\u00a0 \u00a0 Sentencia C-597\/00 \u00a0<\/p>\n
PODER DE IMPOSICION DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de contribuciones fiscales y parafiscales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Aspectos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE REPRESENTACION POPULAR DEL TRIBUTO-Alcance\/PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Alcance \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos y contribuciones \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Se\u00f1alamiento del impuesto\/TRIBUTO-Elementos esenciales \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD JURIDICA Y NO EVASION EN TRIBUTO-Establecimiento de elementos esenciales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No se\u00f1alamiento claro y preciso de elementos esenciales\/POTESTAD REGLAMENTARIA-No establecimiento de elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria \u00a0<\/p>\n
Se desconoce el principio de legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no se\u00f1ale directa y claramente los elementos de la relaci\u00f3n tributaria; en tal caso, la administraci\u00f3n no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria, puesto que de llegar a establecer tales elementos invadir\u00eda \u00f3rbitas de competencia espec\u00edficamente establecidas en el ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estar\u00eda facultando para la determinaci\u00f3n de la fuente esencial del impuesto, es decir para la creaci\u00f3n misma del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Definici\u00f3n de elementos esenciales no se difiere al reglamento \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO-Competencia para establecer elementos esenciales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Definici\u00f3n de suma sobre la cual se liquida un tributo \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n en varias oportunidades ha aceptado que por razones de orden t\u00e9cnico y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria, la definici\u00f3n de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneraci\u00f3n a la vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinaci\u00f3n particular de la base gravable sigue estando en manos de los \u00f3rganos representativos de elecci\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No implica detalle de suma sobre la cual la base gravable se liquida \u00a0<\/p>\n
Resultar\u00eda contrario a la t\u00e9cnica del procedimiento tributario exigir que la ley, el acuerdo o el reglamento, m\u00e1s all\u00e1 de la fijaci\u00f3n de la base de cobro del gravamen, entren a detallar en cada caso concreto la suma sobre la cual el mismo habr\u00e1 de liquidarse, ya que en esta operaci\u00f3n deben tenerse en cuenta variables econ\u00f3micas que escapan al rigorismo propio de esos actos jur\u00eddicos y a la determinaci\u00f3n pol\u00edtica del tema, lo cual se encuadra dentro del principio de legalidad tributaria. \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Bienes que no lo causan \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Gravamen a la importaci\u00f3n de bienes \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Publicaci\u00f3n de base gravable por el Gobierno \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Regla exceptiva para imposici\u00f3n de gravamen\/IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Funciones asignadas al Gobierno para liquidaci\u00f3n y pago \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Excepci\u00f3n a la excepci\u00f3n del pago para ciertos bienes de producci\u00f3n nacional \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Gravaci\u00f3n implicita \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Tarifa equivalente impl\u00edcita \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Importaci\u00f3n de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Excepci\u00f3n de productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO NACIONAL EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Funci\u00f3n de liquidaci\u00f3n y pago del gravamen \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO NACIONAL EN IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-C\u00e1lculo de valor de tarifa promedio impl\u00edcita \u00a0<\/p>\n
GOBIERNO NACIONAL EN TRIBUTO-Funci\u00f3n reglada \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Determinaci\u00f3n o se\u00f1alamiento \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Creaci\u00f3n y recaudaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS-Productores nacionales e importadores de productos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2632 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 1o. y 2o. del par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 \u00a0<\/p>\n
Actor: Oscar Jim\u00e9nez Leal \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., veinticuatro (24) de mayo del a\u00f1o dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Oscar Jim\u00e9nez Leal demand\u00f3 los incisos 1o. y 2o. del par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 “por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales.”. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43.460, del 28 de diciembre de 1998, y se subraya lo demandado: \u00a0<\/p>\n
“LEY 488 DE 1998 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 24) \u00a0<\/p>\n
por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales \u00a0<\/p>\n
CAPITULO II \u00a0<\/p>\n
Impuesto sobre las ventas \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 43. Bienes que no causan el impuesto. El art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 424. Bienes que no causan impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto y por consiguiente su venta o importaci\u00f3n no causa el impuesto a las ventas. Para tal efecto se utiliza la nomenclatura arancelaria Nandina vigente: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1o. La importaci\u00f3n de los bienes previstos en el presente art\u00edculo estar\u00e1 gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio impl\u00edcita en el costo de producci\u00f3n de bienes de la misma clase de producci\u00f3n nacional, con excepci\u00f3n de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender a la demanda interna. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de la liquidaci\u00f3n y pago del impuesto sobre las ventas por importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deber\u00e1 publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importaci\u00f3n de cada bien, teniendo en cuenta la composici\u00f3n en su producci\u00f3n nacional.” \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Oscar Jim\u00e9nez Leal considera que la norma atacada vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en sus art\u00edculos 150, numerales 10 y 12, y 338, por las razones que a continuaci\u00f3n se resumen: \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo manifiesta, comoquiera que el poder tributario est\u00e1 radicado en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica y s\u00f3lo a trav\u00e9s de la ley se pueden fijar los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, en desarrollo del principio que establece que no hay impuesto sin representaci\u00f3n (nullum tributum sine lege), resulta inconstitucional que dicha facultad se le haya atribuido al gobierno nacional, como en su concepto estima que ocurri\u00f3 en la norma enjuiciada, respecto de los elementos constitutivos del impuesto sobre las ventas de que trata la disposici\u00f3n enjuiciada. \u00a0<\/p>\n
En su concepto, al existir una \u201comisi\u00f3n grave que plantea varios y contradictorios problemas de interpretaci\u00f3n\u201d en la determinaci\u00f3n de los elementos de esa obligaci\u00f3n tributaria, el ejecutivo fij\u00f3 \u201cel hecho imponible, la base gravable y la tarifa aplicable\u201d de tal tributo, mediante la expedici\u00f3n del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el accionante considera que el legislador fue impreciso al se\u00f1alar en forma general que el hecho gravable del tributo contemplado en la norma acusada es la importaci\u00f3n de los bienes excluidos, salvo para aquellos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna, toda vez que no especifica a qu\u00e9 clase de oferta se refiere la ley, ni cu\u00e1ndo debe entenderse que la misma es suficiente con el fin de causar el impuesto, o cu\u00e1ndo es insuficiente, para excepcionarlo. En consecuencia, para el demandante la excepci\u00f3n al hecho gravable qued\u00f3 sometida a la discrecionalidad del ejecutivo y a la interpretaci\u00f3n individual de distintas autoridades estatales que plantean una diversidad de criterios sobre el hecho generador del impuesto. \u00a0<\/p>\n
