\u00a0 \u00a0 Sentencia C-877\/00 \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Interpretaci\u00f3n legal, aut\u00e9ntica o de autoridad\/INTERPRETACION LEGAL O AUTENTICA-Alcance \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes\u201d. La interpretaci\u00f3n que all\u00ed se menciona es la denominada legal o aut\u00e9ntica o la tambi\u00e9n llamada de autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicaci\u00f3n. Corresponde ejercerla al Congreso de la Rep\u00fablica con fundamento en la cl\u00e1usula general de competencia, seg\u00fan el canon constitucional mencionado. \u00a0<\/p>\n
LEY INTERPRETATIVA-Alcance \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-L\u00edmites a interpretaci\u00f3n con autoridad \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n con autoridad est\u00e1 encuadrada dentro del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa del Congreso; de tal forma que los l\u00edmites de \u00e9sta para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los par\u00e1metros constitucionales que condicionan dicha funci\u00f3n, asi como al contenido mismo de la ley que se interpreta, pues la actividad del mencionado \u00f3rgano consiste en expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y hacer posible su f\u00e1cil y correcto entendimiento, con el efecto de la integraci\u00f3n final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada. \u00a0<\/p>\n
DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Autoridad doctrinaria \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n asigna a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico el car\u00e1cter de autoridad doctrinal en materia de interpretaci\u00f3n de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial y sobre los dem\u00e1s temas que sean objeto de su funci\u00f3n asesora. Significa ello, que una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio corresponder\u00edan al Ministro titular de dicha Cartera, seg\u00fan el art. 208 de la Constituci\u00f3n, se le asigna una funci\u00f3n que no se limita a la mera ejecuci\u00f3n de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas normas y, adem\u00e1s, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado, de suerte que \u00e9stos en modo alguno pueden \u00a0sustraerse del deber de acatarlo. Lo anterior equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada Direcci\u00f3n en la titular de una funci\u00f3n, como es la de interpretar con autoridad y en forma aut\u00e9ntica la ley, que corresponde exclusivamente al Congreso seg\u00fan el numeral 1 del art. 150 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ejecuci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de la ley \u00a0<\/p>\n
Las funciones que se asignan a la referida Direcci\u00f3n invade el \u00e1mbito de las competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades propias, desconociendo la autonom\u00eda que se le reconoce conforme al art. 287 de la Constituci\u00f3n, pues un espacio propio y normal de dicha autonom\u00eda lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los \u00f3rganos de aqu\u00e9llas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervenci\u00f3n de los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n centralizada. \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS DE LA ADMINISTRACION-Alcance \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION-Poder de instrucci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de instrucci\u00f3n opera dentro de un \u00e1mbito circunscrito a una dependencia o sector administrativo y lo realiza quien es director o jefe del mismo, en ejercicio del poder de mando, para que los funcionarios que dependen jer\u00e1rquicamente de \u00e9ste apliquen la ley, con el fin de orientar la gesti\u00f3n administrativa acorde con la unidad de pol\u00edticas, programas, planes y acciones que en su conjunto debe cumplir aqu\u00e9l. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2756 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 40 (parcial) de la Ley 60 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Actor: Alexander L\u00f3pez Quir\u00f3z. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., doce (12) de julio de dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, y afirmando su competencia seg\u00fan lo dispuesto en el numeral 4 del art. 241 de la Constituci\u00f3n, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Alexander L\u00f3pez Quir\u00f3z demand\u00f3 parcialmente el art\u00edculo 40 de la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como la ponencia original, elaborada por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, no fue aprobada por la Sala Plena de la Corte, \u00e9sta design\u00f3 al Magistrado Antonio Barrera Carbonell con el fin de que redactara la sentencia respectiva. En tal virtud, se proceder\u00e1 a reproducir los apartes pertinentes del proyecto original que no sufrieron modificaciones y se introducir\u00e1n los cambios introducidos acordes con la decisi\u00f3n adoptada por la Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA. \u00a0<\/p>\n
“LEY 60 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(agosto 12) \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones”. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO IV \u00a0<\/p>\n
Disposiciones generales \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 40. Autoridad doctrinaria. La Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico ser\u00e1 autoridad doctrinaria en materia de interpretaci\u00f3n de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial y sobre los dem\u00e1s temas que son objeto de su funci\u00f3n asesora. En desarrollo de tal facultad emitir\u00e1 concepto con car\u00e1cter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de tales normas.\u201d. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
El accionante considera que las expresiones demandadas del art\u00edculo 40 de la Ley 60 de 1993 violan los art\u00edculos 113, 121, 150 numeral 1o., 158 y 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por las razones que se resumen a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
En efecto, el libelista manifiesta que con dichos segmentos se faculta a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico a que realice una labor interpretativa de la ley, funci\u00f3n que en su criterio es exclusiva del Congreso (C.P., art. 150-1); de esta manera, opina que se confunde la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que debe existir entre las ramas del poder p\u00fablico (C.P., art. 113) con la delegaci\u00f3n de funciones para las cuales no est\u00e1 autorizado el ejecutivo, desconoci\u00e9ndose as\u00ed la prohibici\u00f3n constitucional a las autoridades de cumplir funciones diferentes a las atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley (C.P., art. 121). \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, agrega que permitir a una entidad como la Direcci\u00f3n aludida, seg\u00fan \u00e9l adscrita a la rama ejecutiva, para que emita conceptos con car\u00e1cter general, abstracto y obligatorios, es decir con efectos erga omnes, implica la autorizaci\u00f3n para expedir disposiciones con fuerza de ley, facultad que constitucionalmente pertenece al Congreso, pues a los ministerios s\u00f3lo les corresponde ejecutar la ley (C.P., art. 208). \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, considera conculcado el principio de la unidad de materia (C.P., art. 158), pues nada tienen que ver las normas org\u00e1nicas sobre distribuci\u00f3n de competencias de la cual trata la Ley 60 de 1993, con la delegaci\u00f3n hecha a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal, de la facultad de interpretar las normas sobre tributaci\u00f3n territorial. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
1. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico acude al presente proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada y solicitar la declaratoria de exequibilidad de la misma, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
Inicia su intervenci\u00f3n diciendo que la funci\u00f3n de autoridad doctrinaria atribuida a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal por la disposici\u00f3n demandada, no puede entenderse como una delegaci\u00f3n de la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n de la ley asignada al Congreso, por medio de la expedici\u00f3n de otra ley, esto es la llamada interpretaci\u00f3n legal o aut\u00e9ntica, toda vez que \u00e9sta se efect\u00faa con autoridad y con car\u00e1cter vinculante, a trav\u00e9s del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa; en cambio, la interpretaci\u00f3n doctrinaria ejercida por la entidad administrativa mencionada mediante conceptos, los cuales, si bien presentan un car\u00e1cter general y abstracto no constituyen leyes, ni formal ni materialmente, y tampoco son de obligatorio cumplimiento, por cuanto la norma acusada no les imprimi\u00f3 esa caracter\u00edstica. Adem\u00e1s, la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n doctrinaria de la preceptiva acusada no excluye la interpretaci\u00f3n con autoridad del Congreso de la Rep\u00fablica, por lo cual no es v\u00e1lido afirmar que dicha funci\u00f3n fue objeto de delegaci\u00f3n, figura que adem\u00e1s debe ser expresa y pro tempore. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n se\u00f1ala que, conforme al C\u00f3digo Civil, la interpretaci\u00f3n por v\u00eda de doctrina es utilizada por los jueces y los funcionarios p\u00fablicos, as\u00ed como por los particulares y por los tratadistas y estudiosos del derecho, para lo cual el mismo C\u00f3digo fija unas precisas reglas. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la interviniente precisa que la funci\u00f3n atribuida a la mencionada Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal, corresponde al desarrollo del derecho fundamental de los ciudadanos a que les resuelvan consultas formuladas en el ejercicio del derecho de petici\u00f3n (C.P., art. 23 y C.C.A., art. 25) y al car\u00e1cter de asesora de las entidades territoriales dado a dicha Direcci\u00f3n por el art\u00edculo 81 del Decreto Ley 2112 del 29 de diciembre de 1992 que reestructur\u00f3 el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de conceptos en forma general y abstracta que no invadan la \u00f3rbita de competencia de las entidades territoriales en el manejo de sus asuntos particulares y en el entendido de que no tiene funciones directas de ejecuci\u00f3n ni configura un organismo superior para quienes asesora. Es m\u00e1s, considera que de esta manera se impide generar un caos institucional, lo que suceder\u00eda en el evento de que cada una de las entidades territoriales interpreten doctrinariamente las normas generales. \u00a0<\/p>\n
Advierte, igualmente, que las funciones de la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal fueron recientemente reguladas por el Decreto 1133 de 1999, que en su art\u00edculo 17 le mantiene las de autoridad doctrinaria en temas de administraci\u00f3n financiera territorial y la de expedici\u00f3n de conceptos en coordinaci\u00f3n con la Unidad Jur\u00eddica asesora del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, pone de presente que las funciones de los ministros y directores de departamentos administrativos no se limitan a las se\u00f1aladas en el art\u00edculo 208 superior, en contraposici\u00f3n a lo afirmado por el actor, sino tambi\u00e9n aquellas atribuidas por la ley, como ocurre con la disposici\u00f3n enjuiciada, y por los decretos que expide el Presidente de la Rep\u00fablica mediante los decretos ejecutivos (C.P., art. 189, nums. 16 y 17); por lo tanto, la funci\u00f3n de autoridad doctrinaria atribuida a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal no es m\u00e1s que el cumplimiento de una funci\u00f3n legalmente establecida. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, expresa que tampoco encuentra configurada la vulneraci\u00f3n de la unidad de materia alegada por el demandante, toda vez que la norma demandada le asign\u00f3 a la referida Direcci\u00f3n la funci\u00f3n de conceptuar en materia tributaria territorial y en los dem\u00e1s temas objeto de su funci\u00f3n asesora, dentro de los cuales est\u00e1n incluidos los de orden fiscal y financiero, aspectos regulados por la Ley 60 de 1993, en la medida en que \u00e9sta versa sobre la disposici\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos de transferencias de la Naci\u00f3n que reciben las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
2. Ministerio de Salud. \u00a0<\/p>\n
El representante judicial del Ministerio de Salud solicita a esta Corporaci\u00f3n no acceder a las s\u00faplicas de la demanda, pues en su concepto el actor interpret\u00f3 mal el numeral 1o. del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para sustentar la impugnaci\u00f3n de la norma cuya constitucionalidad se discute. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, sostiene que la norma enjuiciada hace referencia a la interpretaci\u00f3n doctrinal de las leyes que corresponde efectuar a los jueces y funcionarios p\u00fablicos en el ejercicio de sus funciones, como ocurre con el director de la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, actividad de naturaleza fundamentalmente asesora y no vinculante, aplicada al caso concreto, cuyo valor depende de la autoridad que ostente cada int\u00e9rprete y que se encuentra sometida a las reglas establecidas por el C\u00f3digo Civil. Esta clase de interpretaci\u00f3n se diferencia de la que se hace con autoridad frente a una ley oscura y por medio de otra ley, la cual es obligatoria para todos los habitantes del pa\u00eds y corresponde \u00fanicamente al legislador, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 150-1 constitucional. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el interviniente por ese Ministerio a\u00f1ade que los conceptos que emite la entidad administrativa a la cual se refiere la norma demandada, no tienen fuerza de ley, ni son leyes de la Rep\u00fablica, ni siquiera constituyen actos administrativos y por ende no tienen fuerza ejecutoria, sino que conforme al art\u00edculo 25 del C.C.A., aplicable tambi\u00e9n a los derechos de petici\u00f3n de consulta que sean elevados por personas de derecho p\u00fablico, como los entes territoriales, constituyen respuestas que no comprometen su responsabilidad, ni son de obligatorio cumplimiento o ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, se\u00f1ala que la funci\u00f3n asesora de la citada Direcci\u00f3n General encuentra pleno respaldo en el art\u00edculo 113 de la Carta, pues de esa manera ejerce una labor de colaboraci\u00f3n que \u201cse traduce en indicarle a las entidades territoriales la forma en la cual, a juicio de la citada Direcci\u00f3n, se deben interpretar las normas de obligatoria aplicaci\u00f3n por parte de los municipios en materia tributaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. De la ciudadan\u00eda. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ver\u00f3nica Gonz\u00e1lez Lehmann present\u00f3 memorial de defensa de la norma acusada por estimarla conforme con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, indica que no se viola el art\u00edculo 113 de la Carta, pues la intenci\u00f3n del legislador al proferir la disposici\u00f3n enjuiciada, fue la de conferir a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la facultad de unificar las diferentes interpretaciones que en materia tributaria pueda formular cada entidad territorial; de ah\u00ed que, se trate de una autorizaci\u00f3n legal para emitir conceptos abstractos y generales, que en ning\u00fan momento adquieren el car\u00e1cter de obligatorios, y no de una delegaci\u00f3n de la facultad del Congreso de interpretar las leyes, como lo quiere hacer ver el demandante para adicionalmente sustentar el cargo de violaci\u00f3n del art\u00edculo 121 superior. \u00a0<\/p>\n
Ese mismo argumento lo utiliza la ciudadana interviniente para desestimar la violaci\u00f3n del numeral 1o. del art\u00edculo 150 ib\u00eddem, pues con la mencionada autorizaci\u00f3n la voluntad de los funcionarios de la Direcci\u00f3n aludida no se superpone a la voluntad pol\u00edtica del legislador; todo lo contrario, la tarea que ellos realizan se somete al querer del Congreso dentro del marco y con el fin impuestos por \u00e9ste, con un car\u00e1cter general, para unificar la interpretaci\u00f3n normativa, y con car\u00e1cter abstracto, pues no pueden establecer interpretaciones concretas sobre normas de car\u00e1cter general. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, afirma que no puede aceptarse el argumento seg\u00fan el cual se viola la unidad de materia, pues la ley que contiene la norma acusada tambi\u00e9n se refiere a la tributaci\u00f3n de las entidades territoriales. Adem\u00e1s, concluye que si bien es cierto que corresponde a los ministerios y departamentos administrativos dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, esto no obsta para que otras entidades cumplan funciones diversas o complementarias a \u00e9stas, como ocurre en la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2083, recibido el 24 de febrero de este a\u00f1o en la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional, solicita que se declare constitucional la norma demandada, atendiendo a los siguientes planteamientos: \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, se\u00f1ala que de conformidad con la cl\u00e1usula general de competencia, el constituyente de 1991 radic\u00f3 en el Congreso la facultad para interpretar las leyes (C.P., art. 150-1) debiendo respetar \u201clas competencias asignadas a otros entes y, adem\u00e1s, los derechos adquiridos (art. 58 ib.) lo mismo que la primac\u00eda de los derechos inalienables de la persona (art. 5o. ib.)\u201d, siempre con el \u00e1nimo de hacer del derecho una herramienta din\u00e1mica para atender las situaciones f\u00e1cticas que nunca permanecen est\u00e1ticas. Manifiesta que esa interpretaci\u00f3n es la que se conoce como aut\u00e9ntica o por v\u00eda de autoridad, con poder coercitivo y fuerza vinculante, para fijar a trav\u00e9s de una ley el sentido o alcance de manera general de una disposici\u00f3n difusa, imprecisa u oscura. \u00a0<\/p>\n
De manera que, la vulneraci\u00f3n de la que se acusa a la norma demandada, en sentir del jefe del Ministerio P\u00fablico dicha Agencia Fiscal resulta de la confusi\u00f3n del actor de los conceptos de interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica y doctrinal, toda vez que, la primera, se predica del Congreso en los t\u00e9rminos antes dichos y, la segunda, de los jueces y servidores p\u00fablicos al aplicar la ley a casos particulares y en las actuaciones administrativas, buscando por v\u00eda de doctrina el verdadero alcance y contenido de un precepto legal, as\u00ed como de los particulares o profesionales del derecho, tratadistas e investigadores, quienes utilizan sus propios criterios para acomodar los contenidos de car\u00e1cter general de la ley a ciertos hechos e intereses particulares. En este punto de la argumentaci\u00f3n, se reconoce tambi\u00e9n en los jueces, la funci\u00f3n que cumplen a trav\u00e9s de la jurisprudencia, de actualizar el derecho y lograr su interpretaci\u00f3n, desarrollo y evoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considera, entonces, esta Agencia Fiscal que la autorizaci\u00f3n hecha a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico por la norma impugnada, de interpretar doctrinariamente las normas relacionadas con la tributaci\u00f3n territorial y las dem\u00e1s que son objeto de su funci\u00f3n asesora, no contraviene ning\u00fan precepto de rango constitucional, pues encuentra que ese despacho administrativo es experto y especialista en materia tributaria, por lo que sirve de oficina de apoyo con su labor interpretativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, dicha labor, seg\u00fan lo se\u00f1ala, est\u00e1 conforme con lo previsto por el Decreto Ley 2112 de 1992 que atribuye competencias a la oficina para asesorar a las entidades territoriales, en relaci\u00f3n con normas financieras y fiscales, y para absolver las consultas formuladas por \u00e9stas, emitiendo conceptos de car\u00e1cter general y abstracto que no poseen la fuerza vinculante de una ley, puesto que s\u00f3lo constituyen un criterio auxiliar para el int\u00e9rprete (C.P., art. 230). Todo esto, con el fin de obtener uniformidad en los conceptos que se emitan y apliquen en torno a las normas sobre tributaci\u00f3n territorial, mediante la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que debe existir entre las diferentes ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo y sobre la acusaci\u00f3n de violaci\u00f3n de la unidad de materia, endilgada por el accionante a la preceptiva legal acusada, se\u00f1ala que no es cierta pues entre \u00e9sta y el tema dominante de la Ley 60 de 1993 existe conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica, por cuanto dicha ley distribuye competencias, como efecto acontece con la disposici\u00f3n demandada al asignar la mencionada funci\u00f3n a la dependencia del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. El problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
