\u00a0 \u00a0 Sentencia C-728\/00 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO\/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Independencia entre la del superior y el subordinado \u00a0<\/p>\n
Son independientes las responsabilidades disciplinarias del superior jer\u00e1rquico y el subordinado en relaci\u00f3n con las consecuencias que se deriven de la ejecuci\u00f3n de una orden impartida por el primero. Con esta norma el legislador reconoce la posibilidad de que detr\u00e1s de la falta de un funcionario se encuentre tambi\u00e9n la responsabilidad de su superior, y que \u00e9ste pueda ser tambi\u00e9n llamado a rendir cuentas y ser sancionado por la entidad disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Proscripci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SANCION DISCIPLINARIA A SERVIDOR PUBLICO-Imposici\u00f3n por actividades privadas \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No se vulnera con la exigencia legal de conductas especiales a servidor p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
No vulnera el principio de igualdad el hecho de que la ley exija de los servidores p\u00fablicos condiciones y conductas especiales, por cuanto su misma condici\u00f3n de funcionarios del Estado autoriza que se den diferenciaciones con respecto a este conglomerado de ciudadanos. Esto no indica que todo tipo de condici\u00f3n, de exigencia o de prohibici\u00f3n sea \u00a0admisible. \u00a0<\/p>\n
SERVIDOR PUBLICO-Modelo de ciudadano cumplidor de obligaciones \u00a0<\/p>\n
SERVIDOR PUBLICO-Prohibici\u00f3n de incumplir en forma reiterada e injustificada obligaciones \u00a0<\/p>\n
PROCESO PENAL Y DISCIPLINARIO-Independencia \u00a0<\/p>\n
SERVIDOR PUBLICO-Vulneraci\u00f3n sistem\u00e1tica del orden jur\u00eddico\/SERVIDOR PUBLICO-Deberes \u00a0<\/p>\n
El Estado establece \u00a0un orden jur\u00eddico y los servidores p\u00fablicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben velar por la aplicaci\u00f3n y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es as\u00ed, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando alg\u00fan servidor p\u00fablico se convierte en un violador impenitente del orden jur\u00eddico. Esa \u00a0conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el inter\u00e9s de todo Estado democr\u00e1tico participativo de generar con los ciudadanos una relaci\u00f3n de cercan\u00eda y confianza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCION \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL-Alcance\/SERVIDOR PUBLICO-Solo un juez puede calificar el incumplimiento de obligaciones \u00a0<\/p>\n
Solamente los jueces pueden determinar si una persona ha irrespetado sus compromisos legales, y para llegar a esa conclusi\u00f3n deben adelantar un proceso legal, en el cual se brinde al \u00a0 demandado el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos que considere pertinentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA \u00a0<\/p>\n
INDAGACION DISCIPLINARIA-Contenido\/INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-No es obligatoria \u00a0<\/p>\n
La etapa de la indagaci\u00f3n preliminar no siempre debe surtirse, es decir, que no es imprescindible ni obligatoria. Ella deber\u00e1 cumplirse solamente cuando la autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca de la existencia de los hechos, de s\u00ed ellos constituyen realmente una falta disciplinaria y de qui\u00e9n podr\u00eda ser el servidor p\u00fablico que podr\u00eda hacerse merecedor de una sanci\u00f3n disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Etapas y t\u00e9rminos procesales\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
Corresponde al Congreso fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los t\u00e9rminos y las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos l\u00edmites, representados fundamentalmente en su obligaci\u00f3n de atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-T\u00e9rmino\/CORTE CONSTITUCIONAL-Funci\u00f3n de controlar excesos en la legislaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El juez constitucional no est\u00e1 llamado a determinar cu\u00e1les deben ser los t\u00e9rminos que se deben cumplir dentro de los procesos. La misi\u00f3n de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la legislaci\u00f3n. Y en este caso, si bien podr\u00eda aceptarse que el t\u00e9rmino fijado por el legislador puede ser muy corto en algunas ocasiones, debe concluirse que la voluntad del legislador no es irrazonable ni amenaza con inminencia los fines del Estado o los derechos fundamentales de los ciudadanos, raz\u00f3n por la cual habr\u00e1 de respetarse. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2697 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 40 (parcial), 41 (parcial) y 141 de la Ley 200 de 1995 \u00a0<\/p>\n
Actor: Pedro Alfonso Hern\u00e1ndez M. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., junio veintiuno (21) del a\u00f1o dos mil (2000) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Alfonso Hern\u00e1ndez M. demand\u00f3 parcialmente los art\u00edculos 40 y 41, y el art\u00edculo 141 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se establece el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico.\u201d \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para conocer de la presente demanda, de acuerdo con lo estipulado por el art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N INICIAL \u00a0<\/p>\n
Atendiendo a que los tres textos legales demandados y los argumentos con que son acusados de inconstitucionales se refieren a temas distintos, se proceder\u00e1 a hacer por separado el estudio de constitucionalidad de cada norma. Para ello, despu\u00e9s de transcribir cada norma se resumir\u00e1n los cargos presentados contra ella y los conceptos de los intervinientes y de la Vista Fiscal, para despu\u00e9s pasar a exponer las consideraciones y fundamentos de la Corte. \u00a0<\/p>\n
PRIMERA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 40.- Son deberes de los servidores p\u00fablicos los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201c10. Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas y responder del uso de autoridad que se les delegue, as\u00ed como la ejecuci\u00f3n de las \u00f3rdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumbe por la que corresponda a sus subordinados.\u201d (se subraya lo demandado).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. II. Cargos de la demanda\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Afirma el actor que la disposici\u00f3n acusada establece que \u201clos servidores p\u00fablicos, en los eventos en los que impartan \u00f3rdenes, son responsables cuando los subordinados incurran en alguna conducta sancionable disciplinariamente.\u201d \u00a0Estima que si bien es l\u00f3gico que los servidores p\u00fablicos \u201cdeben ser responsables por la debida ejecuci\u00f3n de las \u00f3rdenes que impartan, ello no significa que deban ser siempre responsables cuando sus subalternos incurran en alguna falta disciplinaria en ejercicio de tales \u00f3rdenes.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, considera que el aparte demandado establece una modalidad de responsabilidad objetiva, que est\u00e1 prohibida para determinar cualquier especie de responsabilidad. Ello le permite concluir que el texto acusado vulnera los principios del debido proceso y de la presunci\u00f3n de inocencia consagrados en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
III. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho intervino para defender la constitucionalidad del aparte acusado. \u00a0<\/p>\n
Precisa que el texto atacado se refiere \u00a0a los funcionarios de jurisdicci\u00f3n y mando, y que trata tanto de las tareas que les corresponden a estos servidores como de las que se les hayan delegado, \u201c[t]eniendo en cuenta que en la ejecuci\u00f3n de una orden son responsables tanto el superior como el subalterno.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el interviniente que la Constituci\u00f3n misma establece, en su art\u00edculo 211, que le compete a la ley fijar las condiciones dentro de las cuales \u00a0las autoridades administrativas pueden delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Ello indica que \u201cal \u00f3rgano legislativo le corresponde dentro del \u00e1mbito de sus funciones, y en el marco que le fija la Constituci\u00f3n, se\u00f1alar las condiciones a las cuales se sujetar\u00e1 ese acto de delegaci\u00f3n y, adem\u00e1s, se\u00f1alar de manera expresa, cu\u00e1les ser\u00e1n los funcionarios destinatarios de tal delegaci\u00f3n. A los empleados p\u00fablicos que tienen una delicada tarea a desarrollar, la misma Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0los faculta para delegar el ejercicio de sus funciones, defiriendo a la ley el se\u00f1alamiento de las condiciones de ese acto \u00a0de delegaci\u00f3n. As\u00ed, pues, tambi\u00e9n la ley, al fijar o se\u00f1alar esas condiciones debe tener en cuenta la relevancia y transcendencia de las funciones delegables y, por lo tanto, indicar las personas que por sus calidades profesionales y cercan\u00eda con las personas que tienen a su cargo la direcci\u00f3n y manejo de las entidades, pueden entrar en determinado momento a realizarlas bajo su responsabilidad, en el entendido, eso s\u00ed, de que act\u00faan bajo las orientaciones generales que les indique el titular de la funci\u00f3n, sobre el ejercicio de las funciones delegadas.\u201d (negrillas originales).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, del escrito de intervenci\u00f3n se infiere que el Ministerio considera que el precepto demandado es constitucional porque responde a la facultad del Congreso de reglamentar la instituci\u00f3n de la delegaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto N\u00ba 2055 del 7 de febrero de 2000, el Procurador General de la Naci\u00f3n se pronunci\u00f3 en favor de la constitucionalidad del aparte demandado del art\u00edculo 40 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal rechaza el aserto del actor acerca de que el texto atacado establece una forma de responsabilidad objetiva para el superior, en los eventos en que el subordinado, en el marco del cumplimiento de una orden, incurra en una falta disciplinaria. Al respecto se\u00f1ala que, por el contrario, en la norma demandada \u201cel legislador consagr\u00f3 de manera expresa que la responsabilidad disciplinaria del superior que emite la orden es independiente de la que corresponde al subordinado \u00a0que la ejecut\u00f3, de tal forma que sancionado \u00e9ste el Estado no queda impedido para ejercer su poder punitivo disciplinario cuando, agotada la respectiva investigaci\u00f3n, se compruebe la responsabilidad del superior en los hechos investigados; es decir, que la declaraci\u00f3n de responsabilidad del subordinado no excluye la responsabilidad que en la comisi\u00f3n de la falta le corresponda al superior, quien pudo haber intervenido en su ejecuci\u00f3n como coautor, part\u00edcipe o determinador (mediante la orden).\u201d \u00a0<\/p>\n