En efecto, a manera de ejemplo, se\u00f1ala que el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n considera como insuficiencia de la oferta el caso de la \u201cno producci\u00f3n\u201d y, por lo tanto, \u201cla tarifa equivalente impl\u00edcita debe aplicarse sobre todos los productos en los que exista producci\u00f3n nacional\u201d, definici\u00f3n que para el actor contrar\u00eda la voluntad del legislador que \u201ccre\u00f3, en forma expresa, un beneficio a favor de los importadores de bienes de oferta insuficiente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, a\u00f1ade que seg\u00fan concepto emitido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a trav\u00e9s del Viceministerio de Coordinaci\u00f3n de Pol\u00edticas, el cual cita, la exclusi\u00f3n del impuesto se refiere a \u201cla importaci\u00f3n de bienes cuya producci\u00f3n nacional no sea suficiente para atender la demanda interna\u201d, interpretaci\u00f3n que para el demandante rebasa el sentido de la norma, en cuanto equipara equivocadamente la oferta con la producci\u00f3n nacional, pues se toma en forma total, es decir \u201cla dom\u00e9stica m\u00e1s la del resto del mundo, susceptible de ser importada\u201d, con lo cual, en su sentir, nunca habr\u00eda insuficiencia de oferta para atender la demanda interna, pues el d\u00e9ficit de la producci\u00f3n nacional siempre se sortear\u00eda con la producci\u00f3n mundial susceptible de ser importada, haciendo inoperante la norma. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, menciona que la tendencia de esa cartera es la de se\u00f1alar que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales deben ser gravadas con el IVA para no discriminar la producci\u00f3n nacional, criterio que el accionante estima fue el que prevaleci\u00f3 en la expedici\u00f3n del Decreto 1344 de 1999, pues all\u00ed no se tuvo en cuenta el concepto de oferta insuficiente y solamente se inspir\u00f3 en el af\u00e1n de incrementar la protecci\u00f3n a la producci\u00f3n nacional, confundiendo la finalidad del IVA que es \u201cmeramente fiscalista con las del arancel cuya fijaci\u00f3n se hace por razones de pol\u00edtica comercial, entre las cuales est\u00e1 la protecci\u00f3n a la producci\u00f3n interna\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, cuestiona del mencionado Decreto 1344 de 1999 que haya gravado bienes que presentan un d\u00e9ficit estructural y permanente, si se tiene en cuenta la relaci\u00f3n entre la producci\u00f3n nacional y el consumo interno, como ocurre con el trigo, ma\u00edz, habas de soya, etc. y aquellos que no registran el m\u00e1s m\u00ednimo volumen de producci\u00f3n nacional, como la avena.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el actor manifiesta que la disposici\u00f3n enjuiciada tambi\u00e9n fue imprecisa respecto de la determinaci\u00f3n de la base gravable y la tarifa a aplicar, dejando esta tarea al reglamento administrativo, con violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, toda vez que, en su inciso segundo, orden\u00f3 al gobierno nacional publicar la base gravable, deleg\u00e1ndole, indebidamente, la fijaci\u00f3n de esos conceptos en cada uno de los productos seleccionados, elementos impositivos que, en su concepto, quedaron al igual que el hecho gravable sometidos a la definici\u00f3n de funcionarios administrativos quienes \u201cdeterminaron la metodolog\u00eda y las fuentes de informaci\u00f3n que finalmente les sirvieron para se\u00f1alar las tarifas, despojando de toda garant\u00eda democr\u00e1tica a los contribuyentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Alberto Sandoval Navas, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en el proceso de la referencia con el fin de defender la constitucionalidad de la norma demandada, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Para empezar, hace una descripci\u00f3n del contenido de esa disposici\u00f3n para luego se\u00f1alar que la misma hace parte del \u201cLibro V\u201d del Estatuto Tributario, el cual establece todos los elementos sustanciales del impuesto a las ventas, es decir: el hecho generador (art. 420), los sujetos pasivos (art. 437 y s.s.), la base gravable (arts. 447 a 467) y la tarifa (arts. 468 a 476-1).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido, puntualiza que aquella norma se refiri\u00f3 a la importaci\u00f3n de los bienes en ella se\u00f1alados para su gravamen seg\u00fan la tarifa promedio impl\u00edcita pagada en la producci\u00f3n nacional de los mismos y, aunque estableci\u00f3 que el gobierno publicar\u00eda la base gravable aplicable a la importaci\u00f3n de cada bien, en su opini\u00f3n, se refer\u00eda a la de la tarifa mencionada en el inciso anterior, como se estableci\u00f3 en el art\u00edculo 2o. del Decreto 1344 de 1999, seg\u00fan el cual “El impuesto sobre las ventas en la importaci\u00f3n de los bienes de que trata este decreto, corresponder\u00e1 al valor resultante de aplicar la tarifa promedio impl\u00edcita del bien importado establecida en el art\u00edculo anterior a la base gravable para importaciones establecida en el art\u00edculo 459 del Estatuto Tributario”, el que a su vez establece que “La base gravable para liquidar el impuesto sobre las ventas en al (sic) caso de bienes importados, ser\u00e1 el valor CIF de las mismas, incrementado con el valor de los grav\u00e1menes arancelarios y de los impuestos a las importaciones”.”(subraya y negrilla original). \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, asevera que todos los elementos sustanciales de la obligaci\u00f3n tributaria en menci\u00f3n est\u00e1n se\u00f1alados por la ley, con lo cual se demuestra que carece de todo fundamento el cargo formulado seg\u00fan el cual se viola el art\u00edculo 338 superior, relativo al principio de la legalidad del impuesto y, por el contrario, considera que el citado Decreto se limit\u00f3 a establecer y a publicar, conforme lo ordenado en la ley, la tarifa mencionada. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, manifiesta que el concepto de tarifa promedio impl\u00edcita en el costo de producci\u00f3n de bienes de la misma clase de producci\u00f3n nacional, necesario para determinar la tarifa general promedio del impuesto sobre las ventas que grava la importaci\u00f3n de los bienes se\u00f1alados por la norma acusada, obedeci\u00f3 al prop\u00f3sito del legislador de igualar en condiciones al productor frente al importador, seg\u00fan indica se expuso en el debate surtido ante el Congreso, \u201cdonde s\u00f3lo se exclu\u00eda del impuesto a la venta (no a la importaci\u00f3n) a los bienes relacionados en la norma\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, indica que el legislador quiso desgravar la venta de productos esenciales de producci\u00f3n nacional para garantizar su oferta, permitiendo que \u00e9sta pudiera cumplirse tambi\u00e9n con productos importados, pero en condiciones de igualdad con los productores nacionales, para lo cual, \u201cestos deben cancelar proporcionalmente los mismos impuestos que pagan los productores nacionales en su producci\u00f3n, excluyendo de su pago, la importaci\u00f3n de dichos bienes, solo cuando en un momento determinado, el mercado nacional (que es fluctuante), \u201csea insuficiente para atender la demanda interna\u201d (precisamente para garantizar su oferta).\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n Ciudadana \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Carlos G\u00f3mez Jaramillo coadyuv\u00f3 la demanda. En su escrito manifiesta que comparte \u00edntegramente los argumentos del demandante en cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con el art\u00edculo 150, numerales 10 y 12, de la misma, por la norma acusada, pues asevera que el legislador, so pretexto de delegar en el Gobierno la funci\u00f3n de publicar la base gravable, realmente lo facult\u00f3 para que la determinara, as\u00ed como para que fijara la tarifa del IVA impl\u00edcito, en contrav\u00eda del principio de la legalidad del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, llama la atenci\u00f3n acerca de la similitud del presente caso con el estudiado en la Sentencia C-740 de 1999, en la que se declar\u00f3 la inconstitucionalidad del R\u00e9gimen Unificado de Imposici\u00f3n (Ley 488 de 1998, art. 28), por encontrar que la norma all\u00ed demandada implicaba un nuevo tributo donde se difer\u00eda a la administraci\u00f3n tributaria la atribuci\u00f3n de fijar sus elementos constitutivos, tal y como, en su parecer, acontece en el presente asunto. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, agrega a los anteriores cargos los de vulneraci\u00f3n del numeral 9o. del art\u00edculo 95 y del inciso 1o. del art\u00edculo 363 superiores, ya que estima que los impuestos sobre las ventas son regresivos, de ah\u00ed que los legisladores habitualmente excluyan los bienes de primera necesidad de los mismos; sinembargo, manifiesta que en este caso fue el propio legislador el que introdujo el debate al recortar la lista de bienes \u201cexentos\u201d del IVA y gravar con un IVA impl\u00edcito las importaciones de estos mismos bienes, mediante la expedici\u00f3n de la norma enjuiciada, supuestamente, para “devolverle la equidad al productor nacional de estos mismos bienes que sufraga en sus procesos insumos y servicios gravados que no puede repercutir”, todo lo cual se traduce en el deterioro del principio de progresividad del ordenamiento impositivo, como fundamento del sistema tributario. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, indica que la exclusi\u00f3n del impuesto a las ventas sobre algunos bienes y servicios b\u00e1sicos significa una reducci\u00f3n parcial para el consumidor final porque los costos de producci\u00f3n y, por consiguiente, los precios de venta resultan afectados por los impuestos pagados en los procesos de fabricaci\u00f3n y distribuci\u00f3n, sin que el productor nacional de bienes excluidos pueda reclamar la devoluci\u00f3n de los tributos asumidos por el uso de materias primas, insumos y servicios gravados, lo que genera un problema t\u00e9cnico en la aplicaci\u00f3n del impuesto sobre las ventas y un atentado contra el principio de eficiencia o de economicidad que propugna por el recaudo de impuesto con el menor costo administrativo y menor carga econ\u00f3mica y de tr\u00e1mites para el contribuyente. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, destaca que resulta violatorio del art\u00edculo 95 de la Carta Pol\u00edtica, que el contribuyente deba sufragar un impuesto adicional sobre la importaci\u00f3n de bienes expresamente excluidos, para cubrir las diferencias derivadas de una aplicaci\u00f3n antit\u00e9cnica del tributo, pues el Gobierno no puede eludir su responsabilidad por la inapropiada aplicaci\u00f3n del mismo, invocando el restablecimiento del principio de equidad tributaria al se\u00f1alar que el productor nacional no es sujeto del IVA. Finalmente concluye: \u00a0<\/p>\n
