\u00a0 \u00a0 Sentencia C-566\/00 \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Alcance \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Controles \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance del control \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Objeto de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal \u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tiene como objetivo primordial la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL EN BANCO DE LA REPUBLICA-Vigilancia fiscal eventual\/CONTRALORIA GENERAL EN BANCO DE LA REPUBLICA-Control eventual \u00a0<\/p>\n
Es claro que el Banco de la Rep\u00fablica, como ente p\u00fablico, no se sustrae a la vigilancia fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. No obstante, como ya lo ha se\u00f1alado la Corte, dicho control es eventual y se ejerce s\u00f3lo en la medida en que se relacione con actividades de gesti\u00f3n fiscal. Dado que las atribuciones principales del Banco son de \u00edndole monetaria y no fiscal, la intervenci\u00f3n de la contralor\u00eda en dicho organismo es excepcional. En efecto, dijo la Corte que tal control no pod\u00eda ser de car\u00e1cter permanente, ni versar sobre todas las actividades del Banco, pues de lo contrario se estar\u00eda interfiriendo la funci\u00f3n de control que le corresponde ejercer al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN BANCO DE LA REPUBLICA-Inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN BANCO DE LA REPUBLICA-Control permanente \u00a0<\/p>\n
A diferencia del control que ejerce la Contralor\u00eda que es posterior, selectivo y referido exclusivamente a actividades de gesti\u00f3n fiscal, el que en virtud del art\u00edculo 372 de la Carta le corresponde desarrollar al Presidente de la Rep\u00fablica es un control permanente, de car\u00e1cter administrativo, que recae sobre todos los actos, hechos y operaciones que realice el Banco en desarrollo de las funciones que le compete cumplir, es decir, sobre todos aquellos asuntos propios del manejo de ese organismo t\u00e9cnico especializado. Sin perjuicio del control que puedan ejercer otras autoridades, el Presidente tambi\u00e9n debe velar por que en el cumplimiento de las funciones asignadas al Banco todos los empleados respeten la Constituci\u00f3n y la ley; claro est\u00e1, dentro de los par\u00e1metros y directrices que para ello le ha fijado el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN BANCO DE LA REPUBLICA-Control administrativo \u00a0<\/p>\n
DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Procedencia \u00a0<\/p>\n
DELEGACION DE FUNCIONES-Requisitos \u00a0<\/p>\n
DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES DE CONTROL SOBRE BANCO DE LA REPUBLICA-Naturaleza administrativa \u00a0<\/p>\n
AGENCIAS DEL ESTADO-Determinaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES DE CONTROL EN AUDITORIA-Agencia estatal \u00a0<\/p>\n
AUDITORIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Agencia estatal \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2657 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 48 (parcial) de la Ley 31 de 1992 \u00a0<\/p>\n
Actor: Jaime Horta D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 40.707 de enero 4 de 1.993. \u00a0<\/p>\n
Ley 31 de 1992 \u00a0<\/p>\n
(Diciembre 29) \u00a0<\/p>\n
“por el cual se dictan las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasar\u00e1n los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 48.- Delegaci\u00f3n de la funci\u00f3n de control. Autor\u00edzase al Presidente de la Rep\u00fablica para delegar el ejercicio de la funci\u00f3n de control en la Auditor\u00eda. El Auditor ser\u00e1 nombrado por el Presidente de la Rep\u00fablica y tendr\u00e1 a su cargo, entre otros asuntos, certificar los estados financieros del Banco, cumplir las dem\u00e1s funciones que se\u00f1ale el C\u00f3digo de Comercio para el Revisor Fiscal y ejercer el control de gesti\u00f3n y de resultados de la Entidad. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La remuneraci\u00f3n del Auditor ser\u00e1 establecida seg\u00fan reglamento interno del Banco de la Rep\u00fablica. En todo caso no ser\u00e1 mayor a la percibida por los miembros de la Junta Directiva de dedicaci\u00f3n exclusiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(Lo subrayado es lo demandado) \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que el art\u00edculo 48, en lo acusado, de la ley 31 de 1992, viola los art\u00edculos 3, 4, 114, 117, 119, 150, 189, 211 y 372 de la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
