e1reas del suelo urbano, \u00e1reas incluidas en el suelo de expansi\u00f3n urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales (art. 19). \u00a0<\/p>\n
A partir de la finalidad asignada a los planes de ordenamiento, se dispone su adopci\u00f3n obligatoria y se prohibe a los agentes p\u00fablicos o privados la realizaci\u00f3n de actuaciones urban\u00edsticas por fuera de las previsiones contenidas en \u00e9stos, en los planes parciales y, en general, en las normas que los complementan y adicionan. En este sentido, para efectos del otorgamiento de licencias urban\u00edsticas y para la definici\u00f3n de programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios, las autoridades administrativas deber\u00e1n tener en cuenta, entre otros, los criterios ambientales fijados en los planes de ordenamiento territorial (arts. 20 y 21). \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a que la administraci\u00f3n del medio ambiente en todo el territorio nacional est\u00e1 a cargo de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales \u2013ejercido a nivel de sus respectivas jurisdicciones-, y a que los planes de ordenamiento territorial buscan fijar las pol\u00edticas y directrices sobre desarrollo f\u00edsico del territorio y uso del suelo, el art\u00edculo 24 de la propia Ley 388 regula lo relativo a las instancias de consulta y concertaci\u00f3n que deben surtir los POT a efecto cumplirse el respectivo control ambiental. Se dispone en la norma que, con anterioridad a la presentaci\u00f3n del proyecto al Concejo distrital o municipal para su correspondiente aprobaci\u00f3n5, el POT debe ser sometido a la consideraci\u00f3n de la respectiva Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional para que, dentro de los 30 d\u00edas siguientes, proceda a dar su consentimiento en aquello que guarda relaci\u00f3n con los asuntos exclusivamente ambientales. En el art\u00edculo 27 se regula el mismo tr\u00e1mite en trat\u00e1ndose de los planes parciales, los cuales deben ser conocidos por la autoridad ambiental competente para que emita concepto dentro de los 8 d\u00edas siguientes. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, estas dos disposiciones fueron modificadas por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 507 de 1999 en lo acusado, en el sentido de que, una vez vencidos los t\u00e9rminos estipulados para rendir el concepto sin que \u00e9ste se hubiere producido, se entiende que opera el silencio administrativo positivo, esto es, la presunci\u00f3n de que hubo concertaci\u00f3n respecto del proyecto de plan de ordenamiento territorial o del plan parcial de ordenamiento, seg\u00fan sea el caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha modificaci\u00f3n comporta el objeto del presente juicio en cuanto que, como se indic\u00f3 en la demanda, por su intermedio se releva al Estado, representado en las autoridades ambientales \u2013Corporaciones Auton\u00f3mas Regionales-, de cumplir con el deber constitucional de proteger la diversidad e integridad del medio ambiente. \u00a0<\/p>\n
5. Inexequibilidad de las expresiones acusadas. Prevalencia del deber constitucional de prevenir el deterioro ambiental. \u00a0<\/p>\n
En principio, podr\u00eda considerarse que la medida dispuesta en la norma parcialmente acusada persigue un fin leg\u00edtimo: agilizar o darle celeridad a la aprobaci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial, a trav\u00e9s de la implementaci\u00f3n del silencio administrativo positivo en favor de los municipios y distritos, el cual opera ante la falta de pronunciamiento expreso por parte de la autoridad ambiental competente \u2013Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es claro que el Congreso, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia normativa, y en aras de lograr una mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, est\u00e1 legitimado para fijar mecanismos jur\u00eddicos que tiendan a impedir cualquier aplazamiento o demora en la realizaci\u00f3n material de los fines y objetivos sociales como es, para el caso, la consecuci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial. Recu\u00e9rdese que, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la funci\u00f3n administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrollo, entre otros, con fundamento en los principios de celeridad y eficacia. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, basta con citar algunos aparte de los antecedentes legislativos que apoyaron la expedici\u00f3n de la norma ahora cuestionada, para entender el verdadero alcance de su finalidad: \u00a0<\/p>\n