Aclara, igualmente, que esa es la interpretaci\u00f3n que corresponde al texto, de acuerdo con el principio rector de culpabilidad consagrado en el art\u00edculo 14 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, seg\u00fan el cual queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Sobre este principio aclara que \u201cconstituye criterio prevalente en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario (art. 18).\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el representante del Ministerio P\u00fablico sostiene que la norma acusada no desconoce el debido proceso, \u201cpues precisamente con el fin de \u00a0hacer prevalecer el principio de \u00a0culpabilidad antes citado, establece la responsabilidad individual del superior y del subordinado, la cual obviamente debe determinarse mediante el agotamiento de un proceso disciplinario, adelantado seg\u00fan las normas existentes y respetando los principios constitucionales contemplados en el art\u00edculo 29.” \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, considera el Procurador que los cargos de la demanda parten de una interpretaci\u00f3n errada del aparte demandado, puesto que \u00e9l, \u201clejos de consagrar una forma de responsabilidad objetiva, busca la efectividad del derecho disciplinario y la investigaci\u00f3n integral de los hechos que afecten la administraci\u00f3n p\u00fablica, por manera que \u00a0ante una falta disciplinaria cometida en la ejecuci\u00f3n de una orden, el superior no se excuse en que el realizador de la misma fue el subordinado (autor material) para con ello evadir la responsabilidad que por mandato del art\u00edculo 6 [de la Carta] le corresponde…”. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, el aparte demandado lo que busca es garantizar que cuando medie una orden, las responsabilidades disciplinarias que puedan deducirse por las infracciones realizadas en su ejecuci\u00f3n sean independientes, en la medida en que tanto el superior como el subordinado deben ser investigados y, si se llegare a comprobar su culpabilidad en la comisi\u00f3n de las faltas, sancionados de acuerdo con el grado de su participaci\u00f3n en el hecho. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala que el aparte demandado es desarrollo del art\u00edculo 91 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de acuerdo con el cual “el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un acto contrario a la Constituci\u00f3n”, con lo cual se establece la independencia de las responsabilidades para uno y otro. \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Interesa a la Corte determinar si, efectivamente, el aparte demandado consagra una responsabilidad objetiva en cabeza del superior jer\u00e1rquico, por causa de las faltas cometidas por sus subordinados en el desarrollo de las \u00f3rdenes que les fueron impartidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto jur\u00eddico por analizar \u00a0<\/p>\n
2. El demandante acusa \u00fanicamente la expresi\u00f3n “por la que corresponda a sus subordinados”, contenida en el numeral 10 del art\u00edculo 40 de la ley 200 de 1995. Esta frase no constituye, sin embargo, una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa. Por esta raz\u00f3n, el estudio de la Corte se har\u00e1 sobre la expresi\u00f3n “as\u00ed como la ejecuci\u00f3n de las \u00f3rdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumba por la que corresponda a sus subordinados.” \u00a0<\/p>\n
3. El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la norma acusada es constitucional, por cuanto ella constituye una manifestaci\u00f3n de la facultad constitucional del Congreso de reglamentar la instituci\u00f3n de la delegaci\u00f3n. Al respecto se\u00f1ala que el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n determina que la ley “fijar\u00e1 las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, la norma demandada no se refiere a las situaciones que pueden derivarse del uso de la figura administrativa de la \u00a0delegaci\u00f3n, sino a las que pueden surgir de la expedici\u00f3n de una orden a los subordinados. Obs\u00e9rvese que en el precepto el aparte atinente a las responsabilidades compartidas con los subalternos est\u00e1 relacionado directamente con aqu\u00e9l que se\u00f1ala que los servidores p\u00fablicos deben responder por las \u00f3rdenes que puedan impartir. Por eso, no considera esta Corporaci\u00f3n que sea necesario referirse al asunto de la delegaci\u00f3n para la resoluci\u00f3n de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, una lectura cuidadosa del numeral 10 del art\u00edculo 40 del CDU permite determinar que \u00e9ste estipula tres deberes a cargo de los servidores p\u00fablicos y una aclaraci\u00f3n en cuanto al tercero de los deberes se\u00f1alados. El primer deber ser\u00eda el de realizar personalmente las tareas que les sean encomendadas; el segundo, el de responder por el uso de la autoridad que se les delegue; y el tercero, \u00a0el de responder por la ejecuci\u00f3n de las \u00f3rdenes que puedan impartir. Para esta \u00faltima obligaci\u00f3n, el art\u00edculo contempla una aclaraci\u00f3n, cual es la de que el hecho de que el subordinado al cual se le imparti\u00f3 una orden resulte responsable por la ejecuci\u00f3n de la misma, no exonera de responsabilidad al superior jer\u00e1rquico que la imparti\u00f3. Esta aclaraci\u00f3n es la que considera el actor que constituye una vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La Corte concuerda con el Ministerio P\u00fablico en la afirmaci\u00f3n acerca de que lo que se persigue con el aparte acusado es advertir que son independientes las responsabilidades disciplinarias del superior jer\u00e1rquico y el subordinado en relaci\u00f3n con las consecuencias que se deriven de la ejecuci\u00f3n de una orden impartida por el primero. En otras palabras, lo que se pretende con el aparte demandado es permitir que, cuando ocurra una falta disciplinaria, la entidad disciplinaria conserve la facultad de ejercer su poder punitivo contra la persona que, de acuerdo con los resultados de la respectiva investigaci\u00f3n, resulte responsable de la misma, independientemente de si el funcionario cuestionado es el subordinado “autor material de la misma” o el superior que imparti\u00f3 la orden de ejecutar la acci\u00f3n bajo investigaci\u00f3n. As\u00ed, con esta norma el legislador reconoce la posibilidad de que detr\u00e1s de la falta de un funcionario se encuentre tambi\u00e9n la responsabilidad de su superior, y que \u00e9ste pueda ser tambi\u00e9n llamado a rendir cuentas y ser sancionado por la entidad disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
5. Igualmente, la Corte comparte el concepto de la Vista Fiscal acerca de que la demanda parte de una interpretaci\u00f3n equivocada, no sistem\u00e1tica, de la norma demandada. El art\u00edculo 14 del C.D.U. prescribe muy claramente que “[e]n materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas s\u00f3lo son sancionables a t\u00edtulo de dolo o culpa.” Asimismo, el art\u00edculo 18 precept\u00faa que “[e]n la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario prevalecer\u00e1n los principios rectores que determinan este C\u00f3digo, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0y las normas de los C\u00f3digos Penal, Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dado que el art\u00edculo 14 del CDU hace parte del Cap\u00edtulo Unico del T\u00edtulo I del C\u00f3digo, apartes ambos que se ocupan de los principios rectores de la actividad disciplinaria, y que en el texto constitucional y en los ordenamientos penales se excluye la responsabilidad objetiva, es evidente, entonces, que en los procesos disciplinarios no puede tener lugar este tipo de responsabilidad. Adem\u00e1s, esto ha sido se\u00f1alado reiteradamente por la Corte, al precisar que el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, raz\u00f3n por la cual se le aplican, mutatis mutandi, los principios del derecho penal.1\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el hecho de que el C\u00f3digo establezca que las faltas disciplinarias s\u00f3lo son sancionables a t\u00edtulo de dolo o culpa, implica que los servidores p\u00fablicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso – con las garant\u00edas propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso -, y de que dentro de \u00e9ste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, es claro que no tiene \u00a0ning\u00fan asidero la interpretaci\u00f3n que el demandante hace de la norma acusada. Ello conduce a esta Corporaci\u00f3n a declarar la constitucionalidad del aparte atacado. Sin embargo, dado que el an\u00e1lisis realizado se ha restringido a la acusaci\u00f3n del actor, esta declaraci\u00f3n se restringir\u00e1 al cargo que le fuera formulado por el mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 41.- Est\u00e1 prohibido a los servidores p\u00fablicos: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201c13. El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial.\u201d (se subraya lo demandado) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. II. Cargos de la demanda\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el actor que el numeral demandado contrar\u00eda abiertamente el contenido del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, adem\u00e1s de los art\u00edculos 1, 6, 13, 113 y 209 de la misma. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, con el aparte demandado se est\u00e1 confundiendo \u00a0la naturaleza de las faltas disciplinarias con las obligaciones que cada funcionario adquiere por fuera de su relaci\u00f3n laboral con el Estado: \u201cDe un lado, la falta disciplinaria est\u00e1 directa o indirectamente relacionada con la relaci\u00f3n laboral que vincula al servidor p\u00fablico con el Estado y, de otro lado, los negocios y actividades que realiza por fuera de su relaci\u00f3n laboral hacen parte de una esfera jur\u00eddica diferente, en donde existen los instrumentos jur\u00eddicos necesarios para obligarlo a que atienda o responda oportunamente por las consecuencias de sus actos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, manifiesta que para los casos en los cuales un funcionario p\u00fablico, en el desarrollo de sus actividades y relaciones privadas ajenas a las del servicio, incumple sus obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia, el Estado ha previsto \u00a0jurisdicciones especializadas competentes para conocer de estas materias e imponer el cumplimiento de los deberes correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que con el aparte atacado se vulneran los principios del non bis in idem, de la especialidad y del debido proceso, contemplados en la Carta Pol\u00edtica. Tambi\u00e9n se violar\u00eda el principio de la igualdad, por cuanto la norma demandada \u201cimpone a los servidores p\u00fablicos \u00a0restricciones complementarias frente a los particulares.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
Estima el apoderado del Ministerio que el actor parte de una premisa equivocada en relaci\u00f3n con el texto atacado. En su sentir, el hecho de que \u00a0el numeral consagre pautas de comportamientos que debe guardar el servidor p\u00fablico no implica la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales aludidos en la demanda. \u00a0<\/p>\n
Afirma el interviniente que, dado que los servidores p\u00fablicos est\u00e1n vinculados al Estado para prestar determinados servicios personales bajo su continua subordinaci\u00f3n, el Estado est\u00e1 autorizado \u201cpara exigirles el cumplimiento de \u00f3rdenes, en cualquier momento y lugar, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerles reglamentos, lo cual debe mantenerse por todo el tiempo en el cual est\u00e9 vinculado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La mencionada subordinaci\u00f3n implica una limitaci\u00f3n de la autonom\u00eda del servidor p\u00fablico, \u201cdado que la relaci\u00f3n laboral otorga al empleador la potestad de dirigir la actividad laboral del trabajador, en aras a lograr un mejor rendimiento de la producci\u00f3n, en beneficio de la consecuci\u00f3n de los fines del Estado.\u201d Por eso, se\u00f1ala:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe esta manera si las conductas del funcionario invaden la \u00f3rbita de los derechos de las personas consagradas en el precepto acusado dentro o fuera del sitio de trabajo, e inclusive sus actos no se ajustan a las normas de comportamiento social, aqu\u00e9llas no pueden admitirse ni tolerarse. Puesto que los derechos de las personas terminan donde empiezan los de los dem\u00e1s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe los anteriores razonamientos se deduce claramente que los comportamientos contenidos en la disposici\u00f3n acusada hacen relaci\u00f3n, fundamentalmente, a la necesidad de mantener en el Estado el orden y la disciplina, elementos indispensables para la buena marcha de cualquier organizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, al referirse el precepto acusado a la conducta del funcionario fuera del servicio, debe entenderse, en forma \u00fanica y exclusiva, a aquel comportamiento que debe observar frente a sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, en todo momento y en cualquier circunstancia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, asevera que considera que el numeral 2 del art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n le brinda sustento constitucional a la norma y que, adem\u00e1s, debe aclararse que el incumplimiento al cual ella se refiere debe ser calificado, en el sentido de que debe ser reiterado y sin justificaci\u00f3n alguna. \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