a. El art\u00edculo 150 numeral 22 de la Carta establece que el legislador es competente para expedir leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a su Junta Directiva; pero de manera alguna permite \u00a0limitar o usurpar funciones que por mandato superior corresponden al Presidente de la Rep\u00fablica. Precisamente, esto es lo que sucede con la disposici\u00f3n acusada, pues la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la actividad financiera, de acuerdo con el art\u00edculo 189 numeral 24 superior, es una funci\u00f3n que compete directamente al Presidente. Si es a \u00e9l a quien corresponde intervenir sin excepciones en la actividad financiera, es evidente que tambi\u00e9n debe hacerlo en el Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Esta facultad est\u00e1 consagrada, adem\u00e1s, en el art\u00edculo 372 de la Carta, en el que expresamente se dispone que el “Presidente de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del Banco en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley.” \u00a0La norma acusada viola de manera ostensible tal mandato superior, “pues arrebata la delicada funci\u00f3n presidencial de control del Banco Central, para entreg\u00e1rsela a una dependencia del propio Banco, lo cual es inconstitucional.” \u00a0<\/p>\n
b. El art\u00edculo 211 de la Carta tambi\u00e9n se viola, pues seg\u00fan esta disposici\u00f3n la delegaci\u00f3n de funciones presidenciales es estricta y reglada. El Presidente s\u00f3lo puede delegar sus funciones en los funcionarios taxativamente enunciados en dicha norma superior, lo cual no sucede en el asunto analizado. En efecto, la expresi\u00f3n “Agencias del Estado” del art\u00edculo 211 de la Carta, no admite entre sus especies, a una simple oficina de una entidad p\u00fablica, como es en este caso la Auditor\u00eda, y menos si se trata de la propia instituci\u00f3n objeto de la supervisi\u00f3n estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Finalmente, el art\u00edculo acusado vulnera el art\u00edculo 119 de la Carta, en cuanto desconoce el control de resultados de la administraci\u00f3n que compete a \u00a0la Contralor\u00eda General, de acuerdo con dicho art\u00edculo superior. \u00a0El Banco de la Rep\u00fablica forma parte de la administraci\u00f3n y sus actos son administrativos. Por tanto los resultados de \u00e9ste deben estar sujetas al organismo se\u00f1alado, y no, como lo pretende la norma impugnada, a la Auditor\u00eda del Banco.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana MARCELA OCAMPO DUQUE, actuando como apoderada del Banco de la Rep\u00fablica, solicita a la Corte declarar exequible el aparte demandado del art\u00edculo 48 de la ley 31 de 1992, por las razones que a continuaci\u00f3n se resumen: \u00a0<\/p>\n
a. De conformidad con la Constituci\u00f3n, el legislador bien puede autorizar al Presidente para delegar en la Auditor\u00eda la funci\u00f3n de control del Banco de la Rep\u00fablica. En efecto, seg\u00fan el art\u00edculo 211 superior, es la ley la que \u00a0deber\u00e1 determinar cu\u00e1les funciones presidenciales son susceptibles de delegaci\u00f3n. Por regla general cualquier funci\u00f3n puede ser delegada, salvo que su ejercicio comprometa la integridad del Estado o la investidura presidencial. En este caso es claro que la funci\u00f3n presidencial de control del Banco no es una de aquellas funciones que se consideran indelegables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la delegaci\u00f3n puede recaer en las agencias del Estado que la misma ley determine. La Auditor\u00eda, contrario a lo que afirma el demandante, s\u00ed es una agencia estatal, en la medida en que “(i) depende jer\u00e1rquicamente del Presidente de la Rep\u00fablica; (ii) dicho ente tiene una estructura org\u00e1nica especial y un presupuesto aprobado de manera independiente a las dem\u00e1s dependencias del Banco; (iii) el auditor es designado libremente por el Presidente, y sus funciones y calidades est\u00e1n determinadas por la ley. Todos estos, elementos que configuran una agencia del Estado”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. En virtud de la norma acusada, no se desconocen las competencias que la Carta le asigna a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, o al Congreso, pues el control que se autoriza delegar, es el que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica y no a las entidades mencionadas. N\u00f3tese que la certificaci\u00f3n de los estados financieros, la vigilancia de la contabilidad del Banco, etc., no son asuntos que corresponde ejercer a los \u00f3rganos mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. El actor est\u00e1 errado cuando afirma que la norma acusada \u00a0desconoce lo dispuesto en el numeral 24 del art\u00edculo 189 superior. En efecto, mientras que el art\u00edculo 48 de la ley 31 de 1992, permite delegar la funci\u00f3n presidencial de control del Banco de la Rep\u00fablica, la norma constitucional referida, contempla un control del Presidente sobre la actividad, financiera, burs\u00e1til y aseguradora relacionada con el manejo de los recursos provenientes del ahorro de terceros, y como es sabido, el Banco de la Rep\u00fablica no cumple funci\u00f3n alguna relacionada con esta materia. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano MANUEL AVILA OLARTE actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene para defender la constitucionalidad de la disposici\u00f3n parcialmente acusada, con estos argumentos: \u00a0<\/p>\n