\u201cA m\u00e1s de lo anterior, es preciso que el Ministerio del Medio Ambiente, intervenga con el fin de decidir sobre los temas en relaci\u00f3n con los cuales no se logre la concertaci\u00f3n, para lo cual debe fij\u00e1rsele un plazo m\u00e1ximo de treinta (30) d\u00edas. Es necesario en estas instancias de concertaci\u00f3n establecer una garant\u00eda a favor de los municipios y distritos que les permita continuar con el proceso de adopci\u00f3n de Planes de Ordenamiento en caso que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los t\u00e9rminos fijados, por lo cual se consagra en el Pliego de Modificaciones al Proyecto de ley n\u00famero 069 Senado, la figura del silencio administrativo positivo.\u201d (Gaceta del Congreso N\u00b0 338 del 18 de diciembre de 1998, P\u00e1g. 8). \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, bajo el supuesto de que tambi\u00e9n la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 el derecho ciudadano a gozar de un ambiente sano y le impone al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente a efectos de controlar su deterioro (C.P. arts. 79 y 80), surge una tensi\u00f3n entre distintos objetivos y principios constitucionales: el de conservaci\u00f3n del ambiente sano como presupuesto de vida y de desarrollo sostenible, y el de eficacia y celeridad que debe orientar la funci\u00f3n p\u00fablica. Es obvio que a trav\u00e9s de la norma acusada, en tanto impone la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo positivo, se le ha reconoci\u00f3 supremac\u00eda al \u00faltimo \u2013el que tiene que ver con la eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica- pues si dentro del t\u00e9rmino estipulado en la ley la autoridad ambiental no emite el concepto de su competencia, los planes de ordenamiento territorial seguir\u00e1n su tr\u00e1mite ante los respectivos concejos municipales o distritales, como si el control ambiental se hubiese llevado a cabo. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, cabe anotar que, seg\u00fan se infiere de lo dispuesto en los art\u00edculos 5\u00b0 y 9\u00b0 de la Ley 388 de 1997 -ya citados-, el ordenamiento territorial se constituye en una herramienta determinante para la planificaci\u00f3n y uso del suelo, ya que, por su intermedio, se pretende garantizar el desarrollo sostenible de los recursos naturales procurando que exista un equilibrio entre la oferta y la demanda ambiental, en lo que se relaciona con la ejecuci\u00f3n de los procesos de desarrollo municipal y distrital. Ello, por supuesto, justifica que la ley disponga la conformaci\u00f3n de planes de ordenamiento territorial (POT) y, al mismo tiempo, que exija para su adopci\u00f3n un estudio previo por parte de las autoridades ambientales a efecto de que se verifique si estos planes se ajustan a las directrices que el Estado, en cumplimiento de su obligaci\u00f3n constitucional de proteger el medio ambiente, ha fijado para el manejo adecuado de los recursos naturales. En este orden, los efectos perversos que podr\u00eda originar la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo en relaci\u00f3n con el tema ambiental -como es el de omitir el estudio ecol\u00f3gico-, no permiten reconocerle verdadera legitimidad a los objetivos que por su intermedio se pretenden hacer valer: la celeridad y eficacia en el desarrollo de la funci\u00f3n administrativa, quedando en entredicho la razonabilidad y proporcionalidad de esta medida legislativa. \u00a0<\/p>\n
En efecto, si bien es cierto que la utilizaci\u00f3n del silencio administrativo positivo permite contrarrestar el potencial riesgo de retraso que puedan llegar a sufrir los POT en el proceso de su aprobaci\u00f3n, es evidente que el mismo se satisface a costa del da\u00f1o irreversible y permanente que puede sufrir el medio ambiente y, por contera, los derechos a la vida y a la salud de los coasociados como consecuencia de no asumirse una pol\u00edtica institucional seria y uniforme que asegure un manejo sostenible del ecosistema. Para la Corte, el hecho de que se le reconozca plena garant\u00eda a la protecci\u00f3n ambiental, permitiendo que se surta el debido control ecol\u00f3gico sobre los POT, no elimina ni hace inoperante el cometido estatal de la eficacia y celeridad en la funci\u00f3n administrativa, pues el ordenamiento jur\u00eddico tiene previstas diversas alternativas de control legal \u2013derecho de petici\u00f3n, sanciones disciplinarias y acciones contenciosas- que, precisamente, han sido dise\u00f1adas para asegurar el cumplimiento de los fines estatales asignados a los diferentes organismos p\u00fablicos. A este respecto, no sobra recordar que, por expreso mandato Superior, los servidores p\u00fablicos son responsables ante las autoridades no s\u00f3lo por