Manifiesta la Vista Fiscal que, de acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, los servidores p\u00fablicos, dada su relaci\u00f3n especial de subordinaci\u00f3n para con el Estado, est\u00e1n sujetos a una serie de cargas especiales \u00a0y diferentes a las exigibles a los particulares, quienes carecen de esa relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n. Entre esas cargas especiales se encuentra el r\u00e9gimen disciplinario contenido en la ley 200 de 1995, el cual tiene su fundamento constitucional en los art\u00edculos 6, 122, 123 y 124 de la Carta, que \u00a0son \u00a0claros en se\u00f1alar \u00a0el deber de los servidores p\u00fablicos de cumplir con las funciones que la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos les han asignado. En consecuencia, afirma que “todas las medidas de naturaleza disciplinaria que restrinjan libertades o derechos de los servidores p\u00fablicos, deben guardar necesaria \u00a0relaci\u00f3n con aquellas funciones que desde el momento de asumir el cargo se han comprometido a cumplir…”. \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa se\u00f1alando c\u00f3mo \u00a0el ordenamiento disciplinario persigue garantizar la buena marcha de la administraci\u00f3n p\u00fablica y que los servidores p\u00fablicos cumplan con las tareas para las cuales fueron nombrados, as\u00ed como impedir \u00a0posibles excesos o arbitrariedades de su parte. En atenci\u00f3n a ello, recalca que “el establecimiento de deberes y prohibiciones a los destinatarios del reproche disciplinario s\u00f3lo se justifica porque a trav\u00e9s \u00a0de ellos se garantiza la eficiencia, eficacia, moralidad y \u00e9tica de quienes hacen parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica como ‘ente f\u00edsico que actualiza la tarea del Estado\u2019, de tal manera que mediante el r\u00e9gimen disciplinario s\u00f3lo ser\u00e1n restringidos los derechos, o sometidos a \u00a0obligaciones \u00a0que tengan v\u00ednculo con el servicio que prestan, con la funci\u00f3n p\u00fablica cuya diligencia y eficiencia se busca obtener y preservar”. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, considera que \u201cno se puede constre\u00f1ir a quienes ejercen funciones p\u00fablicas para que cumplan sus obligaciones familiares, dado que estos asuntos pertenecen a la esfera personal, individual y particular del servidor, donde no tiene cabida el derecho disciplinario, toda vez que aqu\u00e9llas no guardan ninguna relaci\u00f3n con el desarrollo de la funci\u00f3n p\u00fablica a \u00e9l asignada.\u201d Si bien el servidor p\u00fablico tiene responsabilidades adicionales a las que recaen sobre los particulares, en raz\u00f3n de la actividad p\u00fablica que desarrollan, esas responsabilidades solamente ser\u00e1n exigibles v\u00e1lidamente cuando se relacionen con la omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n de sus funciones: \u201cpor ello se consideran inconstitucionales, por violaci\u00f3n del principio de igualdad, aquellas cargas superiores \u00a0a las que tienen los particulares, que se impongan a los servidores p\u00fablicos, pero que se relacionan con aspectos propios de la vida privada, (como sus obligaciones familiares), en cuanto resultan desproporcionadas, injustificadas e innecesarias para garantizar el buen funcionamiento de la actividad estatal, que es la finalidad perseguida por el ordenamiento disciplinario, como se desprende del art\u00edculo 17 del CDU.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el Procurador concept\u00faa que se debe declarar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n “y de familia”, contenida en el numeral demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, no ocurre lo mismo con las dem\u00e1s expresiones de la disposici\u00f3n demandada. Ello, por cuanto dentro de las funciones asignadas a los servidores p\u00fablicos se encuentran algunas relacionadas con el cumplimiento de obligaciones de car\u00e1cter civil, laboral o comercial. Al respecto expone los siguientes ejemplos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos pagadores de las entidades p\u00fablicas tienen la obligaci\u00f3n laboral de cancelar la n\u00f3mina y las prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la entidad estatal, de tal manera que el incumplimiento injustificado de este deber, sin duda constituye una falta disciplinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEstos servidores p\u00fablicos tambi\u00e9n pueden tener a su cargo el cumplimiento de obligaciones civiles, como el pago de honorarios a profesionales vinculados para capacitaci\u00f3n, mediante un contrato de prestaci\u00f3n de servicios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed mismo, funcionarios p\u00fablicos como los secretarios generales pueden estar encargados de cumplir obligaciones comerciales como las derivadas de la suscripci\u00f3n de contratos de arrendamiento de los inmuebles necesarios para el funcionamiento de la entidad, o de suministro de elementos de papeler\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u201dAs\u00ed las cosas, es claro que algunos servidores del Estado, dentro de sus funciones, deben atender las obligaciones laborales, civiles o comerciales contraidas por el organismo estatal, cuyo incumplimiento injustificado, en cuanto pone en peligro o vulnera la buena marcha de la administraci\u00f3n p\u00fablica es susceptible de reproche, pues atenta contra el bien jur\u00eddico protegido por el derecho disciplinario.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, concluye la Vista Fiscal, “es claro que la disposici\u00f3n no pretende sancionar a los servidores p\u00fablicos por el reiterado e injustificado \u00a0incumplimiento de \u00a0las obligaciones que \u00e9stos adquieren como particulares frente a otros, sino que el reproche impl\u00edcito de la norma se dirige al incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales y comerciales que est\u00e1n a su cargo…”. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera el Ministerio P\u00fablico que con la norma acusada, salvo la expresi\u00f3n referida a la familia, el legislador se aviene a la cl\u00e1usula general de responsabilidad patrimonial del Estado consagrada en el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n, buscando as\u00ed proteger el Tesoro Nacional, en la medida en que “al fijar tal prohibici\u00f3n, impone el deber a ciertos servidores p\u00fablicos de cumplir con las obligaciones que adquiere el Estado, necesarias para su funcionamiento (como el pago de la n\u00f3mina de empleados) y de este modo pretende evitar que con la omisi\u00f3n del funcionario p\u00fablico que deb\u00eda acatar la obligaci\u00f3n, se causen perjuicios patrimoniales a otros que redunden en eventuales condenas a la Naci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el representante del Ministerio P\u00fablico concluye: \u201cEntonces, s\u00f3lo bajo el entendido que la prohibici\u00f3n se refiere al incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales y comerciales que el servidor p\u00fablico deba acatar por encontrarse dentro de las funciones a \u00e9l asignadas, se considera exequible la norma demandada…\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
1. Interesa a la Corte determinar si la norma acusada vulnera los derechos de igualdad y debido proceso, este \u00faltimo por desconocimiento de los principios del non bis in idem y del juez natural.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Para empezar el an\u00e1lisis es importante mencionar que en el proyecto de Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia que fue sujeto a revisi\u00f3n de constitucionalidad por esta Corporaci\u00f3n mediante la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se inclu\u00eda una norma de car\u00e1cter similar a la aqu\u00ed demandada, en el numeral 7, de la parte A, del art\u00edculo 116, que versaba sobre las faltas disciplinarias. El anunciado numeral dispon\u00eda que constitu\u00eda una falta disciplinaria de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial el \u201c[i]ncumplir reiterada e injustificadamente sus obligaciones civiles.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este numeral, junto con todo el art\u00edculo 116 fue declarado inconstitucional por esta Corporaci\u00f3n, por cuanto se consider\u00f3 que \u201cla regulaci\u00f3n de asuntos de car\u00e1cter disciplinario que comprometan la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos pertenecientes a la rama judicial es competencia propia del legislador ordinario (art. 250-23 C. P.), y no de una ley estatutaria sobre administraci\u00f3n de justicia.\u201d Como se observa, la declaraci\u00f3n de inexequibilidad no se fund\u00f3 en un an\u00e1lisis de fondo sobre el contenido de la norma, sino en consideraciones acerca del tipo de ley en el que deb\u00eda contemplarse el r\u00e9gimen disciplinario de los servidores de la rama judicial. En consecuencia, esa sentencia no puede tratarse como un precedente para la definici\u00f3n del presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. La Vista Fiscal \u00a0solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n “y de familia”, y la constitucionalidad del resto del numeral. Justifica su posici\u00f3n con el argumento de que las medidas disciplinarias deben estar en relaci\u00f3n con las funciones asignadas a los servidores p\u00fablicos. De all\u00ed que no se pueda sancionar a un funcionario por el hecho de incumplir sus obligaciones familiares, que tendr\u00edan un car\u00e1cter estrictamente personal. Una situaci\u00f3n distinta se presentar\u00eda \u00a0con las obligaciones laborales, civiles y comerciales de los servidores p\u00fablicos, puesto que la norma acusada no har\u00eda referencia a las obligaciones de este tipo de car\u00e1cter privado de los servidores, sino a aqu\u00e9llas que deben cumplir en el marco de sus responsabilidades laborales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n de la norma que propone el Ministerio P\u00fablico es inadmisible. La ley 200 de 1995 contempla tanto los deberes de los servidores p\u00fablicos como las prohibiciones que se les imponen y su r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades. Dentro de los deberes que ata\u00f1en a los funcionarios est\u00e1 el de cumplir con las obligaciones propias de su cargo (art. 40, num. 2) y, en muchos casos, el de utilizar los recursos que tengan asignados para el desempe\u00f1o de su empleo exclusivamente para los fines a que est\u00e9n afectos (ib\u00eddem, num. 4), cumplir con los pagos ordenados mediante las leyes, ordenanzas o autoridades judiciales (ib\u00eddem, num. 16) y cuidar de que los bienes y valores \u00a0de la administraci\u00f3n sean utilizados debida y racionalmente, de acuerdo con los fines a los que fueron destinados (ib\u00eddem, num. 18). Lo anterior significa que la exigencia del cumplimiento de los deberes propios de los servidores p\u00fablicos, independientemente de \u00a0los campos jur\u00eddicos en los que se desenvuelvan esos deberes, se expresa en normas propias. Y, en todos los casos, el desacato de esos deberes constituye un quebrantamiento de sus obligaciones laborales. Esto significa que no se \u00a0requiere una disposici\u00f3n especial para prescribir que los funcionarios est\u00e1n obligados a cumplir con las tareas que les corresponden, sin importar si ellas son \u00a0clasificables como obligaciones laborales, comerciales o civiles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, la \u00fanica interpretaci\u00f3n v\u00e1lida de la norma acusada es la que reconoce que las obligaciones a las que hace referencia el numeral son aqu\u00e9llas que pertenecen a la \u00f3rbita privada del servidor p\u00fablico, es decir, a los compromisos jur\u00eddicos que adquiere por fuera de su actividad laboral al servicio del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la Corte deber\u00e1 ocuparse en determinar si se ajusta a la Constituci\u00f3n la posibilidad de imponer sanciones disciplinarias a un servidor p\u00fablico por causa de sus actividades privadas. Al respecto cabe aclarar, de entrada, que la prohibici\u00f3n que contempla la norma no se refiere al \u00a0incumplimiento ocasional \u00a0de una obligaci\u00f3n, sino a la violaci\u00f3n reiterada e injustificada del funcionario de sus compromisos \u00a0legales de car\u00e1cter privado. Adem\u00e1s, debe puntualizarse que, evidentemente, las obligaciones a las que hace referencia la norma no pueden ser obligaciones de tipo moral, puesto que ello vulnerar\u00eda de manera \u00a0palmaria el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que faculta a cada persona para establecer un plan o modelo de vida propio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El apoderado del Ministerio de Justicia y el Derecho manifiesta que los servidores p\u00fablicos pueden ser objeto de exigencias especiales por parte del Estado en virtud de su relaci\u00f3n laboral con el mismo. En diferentes sentencias esta Corporaci\u00f3n ha avalado esta tesis, con base en distintos art\u00edculos constitucionales. As\u00ed, por ejemplo, en la sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, se estableci\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a Corte reitera que \u00a0el cumplimiento de funciones p\u00fablicas implica la asunci\u00f3n de cargas especiales que hace constitucionalmente leg\u00edtimo exigir de los servidores p\u00fablicos ciertas conductas que no podr\u00eda la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequible el delito de cobard\u00eda pues consider\u00f3 que, debido a la formaci\u00f3n espec\u00edfica del militar y a las particularidades de su funci\u00f3n p\u00fablica, el acto de valor – que no es equiparable al hero\u00edsmo – les es jur\u00eddicamente exigible2. Estas exigencias jur\u00eddicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece que ellos son responsables no s\u00f3lo por violar la Constituci\u00f3n y la ley sino tambi\u00e9n por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6\u00ba).