a. En contra de lo que afirma el demandante, el legislador s\u00ed tiene \u00a0competencia para regular la funci\u00f3n presidencial de control que debe ejercer el Presidente sobre el Banco de la Rep\u00fablica. En efecto, de acuerdo con el art\u00edculo 372 constitucional, el control del Banco se ejercer\u00e1 en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. \u00a0<\/p>\n
b. El Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 autorizado constitucionalmente (art\u00edculo 211 C.P.) para delegar funciones propias en otros \u00f3rganos estatales, previa autorizaci\u00f3n de la ley. La funci\u00f3n de control a la que alude el art\u00edculo 372 superior, es una funci\u00f3n propia del Presidente y, por ende, susceptible de delegaci\u00f3n, como la misma norma acusada lo prev\u00e9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. No es cierto que la Auditor\u00eda del Banco de la Rep\u00fablica sea una oficina de control interno de dicha entidad. Primero, porque el auditor no ejerce las funciones de control interno que se contemplan en los art\u00edculos 209 y 269 de la Carta. Segundo, porque esta autoridad es nombrada por el Presidente de la Rep\u00fablica, sin injerencia alguna de la Junta Directiva del Banco. Tercero, porque tal despacho es una agencia estatal, que realiza funciones de control externo bajo las directrices que define el Presidente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. \u00a0El control del Auditor sobre el Banco, no tiene como objeto actividades que se relacionan con la gesti\u00f3n fiscal. Por ende, mal puede se\u00f1alarse que la norma impugnada desconoce las competencias de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
La ciudadana CARMEN AZUERO ZU\u00d1IGA, actuando en nombre propio, interviene en este proceso para defender la constitucionalidad del art\u00edculo demandado. Sus argumentos se resumen a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
a. No existe prohibici\u00f3n constitucional alguna para que el legislador autorice la delegaci\u00f3n de la funci\u00f3n presidencial de control del Banco. Como bien lo ha se\u00f1alado la Corte Constitucional, de acuerdo con la Carta, por regla general toda funci\u00f3n presidencial es susceptible de ser delegada. \u00a0<\/p>\n
b. La Auditor\u00eda del Banco, es uno de aqu\u00e9llos entes que pueden ejercer funciones presidenciales delegadas. Su naturaleza es la de agencia estatal, pues “es una oficina o despacho dirigido por un agente del Presidente de la Rep\u00fablica y designado directamente por \u00e9l, que cumple, por delegaci\u00f3n, unas funciones de car\u00e1cter eminentemente t\u00e9cnico y especializado”. Adem\u00e1s, no es \u00e9sta una oficina de control interno. En el Banco de la Rep\u00fablica, dichas funciones las ejerce la Subgerencia de Seguridad y Control Interno que, a diferencia de la Auditor\u00eda del Banco, es creada por la Junta Directiva de la entidad y hace parte de su estructura interna.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. La norma acusada no desconoce las competencias de control que la Carta asigna a la Contralor\u00eda General, pues \u00fanicamente permite delegar el ejercicio de las funciones de control que corresponden al Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto N\u00b0 2002 del 13 de diciembre de 1999, solicita a la Corte que declare constitucional el aparte acusado del art\u00edculo 48 de la ley 31 de 1992, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
a. De acuerdo con el art\u00edculo 372 de la Carta, la faculta del Presidente para controlar el Banco de la Rep\u00fablica, no es una competencia propia, que pueda ser ejercida sin la mediaci\u00f3n de la ley. Por el contrario, para su ejercicio es necesario un desarrollo previo del legislador. De all\u00ed que no sea cierta la afirmaci\u00f3n del demandante, en el sentido de que el Congreso no puede expedir norma alguna relacionada con dicha funci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
b. La Carta Pol\u00edtica permite la delegaci\u00f3n de funciones presidenciales en las agencias estatales que autorice la ley. Si bien la Constituci\u00f3n no define el concepto de agencia del Estado, “su uso se ha extendido en la terminolog\u00eda del derecho administrativo, para designar aquellos entes que hacen parte del engranaje administrativo del Estado, destinados a cumplir con las funciones asignadas a \u00e9ste por la misma Constituci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con esta definici\u00f3n, es claro que la Auditor\u00eda es una agencia del Estado, que bien puede ejercer, en forma delegada, las funciones presidenciales de control del Banco de la Rep\u00fablica. No es, como lo afirma el demandante, una “simple oficina de una entidad p\u00fablica”, sino una dependencia jer\u00e1rquicamente subordinada al Presidente de la Rep\u00fablica, con una estructura org\u00e1nica especial y con un presupuesto aut\u00f3nomo de las dem\u00e1s dependencias del Banco, lo cual le permite realizar sus labores con la independencia requerida. \u00a0<\/p>\n