\u201cEste es un t\u00edpico caso en el cual detr\u00e1s de prop\u00f3sitos aparentemente nobles, se oculta la voracidad fiscalista del Estado. De una parte, al anunciar que los productos b\u00e1sicos de la canasta familiar no estar\u00e1n sometidos al impuesto sobre las ventas, pero grava sus materias primas, insumos y servicios b\u00e1sicos encareciendo su costo de producci\u00f3n interna, y de otra parte, porque en se\u00f1al de arrepentimiento promueve m\u00e1s impuestos para devolverle al productor nacional una equidad que el mismo le quita. Con medidas como esta se violentan los principios constitucionales [de] equidad, eficiencia y progresividad, en los cuales est\u00e1 fundado el sistema tributario, de acuerdo con el art\u00edculo 363 de la C.P., al otorgarle prelaci\u00f3n a la equidad vista \u00fanicamente desde el lado del productor.\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en Concepto No. 2005, recibido el 14 de diciembre de 1999 en la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional, presenta escrito frente al asunto de la referencia, en favor de la constitucionalidad de los incisos primero y segundo del par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, en la forma que a continuaci\u00f3n se sintetiza: \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, la Vista Fiscal manifiesta que la facultad de establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, parafiscales, es de orden exclusivamente legal (C.P., art. 150-12) y que, bajo este orden de ideas, la norma demandada cumple con este presupuesto al establecer un impuesto que ser\u00e1 aplicable a la importaci\u00f3n de los bienes all\u00ed mencionados, una exenci\u00f3n tributaria para los productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna y una delegaci\u00f3n expresa al Ejecutivo para que publique la base gravable o el valor del impuesto que deben pagar las importaciones de esos bienes, teniendo en cuenta la producci\u00f3n nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, en dicha intervenci\u00f3n se menciona que no es cierto, como lo afirma el demandante, que en la disposici\u00f3n acusada no se haya fijado de manera clara e inequ\u00edvoca los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, ni que se le haya conferido esta labor al Ejecutivo, pues al analizar su texto y contexto se encuentra que hay precisi\u00f3n sobre el hecho generador, el cual ser\u00eda la importaci\u00f3n de los bienes se\u00f1alados en el art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario, los sujetos pasivos de la misma, que ser\u00edan los importadores seg\u00fan el art\u00edculo 437, lit. d.) de ese mismo Estatuto, y la base gravable, que para el caso corresponder\u00eda a la que se\u00f1ala el art\u00edculo 459 ibidem, es decir, \u201cla misma que se tiene en cuenta para liquidar los derechos de aduana, adicionados con el valor de este gravamen\u201d. \u00a0<\/p>\n
En criterio del jefe del Ministerio P\u00fablico, lo anterior ofrece claridad en cuanto a que la norma acusada no facult\u00f3 al Ejecutivo para fijar la base gravable del impuesto sobre las ventas aplicable a las importaciones de los bienes relacionados en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, pues \u00e9sta se especific\u00f3 en la misma ley, mediante una regulaci\u00f3n en su criterio apropiada ya que \u201cla exenci\u00f3n parcial a la que se hace menci\u00f3n en el citado art\u00edculo 43, se aplica con referencia directa a los bienes y no a su importaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el Procurador considera que cuando el legislador se\u00f1al\u00f3 que el gobierno nacional deb\u00eda publicar la base gravable mencionada, lo que quiso significar es que le correspond\u00eda publicar la tarifa general del IVA promedio impl\u00edcita en el costo de producci\u00f3n de los bienes nacionales, lo que estima se hizo mediante \u201cel Decreto 1433 de 1999\u201d referenciado por el actor, siguiendo las pautas dadas por el legislador. De este modo, no hubo un exceso en la facultades otorgadas al Ejecutivo, ya que a \u00e9ste no se le encarg\u00f3 de disponer acerca del establecimiento o modificaci\u00f3n de los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, agrega en su escrito que la raz\u00f3n de ser de esa disposici\u00f3n radica en el prop\u00f3sito del legislador de proteger la producci\u00f3n agr\u00edcola y la actividad pecuaria, pues, de lo contrario, los bienes rese\u00f1ados en el art\u00edculo 43 importados tendr\u00edan una exenci\u00f3n total, con desventaja para los de producci\u00f3n nacional con lo cual, a la vez, se pretende estimular el comercio exterior mediante una tarifa inferior al 16% y como la elaboraci\u00f3n del estudio t\u00e9cnico para la determinaci\u00f3n del costo de producci\u00f3n de bienes de la misma clase en el pa\u00eds constituye una labor dif\u00edcil de cumplir por medio de ley, por tratarse de una situaci\u00f3n cambiante, es que, en su concepto, la norma enjuiciada deleg\u00f3 la tarea al gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, concluye que no puede hablarse de inconstitucionalidad de la norma por tratar de dejar un espacio de acci\u00f3n a la administraci\u00f3n quien \u201cmaneja directamente el tema patrimonial de la obligaci\u00f3n tributaria, para as\u00ed poder oscilar en el campo econ\u00f3mico y no volver radical e imposible la aplicaci\u00f3n de las leyes fiscales\u201d, consideraci\u00f3n que hace aplicable al punto de la demanda relativo a la exenci\u00f3n del impuesto a la importaci\u00f3n de bienes pues, seg\u00fan lo indica el jefe del Ministerio P\u00fablico, aunque no exista duda acerca de que la oferta tendr\u00e1 que ser insuficiente para que se except\u00fae del impuesto a las importaciones de los bienes referidos en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1999, lo cierto es que \u201cconcretar en esta materia valores o, para el caso, producci\u00f3n de bienes, que se supedita a situaciones clim\u00e1ticas, econ\u00f3micas y hasta de orden p\u00fablico, llevar\u00eda a extremar una funci\u00f3n y a la postre a obtener normas que ser\u00edan imposibles de aplicar\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La materia sujeta a examen \u00a0<\/p>\n
Por medio del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 \u201c \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales\u201d, se modific\u00f3 el art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario (E.T.), estableci\u00e9ndose los bienes que no causan impuesto sobre las ventas. La actual demanda de inconstitucionalidad se dirige contra la totalidad del par\u00e1grafo 1o. de dicho art\u00edculo 43. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con los escritos presentados por el actor y por el coadyuvante de la misma, se consideran vulnerados por la disposici\u00f3n acusada los art\u00edculos 150, numerales 10 y 12, 338, 95, numeral 9o. y 363, numeral 1o., de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los fundamentos de esa afirmaci\u00f3n se concretan en se\u00f1alar que el legislador omiti\u00f3 determinar en forma precisa los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria all\u00ed contemplada, atinentes al hecho imponible, la base gravable y la tarifa aplicable, atribuyendo esa facultad de definici\u00f3n a la discrecionalidad del ejecutivo, como efectivamente se\u00f1alan que ocurri\u00f3 mediante la expedici\u00f3n del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999, as\u00ed como a la interpretaci\u00f3n individual frente al hecho gravable, por distintas autoridades estatales, cuyos conceptos trajeron en cita. Igualmente, cuestionan de ese mismo Decreto Reglamentario, que se hayan gravado bienes que presentan un d\u00e9ficit estructural y permanente, si se tiene en cuenta la relaci\u00f3n entre la producci\u00f3n nacional y el consumo interno, as\u00ed como aquellos que no registran el m\u00e1s m\u00ednimo volumen de producci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