infringir la Constituci\u00f3n y la ley, sino tambi\u00e9n por \u201comisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones\u201d (C.P. art. 6\u00b0). (Negrillas y subrayas fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe agregar, adem\u00e1s, que la aplicaci\u00f3n de los principios de eficacia y celeridad, al igual que los dem\u00e1s principios que gobiernan el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, encuentran un l\u00edmite constitucional en la obligaci\u00f3n que tienen las autoridades de \u201ccoordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado\u201d (C.P: art. 209). As\u00ed, considerando que el conflicto planteado por la norma acusada es de orden interistitucional, pues tiene ocurrencia entre los organismos de control ambiental \u2013Coorporaciones Aut\u00f3mas Regionales- y las autoridades administrativas del orden local -alcaldes municipales y distritales-, no es posible, \u201cso pretexto de seguir o de aplicar un principio que gu\u00ede la funci\u00f3n administrativa \u2013por ejemplo, el principio de econom\u00eda o el de celeridad-, prescindir de la oportuna y necesaria coordinaci\u00f3n entre las diferentes autoridades, con miras a evitar decisiones o actuaciones contradictorias en desmedro de la coherencia que debe caracterizar al Estado como un todo y como calificado agente jur\u00eddico y moral\u201d6. Bajo este supuesto, al instituirse el silencio administrativo positivo en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de los POT, se desconoce abiertamente el sentido de orden que debe identificar el cumplimiento de las obligaciones estatales y, en consecuencia, la efectividad del control ambiental previo sobre los ya citados planes de ordenamiento que, como se dijo, son los que orientan y administran el desarrollo f\u00edsico del territorio y la utilizaci\u00f3n del suelo. \u00a0<\/p>\n
Ya la Corte, al resolver sobre un caso an\u00e1logo al que ahora se debate, hab\u00eda tenido oportunidad de fijar su criterio en torno al problema jur\u00eddico planteado, al sostener que: \u201cno es comparable el retraso en la ejecuci\u00f3n de los proyectos de infraestructura [aprobaci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial] con el da\u00f1o irremediable que la intervenci\u00f3n incontrolada de la mano del hombre puede ocasionar al ambiente y, por ende, a la vida y a la salud humana.\u201d (Sentencia C-328\/95, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
Por eso, aun invocando un fin leg\u00edtimo, no es dable a la ley relevar al Estado en su obligaci\u00f3n constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental, parad\u00f3jicamente, a t\u00edtulo de sanci\u00f3n por la actitud omisiva y morosa de algunas de sus autoridades. La protecci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales implica un compromiso estatal cuyo fundamento no s\u00f3lo aparece consagrado en la Carta Pol\u00edtica, sino tambi\u00e9n en acuerdos internacionales contraidos por Colombia. Es as\u00ed como, en \u201cEl Convenio sobre la Diversidad Biol\u00f3gica\u201d, suscrito en R\u00edo de Janeiro en el a\u00f1o de 1992 y aprobado por la Ley 165 de 1994, el Estado colombiano se compromete a proteger la diversidad e integridad del ambiente y a conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica. Este convenio que, junto con su respectiva ley aprobatoria, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-519\/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), le impone al Estado la obligaci\u00f3n concreta de implementar los mecanismos de control que sean necesarios para la aprobaci\u00f3n de proyectos de infraestructura que potencialmente puedan afectar el medio ambiente sano. As\u00ed se deduce de lo estipulado en su art\u00edculo 14 cuando se\u00f1ala que: \u00a0<\/p>\n
\u201c Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible, y seg\u00fan proceda: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Establecer\u00e1 los procedimientos apropiados por los que se exija la evaluaci\u00f3n del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biol\u00f3gica, con miras a evitar o reducir al m\u00ednimo esos efectos\u2026\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso de la norma parcialmente acusada, \u00e9sta prev\u00e9 un mecanismo de control estatal sobre el medio ambiente al disponer que \u201cEl Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someter\u00e1 a consideraci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y\/o distrito concerten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales\u201d. Sin embargo, el propio dispositivo \u2013en la parte acusada- desmonta dicho control cuando deliberadamente entiende concertado