c. El demandante confunde el control a cargo de la Auditor\u00eda, con el que deben ejercer otras entidades como la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Procuradur\u00eda \u00a0General de la Naci\u00f3n, el Congreso de la Rep\u00fablica, etc. Habida cuenta de la particular naturaleza del Banco, como ente aut\u00f3nomo e independiente, el control que se ejerce sobre \u00e9l es especializado y distinto al que corresponde a los organismos mencionados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con el art\u00edculo 241- 4 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la demanda la Corte debe analizar varios puntos, con el fin de determinar: 1) si con la disposici\u00f3n demandada el legislador est\u00e1 desconociendo la competencia de control del Banco de la Rep\u00fablica, que la Constituci\u00f3n le ha asignado al Presidente de la Rep\u00fablica; 2) si dicha competencia es susceptible de delegaci\u00f3n y, si lo es, si puede recaer en una dependencia del mismo Banco como lo es la Auditor\u00eda y, 3) si en virtud de lo dispuesto en la norma acusada se interfiere con la funci\u00f3n de control que debe ejercer la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n respecto de tal organismo. \u00a0<\/p>\n
3. La naturaleza del Banco de la Rep\u00fablica y los controles que se ejercen sobre \u00e9l.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dadas las especiales funciones que se asignan al Banco de la Rep\u00fablica, entre las cuales se encuentran la de regular la moneda, los cambios internacionales y el cr\u00e9dito, emitir la moneda legal y administrar las reservas internacionales (art\u00edculo 371 C.P.), el constituyente del 91 consider\u00f3 de vital importancia que dicha entidad estuviera investida de una naturaleza especial, que le permitiera obrar con autonom\u00eda frente a los dem\u00e1s organismos del Estado. En consecuencia, estructur\u00f3 el Banco “como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, sujeto a un r\u00e9gimen legal propio” (art\u00edculo 371 C.P.). \u00a0<\/p>\n
Como bien lo ha se\u00f1alado la Corte, “la Carta Pol\u00edtica del 91, recogi\u00f3 as\u00ed la tendencia moderna, que ha venido adopt\u00e1ndose en las Constituciones recientemente expedidas en distintos pa\u00edses del mundo, seg\u00fan la cual los bancos centrales tienen su propia consagraci\u00f3n constitucional, no tienen la personer\u00eda jur\u00eddica de la Naci\u00f3n, ni forman parte del Gobierno, sino que est\u00e1n dotados de autonom\u00eda administrativa especial dentro de la estructura del Estado”1. El constituyente quiso, entonces, que “el Banco de la Rep\u00fablica como aparato al servicio de un imperativo funcional como el de velar ‘por la moneda sana’ fuera sustra\u00eddo de la influencia determinante de otros \u00f3rganos, en especial de los de origen pol\u00edtico, con lo cual se pretendi\u00f3 relievar su cometido preponderantemente t\u00e9cnico y de largo plazo”.2\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en distintas ocasiones acerca de la autonom\u00eda del Banco, y ha precisado que su alcance cubre diversos campos, a saber:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“- Una autonom\u00eda administrativa, que comprende b\u00e1sicamente lo relativo a la forma de su organizaci\u00f3n, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administraci\u00f3n y el per\u00edodo del gerente. \u00a0<\/p>\n
– Una autonom\u00eda patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para administrar y afectar su propio patrimonio, mediante la ejecuci\u00f3n de los actos jur\u00eddicos y materiales relativos al cumplimiento de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
– Una autonom\u00eda t\u00e9cnica, referida al se\u00f1alamiento del conjunto de m\u00e9todos, procedimientos y mecanismos espec\u00edficamente dise\u00f1ados, relativas a las reglas para la constituci\u00f3n de sus reservas, entre ellas, las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones b\u00e1sicas, como tambi\u00e9n a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin la injerencia de otras autoridades. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Una autonom\u00eda funcional, atinente al ejercicio de las competencias espec\u00edficas de que ha sido investido por la Constituci\u00f3n y la ley para el cumplimiento de las funciones especializadas que les fueron asignadas.3 \u00a0<\/p>\n