En forma adicional, estiman que con la disposici\u00f3n acusada se produjo un desconocimiento del principio de eficiencia o de economicidad tributaria, pues el contribuyente termina sufragando un impuesto adicional sobre la importaci\u00f3n de bienes expresamente excluidos del impuesto sobre las ventas, para cubrir las diferencias derivadas de una aplicaci\u00f3n antit\u00e9cnica del tributo all\u00ed contemplado y se ignora, igualmente, el principio de progresividad, fundamento del sistema tributario, en la medida en que dicho impuesto es regresivo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para resolver el presente asunto esta Corporaci\u00f3n deber\u00e1 sustentar su an\u00e1lisis desde la vigencia y alcance del principio de legalidad de los tributos, con el fin de determinar si las omisiones que se le endilgan al legislador en dicha norma son reales, si efectivamente se permiti\u00f3 al ejecutivo reemplazarlo en el ejercicio de la facultad de se\u00f1alamiento de los elementos esenciales del tributo, y si es cierto que se vulneran los principios de eficiencia y progresividad tributaria con la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Principio de legalidad de los tributos como presupuesto esencial de la facultad impositiva \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de la potestad legislativa ordinaria, el Congreso de la Rep\u00fablica puede establecer contribuciones fiscales y, s\u00f3lo en forma excepcional, contribuciones de tipo parafiscal, en los casos y bajo las condiciones legalmente establecidos. Dicha facultad se ha denominado poder de imposici\u00f3n, el cual lo comparten las corporaciones pol\u00edticas y administrativas de ciertas entidades territoriales, como ocurre con las asambleas departamentales y los concejos distritales municipales, en los precisos t\u00e9rminos que fije la ley (C.P., arts. 150-12 y 338). \u00a0<\/p>\n
Fue en desarrollo del principio democr\u00e1tico que el Constituyente de 1991 confiri\u00f3 a los cuerpos colegiados y de elecci\u00f3n y representaci\u00f3n popular antes mencionados, esa facultad de establecer tributos, la cual se encuentra sometida a los presupuestos propios del principio de legalidad tributaria1, dentro de los cuales adquieren especial vigencia los de representaci\u00f3n popular para el se\u00f1alamiento de los impuestos y el de predeterminaci\u00f3n de los elementos esenciales de los mismos, en los t\u00e9rminos analizados por esta Corte en la Sentencia C-987 de 19992, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201c5- En anteriores oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha se\u00f1alado que \u00e9ste comprende al menos tres aspectos3. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, seg\u00fan el cual no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n de los eventuales afectados. Por ello la Constituci\u00f3n autoriza \u00fanicamente a las corporaciones de representaci\u00f3n pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminaci\u00f3n de los tributos, ya que fija los elementos m\u00ednimos que debe contener el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n para poder ser v\u00e1lido, puesto que ordena que tal acto debe se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constituci\u00f3n autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonom\u00eda, pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un pa\u00eds unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberan\u00eda fiscal (CP arts 287 y 338).\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, seg\u00fan el enunciado principio de legalidad tributaria, en su aspecto relativo al se\u00f1alamiento del impuesto, se tiene que tanto la ley como las ordenanzas y los acuerdos al imponer una contribuci\u00f3n fiscal o parafiscal, deben establecer claramente los elementos esenciales del tributo que crean, esto es \u201cfijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d (C.P., art. 338). Un requisito como \u00e9ste repercute en la validez jur\u00eddica del tipo impositivo establecido, pues constituye una manera de ofrecer seguridad jur\u00eddica para efectos de su aplicaci\u00f3n y recaudo, as\u00ed como un control de l\u00edmites al posible ejercicio arbitrario del poder de imposici\u00f3n. De igual manera, se otorga una debida protecci\u00f3n a la garant\u00eda fundamental del debido proceso de la cual es titular todo contribuyente (C.P., art. 29). \u00a0<\/p>\n
De manera que, la certeza sobre los elementos esenciales que conforman la obligaci\u00f3n tributaria asegura la efectividad en el cumplimiento de las disposiciones que establecen obligaciones de tipo fiscal y en los resultados que se esperan obtener con las mismas. \u00a0<\/p>\n
Como recientemente lo se\u00f1alara esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-488 de 20004, \u201c[s]i la norma creadora del tributo no establece con suficiente claridad y precisi\u00f3n los elementos esenciales del mismo no s\u00f3lo genera inseguridad jur\u00eddica sino que fomenta la evasi\u00f3n, pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podr\u00edan hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas p\u00fablicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado. Dicha situaci\u00f3n tambi\u00e9n se prestar\u00eda para abusos y arbitrariedades pues en \u00faltimas quien vendr\u00eda a definir tales elementos ser\u00edan las autoridades administrativas encargadas de exigir su cumplimiento, lo cual no se aviene con el ordenamiento constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se desconoce el principio de legalidad en sentido material cuando la ley, la ordenanza o el acuerdo no se\u00f1ale directa y claramente los elementos de la relaci\u00f3n tributaria; en tal caso, la administraci\u00f3n no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su facultad reglamentaria5, puesto que de llegar a establecer tales elementos invadir\u00eda \u00f3rbitas de competencia espec\u00edficamente establecidas en el ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estar\u00eda facultando para la determinaci\u00f3n de la fuente esencial del impuesto, es decir para la creaci\u00f3n misma del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recordemos nuevamente lo que en este sentido expres\u00f3 la Corte en Sentencia C-253 de 19956: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa definici\u00f3n general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar el anotado principio democr\u00e1tico. Si la norma que pretende establecer un tributo, de cualquier especie, no los se\u00f1ala directamente, no hay gravamen. La garant\u00eda democr\u00e1tica se desvanecer\u00eda si tales presupuestos de la obligaci\u00f3n tributaria, se abandonaran a la funci\u00f3n ejecutiva. La atribuci\u00f3n del Congreso de establecer contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena, y as\u00ed habr\u00e1 de ejercitarse.\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corporaci\u00f3n en varias oportunidades ha aceptado que por razones de orden t\u00e9cnico y administrativo se defiera al ejercicio de la potestad reglamentaria, la definici\u00f3n de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneraci\u00f3n a la vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinaci\u00f3n particular de la base gravable sigue estando en manos de los \u00f3rganos representativos de elecci\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
En efecto en la Sentencia C-583 de 19967 se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) si en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es menester que la fijaci\u00f3n del mismo incluya la determinaci\u00f3n de los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tengan que se\u00f1alar las sumas concretas sobre las cuales ha de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de car\u00e1cter t\u00e9cnico, conducen a desechar esta interpretaci\u00f3n extrema del principio de legalidad del tributo.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en la Sentencia C-040 de 19938, al analizar la posibilidad de que el Ministerio de Agricultura fijara el precio de la panela como base gravable de la cuota de fomento panelero (Ley 40 de 1990, arts. 7 y 13), en ese mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cHemos expuesto las razones que determinan que la cuota de fomento panelero no es un impuesto sino una contribuci\u00f3n parafiscal que cuenta con un r\u00e9gimen especial, distinto al creado para los ingresos tributarios de la naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en cualquier caso lo que manda la Carta, en desarrollo del principio de la legalidad del impuesto, es que los \u00f3rganos representativos fijen la base sobre la cual se cobrar\u00e1 el gravamen, \u00a0no as\u00ed las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse. En el caso que nos ocupa, es claro que la base gravable de la cuota, fijada por ley, es el precio del kilogramo de la panela o de la miel.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por razones evidentes de t\u00e9cnica administrativa y dado que el precio es altamente variable, la ley otorga al Ministro de Agricultura la funci\u00f3n de fijar dicho precio semestralmente y s\u00f3lo para efectos del cumplimiento de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se trata simplemente de certificar el precio de la panela para dar a los productores certeza sobre el monto del gravamen y no dejarlo al libre juego del mercado, el cual puede determinar un alto grado de incertidumbre sobre el precio respecto del cual haya de calcularse la respectiva cuota. