\u00a0 \u00a0 Sentencia C-564\/00 \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO CAMBIARIO-Antecedentes normativos\/REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Antecedentes normativos \u00a0<\/p>\n
REGIMEN CAMBIARIO-Composici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia tripartita\/REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia seg\u00fan competencia determinada \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad respecto de entidades que ejercen control y vigilancia \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad no vulnera la igualdad \u00a0<\/p>\n
REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia por entidades distintas \u00a0<\/p>\n
DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES EN REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia seg\u00fan competencia ordinaria \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA BANCARIA EN REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia seg\u00fan competencia ordinaria \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES EN REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia seg\u00fan competencia ordinaria \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-R\u00e9gimen sancionatorio espec\u00edfico seg\u00fan operaciones de cambio\/REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad seg\u00fan operaci\u00f3n realizada \u00a0<\/p>\n
El legislador, en desarrollo del principio de configuraci\u00f3n legislativa opt\u00f3 por establecer un r\u00e9gimen sancionatorio espec\u00edfico seg\u00fan las operaciones de cambio. Si bien es cierto las normas cambiarias son unas, su violaci\u00f3n, seg\u00fan la operaci\u00f3n que le d\u00e9 fundamento, puede tener un tratamiento sancionatorio diverso, en raz\u00f3n de la actividad origen de \u00e9sta, sin que ello implique que una misma situaci\u00f3n de hecho est\u00e9 recibiendo un tratamiento diverso y discriminatorio \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Operaciones diversas \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD EN REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Tratamiento diferenciado por actividad realizada \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Expedici\u00f3n de r\u00e9gimen sancionatorio \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Aspectos \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad, en t\u00e9rminos generales, \u00a0puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanci\u00f3n y, el \u00a0segundo, en la precisi\u00f3n que se emple\u00e9 en \u00e9sta \u00a0para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanci\u00f3n que ha de imponerse. \u00a0Aspecto \u00e9ste de gran importancia, pues con \u00e9l se busca recortar al m\u00e1ximo la facultad discrecional de la administraci\u00f3n en ejercicio del \u00a0poder sancionatorio que le es propio. Precisi\u00f3n que se predica no s\u00f3lo de la descripci\u00f3n de la conducta, sino de la sanci\u00f3n misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGIMEN CAMBIARIO-Funci\u00f3n compartida \u00a0<\/p>\n
INFRACCION CAMBIARIA-Remisiones normativas para tipificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN PODER PUNITIVO-Establecimiento e imposici\u00f3n de sanciones \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN INFRACCION TRIBUTARIA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INFRACCION ADMINISTRATIVA-Clasificaci\u00f3n detallada en normas tipo desconoce naturaleza \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Aplicaci\u00f3n\/DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Reserva de ley, determinaci\u00f3n clara, razonabilidad y proporcionalidad\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o espec\u00edficos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administraci\u00f3n entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena \u00a0a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige, entonces, que la sanci\u00f3n est\u00e9 contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garant\u00eda suficiente, pues, adem\u00e1s, \u00a0la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanci\u00f3n, o por lo menos permitir su determinaci\u00f3n mediante \u00a0criterios que \u00a0el legislador establezca para el efecto. \u00a0Igualmente, \u00a0ha de ser razonable \u00a0y proporcional,\u00a0 a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su m\u00e1xima expresi\u00f3n la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposici\u00f3n. En otros t\u00e9rminos, la tipificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n administrativa resulta indispensable como garant\u00eda del principio de legalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SANCION EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PENAL-Establecimiento distinto \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Competencia reglada \u00a0<\/p>\n
INFRACCION CAMBIARIA-Multa \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Determinaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2642 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra \u00a0 del art\u00edculo 3 (parcial) del decreto 1746 de 1991 \u201c Por medio del cual se establece el R\u00e9gimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Superintendencia de Control de Cambios. \u00a0<\/p>\n
Actor: Juan Carlos Rodr\u00edguez Covaleda \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA. \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Rodr\u00edguez Covaleda, demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 3\u00ba parcial del decreto 1746 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por auto del cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve \u00a0(1999), el Magistrado sustanciador \u00a0admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 su fijaci\u00f3n en lista. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y se \u00a0comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente del Congreso, al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, a la se\u00f1ora Superintendente Bancaria, al se\u00f1or Superintendente de Sociedades y a la Directora de Impuestos Nacionales, \u00a0con el objeto que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales, propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 39.889 del 4 de julio de 1991, p\u00e1ginas 86 a 88. \u00a0Con la advertencia que se subraya la parte acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDecreto 1746\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(julio 4)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor medio del cual se establece el r\u00e9gimen sancionatorio y el procedimiento cambiario a seguir por la Superintendencia de Control de Cambios \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le confiere el ordinal 2\u00ba del art\u00edculo 32 de la ley 9\u00aa de 1991,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cArt\u00edculo 3. Las personas naturales y jur\u00eddicas que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el r\u00e9gimen cambiario, ser\u00e1n sancionados con la imposici\u00f3n de multa a favor del Tesoro Nacional hasta del 200% del monto de la infracci\u00f3n cambiaria comprobada. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa multa se graduar\u00e1 atendiendo las circunstancias objetivas que rodearon la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn caso en que una persona natural o jur\u00eddica infrinja reiteradamente el r\u00e9gimen cambiario, en forma tal que se infiera \u00a0razonadamente que las operaciones de cambio han sido utilizadas ficticiamente para amparar ingresos o egresos de divisas que no correspondan a operaciones autorizadas, se podr\u00e1 imponer como sanci\u00f3n accesoria a la multa, la prohibici\u00f3n para celebrar operaciones de cambio durante un t\u00e9rmino que no podr\u00e1 ser inferior a un (1) a\u00f1o ni superior a cinco (5)\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
En concepto del demandante, la norma transcrita, en el aparte acusado, \u00a0desconoce el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. Las razones que esgrime el actor para sustentar su cargo, \u00a0se pueden resumir de la siguiente forma:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El r\u00e9gimen cambiario, espec\u00edficamente su control, se encuentra en cabeza de tres entes a saber: la Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Sociedades y la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Entes \u00e9stos que, en virtud de normas que se han expedido en distintas \u00e9pocas, aplican un r\u00e9gimen sancionatorio diverso, pese a tratarse de infracciones a un mismo r\u00e9gimen, que no es otro que el contenido en las leyes \u00a09\u00aa de 1991; 31 de 1992 y las resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, en especial la Resoluci\u00f3n 21 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Espec\u00edficamente, el actor toma como par\u00e1metro de comparaci\u00f3n el r\u00e9gimen sancionatorio que establece el decreto 1746 de 1991, de cuyo texto hace parte la norma acusada, y que debe aplicar la Superintendencia de Sociedades, con el que rige a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales -decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999-, para demostrar el trato discriminatorio que, en su concepto, \u00a0existe \u00a0entre el r\u00e9gimen aplicable por una y