Es obvio que del reconocimiento del Banco de la Rep\u00fablica como organismo aut\u00f3nomo e independiente, no se sigue la ausencia de controles. Como es natural en todo Estado de Derecho, los entes p\u00fablicos, sin excepci\u00f3n, deben estar sujetos a alg\u00fan tipo de control, de manera que se garantice el recto ejercicio de las funciones que les han sido encomendadas. Al respecto, en la sentencia C-529 de 1993 se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“La Corte no cree que el Banco de la Rep\u00fablica, pese a ser un \u00f3rgano constitucional aut\u00f3nomo e independiente, quede sustra\u00eddo de los controles pol\u00edtico, judicial, administrativo y fiscal, entre otros, que la propia Constituci\u00f3n determina. Sostener esto \u00faltimo quebrantar\u00eda toda la construcci\u00f3n del Estado colombiano como Estado de Derecho y rep\u00fablica unitaria y democr\u00e1tica. De hecho las funciones b\u00e1sicas atribuidas al Banco se deben cumplir con estricta sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley. De otra parte, los controles existentes garantizan que este nov\u00edsimo \u00f3rgano constitucional no quede cubierto con un mandato de silencio y oscuridad y se torne en parcela tecnocr\u00e1tica oculta y aislada del Estado.” \u00a0<\/p>\n
Pues bien: de conformidad con la Carta, el Banco de la Rep\u00fablica est\u00e1 sujeto a diferentes tipos de control: de legalidad, en la medida en que sus actos son de car\u00e1cter administrativo y, por ende, pueden ser demandados ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo (art. 237 C.P.); a un control pol\u00edtico, en los t\u00e9rminos que establece el art\u00edculo 371 de la Carta; a un control disciplinario, a cargo de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, respecto de los servidores p\u00fablicos; y a un control fiscal, por parte de la Contralor\u00eda General, en aqu\u00e9llos eventos en los que el Banco cumple actividades de gesti\u00f3n fiscal (art. 268 C.P.),como se precisar\u00e1 m\u00e1s adelante. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en atenci\u00f3n a la naturaleza del Banco y a las particulares funciones t\u00e9cnicas que le corresponde cumplir, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 un sistema de control especial en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, que deber\u00e1 ser ejercido de acuerdo con los par\u00e1metros trazados por el legislador. As\u00ed, se consagra en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n: “El Presidente de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del Banco en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley”. \u00a0<\/p>\n
4. El art\u00edculo 48 de la ley 31 de 1992 y la competencia del legislador para expedir normas relacionadas con el control presidencial. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, la norma parcialmente acusada versa sobre este particular sistema de control. Espec\u00edficamente, en ella se dispone que el Presidente puede delegar la funci\u00f3n de control del Banco de la Rep\u00fablica en la Auditor\u00eda, que el Auditor ser\u00e1 nombrado por \u00e9l, y que “tendr\u00e1 a su cargo, entre otros asuntos, certificar los estados financieros, cumplir las dem\u00e1s funciones que se\u00f1ale el C\u00f3digo de Comercio para el Revisor Fiscal y ejercer el control de gesti\u00f3n y de resultados de la Entidad”. \u00a0<\/p>\n
Uno de los argumentos del demandante, para impugnar la disposici\u00f3n en comento, es que el legislador no tiene competencia alguna para expedir normas relacionadas con la funci\u00f3n presidencial de control del Banco. No obstante, como se deduce de la simple lectura del art\u00edculo 372 de la Carta, esta objeci\u00f3n no tiene fundamento, pues all\u00ed se establece expresamente que el control de dicha entidad s\u00f3lo podr\u00e1 ejercerse en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. Es decir, que en relaci\u00f3n con esta actividad existen competencias compartidas entre el Congreso y el Presidente: al primero le corresponde fijar las directrices del control, y al segundo ejercerlo conforme a esas pautas. \u00a0<\/p>\n
5. La competencia de control del Presidente en relaci\u00f3n con el Banco de la Rep\u00fablica, no es igual a la que corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el actor, la norma acusada tambi\u00e9n viola la Carta porque invade la \u00f3rbita de competencia que la Constituci\u00f3n le atribuye al Contralor General de la Rep\u00fablica. Particularmente, considera que el control de resultados del Banco corresponde de manera exclusiva y excluyente al organismo mencionado. Para analizar este cargo es, entonces, necesario, precisar el \u00e1mbito de control que corresponde a la Contralor\u00eda y el que compete al Presidente de la Rep\u00fablica, seg\u00fan lo dispuesto art\u00edculo 372 superior. Veamos: \u00a0<\/p>\n