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas -dado que se trata de una funci\u00f3n p\u00fablica de certificaci\u00f3n sobre el precio del producto- para su fijaci\u00f3n la autoridad administrativa debe consultar todos los datos necesarios, y realizar los an\u00e1lisis pertinentes de tal forma que se certifique con la mayor certeza posible el monto del precio, m\u00e1s no que se fije de manera arbitraria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la ley acusada fija la base gravable de la cuota de fomento panelero, pues queda claro de su lectura, que aquella es el precio del kilogramo de la panela o miel, a nivel nacional o regional. Lo que hace el Ministro de Agricultura, es simplemente una labor administrativa de certificaci\u00f3n \u00a0que facilita el c\u00e1lculo y la prueba de dicho precio.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, resultar\u00eda contrario a la t\u00e9cnica del procedimiento tributario exigir que la ley, el acuerdo o el reglamento, m\u00e1s all\u00e1 de la fijaci\u00f3n de la base de cobro del gravamen, entren a detallar en cada caso concreto la suma sobre la cual el mismo habr\u00e1 de liquidarse9, ya que en esta operaci\u00f3n deben tenerse en cuenta variables econ\u00f3micas que escapan al rigorismo propio de esos actos jur\u00eddicos y a la determinaci\u00f3n pol\u00edtica del tema, lo cual se encuadra dentro del principio de legalidad tributaria que establece el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Observemos, en seguida, en qu\u00e9 t\u00e9rminos se dio cumplimiento en la norma demandada a los criterios constitucionales hasta aqu\u00ed establecidos. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Constitucionalidad de la disposici\u00f3n enjuiciada \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La determinaci\u00f3n legal de los elementos esenciales de la obligaci\u00f3n tributaria referida en el par\u00e1grafo 1o. de la Ley 488 de 1998 \u00a0<\/p>\n
El Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) en su Libro Tercero (arts. 420 y s.s.), se encarga de regular todo lo relacionado con el impuesto a las ventas. El art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, que modific\u00f3 el art\u00edculo 424 de ese Estatuto, establece los bienes que no causan impuesto sobre las ventas. La norma actualmente demandada, esto es, el par\u00e1grafo 1o., de dicho art\u00edculo 43, prev\u00e9 unas reglas tributarias especiales para los bienes que no causan dicho impuesto. \u00a0<\/p>\n
La inconformidad que al respecto expresan los demandantes se centra, en primer t\u00e9rmino, en una eventual indefinici\u00f3n por parte del legislador del hecho imponible, la base gravable as\u00ed como de la tarifa a aplicar por virtud del impuesto establecido en la disposici\u00f3n acusada, considerando que se ha atribuido su fijaci\u00f3n al gobierno nacional, como en efecto ocurri\u00f3, seg\u00fan su opini\u00f3n, con la expedici\u00f3n del Decreto 1344 de 1999. \u00a0<\/p>\n
La Corporaci\u00f3n considera errada la anterior afirmaci\u00f3n, pues observa que proviene de un an\u00e1lisis incompleto de la disposici\u00f3n demandada y descontextualizado del r\u00e9gimen tributario integral vigente sobre el impuesto a las ventas, pues la definici\u00f3n de esos elementos se cumple, guardando el debido respeto por el principio de legalidad en el tributo constitucionalmente exigido. A esta conclusi\u00f3n pudo llegar la Corte, una vez confrontados los alcances y contenidos de los elementos m\u00ednimos y fundamentales de todo impuesto, con lo preceptuado en la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 relaciona todos aquellos bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, los cuales en su mayor\u00eda son de origen agropecuario. El par\u00e1grafo 1o. demandado se\u00f1ala que la importaci\u00f3n de esos bienes estar\u00e1 gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio impl\u00edcita en el costo de producci\u00f3n de bienes de la misma clase de producci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
Se except\u00faan de tal gravamen, los productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna y se ordena que para efectos de la liquidaci\u00f3n y pago de dicho impuesto, el gobierno nacional publique la base gravable, mencionada en el inciso primero de ese par\u00e1grafo, aplicable a la importaci\u00f3n de cada bien. Para ello deber\u00e1 tenerse en cuenta la composici\u00f3n en la producci\u00f3n nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i.) un gravamen a la importaci\u00f3n de los bienes previstos en ese art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998; ii.) una excepci\u00f3n al cobro del mismo; y iii.) unas reglas especiales para efectos de su liquidaci\u00f3n y pago, dentro de las cuales el gobierno nacional es destinatario de una funci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan criterio de esta Corte10, los elementos fundamentales de un impuesto y su contenido son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn t\u00e9rminos generales, puede decirse que la base gravable es uno de los elementos determinantes de la cuant\u00eda de la prestaci\u00f3n de dar, que es objeto de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. En efecto, en la obligaci\u00f3n tributaria, aparecen por un lado el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligaci\u00f3n correlativa, el hecho gravado o situaci\u00f3n de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligaci\u00f3n tributaria, y la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuant\u00eda misma de la obligaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La base gravable ha sido definida usualmente como la magnitud o la medici\u00f3n \u00a0del hecho gravado a la cual se le aplica la tarifa, para de esta manera determinar la cuant\u00eda \u00a0de la obligaci\u00f3n tributaria.\u201d. (Subraya la Sala). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, del examen de la disposici\u00f3n enjuiciada, en armon\u00eda con la anterior jurisprudencia, frente al gravamen se\u00f1alado a la importaci\u00f3n de los bienes previstos en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, que modific\u00f3 el art\u00edculo 424 del E.T., se puede concluir lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El hecho generador o imponible que da lugar a la obligaci\u00f3n tributaria11 de la cual trata la disposici\u00f3n acusada, es la importaci\u00f3n de los bienes previstos en ese art\u00edculo 43. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La determinaci\u00f3n de los sujetos activo y pasivo el gravamen, as\u00ed como de la base gravable, se obtiene de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas sustantivas que regulan la materia del impuesto sobre las ventas dentro del E.T., as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La Naci\u00f3n es la acreedora de la obligaci\u00f3n tributaria en este caso, el sujeto activo de la obligaci\u00f3n tributaria, \u201ces ella quien tiene derecho a percibirlo y a exigir su pago\u201d12; en cambio son los importadores de los bienes previstos en el art\u00edculo 43 citado, los responsables o sujetos pasivos de este tributo, por aplicaci\u00f3n del literal d) del art\u00edculo 437 del E.T. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, como base gravable sobre la cual se liquidar\u00e1 el impuesto sobre las ventas en las importaciones de los bienes relacionados en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, debe entenderse \u201cla misma que se tiene en cuenta para liquidar los derechos de aduana, adicionados con el valor de este gravamen\u201d, seg\u00fan lo estatuye el art\u00edculo 459 del E.T., modificado por el art\u00edculo 45 de la Ley 488 de 1998, respecto de todas las mercanc\u00edas importadas. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por \u00faltimo, la tarifa aplicable se observa igualmente definida en la norma acusada, pues all\u00ed se se\u00f1ala que la importaci\u00f3n de los bienes previstos en el art\u00edculo 43 mencionado estar\u00eda gravada con una suma que equivale a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio impl\u00edcita en el costo de producci\u00f3n de bienes de la misma clase de producci\u00f3n nacional. \u00a0<\/p>\n
Como se puede deducir de lo anotado, el gravamen de que trata el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, constituy\u00f3 materia del ejercicio de la facultad propia del legislador consagrada en los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Carta Pol\u00edtica. El tratamiento normativo dado en la disposici\u00f3n censurada, se presenta como respuesta a la situaci\u00f3n vigente al momento de su expedici\u00f3n, cual era que el impuesto a las ventas en el caso de las mercanc\u00edas importadas ten\u00eda una regulaci\u00f3n legal prexistente en el Estatuto Tributario (Libro Tercero) y que la norma acusada lo que hizo fue someter algunos bienes a un tratamiento especial a partir de esa regulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En lo hasta aqu\u00ed analizado, la Sala observa cumplidos los requisitos de precisi\u00f3n y predeterminaci\u00f3n que hacen vigente el principio de legalidad en la disposici\u00f3n acusada, en concordancia con el art\u00edculo 338 superior; sinembargo la ambig\u00fcedad que los demandantes denuncian frente a la determinaci\u00f3n de algunos aspectos de los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria, en especial respecto de la regla exceptiva que se se\u00f1ala para la imposici\u00f3n del gravamen y las funciones asignadas al gobierno nacional, para su liquidaci\u00f3n y pago, ameritan un examen m\u00e1s detallado del asunto que la Sala entra a desarrollar. \u00a0<\/p>\n