y aprobado el POT, como consecuencia de la mora de la entidad ambiental en emitir el respectivo pronunciamiento. Tal proceder no permite entonces agotar el deber estatal de proteger y garantizar la integridad del medio ambiente, ya que si no existe pronunciamiento dentro del t\u00e9rmino estipulado, las observaciones e indicaciones que pudieran formularse al POT en punto a las evaluaciones de riesgo ambiental en el comprometidas, resultar\u00edan inocuas y no producir\u00edan efecto alguno con grave perjuicio para el ecosistema7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se expres\u00f3 anteriormente, la Corte, en la Sentencia C-328 de 1995, al declarar inexequible la aplicaci\u00f3n del silencio administrativo positivo frente al otorgamiento de la licencia ambiental, en los casos en que la autoridad omit\u00eda pronunciarse sobre la viabilidad de los proyectos de infraestructura dentro del plazo estipulado, dej\u00f3 claro que a trav\u00e9s de esta figura jur\u00eddica se institucionaliza la negligencia e ineficacia del Estado para cumplir con sus obligaciones en materia ambiental, circunstancia que desconoce abiertamente los art\u00edculos 2\u00b0, 79 y 80 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el deber de coordinaci\u00f3n que le asiste a las autoridades para el adecuado y oportuno cumplimiento de los fines sociales (C.P. art. 209). A este respecto, anot\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cA juicio de la Corte, no se compadece con el deber de protecci\u00f3n ambiental que, por el deficiente funcionamiento de la administraci\u00f3n, el mismo Estado, por v\u00eda de la ley, pueda obviar o prescindir del cumplimiento de expresos mandatos constitucionales y de compromisos internacionales. La aplicaci\u00f3n del silencio administrativo positivo a la hip\u00f3tesis establecida en la norma, le resta todo sentido a las observaciones e indicaciones de la autoridad ambiental previas a la elaboraci\u00f3n del estudio de impacto ambiental, ya que de no producirse un pronunciamiento oficial dentro de los sesenta d\u00edas calendario fijados en la ley, se entiende otorgada la respectiva licencia ambiental, sin necesidad de una evaluaci\u00f3n de los factores de riesgo ambiental derivados del proyecto, o de los planes dise\u00f1ados para contrarrestarlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si el art\u00edculo 80 de la Carta radica en cabeza del Estado el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para de esta manera garantizar su desarrollo sostenible, su conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, e igualmente le impone la obligaci\u00f3n de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, la imposici\u00f3n del silencio administrativo en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de los POT hace del todo inoperante e ineficaz este compromiso. En este sentido, resulta insensato, por decirlo menos, que la negligencia del Estado, representada en la morosidad para expedir los respectivos conceptos ambientales, se castigue con una mayor negligencia al eximir a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales del deber de controlar el deterioro ecol\u00f3gico. As\u00ed lo expres\u00f3 la Corte el la Sentencia C-328 de 1995, tantas veces citada, cuando sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl silencio administrativo positivo en materia de la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas, acarrea como consecuencia que la norma que impone al Estado el deber de prevenir y controlar el deterioro ambiental, pierda efectividad. La entidad promotora o constructora podr\u00eda desatender las directrices trazadas por la autoridad ambiental, potenciar los riesgos de impacto negativo sobre el ecosistema o presentar planes de manejo ambiental inadecuados o insuficientes, sin que el Estado, debido a la sanci\u00f3n por su ineficacia (silencio administrativo positivo), pueda ejercer sus deberes constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u201cResulta parad\u00f3jico, por decir lo menos, que la ineficacia del Estado – la omisi\u00f3n en pronunciarse sobre la solicitud de una licencia ambiental – termine sancionada con mayor ineficacia, en este caso, relevando a las autoridades de su deber constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental. La aplicaci\u00f3n del silencio administrativo, en estas condiciones, es inexequible, ya que viola los art\u00edculos 2, 79 y 80 de la Carta.\u201d \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos precedentes, la Corte encuentra que las expresiones \u201cVencido el t\u00e9rmino anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes\u201d; \u201cEn todos los casos en que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los t\u00e9rminos fijados en el presente par\u00e1grafo, operar\u00e1 el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos.\u201d; y \u201cVencido este t\u00e9rmino se entender\u00e1 concertado y aprobado el Proyecto de Plan Parcial.\u201d, contenidas en los par\u00e1grafos 6\u00b0 y 7\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 507 de 1999 violan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, raz\u00f3n por la Cual la Corte proceder\u00e1, en la parte resolutiva de esta Sentencia, a declarar su inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201cy el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental\u201d, tambi\u00e9n demandada en la presente causa, la Corte se abstendr\u00e1 de emitir pronunciamiento alguno, toda vez que el demandante no estructur\u00f3 en su contra ning\u00fan cargo directo de inconstitucionalidad. Obs\u00e9rvese que si de acuerdo a lo se\u00f1alado por uno de los intervinientes, la demanda de esta expresi\u00f3n pretend\u00eda evitar que el silencio administrativo positivo, previsto inicialmente para la aprobaci\u00f3n de los POT, se hiciera extensivo a las licencias ambientales y planes de manejo ambiental, es evidente que la declaratoria de inexequibilidad de los apartes normativos, que contemplan el silencio administrativo positivo, descarta que esta presunci\u00f3n pueda hacerse efectiva frente a las licencias ambientales y planes de manejo ambiental de que tratan el art\u00edculo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994, respectivamente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones: \u201cVencido el t\u00e9rmino anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes\u201d y \u201cEn todos los casos en que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los t\u00e9rminos fijados en el presente par\u00e1grafo, operar\u00e1 el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos\u201d Contenidas en el par\u00e1grafo 6\u00b0 de la Ley 507 de 1999 y \u201cVencido este t\u00e9rmino se entender\u00e1 concertado y aprobado el Proyecto de Plan Parcial\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 7\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 507 de 1999. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre la expresi\u00f3n \u201cy el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 6\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 507 de 1999. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Consultar, entre otras, las Sentencias T411\/92 y T-046\/99. \u00a0<\/p>\n
7 Informe de ponencia Gaceta Constitucional No. 46, pags 4-6. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-058\/94, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
4 Seg\u00fan la densidad poblacional de los municipios y distritos, los planes de ordenamiento territorial se denominan: 1) planes de ordenamiento territorial propiamente dichos, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con una poblaci\u00f3n superior a los 100.000 habitantes; 2) planes b\u00e1sicos de ordenamiento territorial, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblaciones que oscilan entre los 30.000 y los 100.000 habitantes y 3) esquemas de ordenamiento territorial, cuando son elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblaci\u00f3n inferior a los 30.000 habitantes (Ley 388 de 1997, art. 9\u00b0).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997, una vez surtida la etapa de participaci\u00f3n democr\u00e1tica y de la concertaci\u00f3n interinstitucional, dentro de los 30 d\u00edas siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeaci\u00f3n, el alcalde presentar\u00e1 a consideraci\u00f3n del concejo municipal o distrital el proyecto de plan de ordenamiento territorial el cual deber\u00e1 ser aprobado dentro de los 60 d\u00edas siguientes so pena de que el alcalde lo adopte por decreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-328\/95, M.P Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. la Sentencia C-328\/95. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-431\/00 \u00a0 MEDIO AMBIENTE-Conservaci\u00f3n como garant\u00eda constitucional\/CONSTITUCION ECOLOGICA-Conformaci\u00f3n \u00a0 La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5216","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5216","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5216"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5216\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5216"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5216"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5216"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}