La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene a su cargo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen bienes o fondos de la Naci\u00f3n. Es un control posterior y selectivo que comprende: un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, basado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales (art. 267 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la ley 42 de 1993, se precisa el sentido y alcance de cada uno de estos controles:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“En el control financiero se examina si los estados financieros reflejan el resultado de las distintas operaciones hechas por una entidad y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas constitucionales y legales y las relacionadas con los principios y reglas que rigen la contabilidad. \u00a0<\/p>\n
En el control de gesti\u00f3n se analiza la eficiencia y la eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, lo cual se lleva a cabo mediante la evaluaci\u00f3n de los procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o, y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad. \u00a0<\/p>\n
El control de resultados se establece en cumplimiento o logro de los objetivos, planes, programas y proyectos de la administraci\u00f3n, en un periodo determinado.”4 \u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tiene como objetivo primordial la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, es claro que el Banco de la Rep\u00fablica, como ente p\u00fablico, no se sustrae a la vigilancia fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. No obstante, como ya lo ha se\u00f1alado la Corte, dicho control es eventual y se ejerce s\u00f3lo en la medida en que se relacione con actividades de gesti\u00f3n fiscal. Dado que las atribuciones principales del Banco son de \u00edndole monetaria y no fiscal, la intervenci\u00f3n de la contralor\u00eda en dicho organismo es excepcional. A este respecto, vale la pena remitirse a lo expuesto en la sentencia C-529 de 1993, en la que se analiz\u00f3 detenidamente la funci\u00f3n de control que corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General sobre ese organismo. En efecto, en ese pronunciamiento dijo la Corte que tal control no pod\u00eda ser de car\u00e1cter permanente, ni versar sobre todas las actividades del Banco, pues de lo contrario se estar\u00eda interfiriendo la funci\u00f3n de control que le corresponde ejercer al Presidente de la Rep\u00fablica. A continuaci\u00f3n, entonces, se transcriben los apartes m\u00e1s relevantes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0“El control fiscal que apunta a la vigencia de espec\u00edficos principios que se proyectan en el \u00e1mbito de la obtenci\u00f3n, utilizaci\u00f3n, conservaci\u00f3n y manejo de los recursos fiscales, no puede ser polifuncional y tambi\u00e9n desplegar sus m\u00e9todos y t\u00e9cnicas en un campo distinto como es el propio del Banco de la Rep\u00fablica, a su turno dominado por distintas exigencias y principios. Si en lo sustancial la decisi\u00f3n del Constituyente se orient\u00f3 por la autonom\u00eda de las esferas de lo monetario y de lo fiscal, como se ha visto, y si ellas sirven finalidades distintas aunque complementarias y parten de presupuestos y exigencias diferentes, no parece plausible que bajo el aspecto fiscal se unifique su control (…). \u00a0<\/p>\n
“Dada la \u00edndole peculiar de las operaciones de banca central que cumplir\u00e1, se requiere de un control t\u00e9cnico especializado y un r\u00e9gimen disciplinario acorde con la naturaleza de la instituci\u00f3n. Por lo tanto, la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre el Banco, sus directivos y trabajadores, la ejercer\u00e1 el Presidente de la Rep\u00fablica. Dicha facultad no ser\u00e1 en lo sucesivo una atribuci\u00f3n constitucional propia, sino que deber\u00e1 ejercerla el Presidente en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley y podr\u00e1 delegarla en la autoridad que tenga a su cargo la inspecci\u00f3n y vigilancia de los establecimientos de cr\u00e9dito. \u00a0<\/p>\n
“Como el Banco de la Rep\u00fablica no ser\u00e1 un organismo de car\u00e1cter fiscal a cuyo cargo est\u00e9 el manejo de la hacienda publica, pues esta funci\u00f3n se conserva \u00edntegramente en la esfera de la administraci\u00f3n presidida por el Gobierno, o en otros t\u00e9rminos, no realiza gesti\u00f3n fiscal alguna, no es posible establecer un control de esa misma naturaleza a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica” (Constancia presentada por Carlos Ossa e Ignacio Molina sobre “El Banco de la Rep\u00fablica”, Gaceta Constitucional N\u00ba 144, p. 28). \u00a0<\/p>\n