otra entidad, pese a que \u00e9stos tienen como destinatarios las mismas personas naturales y jur\u00eddicas, que no son intermediarios financieros, estos \u00faltimos sujetos al control de la Superintendencia Bancaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Las diferencias que pone de presente el actor, parten de la determinaci\u00f3n que, en trat\u00e1ndose del r\u00e9gimen sancionatorio que aplica la Dian, \u00a0hacen los decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999 en relaci\u00f3n con las diversas infracciones cambiarias, pues en ellos \u00a0se establece la sanci\u00f3n a imponer en cada una de ellas seg\u00fan su naturaleza, gravedad, como el se\u00f1alamiento de unos m\u00ednimos y m\u00e1ximos para cada una de ellas, determinaci\u00f3n \u00e9sta que se echa de menos en la norma parcialmente acusada, en donde simplemente se estipula un m\u00e1ximo de la multa que puede imponer la Superintendencia de Sociedades, dejando al arbitrio de los funcionarios de esta entidad, la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n correspondiente, sin que exista criterio alguno se\u00f1alado para la imposici\u00f3n de \u00e9stas, \u00a0como s\u00ed lo hay para las infracciones de conocimiento de la Dian, en donde la multa m\u00e1s alta no es equiparable con la que puede imponer la Superintendencia de Sociedades. \u00a0En esta diversidad de reg\u00edmenes sancionatorios, \u00a0frente a las mismas infracciones, el actor sustenta la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad. Afirma el demandante en su escrito:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c el art\u00edculo 3\u00ba del decreto 1746 de 1991 establece un r\u00e9gimen jur\u00eddico discriminatorio para los sindicados de infracciones cambiarias cuyo conocimiento es competencia de la Superintendencia de Sociedades, frente aquellos que est\u00e1n \u00a0sujetos a la jurisdicci\u00f3n de la Dian, diferencia que no est\u00e1 fundada en ning\u00fan motivo distinto a que existen dos autoridades competentes para sancionar la infracci\u00f3n de las mismas normas. \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201cEl respeto al derecho fundamental de igualdad ante la ley requiere que el Estado se abstenga de cualquier tipo de discriminaci\u00f3n que pueda conducir \u00a0a que ciertos administrados sean sancionados con mayor severidad por la comisi\u00f3n de las mismas conductas por la cuales otros, de haberlas cometido, habr\u00edan recibido una sanci\u00f3n menor o diferente.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No existe raz\u00f3n alguna que, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional, \u00a0justifique el trato diverso entre el r\u00e9gimen sancionatorio que debe aplicar la Superintendencia de Sociedades y la Direcci\u00f3n de Impuesto y Aduanas Nacionales -Dian-.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Los dos reg\u00edmenes establecen sanciones diversas por el desconocimiento del \u00a0mismo r\u00e9gimen de cambios, \u00a0que est\u00e1 constituido por las leyes \u00a09\u00aa de 1991 y 31 de 1992, como por las resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, legislaci\u00f3n que no establece diferencia cualitativa entre las obligaciones a las que est\u00e1n sujetos quienes realicen las operaciones estipuladas all\u00ed. En otros t\u00e9rminos, los fundamentos jur\u00eddicos para la regulaci\u00f3n de las infracciones cambiarias son id\u00e9nticos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El inter\u00e9s que se busca proteger en uno y otro r\u00e9gimen es el mismo: \u00a0el sistema cambiario. Por tanto, no es v\u00e1lido \u00a0sostener que el inter\u00e9s a tutelar en las actividades sujetas al control de la Superintendencia de Sociedades deba ser \u00a0m\u00e1s gravoso que el que debe aplicar la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Al respecto se afirma en el escrito de demanda: \u00a0\u201cLas diferencias que existen en el r\u00e9gimen de cambios en relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n del contenido de estas obligaciones para cada una de las operaciones de cambio son puramente accidentales, y obedecen simplemente a la necesidad de adecuar las normas a las particularidades que se deriven de la naturaleza de cada operaci\u00f3n de cambios.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los destinatarios de una y otra norma son los mismos, no son intermediarios financieros, personas \u00e9stas que por su actividad y responsabilidad deben o pueden estar sujetos a un trato diverso y m\u00e1s estricto que las personas naturales y jur\u00eddicas que sin ser intermediarios, deben realizar operaciones cambiarias. Insiste el demandante en que no puede considerarse que las operaciones de inversi\u00f3n extranjera que controla la Superintendencia de Sociedades, por ejemplo, deben tener un r\u00e9gimen sancionatorio m\u00e1s gravoso y sin l\u00edmites precisos en su imposici\u00f3n, \u00a0que el de las operaciones de comercio exterior, cuyo control est\u00e1 en cabeza de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales -Dian-, con l\u00edmites muy precisos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El que sean distintos entes gubernamentales los que deben conocer de las violaciones al r\u00e9gimen cambiario, dependiendo de su especialidad, no justifica que en unos casos el r\u00e9gimen sancionatorio sea reglado y en otros, \u00e9ste se deje al arbitrio del funcionario encargado de su aplicaci\u00f3n. En estos t\u00e9rminos, esta distinci\u00f3n no \u00a0resulta proporcional ni razonable.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, concluye el demandante que en un Estado de Derecho, el legislador est\u00e1 obligado a regular en \u00a0forma precisa y detallada las conductas objeto de sanci\u00f3n, se\u00f1alando los l\u00edmites \u00a0y procedimientos correspondientes, tal como se hace en los decretos en los que se sustenta el cargo de violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, en los que se se\u00f1alan sanciones proporcionales a la naturaleza de la infracci\u00f3n, con l\u00edmites absolutos en aquellos casos en donde la multa puede resultar desproporcionada en raz\u00f3n de la cuant\u00eda misma de la operaci\u00f3n cambiaria. A diferencia de lo que sucede en la norma acusada, en donde se deja al arbitrio del funcionario su se\u00f1alamiento. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
En el t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnaci\u00f3n de la norma parcialmente acusada, presentaron escritos los ciudadanos Antonio Granados Cardona, Mar\u00eda Teresa Gil Garc\u00eda y Gloria Isabel S\u00e1nchez Garc\u00eda, en su calidad de apoderados del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de la Superintendencia de Sociedades y de la Superintendencia Bancaria, respectivamente, intervenciones \u00e9stas en la que se solicita la declaraci\u00f3n de exequibilidad del art\u00edculo 3 del decreto 1746 de 1991, en la parte acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su escrito, afirma que el cargo expuesto por el demandante parte de un supuesto errado, por cuanto la norma que el actor toma como par\u00e1metro para efectuar su comparaci\u00f3n y sustentar la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, subsumi\u00f3 el art\u00edculo acusado. Sin embargo, no se explica esta afirmaci\u00f3n, se dice s\u00ed, que un an\u00e1lisis entre las normas que el actor menciona como par\u00e1metro para que \u00a0se efectu\u00e9 el juicio de igualdad, y la norma acusada, \u00a0permite determinar que, en esencia, el contenido de una y otra son id\u00e9nticas, pues las disposiciones que rigen el r\u00e9gimen sancionatorio cambiario para las distintas entidades encargadas de su aplicaci\u00f3n, permiten al funcionario, seg\u00fan las circunstancias que determinaron la infracci\u00f3n cambiaria, \u00a0imponer multas que no pueden sobrepasar el monto m\u00e1ximo se\u00f1alado en cada disposici\u00f3n. Monto que est\u00e1 en el 200% de la infracci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, afirma que el principio de favorabilidad que rige en materia penal no puede ser aplicado en el campo de las sanciones de car\u00e1cter administrativo, tal como lo son las infracciones cambiarias, pues \u00e9ste, por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo rige en el \u00e1mbito penal. Por tanto, si el legislador opta por expedir normas de esta naturaleza para regular tanto la sanci\u00f3n como el procedimiento a seguir por una entidad determinada para el control cambiario, \u00a0por el hecho de ser m\u00e1s favorable, no tiene porque ser aplicado a todos los infractores de este r\u00e9gimen cuando la entidad encarga de su control es distinta, tal como lo pretende el demandante. Por tanto, esta intervenci\u00f3n concluye afirmando:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… el argumento del actor sobre violaci\u00f3n al principio de igualdad que busca sustentar en la confrontaci\u00f3n del aparte del decreto ley 1746 de 1991 (art\u00edculo 3) y los posteriores decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999, carece de objeto en materia procesal.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del apoderado de la Superintendencia de Sociedades.