4.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Finalidad de la disposici\u00f3n acusada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La importaci\u00f3n de los bienes contemplados en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, por mandato del legislador, est\u00e1 gravada con un IVA impl\u00edcito, con el cual se protege la producci\u00f3n nacional de esa misma clase de productos. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo expresaron los legisladores en el debate surtido al proyecto de ley que dio lugar a la expedici\u00f3n de la Ley 488 de 1998, con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 43 de esa ley se buscaba \u201cdefender la producci\u00f3n nacional frente a los art\u00edculos, por los productos importados que se abastezcan en el pa\u00eds con el \u00e1nimo de establecer un IVA impl\u00edcito, en el porcentaje gravado de costo de producci\u00f3n nacional\u201d 13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, para el gobierno nacional, a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda14, dicha norma presenta la siguiente fundamentaci\u00f3n especial y concreta: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl objetivo del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, que introduce la creaci\u00f3n del IVA impl\u00edcito en la importaci\u00f3n de bienes que se encuentren excluidos en su producci\u00f3n nacional, es colocar en igualdad de condiciones al productor nacional frente al importador. \u00a0<\/p>\n
Cuando la misma clase de bienes es importada, los pa\u00edses exportadores atendiendo el principio de destino, garantizan que las mercanc\u00edas lleguen a territorio colombiano libres de este impuesto, lo que los convierte en bienes exentos al momento de ingresar al territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
Son estas diferencias las que se pretende corregir, con el fin de que los productores nacionales de bienes excluidos no compitan en desventaja frente a los bienes importados.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se puede deducir de lo anterior, lo pretendido por el legislador fue desgravar la venta de productos agr\u00edcolas y pecuarios, entre otros, esenciales en la producci\u00f3n nacional permitiendo que la demanda tambi\u00e9n fuera satisfecha mediante la importaci\u00f3n de los mismos, pero en igualdad de condiciones con los productores nacionales; de esta manera, los importadores de dichos bienes deb\u00edan asumir un pago proporcional a los impuestos que en el proceso de producci\u00f3n asumen los productores nacionales, por virtud de la incorporaci\u00f3n de insumos gravados con el IVA. \u00a0<\/p>\n
En estos mismos t\u00e9rminos entiende el Procurador General de la Naci\u00f3n la norma puesta en tela de juicio, pues considera que la raz\u00f3n de la misma radica en un claro prop\u00f3sito proteccionista de la producci\u00f3n agr\u00edcola y la actividad pecuaria pues, de esta manera, la importaci\u00f3n de los bienes rese\u00f1ados en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 no tendr\u00eda una exenci\u00f3n total, evitando colocar a aquellos bienes de producci\u00f3n nacional en desventaja frente a los extranjeros y, a la vez, pretendiendo estimular con ello el comercio exterior mediante una tarifa inferior al \u201c16%\u201d. \u00a0<\/p>\n
Lo antes manifestado, permite a la Corte aclarar que el texto del art\u00edculo 424 del E.T. como qued\u00f3 finalmente redactado, luego de la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 y con base en la finalidad de la norma en estudio, contiene una excepci\u00f3n al pago del impuesto sobre las ventas para ciertos bienes de producci\u00f3n nacional all\u00ed relacionados, excepci\u00f3n que a su vez est\u00e1 sometida a otra regla exceptiva, cual es que la importaci\u00f3n de esos bienes que no causan impuesto sobre las ventas est\u00e1 gravada con un IVA impl\u00edcito. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se proceder\u00e1 a analizar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n enjuiciada. \u00a0<\/p>\n
4.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los demandantes estiman que una de las razones por la cuales se considera que el legislador incurri\u00f3 en una indeterminaci\u00f3n del impuesto a las importaciones de bienes exentos del IVA, hace relaci\u00f3n con la indefinici\u00f3n del concepto de oferta insuficiente de esos productos en el mercado nacional, para efectos de inaplicar dicho gravamen, lo cual ha dado lugar a distintas interpretaciones por parte de autoridades nacionales encargadas de este tema econ\u00f3mico, en desmedro de los destinatarios de la exclusi\u00f3n del respectivo pago del gravamen. \u00a0<\/p>\n
Es por ello que el actor y el coadyuvante manifiestan su inconformidad con el resultado de la aplicaci\u00f3n de esa norma, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n por el gobierno nacional del Decreto 1344 de 199915, se\u00f1alando que se gravaron bienes que presentan un d\u00e9ficit estructural y permanente, si se tiene en cuenta la relaci\u00f3n entre la producci\u00f3n nacional y el consumo interno, como ocurre con el trigo, ma\u00edz, habas de soya, etc., as\u00ed como aquellos que no registran \u201cel m\u00e1s m\u00ednimo volumen de producci\u00f3n nacional, como sucede con la avena\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, consideran que por tal indefinici\u00f3n el gobierno nacional, ha venido arrog\u00e1ndose la funci\u00f3n de precisar el hecho gravable, la base gravable y la tarifa a aplicar en dicho gravamen, a trav\u00e9s del ejercicio de potestades exclusivamente legislativas. \u00a0<\/p>\n
4.3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Constitucionalidad de la cl\u00e1usula exceptiva contenida en la disposici\u00f3n censurada \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, en la norma acusada se excluye del pago del gravamen a la importaci\u00f3n de los bienes de que trata el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, cuando su oferta resulte insuficiente para atender la demanda interna. Tal concepto presenta una connotaci\u00f3n importante en la descripci\u00f3n normativa del tipo impositivo all\u00ed referido, toda vez que debe ser utilizado por los operadores jur\u00eddicos para efectos de aplicar la excepci\u00f3n a la regla impartida en ese precepto legal. \u00a0<\/p>\n
Aun cuando el concepto de \u201coferta insuficiente para atender la demanda interna\u201d, prima facie, pareciera configurar un t\u00e9rmino con alcance indefinido en su formulaci\u00f3n, la realidad es otra. \u00a0<\/p>\n
Acertadamente, el Procurador General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3 que la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica del concepto de \u201coferta insuficiente para atender la demanda interna\u201d debe darse de conformidad con la funci\u00f3n legislativa en el campo fiscal, seg\u00fan la cual al legislador no le corresponde puntualizar valores, como ocurre en este caso con la producci\u00f3n de bienes excluidos del impuesto del cual trata la norma acusada, cuando la misma se supedita a situaciones clim\u00e1ticas, econ\u00f3micas y hasta de orden p\u00fablico indefinibles, pues llevar\u00eda a extremar una funci\u00f3n y a la postre a obtener normas que ser\u00edan imposibles de aplicar. \u00a0<\/p>\n
La Corte estima que el legislador no avanz\u00f3 en una definici\u00f3n expresa y concreta de \u201coferta insuficiente para atender la demanda interna\u201d, por cuanto que se trata de un concepto determinable a trav\u00e9s de par\u00e1metros que otorga adecuadamente la ciencia econ\u00f3mica y los conceptos emitidos por las autoridades nacionales encargadas de esas materias, a manera de gu\u00eda para la labor de concreci\u00f3n del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la pr\u00e1ctica, la definici\u00f3n del concepto de \u201coferta insuficiente para atender la demanda interna\u201d se llev\u00f3 a cabo de esa forma por el gobierno nacional, en la expedici\u00f3n del Decreto 1344 de 1999, con base en los siguientes criterios16: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la misma forma, la disposici\u00f3n mencionada al final del primer inciso del par\u00e1grafo 1\u00b0, establece como excepci\u00f3n para no ser gravados con el impuesto, aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna. \u00a0<\/p>\n