La demanda que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte se dirige contra algunas expresiones del art\u00edculo 40 que establecen que la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico es autoridad doctrinaria en materia de interpretaci\u00f3n de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial y en otros temas objeto de su funci\u00f3n asesora. \u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n central del actor contra la preceptiva legal referida, se puede concretar en la vulneraci\u00f3n que \u00e9sta produce en los mandatos constitucionales relacionados con la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00f3rganos del Estado, la prohibici\u00f3n a las autoridades estatales de ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley, la facultad de interpretaci\u00f3n legislativa a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica, el principio de la unidad de materia y las funciones de los ministros y directores de departamentos administrativos (C.P., arts, 113, 121, 150-1, 158 y 208, respectivamente). \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, por cuanto el demandante asevera que permitir que la DAF ejerza una labor interpretativa y, con base en ella, emita conceptos con car\u00e1cter general, abstracto y obligatorios, es decir erga omnes, significa una delegaci\u00f3n para que interprete la ley y expida disposiciones con fuerza de ley, facultad que constitucionalmente pertenece al Congreso, dando un sentido equivocado a la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que debe existir entre las ramas del poder p\u00fablico y llevando a las autoridades de esa Direcci\u00f3n General a cumplir funciones diferentes a las atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley, pues como quiera que ese organismo est\u00e1 adscrito a un ministerio, a estos s\u00f3lo les corresponde ejecutar las leyes. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, menciona una posible violaci\u00f3n de la unidad de materia legislativa por la norma enjuiciada, por cuanto el accionante considera que nada tiene que ver el contenido normativo mencionado con las normas org\u00e1nicas sobre distribuci\u00f3n de competencias de la Ley 60 de 1993. \u00a0<\/p>\n
De manera que, la controversia expuesta en esos t\u00e9rminos deber\u00e1 resolverse a partir de la determinaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica de la funci\u00f3n que fue asignada a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para establecer si con ella se invadi\u00f3 la \u00f3rbita de competencia del legislador para interpretar las leyes y si, adem\u00e1s, con ella se rompi\u00f3 la regla constitucional seg\u00fan la cual las leyes deben referirse a un solo tema. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, teniendo en cuenta la naturaleza de los cargos que debe analizar, la Corte se ver\u00e1 en la necesidad de estudiar la totalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
2. Soluci\u00f3n al problema jur\u00eddico planteado. \u00a0<\/p>\n
2.1. Seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (…)\u201d. (Subraya fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que all\u00ed se menciona es la denominada legal o aut\u00e9ntica o la tambi\u00e9n llamada de autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicaci\u00f3n. Corresponde ejercerla al Congreso de la Rep\u00fablica con fundamento en la cl\u00e1usula general de competencia, seg\u00fan el canon constitucional mencionado, y jurisprudencialmente se le han fijado las siguientes caracter\u00edsticas: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn l\u00edneas generales, advi\u00e9rtase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles contenidos en otra disposici\u00f3n antecedente y de su misma jerarqu\u00eda, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una diferente redacci\u00f3n textual, m\u00e1s descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance. \u00a0En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que est\u00e1 dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opci\u00f3n interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximaci\u00f3n arm\u00f3nica entre los t\u00e9rminos empleados en una y otra disposici\u00f3n, como lo ordena la ley posterior\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cYa esta Corte \u00a0ha expuesto que una ley interpretativa s\u00f3lo puede tener ese car\u00e1cter, quedando imposibilitada para agregar elementos nuevos a la normatividad correspondiente. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. \u00a0Sentencia C-270 del 13 de julio de 1993. M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo).\u201d.1 \u00a0<\/p>\n
A lo anterior agrega la Corte que la interpretaci\u00f3n con autoridad est\u00e1 encuadrada dentro del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa del Congreso; de tal forma que los l\u00edmites de \u00e9sta para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los par\u00e1metros constitucionales que condicionan dicha funci\u00f3n, asi como al contenido mismo de la ley que se interpreta, pues la actividad del mencionado \u00f3rgano consiste en expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar su exacto sentido y hacer posible su f\u00e1cil y correcto entendimiento, con el efecto de la integraci\u00f3n final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Analizado el contenido de la norma acusada la Corte advierte lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n asigna a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico el car\u00e1cter de autoridad doctrinal en materia de interpretaci\u00f3n de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial y sobre los dem\u00e1s temas que sean objeto de su funci\u00f3n asesora. Significa ello, que una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio corresponder\u00edan al Ministro titular de dicha Cartera, seg\u00fan el art. 208 de la Constituci\u00f3n, se le asigna una funci\u00f3n que no se limita a la mera ejecuci\u00f3n de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas normas y, adem\u00e1s, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado, de suerte que \u00e9stos en modo alguno pueden \u00a0sustraerse del deber de acatarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada Direcci\u00f3n en la titular de una funci\u00f3n, como es la de interpretar con autoridad y en forma aut\u00e9ntica la ley, que corresponde exclusivamente al Congreso seg\u00fan el numeral 1 del art. 150 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las aseveraciones anteriores son v\u00e1lidas, hasta el punto de que el aparte final de la norma establece que \u201cen desarrollo de tal facultad emitir\u00e1 concepto con car\u00e1cter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de