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de un an\u00e1lisis de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, en materia de igualdad, la intervenci\u00f3n se centra en establecer las diferencias existentes entre el art\u00edculo parcialmente demandado y las normas que el actor utiliza como par\u00e1metro de comparaci\u00f3n para sustentar el cargo de la demanda, a efectos de demostrar que el precepto acusado no es contrario a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se se\u00f1ala que las personas que pueden incurrir en la sanci\u00f3n que impone el decreto 1476 de 1991, son diversas a las que se refiere los decretos expedidos para regular la actividad de control que ejerce la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Igualmente, que existen criterios objetivos y razonables para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n, en donde se guarda proporci\u00f3n con los supuestos correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, se\u00f1ala que la norma acusada, \u00a0al dejar a la discreci\u00f3n del funcionario correspondiente la determinaci\u00f3n de la multa a imponer en caso de infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de cambios no es contraria la Constituci\u00f3n, por cuanto \u00e9ste est\u00e1 obligado a tener en cuenta todas las circunstancias de la infracci\u00f3n, a efectos de imponer la multa que resulte m\u00e1s \u00a0acorde con \u00e9stas, \u00a0sin exceder, en todo caso, el l\u00edmite se\u00f1alado en la misma norma. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del apoderado de la Superintendencia Bancaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de un recuento normativo en relaci\u00f3n con las funciones que en materia de control de cambios est\u00e1n asignadas a las distintas entidades, se considera que el cargo por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad no est\u00e1 llamado a prosperar, por cuanto no existe identidad en las situaciones jur\u00eddicas contempladas. Se afirma:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c … lo supuestos de hecho exigidos para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n var\u00edan de acuerdo con la competencia establecida por el legislador para cada entidad. As\u00ed las cosas, un mismo hecho puede dar lugar a diferentes consecuencias jur\u00eddicas, dependiendo de que la conducta afecte diferentes ordenamientos jur\u00eddicos, en cuyo caso el presunto infractor se har\u00e1 acreedor a diferentes tipos de sanciones. Y ello es as\u00ed, porque una misma conducta puede configurar infracciones administrativas aut\u00f3nomas que de conformidad con la normatividad vigente, son sancionados de forma independiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201c si bien [existe un \u00fanico r\u00e9gimen de cambios] resulta evidente que por su contenido, tanto jur\u00eddico pero especialmente econ\u00f3mico, son operaciones distintas. A ello obedece la regulaci\u00f3n especial de cada tipo de transacci\u00f3n… cada tipo de operaci\u00f3n tiene objetivos y sujetos distintos, seg\u00fan su propia naturaleza…. lo que condiciona y sustenta un r\u00e9gimen sancionatorio tambi\u00e9n independiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Para el agente del Ministerio P\u00fablico, el art\u00edculo parcialmente acusado resulta ser contrario a la Constituci\u00f3n, no por las razones expuestas por el demandante, es decir, \u00a0por violaci\u00f3n del principio a la igualdad, dado que el legislador est\u00e1 facultado para establecer diversas clases de sanciones dependiendo de la infracci\u00f3n y la entidad encargada de imponerla. En el caso del r\u00e9gimen cambiario, siendo varias las entidades competentes para conocer de la infracciones a \u00e9ste, no existe \u00a0raz\u00f3n alguna para que las sanciones impuestas por cada una de los sujetos encargados de ejercer su control deba ser igual, tal como lo plantea el demandante. No hay raz\u00f3n para exigir que todas las infracciones al r\u00e9gimen cambiario tengan la misma pena. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, encuentra el Ministerio P\u00fablico que el art\u00edculo 3 del decreto 1746 de 1991, cuya aplicaci\u00f3n debe efectuar la Superintendencia de Sociedades, por cuanto la Superintendencia Bancaria y la Direcci\u00f3n Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales tienen norma expresa al respecto, es contrario a la Constituci\u00f3n, dado que su amplitud rompe con el principio de legalidad y seguridad jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por qu\u00e9? Porque la \u00a0norma no indica par\u00e1metro alguno para la imposici\u00f3n de la multa que en ella se consagra, simplemente limita \u00a0su aplicaci\u00f3n a que se tengan en cuenta las \u201ccircunstancias objetivas que rodearon la consumaci\u00f3n de la infracci\u00f3n\u201d, sin que se indique en ella o en otra norma, cu\u00e1les son esas circunstancia objetivas, dejando al arbitrio del funcionario su aplicaci\u00f3n, sin que se \u201cpermita al eventual destinatario … saber a qu\u00e9 medida se \u00a0hace acreedor si incurre en infracci\u00f3n al r\u00e9gimen cambiario\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, \u00a0se afirma:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c [en la norma acusada] tan solo se hace una enunciaci\u00f3n del m\u00e1ximo imponible sea cual fuera la conducta investigada y su gravedad, de tal forma que ante las mismas circunstancias un funcionario investigador tiene la posibilidad de \u00a0fijar como sanci\u00f3n el 1% del monto de la infracci\u00f3n cambiaria comprobada, o el 200%, y en ambos eventos la mediada no podr\u00e1 ser considerada como arbitraria, por hallarse dentro del marco legal indicado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c…\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… ante la inexistencia de una determinaci\u00f3n legal de los criterios llamados \u201cobjetivos\u201d por la norma demandada, estos se convierten de aplicaci\u00f3n subjetiva, y fijados en cada caso por el funcionario que tenga a cargo el proceso, lo cual atenta contra el principio de reserva de ley, conforme al cual corresponde al legislador -directamente, o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente-, fijar el r\u00e9gimen sancionatorio para las infracciones cambiarias, como una de las formas de ejercicio del poder punitivo del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c Pero esta omisi\u00f3n legislativa tambi\u00e9n genera inseguridad jur\u00eddica entre los eventuales destinatarios del control al r\u00e9gimen cambiario….en cuanto no tienen la posibilidad cuales aspectos ser\u00e1n considerados como agravantes o atenuantes en la dosificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n para as\u00ed poderlos controvertir, raz\u00f3n por la cual igualmente se ve afectado su derecho a la defensa. \u00a0<\/p>\n
\u201cCiertamente no indica el citado art\u00edculo 3\u00ba, qu\u00e9 condiciones deben concurrir para fijar una multa mayor o menor, es decir, se evidencia una total ausencia de criterios de dosificaci\u00f3n punitiva que enmarquen los par\u00e1metros, dentro de los cuales el funcionario competente debe establecer la sanci\u00f3n aplicable, lo cual sin duda tambi\u00e9n conlleva la violaci\u00f3n del principio de proporcionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTal omisi\u00f3n, ri\u00f1e con los postulados del Estado Social del Derecho, en el cual la positivizaci\u00f3n del ordenamiento permite controlar la actividad de los servidores p\u00fablicos y restringir su campo de discrecionalidad, en aras de la seguridad jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
\u201c… \u00a0<\/p>\n
\u201c Cabe recordar que el principio de legalidad impone al legislador la obligaci\u00f3n de definir, clara y un\u00edvocamente las sanciones que corresponden a cada una de las clases de infracciones, as\u00ed como a los criterios para la graduaci\u00f3n de su quantum en cada caso concreto, pero en el presente evento, revisado el contenido integral del decreto [del que hace parte la norma acusada] no se encontraron pautas de dosificaci\u00f3n, respecto de las medidas sancionatorias descritas para las personas naturales o jur\u00eddicas que no sean intermediarias del mercado financiero\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5\u00ba de la Constituci\u00f3n, por cuanto se acusa parcialmente un art\u00edculo contenido en un decreto con fuerza de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Lo que se debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1 Se afirma que la norma parcialmente acusada desconoce el principio de igualdad que consagra la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el art\u00edculo 13. Afirmaci\u00f3n que se sustenta en el hecho que, \u00a0mientras la norma que se demanda se\u00f1ala simplemente el m\u00e1ximo de la multa que puede ser impuesta a persona natural o jur\u00eddica que \u00a0no sea intermediario financiero, por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de cambios, existen otras normas que, en relaci\u00f3n con el mismo r\u00e9gimen y frente a los mismos sujetos, establecen con claridad los m\u00ednimos y m\u00e1ximos de las sanciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para demostrar su aserto, el demandante utiliza como par\u00e1metro de comparaci\u00f3n los decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999 que fijan el r\u00e9gimen de sanciones y el procedimiento aplicable a las infracciones cambiarias de