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Adem\u00e1s, el servidor p\u00fablico tiene una especial sujeci\u00f3n al Estado, la cual deriva del inter\u00e9s general que es consustancial al ejercicio de las funciones \u00a0p\u00fablicas (CP arts 2\u00ba, 123 y 209) y se manifiesta tambi\u00e9n en otras cargas que les impone la Constituci\u00f3n (CP arts 122 y ss).\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, no vulnera el principio de igualdad el hecho de que la ley exija de los servidores p\u00fablicos condiciones y conductas especiales, por cuanto su misma condici\u00f3n de funcionarios del Estado autoriza que se den diferenciaciones con respecto a este conglomerado de ciudadanos. Con todo, esto no indica que todo tipo de condici\u00f3n, de exigencia o de prohibici\u00f3n sea \u00a0admisible. Por eso, habr\u00e1 de estudiarse si la prohibici\u00f3n que se estatuye en el art\u00edculo demandado es compatible con la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El art\u00edculo 38 del CDU prescribe que constituyen faltas disciplinarias y, por lo tanto, dan lugar a la acci\u00f3n y a la sanci\u00f3n correspondiente “el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitaci\u00f3n de los derechos \u00a0y funciones, la incursi\u00f3n en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses.” A su vez, el art\u00edculo 24 establece que las faltas pueden ser grav\u00edsimas, graves o leves.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las faltas grav\u00edsimas est\u00e1n taxativamente contempladas en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo, y dentro de ellas no se encuentra la prohibici\u00f3n cuya constitucionalidad se analiza. Ello indica que la incursi\u00f3n en esta prohibici\u00f3n puede constituir una falta grave o leve, calificaci\u00f3n que depender\u00e1 de la aplicaci\u00f3n al caso concreto de los criterios consagrados en el art\u00edculo 27. El hecho de que la violaci\u00f3n de esta prohibici\u00f3n pueda clasificarse como una falta grave o leve indica que el funcionario que sea \u00a0declarado culpable de esta conducta puede ser objeto de las sanciones contempladas para estas faltas, cuyos l\u00edmites se consagran en el art\u00edculo 32. Estas son, para las faltas leves, la amonestaci\u00f3n escrita con anotaci\u00f3n en la hoja de vida o una multa hasta de 10 d\u00edas del salario devengado en el momento de cometer la falta y, para las faltas graves, una multa entre 11 y 90 d\u00edas del salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensi\u00f3n en el cargo hasta por el mismo t\u00e9rmino o suspensi\u00f3n del contrato de trabajo o de prestaci\u00f3n hasta por 3 meses.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior indica que si bien la incursi\u00f3n en la prohibici\u00f3n que se estudia no puede ser castigada con las penas m\u00e1s severas contempladas en el C\u00f3digo – la terminaci\u00f3n del contrato de trabajo o de prestaci\u00f3n de servicios personales, y la destituci\u00f3n, desvinculaci\u00f3n, remoci\u00f3n o p\u00e9rdida de investidura -, s\u00ed puede dar lugar a sanciones disciplinarias importantes. Ello hace a\u00fan m\u00e1s imperioso estudiar si la norma acusada est\u00e1 en armon\u00eda con la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores p\u00fablicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen p\u00fablica del Estado. Detr\u00e1s de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representaci\u00f3n m\u00e1s visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad pol\u00edtica y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores p\u00fablicos son los encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garant\u00eda de que en el desarrollo de sus labores responder\u00e1n a los intereses generales de la comunidad;3 de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores p\u00fablicos est\u00e9n liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su condici\u00f3n infunde temor en los afectados por sus acciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El actor plantea que la consagraci\u00f3n de la prohibici\u00f3n analizada constituye una vulneraci\u00f3n del principio del non bis in idem y del juez natural. La primera se constituir\u00eda por el hecho de que una misma conducta del servidor p\u00fablico – el incumplimiento de alguna obligaci\u00f3n civil, comercial, laboral o familiar – podr\u00eda ser objeto de un doble juicio, esto es, ante la jurisdicci\u00f3n correspondiente y ante la autoridad disciplinaria. Por su parte, la vulneraci\u00f3n del principio del juez natural se desprender\u00eda del hecho de que conductas que deben ser juzgadas ante jurisdicciones propias – la civil, la laboral y la de familia – ser\u00edan tambi\u00e9n pasibles de ser consideradas por las entidades de control disciplinario – y, a trav\u00e9s de recursos, por la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa – y, en el caso de los funcionarios judiciales, por los Consejos Seccionales y el Consejo Superior de la Judicatura. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte no comparte el criterio del actor. En relaci\u00f3n con el principio del non bis in idem – contemplado en el art\u00edculo 29 de la Carta y de acuerdo con el cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho – importa inicialmente \u00a0mencionar que en la sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, se determin\u00f3 que no se incurr\u00eda en vulneraci\u00f3n de este principio cuando se iniciaban por los mismos hechos una acci\u00f3n penal y una acci\u00f3n disciplinaria.4 Y ello a pesar de que esta misma Corporaci\u00f3n ha aceptado que entre el derecho penal y el derecho disciplinario existen distintas similitudes, muchas m\u00e1s de las que se encuentran entre el derecho disciplinario y los derechos civil, comercial, laboral o de familia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma sentencia C-244 de 1996 se se\u00f1al\u00f3 que para que se presente un quebrantamiento de este principio es necesario que en los dos procesos iniciados contra alguien se de una identidad en la persona, en la causa y en el objeto. Evidentemente, en la situaci\u00f3n acusada habr\u00eda coincidencia en cuanto a la persona, pero no ocurrir\u00eda lo mismo con la causa y el objeto del proceso. Ello, por cuanto, como bien se precis\u00f3 en la aludida providencia, en relaci\u00f3n con los procesos disciplinario y penal, “la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jur\u00eddicamente tutelados tambi\u00e9n son diferentes, al igual que el inter\u00e9s jur\u00eddico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se eval\u00faa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propio.” No cabe duda de que \u00a0si la causa y el objeto son diferentes en estas dos \u00e1reas del derecho punitivo, habr\u00e1n de serlo en \u00e1reas tan diferentes como la disciplinaria y la comercial, la civil, la laboral y la de familia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero, adem\u00e1s, cabe aclarar que lo que se sancionar\u00eda disciplinariamente no ser\u00eda el incumplimiento de una determinada obligaci\u00f3n civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistem\u00e1tica vulneraci\u00f3n del orden jur\u00eddico por parte de un servidor p\u00fablico. Es decir, no se tratar\u00eda de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un funcionario de transgresi\u00f3n met\u00f3dica del ordenamiento. En un momento dado, la acumulaci\u00f3n de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un servidor p\u00fablico adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las normas jur\u00eddicas. Es precisamente esa conducta aut\u00f3noma y propia la que podr\u00eda llegar a ser sancionada. Ello permite apreciar que no tiene raz\u00f3n el demandante cuando afirma que se estar\u00eda juzgando dos veces un mismo hecho. Esta misma precisi\u00f3n conduce a rechazar la objeci\u00f3n con respecto a la violaci\u00f3n del principio del juez natural. Lo que se estar\u00eda calificando en el proceso disciplinario no es la insatisfacci\u00f3n de obligaciones, sino la burla sistem\u00e1tica del ordenamiento jur\u00eddico por parte de un servidor p\u00fablico, con todas las consecuencias negativas que ello genera para el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado establece \u00a0un orden jur\u00eddico y los servidores p\u00fablicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicaci\u00f3n y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es as\u00ed, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando alg\u00fan servidor p\u00fablico se convierte en un violador impenitente del orden jur\u00eddico. Esa \u00a0conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el inter\u00e9s de todo Estado democr\u00e1tico participativo de generar con los ciudadanos una relaci\u00f3n de cercan\u00eda y confianza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Con todo, debe formularse la pregunta acerca de s\u00ed la norma cuestionada no vulnera el principio de proporcionalidad,5 en la medida en que podr\u00eda interferir en exceso en la vida privada y la autonom\u00eda de los servidores p\u00fablicos y podr\u00eda vulnerar su derecho al trabajo.6 En efecto, como ya se dijo, la prohibici\u00f3n contemplada en la norma analizada se refiere a asuntos que ocurren en la esfera privada de los servidores p\u00fablicos, \u00e1mbito protegido por los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad. Asimismo, las sanciones por la incursi\u00f3n en la mencionada prohibici\u00f3n afectan el ejercicio del derecho al trabajo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se observan los pasos del examen o test de constitucionalidad se advierte que el fin de la norma atacada se ajusta a la Constituci\u00f3n y que el precepto es adecuado para el fin que se pretende. La Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala que a los servidores p\u00fablicos se les podr\u00e1n imponer obligaciones y restricciones complementarias a las de los dem\u00e1s ciudadanos, y entre ellas cabe la de exigirles un comportamiento ajustado a derecho en su vida privada, de manera que no afecten la imagen del Estado. Asimismo, se puede presumir que la norma es adecuada para el fin que se pretende, en la medida en que de ella se derivan sanciones para los servidores p\u00fablicos que vulneren ese requisito, penas que se espera que sirvan de freno o de advertencia para todos los funcionarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frecuentemente, la dificultad en la aplicaci\u00f3n del test de proporcionalidad se presenta en los pasos en los que se indaga acerca de la necesidad de la norma y de su estricta proporcionalidad. La pregunta