tales normas\u201d. Esto significa que la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, por la v\u00eda de mandatos generales y abstractos determina el contenido y sentido de las referidas disposiciones, sino que llega hasta el extremo de pretender unificar su interpretaci\u00f3n y a hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es mas, las funciones que se asignan a la referida Direcci\u00f3n invade el \u00e1mbito de las competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades propias, desconociendo la autonom\u00eda que se le reconoce conforme al art. 287 de la Constituci\u00f3n, pues un espacio propio y normal de dicha autonom\u00eda lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los \u00f3rganos de aqu\u00e9llas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervenci\u00f3n de los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n centralizada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las circunstancias anotadas, es incuestionable que la norma del art. 40 de la ley 60\/93 viola el numeral 1 del art. 150 de la Constituci\u00f3n y, por lo tanto, ser\u00e1 declarada inexequible. Al adoptar esta determinaci\u00f3n la Corte queda relevada de analizar los dem\u00e1s cargos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Finalmente se aclara que la situaci\u00f3n que aqu\u00ed se analiza, es diferente sustancialmente de la estudiada en la sentencia C-487\/962, en la cual la Corte se pronunci\u00f3 sobre la validez constitucional del poder de instrucci\u00f3n de la administraci\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante, existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la Administraci\u00f3n, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisi\u00f3n, ya que al adoptarlos aqu\u00e9lla no tuvo en la mira generar efectos en la \u00f3rbita jur\u00eddica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos que s\u00f3lo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos preparatorios de la decisi\u00f3n administrativa (dict\u00e1menes, informes), etc.3 y, tambi\u00e9n, en principio, con los conceptos o dict\u00e1menes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misi\u00f3n, en orden a se\u00f1alar la interpretaci\u00f3n de preceptos jur\u00eddicos para facilitar la expedici\u00f3n de decisiones y la ejecuci\u00f3n de las tareas u operaciones administrativas, o simplemente para orientar a los administrados en la realizaci\u00f3n de las actuaciones que deban adelantar ante la administraci\u00f3n, bien en ejercicio del derecho de petici\u00f3n, cuando deban intervenir obligadamente en una actuaci\u00f3n a instancia de \u00e9sta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las declaraciones tributarias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos preceptos jur\u00eddicos, particularmente cuando est\u00e1n dirigidos a la Administraci\u00f3n, deben adaptarse a las necesidades cambiantes de los intereses p\u00fablicos y sociales, de modo que \u00e9sta pueda realizar las variadas intervenciones que le competen en el \u00e1mbito de la actividad de los particulares. Como al realizar las referidas intervenciones la Administraci\u00f3n debe aplicar el derecho, no siempre a trav\u00e9s de funcionarios con conocimientos jur\u00eddicos, o cuando la debida ejecuci\u00f3n de la ley requiere precisiones de orden t\u00e9cnico, se hace necesario que aqu\u00e9lla haga uso del poder de instrucci\u00f3n, a trav\u00e9s de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acci\u00f3n administrativa, la coordinaci\u00f3n de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las pol\u00edticas y directrices generales trazadas por los \u00f3rganos superiores de la Administraci\u00f3n, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art. 209 de la Constituci\u00f3n, en el sentido de que la funci\u00f3n administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la funci\u00f3n de instrucci\u00f3n opera dentro de un \u00e1mbito circunscrito a una dependencia o sector administrativo y lo realiza quien es director o jefe del mismo, en ejercicio del poder de mando, para que los funcionarios que dependen jer\u00e1rquicamente de \u00e9ste apliquen la ley, con el fin de orientar la gesti\u00f3n administrativa acorde con la unidad de pol\u00edticas, programas, planes y acciones que en su conjunto debe cumplir aqu\u00e9l. \u00a0<\/p>\n
Es indudable entonces que la norma cuestionada, de la manera como esta redactada, no constituye una forma de regulaci\u00f3n del poder de instrucci\u00f3n, sino que corresponde a la pretensi\u00f3n de que la aludida Direcci\u00f3n ejerza la funci\u00f3n de int\u00e9rprete aut\u00e9ntico de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial, invadiendo la \u00f3rbita de competencia del Congreso, pues las entidades territoriales, como entes aut\u00f3nomos que son, no se encuentran sometidos al poder de instrucci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o de los funcionarios que ejerzan funciones delegadas o desconcentradas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 40 de la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-877\/00 \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO-Facultad de ejecutar la ley\/MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Labor de asesor\u00eda a entidades territoriales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Funci\u00f3n de apoyo a entidades territoriales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION DOCTRINARIA-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Facultad de interpretaci\u00f3n como autoridad doctrinaria\/LEY INTERPRETATIVA-Alcance\/DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA-Conceptos no se comparan con leyes interpretativas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La facultad de interpretaci\u00f3n de la DAF como autoridad doctrinaria busca orientar a los interesados acerca del sentido de las normas sobre las cuales recae su funci\u00f3n asesora, para emitir conceptos que permitan mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de dichas normas. Los conceptos que de esa forma profiere la DAF no se comparan con las leyes interpretativas que resultan de la labor de interpretaci\u00f3n con autoridad que realiza el \u00f3rgano legislativo, por dos razones: La primera, porque el acto jur\u00eddico que resulta de la interpretaci\u00f3n legislativa o con autoridad se manifiesta mediante una ley en sentido tanto forma como material, es decir, que es necesario que en su expedici\u00f3n converjan los elementos esenciales \u00f3rganico y material, seg\u00fan los cuales el acto debe emanar del legislador, en ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, al igual que las competencias de los diferentes organismos del Estado. Adicional a esto, le son atribuibles otras caracter\u00edsticas pues los actos jur\u00eddicos de \u00edndole legal tienen poder coercitivo y fuerza vinculante. La segunda, por cuanto los conceptos que emite la DAF constituyen dict\u00e1menes acerca