competencia de la Direcci\u00f3n Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales -Dian-. As\u00ed, mientras en estos decretos se se\u00f1alan las diversas infracciones cambiarias en que se puede incurrir, como la sanci\u00f3n a imponer, en la norma acusada s\u00f3lo se se\u00f1ala un tope m\u00e1ximo para \u00e9stas, sin determinar los factores que se han de tener en cuenta para su aplicaci\u00f3n y graduaci\u00f3n, como tampoco se diferencia entre una infracci\u00f3n y otra. Por tanto, se deja al arbitrio del funcionario competente la determinaci\u00f3n de \u00e9sta, hecho que, en concepto del actor, desconoce el derecho a la igualdad entre unos infractores y otros, sin que exista raz\u00f3n que justifique el trato desigual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Las entidades que intervinieron en defensa de la norma acusada, Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito Publico, Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Bancaria, consideran que la norma, en la parte demandada, no es contraria a ning\u00fan precepto constitucional porque tanto los sujetos que son objeto de sanci\u00f3n como las operaciones que dan origen a \u00e9stas son diversos. Igualmente, uno de estos intervinientes se\u00f1ala que la discrecionalidad que en el art\u00edculo acusado se reconoce al funcionario encargado de imponer la multa, no debe ser entendida como una atribuci\u00f3n arbitraria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Por su parte, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n estima que si bien el cargo por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad no est\u00e1 llamado a prosperar, por cuanto el legislador dentro de su competencia de libre configuraci\u00f3n puede establecer diversas clases de sanciones para las distintas infracciones que se puedan dar al r\u00e9gimen cambiario, la norma acusada, o por lo menos parte de ella, deviene en inconstitucional por desconocer el principio de legalidad que debe imperar en todo r\u00e9gimen sancionatorio, pues deja al arbitrio de un funcionario la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n sin se\u00f1alar siquiera los par\u00e1metros que deben tenerse en cuenta en su aplicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Dentro de este contexto, corresponde a esta Corporaci\u00f3n determinar i) si el r\u00e9gimen sancionatorio en materia cambiaria tal como lo insin\u00faa el actor ha de ser \u00fanico, \u00a0a efectos de dar aplicaci\u00f3n del principio igualdad; \u00a0ii) si la norma acusada en si misma es contraria a los postulados del derecho de defensa, uno de ellos, el principio de legalidad, tal como lo plantea el agente del Ministerio P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para poder absolver estos interrogantes, y comprender el porqu\u00e9 del cargo expresado en la demanda, es necesario hacer un breve recuento de la normatividad en materia cambiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Estatuto \u00a0cambiario y r\u00e9gimen sancionatorio \u00a0de las infracciones cambiarias. \u00a0Antecedentes normativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. La internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda que se impuso a finales de los 80, llev\u00f3 al Gobierno a replantear el esquema econ\u00f3mico que ven\u00eda rigiendo en el pa\u00eds, caracterizado por un proteccionismo a determinados sectores, especialmente, al exportador, para dar paso a una modelo basado en la apertura econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este cambio de orientaci\u00f3n condujo a la implementaci\u00f3n de una legislaci\u00f3n acorde con las nuevas pol\u00edticas econ\u00f3micas. Espec\u00edficamente en materia cambiaria y de comercio exterior, hubo de adaptarse la legislaci\u00f3n que por m\u00e1s de 30 a\u00f1os ven\u00eda rigiendo en el pa\u00eds, y cuyo marco legal \u00a0estaba determinado por el decreto ley 444 de 1967, que fijaba un r\u00e9gimen controlado de cambios internacionales y de comercio exterior, en el que se favorec\u00edan las exportaciones, espec\u00edficamente las no tradicionales; se permit\u00eda la libre importaci\u00f3n de unos productos previamente determinados en un listado y necesarios para el desarrollo de la industria nacional, tales como materias primas e insumos, as\u00ed como la exigencia de licencias para los no incluidos en el listado existente para el efecto. Igualmente, se exig\u00edan permisos para la inversi\u00f3n extranjera, e imperaban las restricciones en materia de divisas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se cre\u00f3 la Prefectura de Control de Cambios, \u00a0como ente encargado de controlar y hacer cumplir las normas sobre control de oro y cambios. \u00a0Entidad que, en 1974, se convirti\u00f3 en la Superintendencia de Control Cambios adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. En este contexto \u00a0y a fin de dar \u00a0cumplimiento a la nueva pol\u00edtica econ\u00f3mica dise\u00f1ada para el Estado colombiano, el legislador expidi\u00f3 las leyes 7\u00aa y 9\u00aa de 1991. En la primera de ellas, se se\u00f1ala el marco general al que ha de ce\u00f1irse el Gobierno Nacional en materia de comercio exterior, derogando parcialmente el decreto 444 de 1967, crea el Ministerio de Comercio Exterior, el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernizaci\u00f3n Econ\u00f3mica, entre otros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en la segunda de ellas, ley 9\u00aa de 1991, se fijan normas generales a las que habr\u00eda de \u00a0sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales, cumpliendo los objetivos se\u00f1alados en la misma ley, entre los que se encuentran el propiciar la internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda, estimular la inversi\u00f3n de capitales en el pa\u00eds y facilitar las transacciones con el exterior. Igualmente, esta ley consagr\u00f3 la libre tenencia de divisas por parte de los residentes en el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. En relaci\u00f3n con el tema de la demanda, es necesario precisar que la mencionada ley revisti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, entre otros aspectos, para establecer el r\u00e9gimen sancionatorio y el procedimiento a seguir en caso de infracciones a las normas cambiarias (art\u00edculo 32). R\u00e9gimen que, hasta ese momento, estaba regulado por los art\u00edculos 217 a 225 del decreto ley 444 de 1967, seg\u00fan el cual, la Prefectura de Control de Cambios pod\u00eda imponer multas a favor del Tesoro Nacional por violaci\u00f3n a las normas contenidas en ese decreto, las que pod\u00edan ser hasta del 200% de la operaci\u00f3n comprobada y graduadas seg\u00fan las circunstancias de la infracci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. En uso de las mencionadas facultades extraordinarias, \u00a0el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el decreto 1746 de 1991, de cuyo texto hace parte la norma que parcialmente se acusa, en el que se fij\u00f3 no s\u00f3lo la sanci\u00f3n pecunaria por violaci\u00f3n de las normas cambiarias en que estar\u00edan inmersos los intermediarios del mercado cambiario como las personas naturales y jur\u00eddicas que no lo fueran ( art\u00edculos 3 y 4), sino el procedimiento aplicable para su imposici\u00f3n (art\u00edculo 5 y s.s.). El organismo competente para la aplicaci\u00f3n de \u00e9stas, era la Superintendencia de Control de Cambios (art\u00edculo 2).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, por medio del decreto 2578 de 1991, se facult\u00f3 a la Superintendencia Bancaria para investigar y sancionar a las entidades sometidas a su control y vigilancia, en su condici\u00f3n de intermediarios del mercado cambiario, por incumplimiento de algunas de las obligaciones impuestas a \u00e9stas en el r\u00e9gimen de cambios. Obligaciones que fueron expresamente se\u00f1aladas en el mencionado decreto. Las sanciones y r\u00e9gimen procedimental aplicable a \u00e9stas, fue establecido \u00a0en la misma normatividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, a partir de la vigencia de este decreto, tanto la Superintendencia de Control de Cambios como la Superintendencia Bancaria ten\u00edan competencia para controlar, investigar y sancionar infracciones al r\u00e9gimen cambiario contenido espec\u00edficamente en la ley 9\u00aa de 1991 y las normas del decreto ley 444 de 1967, que no fueron derogadas o modificadas por aqu\u00e9lla. Ha de entenderse que la Superintendencia Bancaria ten\u00eda, en esta materia, una competencia restringida, y las multas que pod\u00eda imponer eran \u00a0distintas a las que pod\u00eda fijar la Superintendencia de Control de Cambios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6. Con la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, y en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo transitorio 20 de \u00e9sta, que facultaba al Gobierno Nacional para reestructurar la rama ejecutiva, se expidi\u00f3 el decreto 2116 de 1992, por medio del cual se suprimi\u00f3 la Superintendencia de Control de Cambios. La supresi\u00f3n de esta entidad, llev\u00f3 al Gobierno Nacional a distribuir las funciones que \u00e9sta ven\u00eda ejerciendo en tres entidades, \u00a0a saber: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6.1 La Superintendencia Bancaria,\u00a0 ente al que se le asign\u00f3 la funci\u00f3n de control de las entidades financieras autorizadas por el r\u00e9gimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. Para el efecto, se orden\u00f3 crear en la estructura de la entidad, la Direcci\u00f3n General de Intermediarios del Mercado Cambiario (art\u00edculo 2).