acerca de si el precepto es necesario va dirigida a establecer si no existir\u00edan otras normas menos gravosas sobre los derechos de los ciudadanos, con las cuales se podr\u00edan obtener los mismos fines. Por su parte, el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad persigue determinar si el objetivo perseguido por la norma est\u00e1 en una relaci\u00f3n de simetr\u00eda con las restricciones que ella crea sobre los derechos de las personas, es decir, si los beneficios que se derivan de la aplicaci\u00f3n del precepto superan los perjuicios que se causa a los individuos con el mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A primera vista podr\u00eda plantearse que la norma no es necesaria porque el servidor p\u00fablico que no es respetuoso de sus obligaciones legales bien puede ser demandado ante las jurisdicciones en las que se debaten los respectivos incumplimientos. Si ello es as\u00ed, el funcionario p\u00fablico que no honra sus compromisos bien puede ser condenado dentro de los procesos que se instauren ante las jurisdicciones civil, laboral, comercial o de familia. Sin embargo, esta objeci\u00f3n no responde al inter\u00e9s de la norma acusada, cual es el de velar por que los servidores del Estado respondan a un modelo de ciudadano que observa cumplidamente las normas jur\u00eddicas. Las condenas en las otras jurisdicciones no aportar\u00edan nada a este objetivo. Por el contrario, podr\u00edan generar inquietud en los ciudadanos acerca de la moralidad de los servidores p\u00fablicos y de lo que se puede esperar de las entidades estatales en las que laboran individuos que incumplen sistem\u00e1ticamente sus obligaciones legales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, en relaci\u00f3n con el interrogante acerca de la estricta proporcionalidad de la norma podr\u00eda decirse que ella interfiere de manera excesiva sobre distintos derechos de los ciudadanos que se desempe\u00f1an como servidores p\u00fablicos. En efecto, el precepto estar\u00eda imponiendo pautas de comportamiento a estos servidores, que no est\u00e1n en relaci\u00f3n directa con su funci\u00f3n laboral. La Corte considera que esta objeci\u00f3n ser\u00eda de recibo si la norma impusiera reglas morales sobre los funcionarios, que afectaran su propio e \u00edntimo plan de vida. Pero no es ese el caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el precepto ser\u00eda inaceptable si por el solo hecho de haber incurrido en un incumplimiento, el servidor fuera objeto de una sanci\u00f3n. Sin embargo, el comportamiento pretendido por la norma no es demasiado exigente. Lo que ella hace merecedor de sanci\u00f3n es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones. No se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple una obligaci\u00f3n, sino al funcionario que de manera met\u00f3dica e impenitente desatiende \u00a0sus compromisos legales, sin tener ninguna justificaci\u00f3n para su conducta. Obs\u00e9rvese que si bien el fin de la norma es lograr que los servidores p\u00fablicos se orienten hacia el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en toda ocasi\u00f3n – sin miramiento alguno – cumplidos con sus obligaciones, sino que no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. As\u00ed, pues, el servidor p\u00fablico que podr\u00eda llegar a ser sancionado por la incursi\u00f3n en esta prohibici\u00f3n ser\u00eda aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los perjuicios que le causa a los dem\u00e1s particulares a los que les incumple los compromisos y ante el da\u00f1o que genera para la imagen de las instituciones estatales. Por lo tanto, cabe concluir que la norma demandada no constituye una interferencia exorbitante en la esfera privada de los servidores p\u00fablicos, y que las restricciones que se derivan de ella est\u00e1n en armon\u00eda con el beneficio que se espera lograr. \u00a0<\/p>\n
9. Finalmente, se podr\u00eda preguntar si la norma es contraproducente – y, por lo tanto, irrazonable -, en la medida en que algunas de las sanciones que se podr\u00edan imponer al servidor p\u00fablico moroso – tal como sucede con las multas o la suspensi\u00f3n en el trabajo – podr\u00edan dificultar a\u00fan m\u00e1s que \u00e9l le diera cumplimiento a sus obligaciones. De esta manera, el objetivo perseguido se lograr\u00eda sobre la base del sacrificio de los intereses de los acreedores del servidor p\u00fablico, con lo cual podr\u00eda vulnerarse tambi\u00e9n el principio de proporcionalidad – en el punto relacionado con la estricta proporcionalidad de la medida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, lo primero que habr\u00eda que anotar es que la norma \u00a0persigue disuadir a los servidores p\u00fablicos de violar sus obligaciones jur\u00eddicas, lo cual habr\u00eda de beneficiar a sus acreedores. Para ello dispone que los servidores pueden ser objeto de una serie de sanciones, que, ciertamente, no son las m\u00e1s dr\u00e1sticas de todas. La norma, entonces, s\u00ed consulta con los intereses particulares que estar\u00edan en juego, en la medida en que espera que la amenaza de la sanci\u00f3n motive al servidor incumplido a honrar sus obligaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero independientemente de lo anterior, es importante precisar que el objetivo de la prohibici\u00f3n es, en primera instancia, evitar el perjuicio que genera para las instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jur\u00eddico. Por eso, no puede entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que como consecuencia de una sanci\u00f3n por el incumplimiento de obligaciones resulten algunos intereses particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertad de configuraci\u00f3n normativa, el legislador puede, dentro de ciertos l\u00edmites, anteponer el bien p\u00fablico – en este caso sancionar al servidor que perjudica la imagen de las entidades estatales – a los intereses particulares de distintas personas. Adem\u00e1s, en el caso de las obligaciones civiles, comerciales y laborales las personas que realizan transacciones o acuerdos conocen que siempre existe un riesgo en este tipo de actividades, que se puede cristalizar en el hecho de que la contraparte incumpla sus obligaciones. Y para obtener el respeto de las mismas, y de las obligaciones familiares, la legislaci\u00f3n ha fijado distintos procedimientos y autoridades, a los cuales pueden acudir los afectados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Los anteriores razonamientos conducen a concluir que la disposici\u00f3n acusada no vulnera el principio de proporcionalidad. Ello llevar\u00eda a declarar la constitucionalidad simple de la norma cuestionada. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n s\u00ed considera que debe hacerse una claridad acerca de la misma. En el precepto se \u00a0prohibe el reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones legales y la violaci\u00f3n de esa prohibici\u00f3n puede dar lugar a una sanci\u00f3n. Pues bien, le asiste raz\u00f3n al demandante cuando se pregunta acerca de qui\u00e9n debe ser el que califique si el servidor p\u00fablico ha incurrido en incumplimiento. La Corte considera que mal puede ser la autoridad disciplinaria la que se encargue de determinar esta situaci\u00f3n. Ello s\u00ed constituir\u00eda una vulneraci\u00f3n de los principios del juez natural y del debido proceso. Solamente los jueces pueden determinar si una persona ha irrespetado sus compromisos legales, y para llegar a esa conclusi\u00f3n deben adelantar un proceso legal, en el cual se brinde al \u00a0 demandado el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos que considere pertinentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, debe concluirse que se declarar\u00e1 la constitucionalidad de la norma, bajo el entendido de que la investigaci\u00f3n disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor p\u00fablico s\u00f3lo podr\u00e1 iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales.7 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 141.- Cuando proceda la indagaci\u00f3n preliminar no podr\u00e1 prolongarse por m\u00e1s de seis (6) meses.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La indagaci\u00f3n preliminar no podr\u00e1 extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciaci\u00f3n oficiosa y los que le sean conexos; al vencimiento de este t\u00e9rmino perentorio el funcionario s\u00f3lo podr\u00e1, o abrir investigaci\u00f3n o archivar definitivamente el expediente. (se subraya lo demandado) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. II. Cargos de la demanda\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma el actor que la norma atacada vulnera el debido proceso. Se\u00f1ala que como consecuencia de la norma, \u201cuna vez vencido el t\u00e9rmino para adelantar \u00a0la indagaci\u00f3n preliminar, el funcionario \u2018s\u00f3lo podr\u00e1, o abrir investigaci\u00f3n o archivar definitivamente el expediente\u2019, con lo cual no se responde a la din\u00e1mica misma de la actuaci\u00f3n disciplinaria, en cuanto es previsible que durante el tiempo estimado para realizar la indagaci\u00f3n preliminar, el cual es improrrogable, no se logre establecer la existencia de la falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, con lo cual se estar\u00eda estableciendo una \u00a0caducidad anticipada y en el evento en que aparecieran otros indicios o pruebas que permitieran abrir la investigaci\u00f3n disciplinaria no ser\u00eda posible porque el expediente por esos hechos ya fue archivado definitivamente\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0<\/p>\n
El apoderado del Ministerio aboga por la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada. En su escrito hace \u00e9nfasis en que la indagaci\u00f3n preliminar dentro de los procesos disciplinarios es la etapa establecida por el legislador para verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al servidor que haya intervenido en ella. Lo anterior implica que s\u00f3lo se realiza en los casos en los cuales no hay certeza sobre la ocurrencia de los hechos o actos que constituyen una falta disciplinaria. \u00a0<\/p>\n
Al contrario del actor, considera que el t\u00e9rmino fijado por el legislador para el adelantamiento de la indagaci\u00f3n preliminar es suficiente, lo que dar\u00eda muestra del gran inter\u00e9s que le asign\u00f3 el CDU a esta indagaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aclara que dentro del t\u00e9rmino aludido, el funcionario competente podr\u00e1 desplegar las actuaciones que considere conducentes para esclarecer el caso, y que una vez \u00e9l se ha vencido deber\u00e1 archivar definitivamente el expediente, si no encuentra m\u00e9rito para abrir investigaci\u00f3n. Esta obligaci\u00f3n de archivar definitivamente el expediente dentro del cual no se encuentre m\u00e9rito para investigar constituye, en su criterio, una f\u00f3rmula para garantizar el principio del non bis in idem, \u201cporque \u00e9sa es justamente la filosof\u00eda del archivo definitivo, y es que respecto de los hechos y los sujetos encartados no puede reabrirse nuevamente investigaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal comparte la solicitud del actor de declarar la inexequibilidad del t\u00e9rmino acusado. A su juicio, el archivo del proceso disciplinario, que se debe decretar cuando la etapa de indagaci\u00f3n preliminar ha concluido sin que existan bases para abrir una investigaci\u00f3n, debe ser provisional y no definitivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que luego de transcurridos los seis meses fijados en el art\u00edculo 141 \u00a0pueden presentarse diversas hip\u00f3tesis con consecuencias diferentes. As\u00ed, cuando las pruebas recopiladas arrojan certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria e indican el posible autor de la misma, habr\u00e1 de ordenarse la apertura de la investigaci\u00f3n disciplinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Distinto es el caso cuando se logra demostrar la existencia de una falta disciplinaria o de una infracci\u00f3n, aun cuando dentro del t\u00e9rmino de la indagaci\u00f3n preliminar no hubiera sido posible establecer qui\u00e9n hab\u00eda sido su \u00a0posible autor. En estos casos, estima el Procurador que “nada se opone a que el organismo de control disciplinario contin\u00fae con la actuaci\u00f3n preliminar, a pesar de haberse superado el t\u00e9rmino de seis meses, ya que la determinaci\u00f3n de este lapso para agotar la etapa preliminar obedece a la necesidad de evitar que el servidor a quien se le atribuye la falta permanezca indefinidamente ‘sub judice’, lo que no sucede en el evento planteado toda vez que a\u00fan no se han formulado imputaciones contra una persona determinada.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, manifiesta que en estos casos “no es procedente declarar el archivo (provisional o definitivo) del expediente, pues ello ser\u00eda darle un car\u00e1cter absoluto e inflexible al t\u00e9rmino fijado en el art\u00edculo 141 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, que no se compadece con las finalidades del r\u00e9gimen disciplinario, pues resulta il\u00f3gico que a pesar de haberse demostrado (…) que efectivamente se cometi\u00f3 la falta disciplinaria, el funcionario de control, por el simple vencimiento del t\u00e9rmino, estuviera obligado a cesar la actuaci\u00f3n y ordenar el archivo de la actuaci\u00f3n, como si la vulneraci\u00f3n a la funci\u00f3n p\u00fablica pasados 6 meses careciera de relevancia.\u201d . \u00a0<\/p>\n