Con miras a definir cu\u00e1les son los bienes cobijados con este beneficio y teniendo en cuenta que la DIAN no es competente para pronunciarse sobre este tema, se solicit\u00f3 concepto a los organismos del ramo, en este caso, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, as\u00ed como al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El departamento Nacional de Planeaci\u00f3n se\u00f1ala que \u201cpara equilibrar dichas condiciones de competencia entre los productos nacionales e importados de la misma clase, la tarifa equivalente impl\u00edcita debe aplicarse sobre todos los productos en los que exista producci\u00f3n \u00a0nacional\u201d, y m\u00e1s adelante agrega que \u201cla insuficiencia de oferta s\u00f3lo es plenamente comprobable en el caso de no producci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifiesta: \u201c\u2026nuestro concepto es que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales producidos en el pa\u00eds, deben ser gravadas con el impuesto al valor agregado, para no discriminar contra la producci\u00f3n nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con base en los conceptos anteriores se procedi\u00f3 a elaborar el decreto reglamentario, seg\u00fan el cual los bienes agropecuarios contenidos en el art\u00edculo 424 del Estatuto tributario, quedan gravados con el IVA impl\u00edcito en su importaci\u00f3n.\u201d17 \u00a0<\/p>\n
A juzgar por los conceptos tra\u00eddos en cita y de conformidad con lo planteado por los actores, si bien no hay univocidad t\u00e9cnica en la ciencia econ\u00f3mica sobre el concepto de \u201coferta insuficiente para atender la demanda interna\u201d, no se puede afirmar que la definici\u00f3n de dicho concepto haya quedado librada al arbitrio de la autoridad encargada de interpretar y aplicar la norma, con grave atentado del ordenamiento superior, pues si bien dicha labor de precisi\u00f3n corresponder\u00e1 al Ministerio de Hacienda, \u00e9ste deber\u00e1 hacerlo con sujeci\u00f3n a precisos marcos de acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Corte, en consecuencia, no encuentra que el legislador se haya sustra\u00eddo del ejercicio de una funci\u00f3n que le es propia, permitiendo que la asuma la autoridad encargada de interpretar la norma, aplicarla y expedir el acto jur\u00eddico que d\u00e9 cumplida ejecuci\u00f3n a ese mandato legal, como lo afirman los actores, ni que la mencionada regulaci\u00f3n vulnere el principio de igualdad de los contribuyentes, ni los principios de legalidad, seguridad, certeza jur\u00eddicos y equidad que gobiernan la materia tributaria (C.P., arts. 13, 338 y 363). De manera que, las expresiones \u201ccon excepci\u00f3n de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna\u201d, deben entenderse constitucionales. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en relaci\u00f3n con la funci\u00f3n que se le asigna al gobierno nacional en el inciso segundo del par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, para efectos de la liquidaci\u00f3n y pago del gravamen que all\u00ed se menciona, en virtud de la cual deber\u00e1 \u201cpublicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importaci\u00f3n de cada bien, teniendo en cuenta la composici\u00f3n en su producci\u00f3n nacional\u201d, la Corte encuentra que constituye una facultad que en nada desdibuja el reparto constitucional de las competencias entre los distintos \u00f3rganos del Estado. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por cuanto que el gobierno nacional en cumplimiento de esa orden legal, tiene que calcular el valor de la tarifa promedio impl\u00edcita del IVA pagado por los productores nacionales en los bienes relacionados en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, con base en la regla all\u00ed establecida, cual es \u201cla tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio impl\u00edcita en el costo de la producci\u00f3n de bienes de la misma clase de producci\u00f3n nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo manifiesta el interviniente en nombre del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u201cel c\u00e1lculo de esa tarifa se fundament\u00f3 en el establecimiento t\u00e9cnico de la estructura de costos de los bienes se\u00f1alados por la norma (Costo de producci\u00f3n nacional). (…) A partir de all\u00ed, (…) se identifican aquellas compras de bienes o servicios gravados y, por consiguiente, el IVA pagado por productores y distribuidores en la adquisici\u00f3n de insumos. El monto estimado de este impuesto, que no es objeto de descuento ni devoluci\u00f3n, se relaciona con el valor bruto de la producci\u00f3n, arrojando como resultado la tarifa impl\u00edcita en cuesti\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para realizar esa cuantificaci\u00f3n, seg\u00fan lo manifiesta el mismo interviniente, se ha procurado contar con fuentes de informaci\u00f3n oficiales, confiables, disponibles y objetivas. Agrega que, \u201cTeniendo en cuenta estos criterios se acude a las Cuentas Nacionales del DANE, ya que en ellas se encuentra la composici\u00f3n del consumo intermedio por ramas de la producci\u00f3n (Matr\u00edz Insumo-Producto). Sin embargo, esta informaci\u00f3n, presenta solamente 35 ramas de actividad econ\u00f3mica. (…) A fin de lograr un nivel de desagregaci\u00f3n m\u00e1s cercano al establecido en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, este an\u00e1lisis se complementa utilizando otras fuentes de informaci\u00f3n oficiales tales como la Encuesta Anual Manufacturera del DANE y los equilibrios Oferta Utilizaci\u00f3n (Cuentas Nacionales), las cuales permite una desagregaci\u00f3n significativa de la producci\u00f3n y los insumos industriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre este tema, el Procurador General de la Naci\u00f3n se\u00f1ala que la elaboraci\u00f3n del estudio t\u00e9cnico para determinar el costo de producci\u00f3n de bienes de la misma clase en el pa\u00eds constituye una labor dif\u00edcil de cumplir por medio de ley, por tratarse de una situaci\u00f3n cambiante, de ah\u00ed que la norma enjuiciada haya delegado la tarea al gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte comparte esa afirmaci\u00f3n pues claramente se colige que el legislador estableci\u00f3 unas bases ciertas y determinables para se\u00f1alar la suma concreta sobre la cual se liquidar\u00e1 el gravamen de que trata la norma acusada. As\u00ed mismo, por el car\u00e1cter t\u00e9cnico y administrativo de esa labor, la cuantificaci\u00f3n debi\u00f3 quedar en manos del gobierno nacional, ya que para su realizaci\u00f3n \u00e9ste debe consultar una serie de datos e informaci\u00f3n y efectuar la respectiva evaluaci\u00f3n, as\u00ed como la valoraci\u00f3n de los mismos, aspectos que son de competencia de la administraci\u00f3n, sin que pueda endilgarse el ejercicio absolutamente discrecional de una funci\u00f3n, pues como se ha visto \u00e9sta se encuentra reglada, lo que permitir\u00e1 el debido cumplimiento de los mandatos legales establecidos en la disposici\u00f3n acusada, con sujeci\u00f3n a los art\u00edculos 113, 189-11 y 338 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la controversia que se pueda suscitar, como en efecto la dejan conocer los demandantes, frente a los resultados del ejercicio de la funci\u00f3n asignada al gobierno nacional en la norma acusada, para efectos de la liquidaci\u00f3n y pago del gravamen de que trata esa disposici\u00f3n, constituyen materia de examen por parte de otra jurisdicci\u00f3n distinta a la constitucional y por v\u00eda procesal diferente a la de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, raz\u00f3n por la cual se desechan los argumentos de la demanda y se estima que por lo analizado la norma enjuiciada tambi\u00e9n resulta constitucional. \u00a0<\/p>\n
4.3.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis de la violaci\u00f3n de otros principios tributarios por la disposici\u00f3n enjuiciada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, resta se\u00f1alar que la libertad impositiva del legislador se encuentra sujeta a varios principios constitucionales fundamentales del sistema tributario como son los de equidad, eficiencia, progresividad, irretroactividad y legalidad (C.P., arts. 363 y 338).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El coadyuvante de la demanda enjuicia la norma censurada por estimar que \u00e9sta vulnera los principios de progresividad y eficiencia o economicidad tributarios y, en ese orden de ideas, el numeral 9o. del art\u00edculo 95 y el inciso 1o. del art\u00edculo 363 superiores. \u00a0<\/p>\n