de la interpretaci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas, con el fin de mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las normas materia de la respectiva funci\u00f3n, proferidos por una entidad especializada, con car\u00e1cter general y abstracto, pues no definen situaciones particulares y sin poder coercitivo, ya que no poseen la fuerza vinculante propia de las leyes, en la medida en que constituyen s\u00f3lo un criterio auxiliar para el operador jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA LEGISLATIVA-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sido clara en mencionar que la interpretaci\u00f3n del principio de la unidad tem\u00e1tica legislativa debe hacerse desde una perspectiva amplia, es decir bajo un sentido lato del concepto de \u201cmateria\u201d, en el entendido de que exista correspondencia entre los distintos asuntos regulados en el texto legal con el tema del mismo, seg\u00fan lo establecen la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica, y en t\u00e9rminos de una relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante, para as\u00ed dar primac\u00eda al principio democr\u00e1tico, fundamento y finalidad de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica colombiana. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-2756 \u00a0<\/p>\n
Con el habitual respeto manifestamos a continuaci\u00f3n las razones de nuestro desacuerdo con la decisi\u00f3n mayoritaria de la Corte, seg\u00fan la cual se declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 40 de la Ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Dicha norma prescrib\u00eda que la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u201cser\u00e1 autoridad doctrinaria en materia de interpretaci\u00f3n de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial y sobre los dem\u00e1s temas que son objeto de su funci\u00f3n asesora. En desarrollo de tal facultad emitir\u00e1 concepto con car\u00e1cter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de tales normas.\u201d. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n mayoritaria de la Sala Plena de la Corte Constitucional consider\u00f3 que por la funci\u00f3n asignada en la disposici\u00f3n acusada, la referida Direcci\u00f3n no se limitaba a la mera ejecuci\u00f3n de la ley, sino que interpretaba normas de distintas materias objeto de su funci\u00f3n asesora, definiendo, con autoridad, su sentido y alcance en forma obligatoria para sus destinatarios, por la v\u00eda de los mandatos generales y abstractos. Esto, en su criterio, gener\u00f3 una invasi\u00f3n de la administraci\u00f3n central en el \u00e1mbito de las competencias de las entidades territoriales y en la facultad exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica de interpretar las leyes, con desconocimiento de los mandatos establecidos en los art\u00edculos 287 y 150-1o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n asigna a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico el car\u00e1cter de autoridad doctrinal en materia de interpretaci\u00f3n de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial y sobre los dem\u00e1s temas que sean objeto de su funci\u00f3n asesora. Significa ello, que una dependencia que ejerce funciones desconcentradas que, en principio corresponder\u00edan al Ministro titular de dicha Cartera, seg\u00fan el art. 208 de la Constituci\u00f3n, se le asigna una funci\u00f3n que no se limita a la mera ejecuci\u00f3n de la ley, sino que implica definir con autoridad, es decir, con el poder y la prerrogativa propias del mando, cual es el sentido y alcance de las referidas normas y, adem\u00e1s, hacer obligatorio para sus destinatarios el criterio doctrinario adoptado, de suerte que \u00e9stos en modo alguno pueden \u00a0sustraerse del deber de acatarlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior equivale, indudablemente, a convertir a la mencionada Direcci\u00f3n en la titular de una funci\u00f3n, como es la de interpretar con autoridad y en forma aut\u00e9ntica la ley, que corresponde exclusivamente al Congreso seg\u00fan el numeral 1 del art. 150 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las aseveraciones anteriores son v\u00e1lidas, hasta el punto de que el aparte final de la norma establece que \u201cen desarrollo de tal facultad emitir\u00e1 concepto con car\u00e1cter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de tales normas\u201d. Esto significa que la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, por la v\u00eda de mandatos generales y abstractos determina el contenido y sentido de las referidas disposiciones, sino que llega hasta el extremo de pretender unificar su interpretaci\u00f3n y a hacer obligatoria la forma como ellas deben aplicarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es mas, las funciones que se asignan a la referida Direcci\u00f3n invade el \u00e1mbito de las competencias de las entidades territoriales, que se gobiernan por autoridades propias, desconociendo la autonom\u00eda que se le reconoce conforme al art. 287 de la Constituci\u00f3n, pues un espacio propio y normal de dicha autonom\u00eda lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los \u00f3rganos de aqu\u00e9llas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervenci\u00f3n de los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n centralizada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las circunstancias anotadas, es incuestionable que la norma del art. 40 de la ley 60\/93 viola el numeral 1 del art. 150 de la Constituci\u00f3n y, por lo tanto, ser\u00e1 declarada inexequible. Al adoptar esta determinaci\u00f3n la Corte queda relevada de analizar los dem\u00e1s cargos de la demanda.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los planteamientos que en seguida se exponen comprenden b\u00e1sicamente los fundamentos expresados en la ponencia que inicialmente fue asignada a cargo del Magistrado Dr. Alvaro Tafur Galvis. Conforme a las consideraciones all\u00ed establecidas, estimamos que la norma acusada no vulneraba el ordenamiento superior. Las motivaciones que permitieron llegar a esa conclusi\u00f3n se transcriben a continuaci\u00f3n, las cuales, en primer t\u00e9rmino, hacen menci\u00f3n del prop\u00f3sito que llev\u00f3 al legislador a expedir la Ley 60 de 1993, la cual contiene la norma enjuiciada, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201c3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Prop\u00f3sito del legislador al expedir la Ley 60 de 1993 \u00a0<\/p>\n
Con la expedici\u00f3n de la Ley 60 de 1993 el legislador dicta las normas org\u00e1nicas relativas a la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales y a la asignaci\u00f3n de recursos para atender las necesidades en las distintas \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social en los \u00f3rdenes nacional, departamental y municipal, como son la educaci\u00f3n, salud, agua potable, saneamiento b\u00e1sico y vivienda. (C.P., arts. 151, 288, 356 y 357). \u00a0<\/p>\n