Expone el representante del Ministerio P\u00fablico que si se aceptara que, como se\u00f1ala la expresi\u00f3n demandada, por el simple hecho del vencimiento de un t\u00e9rmino no se puede iniciar una nueva investigaci\u00f3n \u00a0sobre el mismo objeto, sujeto y conducta, “el Estado tendr\u00eda que renunciar al ‘ius punendi’ y dar paso a la impunidad”. M\u00e1s a\u00fan si se tiene en cuenta que “el art\u00edculo 141, a diferencia del art\u00edculo 146 inciso final, no prev\u00e9 que ante prueba nueva pueda continuarse con la actuaci\u00f3n siempre que no haya prescrito la acci\u00f3n.” Adem\u00e1s, precisa que ello conducir\u00eda a reducir el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n en los casos en los que se ordena realizar una indagaci\u00f3n preliminar, puesto que una vez transcurridos los seis meses que fija el art\u00edculo 141 habr\u00eda que archivar definitivamente el proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala el Procurador que la determinaci\u00f3n de declarar el archivo definitivo es irrazonable si se la pone en relaci\u00f3n con otras normas del mismo C\u00f3digo. As\u00ed, expresa que en el art\u00edculo 151 se establece que durante la etapa de investigaci\u00f3n formal podr\u00e1 decretarse el archivo definitivo cuando \u00a0se demuestre que la conducta no existi\u00f3, que no es constitutiva de falta disciplinaria, o que la acci\u00f3n no pod\u00eda iniciarse o proseguirse por prescripci\u00f3n o muerte del implicado cuando se trata de uno solo, o cuando concurra alguna circunstancia de justificaci\u00f3n de la acci\u00f3n. \u00a0Igualmente, menciona que en el art\u00edculo 146 se precisa que cuando se cumple el t\u00e9rmino fijado para la evaluaci\u00f3n de la investigaci\u00f3n disciplinaria sin que se hayan formulado cargos u ordenado el archivo definitivo, “se ordenar\u00e1 el archivo provisional, sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la prueba para hacerlo, se proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la acci\u00f3n disciplinaria.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, a criterio del Ministerio P\u00fablico resulta “irrazonable” que el art\u00edculo parcialmente demandado ordene el archivo definitivo de la actuaci\u00f3n, ya que “no puede admitirse que la causal que durante el proceso \u00a0da lugar al archivo provisional, durante la etapa preliminar produzca efectos m\u00e1s severos, hasta el punto de impedir el ejercicio del poder disciplinario del Estado \u00a0y desconocer el principio de imparcialidad que rige la actividad procesal…”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
1. El actor considera que la expresi\u00f3n definitivamente, consagrada en el inciso segundo del art\u00edculo 141 del C\u00f3digo Disciplinario Unico, vulnera la Constituci\u00f3n, por cuanto conduce a que muchas conductas desarrolladas por los servidores p\u00fablicos en contra de los intereses del Estado queden impunes. Estima que el vocablo acusado quebranta el debido proceso, dado que no permite que se reabra la investigaci\u00f3n cuando se han obtenido nuevas \u00a0pruebas o conocido nuevos hechos que arrojan una luz diferente sobre el caso, luego de transcurrido el reducido t\u00e9rmino de los seis meses para realizar la indagaci\u00f3n preliminar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El apoderado del Ministerio de Justicia y el Derecho aboga por la exequibilidad del vocablo cuestionado. Al contrario del actor considera que el t\u00e9rmino de seis meses para realizar la indagaci\u00f3n preliminar es suficiente y afirma que lo que se persigue con el archivo definitivo del proceso luego de transcurridos los seis meses sin que se ordene la apertura de la investigaci\u00f3n disciplinaria es garantizar el principio del non bis in idem. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El representante del Ministerio P\u00fablico asevera que la locuci\u00f3n demandada es irrazonable y conduce a una denegaci\u00f3n de justicia. Considera que si bien en algunos casos deber\u00eda procederse al archivo del expediente, este archivo no puede ser definitivo, sino provisional. Adem\u00e1s, estima irrazonable que en la indagaci\u00f3n preliminar se proceda al archivo definitivo del expediente cuando, una vez transcurridos los seis meses, no se encuentra m\u00e9rito para ordenar la apertura de la investigaci\u00f3n disciplinaria, mientras que en la propia investigaci\u00f3n solamente se dispone el archivo provisional cuando se supera el t\u00e9rmino concedido para realizar la evaluaci\u00f3n de la misma y determinar si se presentan cargos o se archiva el proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma por analizar \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La demanda del actor se restringe al vocablo “definitivamente”, contenido en el inciso segundo del art\u00edculo 141. Sin embargo, su acusaci\u00f3n se relaciona \u00edntimamente con el hecho de que la indagaci\u00f3n preliminar no puede prolongarse por m\u00e1s de seis meses. El actor considera que este t\u00e9rmino es demasiado corto y que, por consiguiente, puede ser proclive a generar impunidad, dado que una vez ha transcurrido el plazo debe procederse al archivo definitivo del expediente, si no hay suficientes elementos para abrir una investigaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que el estudio constitucional no puede restringirse a la locuci\u00f3n “definitivamente”, sino que debe extenderse tambi\u00e9n a los apartes del art\u00edculo que se\u00f1alan cu\u00e1l es la duraci\u00f3n de la indagaci\u00f3n preliminar y cu\u00e1les son las consecuencias que se derivan del agotamiento del t\u00e9rmino.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el examen de constitucionalidad versar\u00e1 sobre los siguientes apartes del art\u00edculo 141 del CDU: “Cuando proceda la indagaci\u00f3n preliminar no podr\u00e1 prolongarse por m\u00e1s de seis (6) meses (…) al vencimiento de este t\u00e9rmino perentorio el funcionario s\u00f3lo podr\u00e1, o abrir investigaci\u00f3n o archivar definitivamente el expediente.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Se trata de establecer si vulneran la Constituci\u00f3n \u00a0las normas del art\u00edculo 141 del C\u00f3digo Disciplinario Unico que prescriben que el t\u00e9rmino de la indagaci\u00f3n preliminar no puede exceder los seis meses y que cuando se vence ese plazo la autoridad disciplinaria deber\u00e1 archivar definitivamente el expediente, si no existe m\u00e9rito para abrir la investigaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. El art\u00edculo 144 del C\u00f3digo Disciplinario Unico establece que cuando \u201c… el investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, ordenar\u00e1 investigaci\u00f3n disciplinaria.\u201d Sin embargo, no en todos los casos la queja o el informe disciplinario arrojan claridad sobre la existencia de una falta disciplinaria y sobre el posible autor de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisamente para sortear estas situaciones es que se autoriza al investigador \u00a0ordenar una indagaci\u00f3n preliminar. El art\u00edculo 138 del CDU establece que \u201c[e]n caso de duda sobre la procedencia de investigaci\u00f3n disciplinaria se ordenar\u00e1 una indagaci\u00f3n preliminar.\u201d Esta tiene como fin, seg\u00fan se\u00f1ala el art\u00edculo 139, \u201cverificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al servidor p\u00fablico que haya intervenido en ella.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que la etapa de la indagaci\u00f3n preliminar no siempre debe surtirse, es decir, que no es imprescindible ni obligatoria. Ella deber\u00e1 cumplirse solamente cuando la autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca de la existencia de los hechos, de s\u00ed ellos constituyen realmente una falta disciplinaria y de qui\u00e9n podr\u00eda ser el servidor p\u00fablico que podr\u00eda hacerse merecedor de una sanci\u00f3n disciplinaria. Al respecto se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-430 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell: \u201cLa indagaci\u00f3n disciplinaria es de car\u00e1cter eventual y previa a la etapa de investigaci\u00f3n, pues s\u00f3lo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la investigaci\u00f3n disciplinaria…\u201d \u00a0<\/p>\n
7. El art\u00edculo 141 del C\u00f3digo Disciplinario Unico prescribe que la indagaci\u00f3n preliminar no puede prolongarse por m\u00e1s de seis meses, y que al vencimiento de este t\u00e9rmino perentorio el funcionario s\u00f3lo podr\u00e1, bien abrir la investigaci\u00f3n, o bien archivar definitivamente el expediente. El actor y el Procurador acusan de inconstitucional la obligaci\u00f3n de archivar definitivamente el expediente cuando, luego de transcurridos los seis meses de la indagaci\u00f3n, no existen suficientes elementos para abrir la investigaci\u00f3n. En su concepto, la orden de archivar definitivamente el expediente conduce a que en muchas ocasiones se deje de impartir justicia, por cuanto el t\u00e9rmino de seis meses es demasiado corto para poder culminar exitosamente todas las indagaciones. Por eso, el archivo deber\u00eda ser provisional, lo que indica que el expediente podr\u00eda reabrirse en cualquier tiempo, si no ha transcurrido el per\u00edodo de la prescripci\u00f3n, en caso de que se conozcan hechos o pruebas nuevos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En principio, el legislador goza de la libertad de configuraci\u00f3n normativa para establecer los distintos procedimientos judiciales y administrativos (C.P., art. 150, num. 1 y 2). Corresponde al Congreso, entonces, entre otras cosas, fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los t\u00e9rminos y las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos l\u00edmites, representados fundamentalmente en su obligaci\u00f3n de atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un ejemplo de los l\u00edmites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia C-412 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, en la cual se declar\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 324 del decreto N\u00b0 2700 de 1991, que regulaba la duraci\u00f3n de la investigaci\u00f3n previa. El art\u00edculo se\u00f1alaba que “[l]a investigaci\u00f3n previa se desarrollar\u00e1 mientras no exista prueba para dictar resoluci\u00f3n inhibitoria o m\u00e9rito para vincular en calidad de parte al imputado. En este \u00faltimo caso se dictar\u00e1 resoluci\u00f3n de apertura de instrucci\u00f3n.” En el fallo, la Corte consider\u00f3 que los t\u00e9rminos tienen un contenido garantista en favor de los encartados y que la inexistencia de alguno para la realizaci\u00f3n de la investigaci\u00f3n previa constitu\u00eda una violaci\u00f3n al debido proceso8:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]s forzoso concluir que no se aviene al debido proceso y, por el contrario, lo niega, la configuraci\u00f3n de una etapa investigativa carente de t\u00e9rmino. Se contraviene la idea medular del proceso que se sustenta en la esencialidad y en la previsibilidad de las formas, pues, una etapa indefinida en el tiempo no canaliza ni puede servir de molde id\u00f3neo a la actividad del Estado que reclama disciplina y orden y que, en la investigaci\u00f3n del delito debe avanzar de manera progresiva y a trav\u00e9s de una serie de actos vinculados entre s\u00ed y orientados hac\u00eda un resultado final que necesariamente se frustrar\u00eda si a las diferentes etapas no se les fija t\u00e9rmino, m\u00e1s a\u00fan si son contingentes y puramente instrumentales como acaece con la investigaci\u00f3n previa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El ejercicio anticipado del derecho constitucional al debido proceso (CP art. 29), correlativo al desarrollo de la funci\u00f3n investigativa y punitiva del Estado, proscribe la actuaci\u00f3n investigativa que se prolongue indefinidamente en el tiempo. La ausencia de t\u00e9rmino espec\u00edfico para la investigaci\u00f3n previa, legitima constitucionalmente las m\u00e1s excesivas dilaciones toda vez que su finalizaci\u00f3n podr\u00eda coincidir con el momento de la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n penal. Aparte de que esa eventual arbitrariedad -convalidada por la norma legal acusada – obliga al investigado a soportar una excesiva carga an\u00edmica y econ\u00f3mica, representa para el Estado costos nada despreciables en t\u00e9rminos de recursos humanos y materiales… \u00a0<\/p>\n