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se precis\u00f3, igualmente, \u00a0que para el ejercicio de las funciones que este ente deb\u00eda desarrollar en materia cambiaria, tendr\u00eda las mismas prerrogativas y pod\u00eda hacer uso de los mismos \u00a0procedimientos reconocidos para el desempe\u00f1o de sus competencias ordinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6.2. La Unidad Administrativa Especial Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales, a \u00e9sta le fueron asignadas las funciones relacionadas con las materias de importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de bienes y servicios; gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiaci\u00f3n de importaciones y exportaciones (art\u00edculos 3 y 4). Se estableci\u00f3 que cualquier referencia a la Superintendencia de Control de Cambios en el decreto 1746 de 1991, habr\u00eda de entenderse hecha a esta unidad, en las materias de su competencia. Mediante el decreto 2117 de 1991, se precisaron las funciones de esta entidad en lo concerniente a esta competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.6.3. La Superintendencia de Sociedades, entidad a la que se le asignaron las funciones de control que ejerc\u00eda la Superintendencia de Control de Cambios en materia de inversi\u00f3n extranjera realizada en Colombia y de inversi\u00f3n realizada por sociedades colombianas en el exterior, as\u00ed como las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera celebradas por sociedades domiciliadas en Colombia, sin perjuicio de las competencias asignadas a las Superintendencias Bancaria y de Valores. \u00a0Para el efecto, se orden\u00f3 la creaci\u00f3n dentro de \u00a0la estructura de la entidad, de la Divisi\u00f3n de Inversi\u00f3n y Deuda Externa (art\u00edculos 5 a 10). Igualmente, se se\u00f1al\u00f3 que estas funciones se cumplir\u00edan de conformidad con los procedimientos regulados en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.8. Igualmente, en desarrollo de las normas constitucionales que asignaron al Banco de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de regular los cambios internacionales, y de la ley 31 de 1992, entre otras, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n 21 de 1993, por medio de la cual se regul\u00f3 la materia cambiaria. Esta resoluci\u00f3n, \u00a0que ha sido modificada parcialmente por las resoluciones 28 y 33 de 1993, \u00a0junto con las leyes \u00a09\u00aa de 1991; 31 de 1992 y el decreto 1735 de 1993, conforman lo que podr\u00edamos denominar el estatuto cambiario que actualmente rige en el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.9. En cuanto al r\u00e9gimen sancionatorio, se ha de precisar que el decreto que suprimi\u00f3 la Superintendencia de Control de Cambios no hizo referencia alguna a su modificaci\u00f3n o supresi\u00f3n, raz\u00f3n por la que las distintas entidades encargadas del control cambiario habr\u00edan de aplicar el decreto 1746 de 1991, norma \u00e9sta que regulaba la materia. \u00a0Adem\u00e1s, la Superintendencia Bancaria habr\u00eda de tener en cuanta las disposiciones del decreto \u00a02578 de 1991, al que se hizo referencia en el numeral 3.5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.10. Sin embargo, en virtud de la ley 223 de 1995, art\u00edculo 180, ley por medio de la cual se expidieron normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria, se concedieron \u00a0facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales. En cumplimiento de esta disposici\u00f3n, se expidi\u00f3 el decreto 1092 de 1996, \u00a0por medio del cual se estableci\u00f3 el r\u00e9gimen sancionatorio y procedimiento administrativo cambiario que deb\u00eda aplicar la DIAN.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el cap\u00edtulo II del mencionado decreto, art\u00edculo 3, se hace una descripci\u00f3n de las diversas infracciones en las que pueden incurrir las personas jur\u00eddicas o naturales por las operaciones cuya vigilancia est\u00e9 \u00a0atribuida a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, como de las sanciones a imponer, determinadas en un porcentaje del valor de la operaci\u00f3n correspondiente. Enumeraci\u00f3n no taxativa, por cuanto en el literal t) del art\u00edculo en menci\u00f3n, se establece que las infracciones no se\u00f1aladas, \u00a0tendr\u00e1n una sanci\u00f3n correspondiente al treinta por ciento (30%) del monto de la infracci\u00f3n cambiaria comprobada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.11. Posteriormente, el art\u00edculo 93 de la \u00a0ley 488 de 1998, ley por medio de la cual se expiden normas en materia tributaria, revisti\u00f3 nuevamente al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para expedir un r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. \u00a0En virtud de estas facultades, se expidi\u00f3 el decreto 1074 de 1999, que modific\u00f3 el art\u00edculo 3 del decreto 1092 de 1996, en cuanto hizo menos gravosas las sanciones que se contemplaban en este precepto, al tiempo que fij\u00f3 \u00a0 topes a la cuant\u00eda de \u00e9stas. En cuanto al procedimiento para la \u00a0su imposici\u00f3n, se mantuvo el que estaba regulado \u00a0en el decreto 1092.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.12. Recapitulando, \u00a0podemos se\u00f1alar lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.12.1. El r\u00e9gimen cambiario est\u00e1 compuesto actualmente por una diversidad de normas, expedidas cada una de ellas, con fundamento en las competencias que el Constituyente de 1991 distribuy\u00f3 espec\u00edficamente entre el legislador y el Banco de la Rep\u00fablica. Normas que conforman lo que habremos de denominar estatuto cambiario; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.12.2. El control y la vigilancia en relaci\u00f3n con el cumplimiento de este r\u00e9gimen, \u00a0est\u00e1 en cabeza de tres entes, la Superintendencia Bancaria; la Superintendencia de Sociedades y la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. La competencia de \u00e9stos, est\u00e1 determinada, en principio, por la operaci\u00f3n que se realice y la naturaleza del sujeto que la ejecuta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.12.3. El r\u00e9gimen sancionatorio que aplica cada una de estas entidades es diverso. As\u00ed, por ejemplo, mientras la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, se rige por las normas contenidas en los decretos \u00a0 1092 de 1996 y 1074 de 1999; \u00a0la Superintendencia de Sociedades lo hace por el decreto 1746 de 1991, del que hace parte la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es, precisamente en la existencia de esta diversidad de reg\u00edmenes, en donde el actor funda su cargo en contra del art\u00edculo 3, pues, en su concepto, no puede existir un r\u00e9gimen sancionatorio diverso en materia cambiaria, seg\u00fan el ente que deba aplicarlo, dado que se trata de un \u00fanico r\u00e9gimen cuyo desconocimiento debe generar una misma sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La existencia \u00a0de reg\u00edmenes sancionatorios diversos para castigar la inobservancia del r\u00e9gimen cambiario \u00a0no desconoce, \u00a0por s\u00ed mismo, \u00a0el principio a \u00a0la igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Cuando el Gobierno Nacional dio cumplimiento al mandato contenido en el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n, que buscaba racionalizar los recursos y hacer m\u00e1s eficiente al Estado, opt\u00f3 por distribuir en tres entes diferentes, atendiendo a las competencias ordinarias que \u00e9stos ven\u00edan cumpliendo, \u00a0la funci\u00f3n de vigilancia y control que, \u00a0en materia de cambios, ven\u00eda realizando la Superintendencia de Control de Cambios, que se orden\u00f3 suprimir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Esta redistribuci\u00f3n de competencias implic\u00f3 la asunci\u00f3n de una misma facultad: la de vigilancia y control del r\u00e9gimen de cambios, por tres entes diversos, \u00a0as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– A la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas, \u00a0el control de cambios relacionados \u00a0con la \u00a0importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de bienes y servicios; gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiaci\u00f3n de importaciones y exportaciones, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– A la Superintendencia Bancaria, el control de las entidades financieras autorizadas por el r\u00e9gimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* A la Superintendencia de Sociedades, el control en materia de inversi\u00f3n extranjera realizada en Colombia y de inversi\u00f3n realizadas por sociedades colombianas en el exterior, as\u00ed como de las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera. Sin perjuicio de la competencia de la Superintendencia Bancaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, la competencia de cada uno de estos organismos se determin\u00f3, principalmente, por la actividad que pudiera dar origen a desplegar conductas