A la luz de las consideraciones anteriores es evidente que someter el Banco de la Rep\u00fablica al control fiscal total que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica contrar\u00eda el texto y el esp\u00edritu de las normas constitucionales. Adicionalmente, desconoce los l\u00edmites de la materia fiscal y desvirt\u00faa los propios de la monetaria, crediticia y cambiaria, am\u00e9n de que el principio de eficiencia y econom\u00eda dejan de observarse al pretender sumar al sistema de control especialmente estructurado para el Banco de la Rep\u00fablica otro que no es id\u00f3neo para los fines que persigue y que en todo caso resultar\u00e1 redundante (CP art. 209).(…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, en lo que concierne al control fiscal, debe precisarse que \u00e9ste no es permanente como equivocadamente lo articula la norma acusada, sino que ha de llevarse a cabo cuando el Banco ejecute actos o cumpla actividades de gesti\u00f3n fiscal y en la medida en que lo haga.” \u00a0<\/p>\n
A diferencia del control que ejerce la Contralor\u00eda que es posterior, selectivo y referido exclusivamente a actividades de gesti\u00f3n fiscal, el que en virtud del art\u00edculo 372 de la Carta le corresponde desarrollar al Presidente de la Rep\u00fablica, como ya se ha indicado, es un control permanente, de car\u00e1cter administrativo, que recae sobre todos los actos, hechos y operaciones que realice el Banco en desarrollo de las funciones que le compete cumplir, es decir, sobre todos aquellos asuntos propios del manejo de ese organismo t\u00e9cnico especializado. Sin perjuicio del control que puedan ejercer otras autoridades, el Presidente tambi\u00e9n debe velar por que en el cumplimiento de las funciones asignadas al Banco todos los empleados respeten la Constituci\u00f3n y la ley; claro est\u00e1, dentro de los par\u00e1metros y directrices que para ello le ha fijado el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma objeto de acusaci\u00f3n parcial, precisamente, enumera algunas de las actividades de control que, en principio, debe ejercer el Presidente, vgr. “certificar los estados financieros del Banco, cumplir las dem\u00e1s funciones que se\u00f1ale el C\u00f3digo de Comercio para el Revisor Fiscal y ejercer el control de gesti\u00f3n y de resultados de la Entidad.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis: el control que la norma acusada le asigna al Presidente de la Rep\u00fablica difiere sustancialmente del que la Constituci\u00f3n le ha asignado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues aqu\u00e9l es de car\u00e1cter administrativo, permanente, y recae sobre todas las actividades del Banco de la Rep\u00fablica; el segundo, es excepcional y solamente opera sobre los actos o actividades de gesti\u00f3n fiscal que cumpla el Banco. Bajo este entendimiento se declarar\u00e1 exequible el precepto acusado. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. La delegaci\u00f3n de la funci\u00f3n presidencial de control del Banco de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno de los argumentos centrales de la demanda recae en el hecho de que el legislador, en la disposici\u00f3n acusada, autoriz\u00f3 delegar la funci\u00f3n presidencial de control del Banco, en la Auditor\u00eda del mismo. A juicio del demandante, con tal autorizaci\u00f3n se “arrebat\u00f3” la competencia de control del Presidente “para ser entregada a una simple oficina o dependencia del propio Banco”. Adem\u00e1s, agrega que el ejercicio del control en cuesti\u00f3n no es susceptible de delegaci\u00f3n y que a\u00fan si lo fuera, no podr\u00eda ser delegado en la Auditor\u00eda, pues \u00e9sta no es una de las entidades a las que se refiere el art\u00edculo 211 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, los argumentos del demandante carecen de fundamento, como pasa a demostrarse:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 211, dispone que las funciones presidenciales pueden ser delegadas, siempre y cuando lo autorice la ley. Expresamente, dice este art\u00edculo superior: “La ley se\u00f1alar\u00e1 las funciones que el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendencias, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine(…) La delegaci\u00f3n exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder\u00e1 exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podr\u00e1 siempre reformar o revocar aquel, reasumiento la responsabilidad consiguiente (…)”. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, para efectos de la delegaci\u00f3n se requiere: 1) de una ley que se\u00f1ale expresamente las funciones que se pueden delegar, siempre y cuando la naturaleza de las mismas lo permita, 2) que las funciones delegadas est\u00e9n asignadas al delegante, 3) un acto de delegaci\u00f3n que la concrete, 4) que recaiga en los funcionarios y entes que menciona el art\u00edculo 211 de la Carta. La funci\u00f3n delegada, al tenor de esta misma norma superior, puede ser reasumida por el delegante, en cualquier momento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A diferencia de la Constituci\u00f3n anterior, que limitaba la delegaci\u00f3n a las facultades que el Presidente ejerce como suprema autoridad administrativa, la Constituci\u00f3n de 1991 no distingue cu\u00e1les pueden ser delegadas y cu\u00e1les no, “sino que defiere a la ley la precisi\u00f3n de las atribuciones presidenciales delegables”. Por supuesto, ello no significa que el legislador pueda autorizar la delegaci\u00f3n de todas las funciones del Presidente, pues como bien lo ha se\u00f1alado la Corte, cuando el ejercicio de la actividad o la competencia comprometan la integridad del Estado o la investidura presidencial, la delegaci\u00f3n resulta improcedente.5 En general, se ha entendido que las funciones que ejerce como Jefe de Estado no se pueden delegar, mientras que las que cumple como Jefe de la Administraci\u00f3n, en principio, s\u00ed son delegables. En cada caso habr\u00e1 de analizarse, entonces, la naturaleza de la funci\u00f3n que se pretende delegar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, para la Corte no hay duda de que la competencia de control que debe ejercer el Presidente sobre el Banco de la Rep\u00fablica es de \u00edndole administrativa y, por ende, susceptible de delegaci\u00f3n. Mal podr\u00eda sostenerse que “certificar los estados financieros del Banco, cumplir las dem\u00e1s funciones que se\u00f1ale el C\u00f3digo de Comercio para el Revisor Fiscal y ejercer el control de gesti\u00f3n y de resultados de la entidad”, son funciones “de alta pol\u00edtica” que se le atribuyen al Presidente como Jefe de Estado. Es m\u00e1s, lo l\u00f3gico es que dichas funciones no sean ejercidas directamente por el Presidente, sino por una entidad o persona especializada en la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aclarado este primer punto, la pregunta que surge es si dicha funci\u00f3n puede ser delegada en la Auditor\u00eda o, en otras palabras, si de acuerdo con el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n, es esta dependencia una agencia del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n no define qu\u00e9 son agencias del Estado, pero \u00a0s\u00ed se\u00f1ala que es el legislador quien deber\u00e1 determinarlas. Es decir, que se confiere al Congreso una amplia libertad para determinar qu\u00e9 \u00f3rgano, dependencia o ente estatal, puede, en dicha calidad, ejercer funciones presidenciales delegadas. Si el legislador permiti\u00f3 que la funci\u00f3n presidencial de control del Banco fuera delegada en la Auditor\u00eda, es porque entendi\u00f3 que \u00e9sta era una agencia estatal. Ello adem\u00e1s, se deduce de lo expuesto en el informe de ponencia presentado en el tr\u00e1mite de la ley 31 de 1992. Al respecto se se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Por su parte, el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n consagr\u00f3 la posibilidad para que el Presidente de la Rep\u00fablica delegue el ejercicio de estas facultades en las superintendencias o en otras agencias del Estado. Como consecuencia de lo anterior, el proyecto de ley del Banco autoriza al Presidente de la Rep\u00fablica para delegar estas funciones en la Superintendencia Bancaria y en la Auditor\u00eda del Banco, respectivamente.” (Gaceta del Congreso 185 del 2 de diciembre de 1992).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien: la Auditor\u00eda del Banco de la Rep\u00fablica a pesar de ser una dependencia del mismo, para efectos de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n, puede asimilarse a un \u00f3rgano o agencia estatal no s\u00f3lo por que goza de autonom\u00eda e independencia en el ejercicio de las funciones que le han sido asignadas, sino tambi\u00e9n por que el Auditor es designado directamente por el Presidente de la Rep\u00fablica y debe responder ante \u00e9l por su gesti\u00f3n. As\u00ed las cosas, no se infringe la citada disposici\u00f3n del Estatuto Superior, pues all\u00ed se autoriza la delegaci\u00f3n de funciones en entes administrativos, en las agencias estatales que se\u00f1ale la ley, y en “subalternos o en otras autoridades, de conformidad con las condiciones que fije la ley”.6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del art\u00edculo 48 de la ley 31 de 1992, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la parte motiva de este fallo. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
2 Corte Constitucional. Sentencia C-529 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
4 Ver al respecto, Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Ver, entre otras las sentencias C-214 de 1993.M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez, C-272 de 1998. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero y C-496 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Corte Constitucional. Sentencia C-039 de 2000. M.P. Alejandro Mart\u00ednez caballero.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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