“(…) Dado que es en el proceso donde con mayor intensidad y plenitud de garant\u00edas puede participar el imputado, la investigaci\u00f3n previa debe tener un per\u00edodo razonablemente breve, circunscribirse a asegurar las fuentes de prueba y a verificar el cumplimiento de los presupuestos m\u00ednimos que se requieran para ejercer la acci\u00f3n penal, que es precisamente lo que se echa de menos en la disposici\u00f3n acusada.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, en la providencia aludida la Corte consider\u00f3 que el principio del debido proceso exig\u00eda que la etapa de la investigaci\u00f3n previa en materia penal tuviera un t\u00e9rmino cierto y preestablecido. Esa conclusi\u00f3n cabe tambi\u00e9n para la etapa de la indagaci\u00f3n preliminar en materia disciplinaria, en raz\u00f3n de que estas dos ramas del derecho – la \u00a0penal y la disciplinaria – hacen parte del mismo derecho sancionatorio. Pero el problema que se analiza en este aparte es precisamente el contrario del que se examin\u00f3 en la sentencia C-412 de 1993: si all\u00ed se debat\u00eda acerca de la constitucionalidad \u00a0de una indagaci\u00f3n preliminar sin l\u00edmites de tiempo, en esta ocasi\u00f3n se discurre acerca de si es constitucionalmente v\u00e1lido establecer un t\u00e9rmino reducido para la misma indagaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. En realidad, en este tipo de controversias se trata de establecer si en las indagaciones preliminares debe prevalecer el derecho a la justicia – en el sentido de que se logre determinar los hechos, sancionar a los responsables y reparar a las v\u00edctimas – o el derecho del encartado a que se resuelva r\u00e1pidamente sobre las sospechas que recaen sobre \u00e9l – es decir, el derecho a no estar permanentemente sub judice – y el inter\u00e9s del Estado en fijarle plazos perentorios a los procesos que adelanta. La prevalencia en este tipo de conflictos no se puede plantear a priori, sino que se decide con base en la constelaci\u00f3n de normas o de hechos existentes.9\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el problema que se analiza, el legislador decidi\u00f3 que el t\u00e9rmino para la indagaci\u00f3n preliminar fuera solamente de seis meses y que una vez que \u00e9l hubiera transcurrido hab\u00eda de abrirse la investigaci\u00f3n o de archivarse definitivamente el expediente. El actor y el Ministerio P\u00fablico consideran que el plazo fijado es muy corto y que \u00e9l permitir\u00e1 que muchas faltas disciplinarias queden impunes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que el t\u00e9rmino fijado ser\u00eda inconstitucional si fuera claramente insuficiente para realizar una indagaci\u00f3n preliminar. Un t\u00e9rmino excesivamente abreviado impedir\u00eda realizar una indagaci\u00f3n con posibilidades de ofrecer resultados concretos, y ello convertir\u00eda a la indagaci\u00f3n preliminar en un trampol\u00edn para garantizar la impunidad en los casos en que se considerara necesario agotar esta etapa. Sin embargo, un t\u00e9rmino de seis meses no aparece prima facie como insuficiente para practicar la indagaci\u00f3n preliminar, puesto que el objeto de \u00e9sta no es adelantar la investigaci\u00f3n y el juicio mismo, sino establecer si se present\u00f3 una actuaci\u00f3n que podr\u00eda constituir una falta disciplinaria y a qui\u00e9n podr\u00eda imput\u00e1rsele la autor\u00eda de esa conducta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tres consideraciones adicionales permiten apreciar que el t\u00e9rmino no es a primera vista insuficiente: la primera es que el lapso de los seis meses no comprende el tiempo necesario para la evaluaci\u00f3n de las pruebas recopiladas durante el per\u00edodo de indagaci\u00f3n, lo que permite que ese per\u00edodo sea utilizado \u00edntegramente para la recopilaci\u00f3n de pruebas. La segunda, que en aquellos casos en los que el Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0considere que un proceso es de importancia para la Naci\u00f3n y que exige un mayor tiempo de pesquisa previa bien puede asign\u00e1rselo a la Direcci\u00f3n Nacional de Investigaciones Especiales, tal como lo se\u00f1ala el literal a) del art\u00edculo 11 de la Ley 201 de 1995, con lo cual el per\u00edodo de indagaci\u00f3n preliminar puede \u00a0incrementarse en otros seis meses, como lo precisa el art\u00edculo 142 del CDU; y la tercera, que, de acuerdo con el inciso 1 del art\u00edculo 27 de la Ley 24 de 1992, el Ministerio P\u00fablico debe inadmitir aquellas quejas que considere que carezcan de fundamento, lo que significa que la autoridad de control disciplinario bien puede concentrar su actividad en las denuncias en las que se observe que existe posibilidad de culminar con \u00e9xito la indagaci\u00f3n preliminar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Evidentemente, es posible que, como lo se\u00f1alan el actor y el Ministerio P\u00fablico, se presenten situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor p\u00fablico que hubiere intervenido en ella. Sin embargo, en estos casos habr\u00e1 de respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la aspiraci\u00f3n de que se haga justicia en todas las ocasiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. El juez constitucional \u00a0no est\u00e1 llamado a determinar cu\u00e1les deben ser los t\u00e9rminos que se deben cumplir dentro de los procesos. La misi\u00f3n de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la legislaci\u00f3n. Y en este caso, si bien podr\u00eda aceptarse que el t\u00e9rmino fijado por el legislador puede ser muy corto en algunas ocasiones, debe concluirse que la voluntad del legislador no es irrazonable ni amenaza con inminencia los fines del Estado \u00a0o los derechos fundamentales de los ciudadanos, raz\u00f3n por la cual habr\u00e1 de respetarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Pudiera arg\u00fcirse que al fijar en seis meses el t\u00e9rmino al cabo del cual debe archivarse definitivamente el expediente, el legislador restringi\u00f3 de manera irrazonable y desproporcionada la posibilidad de hacer justicia, en beneficio de la impunidad, pues bien puede ocurrir que con posterioridad al vencimiento de ese t\u00e9rmino aparezcan pruebas concluyentes acerca de la existencia del hecho contraventor del r\u00e9gimen disciplinario y del autor del mismo. \u00a0Pero tal argumento pierde toda su fuerza persuasiva, si se repara cuidadosamente en dos circunstancias: \u00a01) Que la investigaci\u00f3n preliminar s\u00f3lo se justifica cuando el funcionario que debe investigar tiene alguna duda acerca de s\u00ed la investigaci\u00f3n es procedente (art. 138), y seis meses parecen suficientes para disiparla, puesto que, en vista de esa finalidad, lo que se exige no es una recolecci\u00f3n exhaustiva y demandante de elementos probatorios, sino apenas la obtenci\u00f3n de alguno que indique que el hecho que fue objeto de denuncia, de queja o iniciaci\u00f3n oficiosa, en realidad ocurri\u00f3 y qui\u00e9n pudo ser el responsable; y 2) Que en aras de la seguridad jur\u00eddica, que exige que las situaciones provisorias no persistan indefinidamente, es necesario establecer para ellas un l\u00edmite temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar el inter\u00e9s general impl\u00edcito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de aparecer, con posterioridad al vencimiento del t\u00e9rmino proclusivo, pruebas indicativas de que alguien deb\u00eda ser sancionado por hechos atentatorios a la disciplina. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Corte, en vista de las circunstancias espec\u00edficas que acaban de exponerse, en ese juicio evaluativo y en la ponderaci\u00f3n de los intereses eventualmente en conflicto, el juez constitucional no puede subrogarse al legislador. \u00a0Pero es que adem\u00e1s, los juicios de uno y otro, en el caso bajo examen, resultan coincidentes. \u00a0<\/p>\n
Por esas razones la Corte declarar\u00e1 exequible la disposici\u00f3n acusada (este numeral fue redactado por el Magistrado Carlos Gaviria D\u00edaz).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, pero solamente en relaci\u00f3n con el cargo \u00a0analizado, la expresi\u00f3n “as\u00ed como la ejecuci\u00f3n de las \u00f3rdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumba por la que corresponda a sus subordinados”, contenida en el numeral 10 del art\u00edculo 40 de la Ley 200 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 13 del art\u00edculo 41 de la Ley 200 de 1995, bajo el entendido de que la investigaci\u00f3n disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor p\u00fablico s\u00f3lo podr\u00e1 iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que un servidor p\u00fablico ha incumplido sus obligaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el aparte “Cuando proceda la indagaci\u00f3n preliminar no podr\u00e1 prolongarse por m\u00e1s de seis (6) meses”, contenido en el inciso primero del art\u00edculo 141 de la ley 200 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n “al vencimiento de este t\u00e9rmino perentorio el funcionario s\u00f3lo podr\u00e1, o abrir investigaci\u00f3n o archivar definitivamente el expediente”, consagrada en el inciso segundo del art\u00edculo 141 de la Ley 200 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-728\/00 \u00a0<\/p>\n
SANCION DISCIPLINARIA A SERVIDOR PUBLICO-Incumplimiento de las propias obligaciones (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
El incumplimiento de las propias obligaciones tiene en el sistema jur\u00eddico su respectiva sanci\u00f3n, y no se ve la necesidad de a\u00f1adir a ella la creaci\u00f3n de una falta disciplinaria, a todas luces desproporcionada. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2697 \u00a0<\/p>\n
1. Estimo que el numeral 13 del art\u00edculo 41 acusado ha confundido dos campos de la actividad de la persona y ha venido a castigar a \u00e9sta en su desempe\u00f1o p\u00fablico -que en la hip\u00f3tesis de la norma puede ser impecable y dar lugar, sin embargo, a la sanci\u00f3n- por conductas relacionadas con la vida privada del funcionario. \u00a0<\/p>\n
El ordenamiento jur\u00eddico resulta, entonces, permitiendo que el Estado, contra toda regla de justicia, sancione a un servidor p\u00fablico que en el ejercicio de sus funciones no ha faltado, por situaciones externas al servicio, lo que, desde el punto de vista de la funci\u00f3n p\u00fablica como tal, es injusto, y por ende contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el incumplimiento de las propias obligaciones tiene en el sistema jur\u00eddico su respectiva sanci\u00f3n, y no se ve la necesidad de a\u00f1adir a ella la creaci\u00f3n de una falta disciplinaria, a todas luces desproporcionada. \u00a0<\/p>\n
2. Me aparto de la decisi\u00f3n adoptada por la Corte en lo concerniente a la exequibilidad de las palabras finales consignadas en el mismo numeral. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la salvedad que all\u00ed se contempla -que medie solicitud judicial- respecto de la falta consistente en el reiterado e injustificado incumplimiento de obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia del servidor p\u00fablico carece de todo sentido. \u00a0<\/p>\n