reguladas por el r\u00e9gimen de cambios. En donde cada entidad adquiri\u00f3, igualmente, \u00a0la facultad de imponer sanciones ante el desconocimiento de las normas cambiarias correspondientes. R\u00e9gimen sancionatorio contenido, en un principio, \u00a0en el decreto 1746 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Sin embargo, el legislador, en desarrollo del principio de configuraci\u00f3n legislativa, art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, opt\u00f3 por establecer un r\u00e9gimen sancionatorio espec\u00edfico seg\u00fan las operaciones de cambio. As\u00ed, \u00a0por ejemplo, en relaci\u00f3n con el control cambiario que ejerce la Dian, se fijaron sanciones espec\u00edficas para \u00a0operaciones igualmente espec\u00edficas de conocimiento de esta entidad. Hecho que, en si mismo, no implica la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad tal como lo plantea el demandante, por cuanto es claro que si bien es cierto las normas cambiarias son unas, su violaci\u00f3n, \u00a0seg\u00fan la operaci\u00f3n que le d\u00e9 fundamento, \u00a0puede tener un tratamiento sancionatorio diverso, \u00a0en raz\u00f3n de la actividad origen de \u00e9sta, \u00a0sin que ello implique que una misma situaci\u00f3n de hecho est\u00e9 recibiendo un tratamiento diverso y discriminatorio, como err\u00f3neamente lo plantea el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo, \u00a0frente a la obligaci\u00f3n general de canalizar a trav\u00e9s del mercado cambiario el valor de ciertas operaciones (art\u00edculo 6 de la Resoluci\u00f3n 21 de 1993), el legislador est\u00e1 en la libertad de establecer una sanci\u00f3n diversa si esa operaci\u00f3n tiene origen en la exportaci\u00f3n o importaci\u00f3n de bienes; o en las inversiones de capital en el exterior; o en la constituci\u00f3n de avales y garant\u00edas, etc. En estos eventos, es claro que la operaci\u00f3n que da origen a la infracci\u00f3n cambiaria es diversa, y como tal, puede ser sancionada en forma distinta, tal como lo contempla hoy la legislaci\u00f3n colombiana.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5. Por tanto, no es cierto que se rompa el principio de igualdad, toda vez la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen sancionatorio depender\u00e1 de la actividad que se efect\u00fae. En este entendido, todos los sujetos que la ejecuten, estar\u00e1n regidos por el mismo procedimiento sancionatorio. As\u00ed, por ejemplo, si una sociedad comercial incumple la obligaci\u00f3n de canalizar a trav\u00e9s del mercado cambiario un pago por concepto de una importaci\u00f3n o exportaci\u00f3n, estar\u00e1 sometida a la sanci\u00f3n que para el efecto tiene contemplado el r\u00e9gimen de la Dian, como lo estar\u00eda cualquier otra persona jur\u00eddica o natural que ejecute la misma acci\u00f3n. Pero si el incumplimiento deviene de la no canalizaci\u00f3n, pero por concepto de una inversi\u00f3n en el exterior por parte de una sociedad colombiana, las sanciones a las que se har\u00e1 acreedora ser\u00e1n, entonces, las que puede aplicar la Superintendencia de Sociedades. \u00a0<\/p>\n
4.6. El legislador, entonces, puede introducir esta clase de distinciones, siempre y cuando atienda a circunstancias objetivas que, en el caso en estudio, no es otra que la operaci\u00f3n cambiaria correspondiente. Igualmente, \u00e9ste goza de la discrecionalidad para establecer que, frente al incumplimiento de una misma obligaci\u00f3n cambiaria, la sanci\u00f3n sea diversa, \u00a0seg\u00fan la operaci\u00f3n que dio origen al incumplimiento. Por ejemplo, \u00a0que la no canalizaci\u00f3n de operaciones producto de una exportaci\u00f3n o importaci\u00f3n, se sancione en forma m\u00e1s gravosa que la que no realice \u00a0una sociedad colombiana al invertir en el extranjero, o viceversa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este entendido, no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que la existencia de diversos reg\u00edmenes sancionatorios para castigar la inobservancia del r\u00e9gimen cambiario es violatorio del derecho a la igualdad. As\u00ed, aceptado que pueden coexistir \u00e9stos, corresponder\u00e1 en su momento a esta Corporaci\u00f3n analizar cada uno de ellos, cuando sean objeto de demanda, para determinar si se ajustan o no a los lineamientos constitucionales. Por esta raz\u00f3n, la Corte no entrar\u00e1, como lo pretende el demandante, \u00a0a efectuar una comparaci\u00f3n entre uno y otro r\u00e9gimen, \u00a0a efectos de establecer si la severidad de uno respecto de otro rompe el principio de igualdad, dado que, tal como qued\u00f3 expresado, el legislador, \u00a0en la \u00f3rbita de su competencia, \u00a0puede establecer sanciones diversas en esta materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desechado este cargo, corresponde \u00a0analizar a la Sala el contenido del \u00a0art\u00edculo 3 del decreto 1746 de 1991, que se demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El decreto 1746 de 1991 y el r\u00e9gimen sancionatorio en \u00e9l establecido.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Antes de hacer el an\u00e1lisis correspondiente del \u00a0contenido del art\u00edculo 3 del decreto 1746 de 1991, debe primeramente examinarse la competencia formal y material del Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el decreto del cual hace parte la norma demandada, toda vez que el mismo fue dictado con fundamento en las facultades extraordinarias que, para el efecto, le fueron concedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5.2. En cuanto a la competencia formal, esta Corporaci\u00f3n, en sentencia C-599 de 1992, \u00a0analiz\u00f3 la expedici\u00f3n de este decreto frente a la ley habilitante, y lo encontr\u00f3 ajustado al ordenamiento constitucional vigente a la fecha de su expedici\u00f3n, es decir, la Constituci\u00f3n de 1886, raz\u00f3n por la que fue declarado exequible por este aspecto. \u00a0 \u00a0Sobre el particular se se\u00f1al\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… encuentra la Corte Constitucional que las disposiciones acusadas, salvo el art\u00edculo 27, se ajustan a los requisitos de car\u00e1cter formal exigidos en el r\u00e9gimen constitucional anterior, ya que aquellas fueron expedidas dentro del t\u00e9rmino del a\u00f1o de vigencia de las facultades, y las materias que regulan son precisamente las del r\u00e9gimen procedimental para la efectividad de las sanciones a las infracciones cambiaria.\u201d ( Sentencia C-599 de 1992).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la competencia material, es decir, si el legislador pod\u00eda \u00a0conceder facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un r\u00e9gimen sancionatorio, basta decir que esta Corporaci\u00f3n ya ha \u00a0tenido la oportunidad de pronunciarse en relaci\u00f3n con este punto, para se\u00f1alar que no existe violaci\u00f3n de precepto constitucional alguno y, espec\u00edficamente, del principio de legalidad consagrado en el art\u00edculo 29, cuando el Congreso de la Rep\u00fablica delega en el Presidente, a trav\u00e9s del instituto de las facultades extraordinarias, la funci\u00f3n de expedir reg\u00edmenes sancionatorios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, en sentencia C-059 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de una norma que facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir, precisamente, el r\u00e9gimen sancionatorio para las infracciones cambiarias de conocimiento de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, se se\u00f1al\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCorresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia (art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar reg\u00edmenes penales de cualquier \u00edndole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal etc.) se\u00f1alando el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de las sanciones que all\u00ed se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la Rep\u00fablica, para expedir c\u00f3digos, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 150-10 del Estatuto Superior. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, bien pod\u00eda el Congreso, sin violar disposici\u00f3n constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicaci\u00f3n, en los asuntos de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por tanto, \u00a0es \u00a0innecesario efectuar un nuevo an\u00e1lisis sobre este punto. Basta con decir que no existe reparo constitucional en la delegaci\u00f3n que hizo el legislador en el Presidente de la Rep\u00fablica, para que fuera \u00a0\u00e9ste, el que investido de la calidad de legislador extraordinario, expidiera normas de car\u00e1cter sancionatorio \u00a0por \u00a0las violaciones a las obligaciones \u00a0y a los deberes que se se\u00f1alan en el estatuto cambiario. \u00a0Si bien la naturaleza de los estatutos que aqu\u00e9l puede expedir, tienen una naturaleza represiva, \u00a0no se opone al principio de legalidad, propio de un Estado de Derecho, que sea el legislador extraordinario, \u00a0el que debidamente facultado para el efecto, expida un \u00a0r\u00e9gimen sancionatorio determinado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por este aspecto, entonces, tampoco puede existir reparo alguno en relaci\u00f3n con la competencia del Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el decreto 1746 de 1991, en raz\u00f3n de la materia regulada en \u00e9l. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. Resta, por tanto, efectuar el an\u00e1lisis del contenido de la norma acusada, para determinar si la misma contraria precepto constitucional alguno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El decreto 1746 de 1991, define la infracci\u00f3n cambiaria como la transgresi\u00f3n de las disposiciones constitutivas del r\u00e9gimen de cambios. Contravenci\u00f3n de car\u00e1cter administrativo, a la que le corresponde una sanci\u00f3n coercitiva, cuya finalidad es el cumplimiento de esas disposiciones. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo acusado establece que quienes infrinjan el r\u00e9gimen cambiario \u00a0quedar\u00e1n sometidos a una sanci\u00f3n cuyo l\u00edmite m\u00e1ximo es del 200% de la infracci\u00f3n cambiaria comprobada. Como puede observarse, el decreto se limita a se\u00f1alar, \u00a0en forma gen\u00e9rica lo que constituye una infracci\u00f3n cambiaria, sin determinar cu\u00e1les son \u00e9stas. Esta indeterminaci\u00f3n, aunada a la sanci\u00f3n que se contempla para penar el desconocimiento del r\u00e9gimen cambiario, llevan al demandante a sostener que existe violaci\u00f3n del principio de legalidad, en los t\u00e9rminos que lo contempla el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5. El principio de legalidad, en t\u00e9rminos generales, \u00a0puede concretarse en dos aspectos: \u00a0 el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanci\u00f3n y, el \u00a0segundo, en la precisi\u00f3n que se emple\u00e9 en \u00e9sta \u00a0para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanci\u00f3n que ha de imponerse. \u00a0Aspecto \u00e9ste de gran importancia, pues con \u00e9l se busca recortar al m\u00e1ximo la facultad discrecional de la administraci\u00f3n en ejercicio del \u00a0poder sancionatorio que le es propio. Precisi\u00f3n que se predica no s\u00f3lo de la descripci\u00f3n de la conducta, sino de la sanci\u00f3n misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis del decreto 1746 de 1991, efectuado bajo la \u00f3ptica de estos dos aspectos, permite a esta Corporaci\u00f3n se\u00f1alar lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.5.1. En cuanto a la indeterminaci\u00f3n, o mejor, la generalizaci\u00f3n que emple\u00f3 el legislador extraordinario para regular el tema relativo a las infracciones cambiarias, al utilizar la f\u00f3rmula seg\u00fan la cual \u201c[el] que infrinja el r\u00e9gimen de cambios\u201d, sin se\u00f1alar en qu\u00e9 consisten estas violaciones, por si misma no puede considerarse contraria al \u00a0principio de legalidad, espec\u00edficamente en cuanto a la precisi\u00f3n en la descripci\u00f3n del hecho que genera la sanci\u00f3n, por cuanto si bien en la misma norma en que se establece la sanci\u00f3n, no se se\u00f1ala concretamente la conducta objeto de \u00e9sta, \u00a0puede remitirse a otras en las se puedan describir estas conductas o hechos, preceptos que se convierten, entonces, en el fundamento de la sanci\u00f3n y que permiten determinar su contenido. Veamos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal como qued\u00f3 expresado en otro ac\u00e1pite de esta providencia, la Constituci\u00f3n asign\u00f3 una competencia compartida en materia cambiaria a \u00f3rganos distinto, tales como el \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica, el Gobierno Nacional \u00a0y el Banco de la Rep\u00fablica, originando una \u00a0interrelaci\u00f3n entre unos y otros. \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de esa funci\u00f3n compartida, el r\u00e9gimen de cambios est\u00e1 constituido hoy por una serie de normas que tiene origen en \u00f3rganos distintos del Estado y que integran, en su conjunto, \u00a0lo que se ha denominado el estatuto de cambios o r\u00e9gimen de cambios. Normas \u00e9stas que conforman un sistema normativo que debe ser aplicado e interpretado en forma sistem\u00e1tica e integral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, las normas que componen este r\u00e9gimen, prescriben una serie de obligaciones y deberes que deben observar los \u00a0sujetos que intervienen en las actividades y operaciones descritas en ellas. La inobservancia de esos deberes y obligaciones, constituye, \u00a0precisamente, lo que se ha denominado infracci\u00f3n cambiaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo la vigencia del decreto 444 de 1963, la Prefectura de Control de Cambios pod\u00eda imponer multas a favor del Tesoro Nacional por violaci\u00f3n a la normas contenidas en ese decreto, multas que pod\u00edan ser hasta del 200% de la operaci\u00f3n comprobada. En este caso, \u00a0la sanci\u00f3n deven\u00eda de la inobservancia de cualquiera de los preceptos contenidos en el decreto, f\u00f3rmula esta muy usada en el derecho \u00a0franc\u00e9s para tipificar las sanciones de tipo administrativo, \u00a0en donde la infracci\u00f3n la constituye el incumplimiento a las normas contenidas en una reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
El decreto 1746 de 1991, objeto de an\u00e1lisis, \u00a0opt\u00f3 por se\u00f1alar algo similar al establecer que la infracci\u00f3n cambiaria la constitu\u00eda \u201cla transgresi\u00f3n de las disposiciones constitutivas del r\u00e9gimen de cambios\u201d. En este sentido, la infracci\u00f3n cambiaria se origina en el desconocimiento de cualquiera de los preceptos que conforman el r\u00e9gimen. Disposiciones \u00a0que, en \u00faltimas, establecen \u00a0una serie de obligaciones y deberes, en donde la sanci\u00f3n resulta, \u00a0precisamente, \u00a0del desconocimiento material de \u00e9stos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, a la \u00a0pregunta de si \u00a0resulta acorde con la Constituci\u00f3n que para la tipificaci\u00f3n de infracciones administrativas, el legislador haga uso a remisiones normativas que completen o determinen el contenido de \u00e9stas, tal como lo hace \u00a0el \u00a0decreto 1746 de 1991, la respuesta es afirmativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n establece que el debido proceso ha de aplicarse tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas. Significa lo anterior, como lo ha establecido esta Corporaci\u00f3n en reiterados fallos, que cuando \u00a0el \u00a0Estado \u00a0en ejercicio del poder punitivo que le es propio y como desarrollo de su poder de polic\u00eda, establece e impone sanciones a los administrados por el desconocimiento de las regulaciones que ha expedido para reglar determinadas materias, y como una forma de \u00a0conservar el orden y adecuado funcionamiento del aparato, ha de ser cuidadoso de no desconocer los principios que rigen el debido proceso, entre ellos, \u00a0los principio de legalidad, tipicidad y contradicci\u00f3n. Sin que sea dable asimilar \u00a0el radio de acci\u00f3n de \u00e9stos en el campo penal y en el campo administrativo, porque la aplicaci\u00f3n irrestricta de \u00e9stos, \u00a0puede desconocer la finalidad misma de la infracci\u00f3n administrativa (sentencias T-145 de 1993, C-214 de 1994; C-597 de 1996 y C-690 de 1996; C-160 de 1998, \u00a0entre otras). \u00a0<\/p>\n
\u201cLa no total aplicabilidad de las garant\u00edas del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicaci\u00f3n restringida de estas garant\u00edas – quedando a salvo su n\u00facleo esencial – en funci\u00f3n de la importancia del inter\u00e9s p\u00fablico amenazado o desconocido.\u201d (Sentencia T-145 de 1993)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otra providencia se precis\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicaci\u00f3n \u00a0en el campo de las infracciones administrativas, \u00a0incluidas las tributarias, \u00a0aplicaci\u00f3n que debe conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del administrado. Por tanto, estos \u00a0principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente. (sentencia C-160 de 1998)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, teniendo en cuenta que la infracci\u00f3n administrativa se fundamenta en la protecci\u00f3n de intereses generales, en donde se busca mantener la adecuada gesti\u00f3n de los distintos \u00f3rganos del Estado, a efectos de lograr el cumplimiento cabal de las funciones que le han sido encomendadas, ha de entenderse que el desconocimiento de las normas expedidas en procura de lograr estos fines, y que m\u00e1s que regular prohibiciones, se\u00f1alan requisitos, obligaciones y deberes para el adecuado funcionamiento del sistema, vienen a convertirse en las prescripciones que, \u00a0en caso de inobservancia, \u00a0pueden ser objeto de sanci\u00f3n. \u00a0Sanci\u00f3n que, en acatamiento del principio de legalidad, \u00a0debe estar expresamente regulada, si se quiere en norma distinta, tal como sucede en el caso en an\u00e1lisis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no significa un sacrificio del principio de legalidad, pues es claro que ha de poderse determinar que una norma espec\u00edfica, clara, concreta, exig\u00eda el cumplimiento de determinados requisitos, obligaciones o deberes, \u00a0para que la administraci\u00f3n pueda, \u00a0en uso del derecho sancionador, imponer una pena por su \u00a0inobservancia. La exigencia de una clasificaci\u00f3n detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no s\u00f3lo se haga una descripci\u00f3n exacta de