Los mecanismos que all\u00ed se establecen pretenden poner a tono las entidades territoriales con el nuevo proceso de reorientaci\u00f3n del Estado hacia una descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa, desde un punto de vista funcional, fiscal y financiero. En efecto, la acci\u00f3n estatal hacia el sector social, a partir de la Carta Pol\u00edtica de 1991, goza de una mayor autonom\u00eda local, mediante un nuevo reparto de competencias entre los distintos entes territoriales, atendiendo los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad (art. 288), as\u00ed como de una nueva asignaci\u00f3n de recursos destinados a cumplir con la financiaci\u00f3n de los servicios sociales b\u00e1sicos (arts. 356 y 357), dado que la atenci\u00f3n primordial del Estado est\u00e1 puesta en el gasto p\u00fablico social, con el fin de satisfacer las necesidades m\u00ednimas de los habitantes del territorio, para elevar sus condiciones vida, de conformidad con los nuevos mandatos constitucionales que establecen el bienestar general como finalidad social del Estado (art. 366). \u00a0<\/p>\n
El real cumplimiento de esos cometidos gui\u00f3 al legislador al desarrollar la labor que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 60 de 1993 y, previamente, impuls\u00f3 al Gobierno Nacional para la presentaci\u00f3n del respectivo proyecto de ley, como consta en la exposici\u00f3n de motivos4 que lo acompa\u00f1\u00f3, de la siguiente forma: \u00a0<\/p>\n
\u201c Uno de los principios centrales de la nueva Carta Pol\u00edtica, es sin lugar a dudas, el fortalecimiento de las entidades territoriales, para hacer de ellas el soporte esencial de la transformaci\u00f3n administrativa en la que cual est\u00e1 empe\u00f1ado el Estado colombiano, y para responder a las urgencias de democratizaci\u00f3n de nuestra sociedad y a las inaplazables y justificadas demandas ciudadanas de satisfacci\u00f3n de sus necesidades b\u00e1sicas. \u00a0<\/p>\n
Un elemento vertebral de esa orientaci\u00f3n es garantizar que, simult\u00e1neamente con el traslado de competencias funcionales de las \u00a0esferas de la Administraci\u00f3n Nacional a los entes territoriales, \u00e9stos cuenten, con la capacidad financiera, administrativa y t\u00e9cnica para asumirlas de manera adecuada \u00a0y eficiente. Al cumplimiento de ese prop\u00f3sito se dirigen las normas constitucionales relacionadas con los recursos nacionales que ser\u00e1n transferidos a los niveles locales y regionales (art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), pues ellas exigen que su destinaci\u00f3n y gasto est\u00e9n directamente asociados con la acci\u00f3n administrativa de las entidades territoriales en los campos de la salud, la educaci\u00f3n y las \u00e1reas de inversi\u00f3n social prioritarias. \u00a0<\/p>\n
Estos temas requieren con urgencia un desarrollo legal, a fin de que las nuevas transferencias puedan tener operancia pr\u00e1ctica a partir de la vigencia fiscal de 1993, tal como lo ordena la Constituci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, el Gobierno Nacional le otorga especial importancia al presente proyecto de ley para reglamentar los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n que somete a consideraci\u00f3n del Congreso, (…).\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como se observ\u00f3 en ese momento, la puesta en marcha de un proceso de descentralizaci\u00f3n de esa envergadura impon\u00eda un claro equilibrio entre funciones y recursos transferidos. El reordenamiento de competencias y responsabilidades deb\u00eda reflejar una coherencia con la nueva forma de financiamiento por medio de las transferencias de recursos y con la administraci\u00f3n de las rentas propias de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, esas entidades deb\u00edan contar con una mayor capacidad institucional de naturaleza t\u00e9cnica, financiera y administrativa de las distintas entidades territoriales encargadas de la prestaci\u00f3n de los servicios sociales. El respectivo proceso deb\u00eda ser gradual con el fin de evitar traumatismos en la calidad y cobertura de los servicios a prestar y no todas las entidades territoriales ten\u00edan la capacidad institucional para asumir esos nuevos retos; por lo tanto, era necesario establecer una asesor\u00eda permanente a las entidades territoriales para facilitarles alcanzar esos fines, desde el orden nacional. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la ponencia sobre ese \u00faltimo particular se\u00f1ala que: \u00a0<\/p>\n
\u201c4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La asignaci\u00f3n a una entidad nacional especializada en temas territoriales de la funci\u00f3n de asesorar a las entidades territoriales como mecanismo de apoyo nacional al proceso de descentralizaci\u00f3n regulado en la Ley 60 de 1993\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa profunda reorientaci\u00f3n estatal, como se ha mencionado, muchos de los departamentos y municipios del pa\u00eds estaban lejos de cumplir con las condiciones necesarias para asumir el proceso de descentralizaci\u00f3n, poniendo en juego la efectividad de la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios b\u00e1sicos a la poblaci\u00f3n, desde una perspectiva de gesti\u00f3n aut\u00f3noma y eficiente; por lo tanto, era indispensable disponer de una asesor\u00eda permanente entre los distintos niveles territoriales. Por esa raz\u00f3n, el gobierno nacional indic\u00f3 al presentar el proyecto de ley que \u201c[d]urante dicho proceso, la Naci\u00f3n prestar\u00e1 asistencia t\u00e9cnica y asesor\u00eda directa a los departamentos que lo requieran y administrar\u00e1 transitoriamente los recursos de transferencia. De la misma forma deben proceder los departamentos frente a los municipios\u201d.5 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, el legislador con la aprobaci\u00f3n de la Ley 60 de 1993 concret\u00f3 tal asesor\u00eda al fijar las competencias de la Naci\u00f3n (art. 5o.), cuando se\u00f1al\u00f3 que \u201c[e]n relaci\u00f3n con las materias de car\u00e1cter social, corresponde a la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s organismos y autoridades de la administraci\u00f3n central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: (…) – Asesorar y prestar asistencia t\u00e9cnica y administrativa a las entidades territoriales y a sus instituciones de prestaci\u00f3n de servicios\u201d. \u00a0<\/p>\n
Una de las formas de asignaci\u00f3n de esa funci\u00f3n asesora y de asistencia t\u00e9cnica en el \u00e1mbito del gobierno central se observa con respecto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 40, acusado, de la Ley 60 de 1993, para ser desarrollada a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal. Cabe resaltar que cuando la ley asigna a un ministerio una funci\u00f3n espec\u00edfica, esa decisi\u00f3n contiene el desarrollo de la funci\u00f3n constitucional del Congreso de la Rep\u00fablica consignada en el numeral 7o. del art\u00edculo 150 de la Carta, seg\u00fan la cual a \u00e9ste le corresponde determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional fijando los objetivos a cada una de las entidades creadas en el orden nacional, como ocurre con los ministerios. \u00a0<\/p>\n