Y, desde luego, interpretar esa excepci\u00f3n en el sentido de que los jueces pueden solicitar que se incumplan las obligaciones a las que se refiere la norma vulnera abiertamente la Constituci\u00f3n en cuanto desfigura el objeto y el papel de la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
Si se entiende que es la persona incumplida la que formula solicitud judicial para exonerarse de responsabilidad por el incumplimiento, resulta contradicho el mismo precepto, que califica la conducta por su car\u00e1cter “reiterado e injustificado”. Si carece de justificaci\u00f3n la actitud del servidor p\u00fablico, mal puede pensarse que la falta se elimine por el s\u00f3lo hecho de dirigirse al juez. \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-728\/00 \u00a0<\/p>\n
INDAGACION PRELIMINAR-Archivo definitivo de expediente por vencimiento de t\u00e9rmino (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2697 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 40 (parcial), 41 (parcial) y 141 de la Ley 200 de 1995 \u00a0<\/p>\n
Actor: Pedro Alfonso Hern\u00e1ndez M. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, me permito exponer mi discrepancia parcial con el criterio mayoritario. En mi concepto, la expresi\u00f3n “al vencimiento de este t\u00e9rmino perentorio el funcionario s\u00f3lo podr\u00e1, o abrir investigaci\u00f3n o archivar definitivamente el expediente”, contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 141 de la Ley 200 de 1995, habr\u00eda debido declararse exequible bajo el condicionamiento de que el archivo definitivo del expediente implica solamente la prohibici\u00f3n de iniciar una nueva etapa de indagaci\u00f3n preliminar y que, por lo tanto, el proceso podr\u00eda reabrirse si aparecen pruebas que ameriten la apertura directa de una investigaci\u00f3n disciplinaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considero que esa era la manera m\u00e1s acertada de armonizar el derecho del encartado a no permanecer indefinidamente sub judice, con la obligaci\u00f3n del Estado de hacer justicia. As\u00ed lo expres\u00e9 en el proyecto de sentencia, en el numeral 11 de las consideraciones y fundamentos sobre el mencionado art\u00edculo 141, numeral que \u00a0me permito transcribir a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Una vez establecida la constitucionalidad del l\u00edmite temporal para la realizaci\u00f3n de la indagaci\u00f3n preliminar, cabe preguntarse ahora acerca de la constitucionalidad de la obligaci\u00f3n de archivar definitivamente el expediente cuando, luego de vencido el plazo de la indagaci\u00f3n, no se cuenta con los elementos necesarios para abrir la investigaci\u00f3n. El Procurador encuentra que es irrazonable que se disponga que en el momento de la indagaci\u00f3n preliminar debe archivarse definitivamente el expediente si no hay elementos suficientes para abrir investigaci\u00f3n, mientras que en la etapa de la investigaci\u00f3n el archivo del expediente es provisional, cuando la evaluaci\u00f3n de la etapa no ha terminado con un pliego de cargos. Ello significa que los procesos en los que se adelant\u00f3 la etapa de la investigaci\u00f3n pueden ser reabiertos si aparecen pruebas que permitan formular el pliego de cargos, al tiempo que aqu\u00e9llos que no superaron la etapa de la indagaci\u00f3n preliminar no podr\u00e1n ser reexaminados, a pesar de que aparezcan pruebas que lo ameriten. Adem\u00e1s, afirma que en el art\u00edculo 151 se se\u00f1alan las causales para decretar el archivo definitivo de la investigaci\u00f3n y que, por lo tanto, no se ajusta a la l\u00f3gica que en la norma demandada se agregue otra causal, cual es la de que se puede archivar definitivamente el proceso cuando la indagaci\u00f3n preliminar no permite abrir una investigaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n s\u00ed considera que es inconstitucional la determinaci\u00f3n legal de que una vez transcurrido el t\u00e9rmino de los seis meses, sin que existan elementos suficientes para abrir la investigaci\u00f3n, debe archivarse definitivamente el expediente. En esta situaci\u00f3n se presenta nuevamente una colisi\u00f3n entre el derecho a la justicia, y el derecho del encartado a no permanecer indefinidamente sub judice y el inter\u00e9s de la administraci\u00f3n en ponerle l\u00edmites a las investigaciones, de manera que no se prolonguen indefinidamente. No encuentra problema la Corte en que se disponga que una vez han transcurrido los seis meses ya no se puede reiniciar la etapa de indagaci\u00f3n preliminar. Si bien este per\u00edodo puede ser corto, como ya se se\u00f1al\u00f3, esta Corporaci\u00f3n encuentra que en este punto debe acatarse la decisi\u00f3n del legislador de brindarle prevalencia a los derechos del acusado y al objetivo de colocarle l\u00edmites a las investigaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Con todo, s\u00ed se restringe de manera excesiva el derecho a la justicia cuando se dispone que el expediente debe archivarse definitivamente, con independencia de si en un futuro cercano aparecen pruebas o evidencias que permitan iniciar en forma directa la investigaci\u00f3n disciplinaria. En la ponderaci\u00f3n entre estos derechos y fines en conflicto se puede aceptar que, en una situaci\u00f3n concreta, alguno deba ser limitado en su vigencia. Pero ello no puede ocurrir de manera desproporcionada. Y esta ser\u00eda la situaci\u00f3n que se presenta si se determina que en ning\u00fan caso podr\u00e1 reabrirse el expediente, luego de transcurridos los seis meses sin que se encontraran los elementos suficientes para abrir la investigaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Si bien se puede admitir que en aras de garantizar el derecho al debido proceso del encartado se disponga que la indagaci\u00f3n preliminar concluye indefectiblemente luego de cumplirse el per\u00edodo de los seis meses, considera esta Corporaci\u00f3n que es inaceptable que en ning\u00fan caso la investigaci\u00f3n se pueda reabrir posteriormente. Es posible que a partir de otras investigaciones \u00a0o de quejas diferentes aparezcan, dentro de un plazo razonable – que en este caso ser\u00eda el fijado por la ley para poder iniciar \u00a0la acci\u00f3n disciplinaria -, pruebas que ameriten abrir directamente una investigaci\u00f3n disciplinaria sobre los hechos o autores que no pudieron esclarecerse completamente en la frustrada indagaci\u00f3n preliminar. En esta situaci\u00f3n, el archivo definitivo del expediente, la imposibilidad de reabrir el proceso, tal como se dispone en la norma, vulnera en forma grosera el derecho de hacer justicia, de sancionar debidamente las faltas disciplinarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Por consiguiente, con el fin de armonizar los derechos y fines en conflicto, esta Corporaci\u00f3n declarar\u00e1 que es constitucional el aparte que reza “al vencimiento de este t\u00e9rmino perentorio el funcionario s\u00f3lo podr\u00e1, o abrir investigaci\u00f3n o archivar definitivamente el expediente”, pero bajo el entendido de que \u00e9l hace relaci\u00f3n a que luego de transcurridos los seis meses, sin hallar elementos suficientes para abrir investigaci\u00f3n disciplinaria, no se podr\u00e1 reabrir la etapa de indagaci\u00f3n preliminar. Sin embargo, en el caso de que a partir de otras investigaciones o de quejas recibidas se encuentren pruebas id\u00f3neas para \u00a0abrir directamente la investigaci\u00f3n, las autoridades disciplinarias podr\u00e1n, en procura de la realizaci\u00f3n del principio de la justicia, \u00a0proceder a la apertura de esas investigaciones, siempre y cuando no haya prescrito la acci\u00f3n disciplinaria.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996 y C-310 de 1997. \u00a0<\/p>\n
2Sentencia C-563\/94. MP Carlos Gaviria D\u00edaz. Consideraci\u00f3n de la Corte No 3. \u00a0<\/p>\n
3 Al respecto se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-631 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell: “La funci\u00f3n p\u00fablica, por lo tanto, se dirige a la atenci\u00f3n y satisfacci\u00f3n de los intereses generales de la comunidad, en sus diferentes \u00f3rdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con arreglo a unos principios m\u00ednimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la econom\u00eda, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad (art. 209 C.P.), que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad. En este orden de ideas, quienes como servidores p\u00fablicos acceden \u00a0a dicha funci\u00f3n deben reunir ciertas cualidades y condiciones, que se encuentren acordes con los supremos intereses que en beneficio de la comunidad se gestionan a trav\u00e9s de dicha funci\u00f3n. Y, es por ello que tanto la Constituci\u00f3n como la ley regulan las inhabilidades que comportan la carencia de dichas cualidades e impiden a ciertas personas acceder a la funci\u00f3n p\u00fablica.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Ver al respecto tambi\u00e9n las sentencias C-427 de 1994, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, y T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Acerca del examen de proporcionalidad ver, por ejemplo, las sentencias T-230\/94, T-288\/95, T-422\/92, C-530\/93, y C-022\/96. \u00a0<\/p>\n
6 En la sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, se estableci\u00f3 que la obligaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de obtener de sus superiores una autorizaci\u00f3n para poder solicitar un cr\u00e9dito era desproporcionada y, por lo tanto, inconstitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 En la sentencia C-657 de 1997, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, se lleg\u00f3 a una conclusi\u00f3n similar. En el proceso se trataba de determinar si era constitucional una norma de la Ley 311 de 1996, que determinaba que si el DAS certificaba que un servidor p\u00fablico ten\u00eda obligaciones alimentarias pendientes, el nominador o empleador deb\u00eda desvincularlo prontamente, so pena de ser sancionado. La Corte declar\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo con el argumento de que ella le confer\u00eda rango de sentencia judicial a una simple certificaci\u00f3n del DAS que no pod\u00eda ser controvertida por el afectado. \u00a0Con ello se vulneraba el derecho de los afectados al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 El art\u00edculo 41 de la ley 81 de 1993 le fij\u00f3 un nuevo contenido al art\u00edculo 324 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal. Esa nueva versi\u00f3n fue luego reformada en la frase final del inciso primero por el numeral 19 de la ley 504 de 1999. Los incisos 1\u00b0 y 2\u00b0 del art\u00edculo establecen que “[l]a investigaci\u00f3n previa, cuando exista imputado conocido, se realizar\u00e1 en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de dos (2) meses, vencidos los cuales se dictar\u00e1 resoluci\u00f3n de apertura de investigaci\u00f3n o resoluci\u00f3n inhibitoria. Cuando no existe persona determinada continuar\u00e1 la investigaci\u00f3n previa, hasta que se obtenga dicha identidad…” \u00a0<\/p>\n
9 Para abundar sobre el tratamiento que se debe brindar a los conflictos entre derechos y fines constitucionales ver, entre otras, la sentencia C-475 de 1997, F.J. 4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-728\/00 \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Integraci\u00f3n \u00a0 CODIGO DISCIPLINARIO UNICO\/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Independencia entre la del superior y el subordinado \u00a0 Son independientes las responsabilidades disciplinarias del superior jer\u00e1rquico y el subordinado en relaci\u00f3n con las consecuencias que se deriven de la ejecuci\u00f3n de una orden impartida por el primero. Con esta norma […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5288","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5288","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5288"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5288\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5288"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5288"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5288"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}