la conducta que ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n sino de la sanci\u00f3n misma, modelo t\u00edpico del precepto penal, devendr\u00eda en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, ha de entenderse que existe una tipificaci\u00f3n indirecta, que presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibici\u00f3n, y otro que establece que el incumplimiento de \u00e9stas, ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n. En el caso en estudio, las leyes 9\u00aa de 1991, 32 de 1992, y las resoluciones del Banco de la Rep\u00fablica, constituyen esas normas tipo que le dan contenido al decreto 1746 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hecho el anterior an\u00e1lisis, resta determinar si la descripci\u00f3n de la sanci\u00f3n que se hace en la norma acusada \u00a0est\u00e1 conforme con la precisi\u00f3n, lex certa, que exige el principio de legalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o espec\u00edficos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administraci\u00f3n entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena \u00a0a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige, entonces, que la sanci\u00f3n est\u00e9 contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garant\u00eda suficiente, pues, adem\u00e1s, \u00a0la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanci\u00f3n, o por lo menos permitir su determinaci\u00f3n mediante \u00a0criterios que \u00a0el legislador establezca para el efecto. \u00a0Igualmente, \u00a0ha de ser razonable \u00a0y proporcional,\u00a0 a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su m\u00e1xima expresi\u00f3n la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, la tipificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n administrativa resulta indispensable como garant\u00eda del principio de legalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el derecho administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no establecer una sanci\u00f3n para cada una de las infracciones \u00a0administrativas que se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones m\u00e1s o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador se\u00f1ala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanci\u00f3n, criterios que tocan, entre otros, \u00a0con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanci\u00f3n que pueda imponerse, \u00a0lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposici\u00f3n, tener un marco de referencia cierto para la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n en un caso concreto. \u00a0Al respecto, se lee en \u201cDerecho Administrativo Sancionador\u201d de Alejandro Nieto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste sistema de correspondencia entre sanciones y grupos de infracciones es una caracter\u00edstica muy singular del derecho administrativo sancionador, puesto que lo propio del Derecho Penal es la correlaci\u00f3n individualizada de delitos y penas… se trata de que con ella pueda superarse la dificultad t\u00e9cnica de individualizar normativamente varios miles de infracciones, que en \u00a0el C\u00f3digo Penal no existe por el reducido n\u00famero de delitos y faltas que se tipifican…\u201d \u00a0<\/p>\n
En este sentido, \u00a0le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que en esta materia, la competencia de los funcionarios administrativos m\u00e1s que discrecional es una competencia reglada, definida \u00e9sta por Agust\u00edn Gordillo, citado en sentencia C-071 de 1994, en el sentido que \u201cel orden jur\u00eddico establece de antemano qu\u00e9 es espec\u00edficamente lo que el \u00f3rgano debe hacer en un caso concreto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este entendido, ha de analizarse la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
5.5.3. Establece el art\u00edculo 3, en la parte que se demanda, que comprobada la infracci\u00f3n cambiaria, se impondr\u00e1n multas hasta del 200% del monto de la infracci\u00f3n, multa que, en cada caso, se graduar\u00e1 atendiendo las circunstancias objetivas que rodearon la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico que el legislador extraordinario desconoci\u00f3 el principio de legalidad por la forma como tipific\u00f3 la sanci\u00f3n administrativa \u00a0en la norma acusada, al no se\u00f1alar en ella los par\u00e1metros objetivos para la aplicaci\u00f3n de \u00e9sta, dejando al arbitrio de la administraci\u00f3n su determinaci\u00f3n, violando, adem\u00e1s, principios como el de la seguridad jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera la Sala, a diferencia de lo que opina el representante del Ministerio P\u00fablica, que el legislador extraordinario, \u00a0al se\u00f1alar \u00a0en la norma acusada que la administraci\u00f3n, \u00a0para graduar \u00a0las multas por infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de cambios, debe atender a las circunstancias objetivas que rodearon la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n, est\u00e1 circunscribiendo y limitando la facultad que tiene el funcionario administrativo para la imposici\u00f3n de \u00e9sta, recortando su discrecionalidad, toda vez que la administraci\u00f3n, \u00a0al momento de concretar la sanci\u00f3n, debe explicar el porqu\u00e9 de \u00e9sta, se\u00f1alando expresamente qu\u00e9 circunstancias tuvo en cuenta para su tasaci\u00f3n y las pruebas que la fundamentan. Circunstancias que si bien no aparecen expresamente rese\u00f1adas en la norma acusada, se entiende que hacen referencia a aspectos tales como el monto de la operaci\u00f3n cambiaria, y a circunstancias de modo, tiempo, lugar en que se ejecut\u00f3 la misma, \u00a0etc. Sin que su precisa determinaci\u00f3n en el texto de la norma, desconozca principio alguno del debido proceso. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La exigencia que hace la norma, en el sentido que la multa dependa de esas circunstancias objetivas, impide al funcionario basar su decisi\u00f3n en \u00a0consideraciones de tipo subjetivo y arbitrario, al tiempo que permiten al administrado su contradicci\u00f3n. \u00a0La garant\u00eda para que esto se cumpla, se concreta, precisamente, en el acto administrativo por medio del cual se impone la sanci\u00f3n correspondiente, toda vez que la administraci\u00f3n, en cumplimiento del mandato seg\u00fan el cual esta clase de decisiones ha de ser motivada, debe se\u00f1alar expresamente qu\u00e9 circunstancias fueron las que determinaron la tasaci\u00f3n de la multa y las pruebas que se tuvieron en cuenta para el efecto. A partir de ese se\u00f1alamiento, el sancionado podr\u00e1 controvertir la valoraci\u00f3n y solicitar su modificaci\u00f3n, a trav\u00e9s de los recursos \u00a0consagrados para el efecto, por la v\u00eda gubernativa \u00a0cuando ellos existieren, as\u00ed como las acciones pertinentes ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, cuando se \u00a0considere que hubo falta de motivaci\u00f3n, exceso o desviaci\u00f3n de poder al determinar la cuant\u00eda de la multa impuesta como sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, aunado al par\u00e1metro que se se\u00f1al\u00f3 en la norma parcialmente acusada, y que hace referencia al tope m\u00e1ximo que puede alcanzar la multa que puede imponerse, es garant\u00eda suficiente del principio de legalidad de la sanci\u00f3n que se consagra en el precepto demandado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la exigencia de tasar la multa con fundamento en las circunstancias objetivas \u00a0que rodearon la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n y el m\u00e1ximo que \u00e9sta puede tener, garantizan que la sanci\u00f3n que se imponga, sea proporcional y razonable, presupuestos estos que hacen a la sanci\u00f3n que contempla el art\u00edculo 3 del decreto 1746 de 1991, acorde con el principio de legalidad \u00a0consagrado en \u00a0el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, y as\u00ed habr\u00e1 de decretarlo esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII.- DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Decl\u00e1rase \u00a0EXEQUIBLE el art\u00edculo 3 del decreto 1746 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO \u00a0TAFUR \u00a0GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-564\/00 \u00a0 ESTATUTO CAMBIARIO-Antecedentes normativos\/REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Antecedentes normativos \u00a0 REGIMEN CAMBIARIO-Composici\u00f3n \u00a0 REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia tripartita\/REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia seg\u00fan competencia determinada \u00a0 REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad respecto de entidades que ejercen control y vigilancia \u00a0 REGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO-Diversidad no vulnera la igualdad \u00a0 REGIMEN CAMBIARIO-Control y vigilancia por entidades […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5242","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5242","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5242"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5242\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5242"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5242"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5242"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}