Al respecto expresa que los impuestos sobre las ventas son regresivos y que gravar con un IVA impl\u00edcito las importaciones de los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, supuestamente para “devolverle la equidad al productor nacional de estos mismos bienes que sufraga en sus procesos insumos y servicios gravados que no puede repercutir”, se traduce en el deterioro del principio de progresividad del ordenamiento impositivo y el de eficiencia o de econocimicidad que propugna por el recaudo del impuesto con el menor costo administrativo y menor carga econ\u00f3mica y de tr\u00e1mites para el contribuyente, en la medida en que \u00e9ste debe sufragar un impuesto adicional sobre la importaci\u00f3n de bienes expresamente excluidos y cuya producci\u00f3n ha estado afectada por el pago de otros impuestos por el uso de materias primas, insumos y servicios gravados en el respectivo proceso de fabricaci\u00f3n y distribuci\u00f3n, sin posibilidad de que se pueda reclamar la respectiva devoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Corte estima infundados estos argumentos. En efecto, al relacionarse b\u00e1sicamente el principio de progresividad tributaria con la capacidad de pago del responsable o contribuyente de una obligaci\u00f3n tributaria, caracter\u00edstica predicable de los impuestos directos, tales como a la renta y complementarios, predial y de industria y comercio, la queja del actor en este sentido es inconducente, en la medida en que el impuesto sobre las ventas no est\u00e1 concebido con respecto a dicho principio, pues no es la capacidad econ\u00f3mica del contribuyente la que rige su se\u00f1alamiento, sino el consumo, como ocurre con los impuestos indirectos en general, entre ellos el mencionado, y otros como los de los cigarrillos y licores. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, por la conformaci\u00f3n t\u00e9cnica de ese tributo indirecto y la necesidad de su administraci\u00f3n eficiente, no es susceptible de ser creado y recaudado atendiendo el principio de la progresividad18, pues la misma depende de un criterio distinto que atiende es a la proporcionalidad existente entre el beneficio recibido y el monto del impuesto19.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco encuentra la Corte que la norma sea atacable en su constitucionalidad por raz\u00f3n del desconocimiento grave del principio de la eficiencia, dada una aplicaci\u00f3n antit\u00e9cnica del impuesto sobre las ventas contenido en la disposici\u00f3n acusada, el cual \u201catiende fundamentalmente a los objetivos de inter\u00e9s general que busca la tributaci\u00f3n y que consiste en concebir el sistema normativo pertinente en medio id\u00f3neo para que los impuestos cumplan su cometido esencial con los menores esfuerzos y los mayores rendimientos\u201d20. El mismo resulta predicable frente a una inconveniente racionalizaci\u00f3n de los costos administrativos en los que pueda incurrir el fisco para la administraci\u00f3n de los tributos y de los gastos administrativos a cargo de los contribuyentes para cumplir con la obligaci\u00f3n tributaria, aspecto que no se encuentra demostrado en la norma enjuiciada. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, se considera que el tipo impositivo que se viene analizando se enmarca dentro de los principios de justicia y equidad fiscales, en tanto no genera discriminaci\u00f3n frente a las personas destinatarias de sus mandatos y, como ya se anot\u00f3, en lugar de crear discriminaciones, promueve condiciones de igualdad entre los productores nacionales e importadores de los productos contemplados en el art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998, en t\u00e9rminos razonables y como resultado de una pol\u00edtica de protecci\u00f3n a la producci\u00f3n nacional, cuyos resultados se traducen en un desarrollo del objetivo primordial del Estado de promover la prosperidad general con criterios que realizan los principios constitucionales mencionados. \u00a0<\/p>\n
No se observa, entonces, sustento en las acusaciones planteadas para que en lo analizado se estimen desconocidos los mandatos superiores, por lo que igualmente por este aspecto la disposici\u00f3n censurada ser\u00e1 declarada exequible. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el par\u00e1grafo 1o. del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 que modific\u00f3 el art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario, por los cargos analizados en esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-597\/00 \u00a0<\/p>\n
DEBERES DEL CIUDADANO-Claridad\/TRIBUTO-Inteligible\/DELITO-Inteligible (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Establecimiento inteligible (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Tarifa no determinada claramente (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2632 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 1 y 2 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 43 de la Ley 488 de 1998 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto, nos permitimos disentir del fallo arriba referido, por las razones que a continuaci\u00f3n exponemos de manera sint\u00e9tica: \u00a0<\/p>\n
En cualquier Estado, pero particularmente en un Estado de derecho, las normas que imponen deberes a los ciudadanos o desestimulan conductas mediante la amenaza de penas, deben ser tan claras, que el destinatario pueda inferir a partir de su texto cu\u00e1l es exactamente el deber a su cargo o cu\u00e1l la conducta que debe observar u omitir para no padecer los rigores de la coacci\u00f3n estatal. Eso significa que las normas que establecen tributos y las que tipifican delitos han de ser tan inteligibles, que no necesiten de intermediarios que precisen su contenido. Si otra cosa ocurre, se escamotea el principio de legalidad, que en uno y otro campo han de tener vigencia rigurosa. \u00a0<\/p>\n
La norma que la Corte ha declarado exequible en la sentencia referida dista mucho de satisfacer esa exigencia. Basta para demostrarlo, formular esta pregunta: \u00bfcu\u00e1l es la tarifa que el sujeto gravado debe pagar? La respuesta es: la que el Gobierno determine, conforme a par\u00e1metros que pueden resultar claros para el ciudadano diestro en c\u00e1lculos econ\u00f3micos, pero esot\u00e9rico para el lego, que queda librado a lo que el administrador establezca, siguiente cmainos que aqu\u00e9l ignora. \u00bfPodr\u00e1 entonces decirse razonablemente que la tarifa est\u00e1 claramente determinada en la ley? La respuesta, desde un punto de vista mucho m\u00e1s pr\u00f3ximo al del lego que al del especialista, (y por eso m\u00e1s revelador) es sin duda negativa. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ver, entre otras, las Sentencias C-209 de 1993, C-537 de 1995, C-220 de 1996 y C-583 de 1996. \u00a0<\/p>\n
2 M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
3 Ver, por ejemplo, las sentencias C-004 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n y C-084 de 1995, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fundamentos 12 y ss. \u00a0<\/p>\n
4 M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
5 Ver la Sentencia C-740 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
6 M.P. DR. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
7 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
9 Consultar igualmente la Sentencia C- 467 de 1993, M.P. DR. Carlos Gaviria D\u00edaz, en la cual se hizo menci\u00f3n a este tema respecto del impuesto predial. \u00a0<\/p>\n
10 Idem. Sentencia C-583 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
11 Ver las Sentencias C-495 de 1996 y C-197 de 1997. \u00a0<\/p>\n
12 As\u00ed se estableci\u00f3 en la Sentencia C-448 de 2000, M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz, al estudiarse la constitucionalidad del art\u00edculo 50 de a Ley 488 de 1998. \u00a0<\/p>\n
13 Gaceta del Congreso No. 364 del martes 22 de diciembre de 1998, p\u00e1g. 19., en la cual se publica el Acta 34 de la sesi\u00f3n plenaria del Senado celebrada el 15 de diciembre de ese mismo a\u00f1o, respecto del proyecto de ley 105 de 1998-Senado y 045 de 1998-C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
14 Concepto emitido por el Ministro de Hacienda, en septiembre de 1999, allegado al expediente a fol. 57. \u00a0<\/p>\n
15 \u201cpor el cual se reglamenta el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
16 Concepto mencionado en la nota 14. \u00a0<\/p>\n
17 En forma adicional a las definiciones proferidas por las autoridades estatales, antes citadas, la doctrina especializada en la materia ha se\u00f1alado como \u201coferta insuficiente para atender la demanda interna\u201d, la situaci\u00f3n que se presenta cuando la demanda interna por un bien o un servicio es superior a las cantidades producidas localmente, dando lugar a una escasez de dicha mercanc\u00eda y a un incremento en su precio, que puede originarse por un crecimiento en la demanda que desborde las capacidades productivas que tiene la econom\u00eda para elaborar esa mercanc\u00eda o por colusi\u00f3n entre los productores -cuando son pocos- para llegar a acuerdos que restringen la oferta de bienes y as\u00ed crear artificialmente una oferta inferior a las necesidades de la demanda interna con el prop\u00f3sito de lograr incrementos en sus precios. \u00a0<\/p>\n
18 C-364 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
19 Ver la Sentencia C-094 de 1993, M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-335 de 1994, M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-597\/00 \u00a0 PODER DE IMPOSICION DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de contribuciones fiscales y parafiscales \u00a0 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Aspectos \u00a0 PRINCIPIO DE REPRESENTACION POPULAR DEL TRIBUTO-Alcance\/PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Alcance \u00a0 ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos y contribuciones \u00a0 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Se\u00f1alamiento del impuesto\/TRIBUTO-Elementos esenciales \u00a0 SEGURIDAD JURIDICA Y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5249","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5249","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5249"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5249\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5249"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5249"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5249"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}