Tal atribuci\u00f3n respet\u00f3 el reparto de competencias efectuado en las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, por el proceso de reestructuraci\u00f3n y redistribuci\u00f3n de competencias ordenado en el art\u00edculo 20 transitorio de la Carta Pol\u00edtica de 1991, ya que una vez dictado el Decreto No. 2112 de 19926, posteriormente derogado por el Decreto 1133 de 19997, el mencionado ministerio present\u00f3 y a\u00fan presenta como objetivos, los siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00b0. Objetivos. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico tiene como objetivo la definici\u00f3n, formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica del pa\u00eds, de los planes generales, programas y proyectos relacionados con \u00e9sta, as\u00ed como la preparaci\u00f3n de las leyes, la preparaci\u00f3n de los decretos y la regulaci\u00f3n, en materia fiscal, tributaria, aduanera, de cr\u00e9dito p\u00fablico, presupuestal, de tesorer\u00eda, cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Junta Directiva del Banco de la rep\u00fablica, y las que ejerza a trav\u00e9s de organismos adscritos o vinculados para el ejercicio de las actividades que correspondan a la intervenci\u00f3n del estado en las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos del ahorro p\u00fablico y el tesoro nacional, de conformidad con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, desarroll\u00f3 adicionalmente una de las funciones espec\u00edficas del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, seg\u00fan el numeral 25 del art\u00edculo 3o. de ese Decreto No. 1133 de 1999, cual es la de \u201c[a]sesorar y asistir a las entidades territoriales en materia de administraci\u00f3n p\u00fablica, especialmente en los temas de eficiencia administrativa y fiscal\u201d.8\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con lo anteriormente expuesto, logra perder soporte la acusaci\u00f3n del actor en el sentido de que la preceptiva legal censurada desconoce los art\u00edculos 121 y 208 superiores que impiden a las autoridades estatales, en este caso un ministerio, ejercer funciones diferentes a las atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley, pues, en su criterio, a \u00e9stos s\u00f3lo les corresponde ejecutar la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De igual manera, se controvierte la afirmaci\u00f3n de la Sala Plena expresada en ese mismo sentido, dado que las funciones que realizar\u00eda el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para asesorar en forma especializada a las entidades territoriales en el proceso de descentralizaci\u00f3n de la Ley 60 de 1993, por virtud de la disposici\u00f3n enjuiciada, como se dej\u00f3 sentado en la anterior exposici\u00f3n, eran concordantes con los objetivos y funciones propios y asignados a ese Ministerio por v\u00eda legal; por lo tanto, no exist\u00eda un exceso funcional en las competencias de dicho ministerio ni un desconocimiento de la normatividad legal al definir su alcance, pues esta misma la atribu\u00eda en forma coherente a esos fines. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es de resaltar que el mandato dado constitucionalmente a los ministerios para que ejecuten la ley no puede entenderse bajo una concepci\u00f3n puramente abstracta. En el presente caso nada m\u00e1s acertado y concreto para ejecutar la Ley 60 de 1993 \u00a0que fortalecer institucionalmente las entidades territoriales, mediante una labor de asesor\u00eda y asistencia t\u00e9cnica, desde el nivel nacional, a trav\u00e9s de un ministerio especializado en los temas de pol\u00edtica econ\u00f3mica, fiscal, tributaria, cr\u00e9dito p\u00fablico, presupuestal, financiera, entre otros. \u00a0<\/p>\n
Entonces, el legislador cumpliendo con el deber de fijar los instrumentos necesarios para que las leyes que expida se cumplan, pretendiendo darle efectividad a la Ley 60 de 1993, asign\u00f3 la funci\u00f3n de que trata la norma enjuiciada claramente como un mecanismo que permit\u00eda al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico coadyuvar a la debida realizaci\u00f3n del proceso de distribuci\u00f3n de competencias y recursos entre las entidades territoriales, con un ejercicio desconcentrado de funciones dentro de sus competencias. \u00a0<\/p>\n
De manera que, consignado como estaba que la funci\u00f3n asignada en la disposici\u00f3n censurada se acoplaba perfectamente al abanico de funciones propias del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, deb\u00eda analizarse si radicarla en una dependencia de ese ministerio continuaba garantizando la efectividad de la Ley 60 de 1993 y se ajustaba al reparto de funciones ministeriales. Igualmente, deb\u00eda procederse a analizar si dicha disposici\u00f3n aparec\u00eda afectada por el vicio de la inconstitucionaldiad denunciado por el actor, bajo el supuesto de que al desempe\u00f1arse como autoridad doctrinaria emit\u00eda conceptos que por su car\u00e1cter general y abstracto configuraban leyes, usurpando la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n legal exclusiva del Congreso de la Rep\u00fablica y confundiendo lo que ha de entenderse por colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los \u00f3rganos del Estado (C.P., arts. 150-1 y 113). \u00a0<\/p>\n
En la ponencia que se viene presentando, al respecto se hicieron los siguientes razonamientos: \u00a0<\/p>\n
\u201c5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Constitucionalidad de la funci\u00f3n de ejercer como autoridad doctrinaria y emitir conceptos con car\u00e1cter general y abstracto por la DAF del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La DAF como autoridad doctrinaria \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el demandante igualmente cuestiona la calidad en la cual la DAF ejerce la funci\u00f3n de apoyo a las entidades territoriales, pues en la disposici\u00f3n acusada se se\u00f1ala que constituye \u201cautoridad doctrinaria\u201d, en materia de interpretaci\u00f3n de normas de tributaci\u00f3n y dem\u00e1s temas objeto de su funci\u00f3n asesora, con el prop\u00f3sito de mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de tales normas, ya que considera que con esa funci\u00f3n se autoriza a una autoridad administrativa a interpretar la ley y emitir conceptos que por su car\u00e1cter general y abstracto configuran leyes, desplazando as\u00ed al Congreso de la Rep\u00fablica en el ejercicio de una atribuci\u00f3n constitucional y exclusivamente suya, con violaci\u00f3n del numeral 1o. del art\u00edculo 150 de la Carta y del 113 de ese mismo Estatuto, por confundir el mandato constitucional que ordena la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los diferentes \u00f3rganos del Estado para la realizaci\u00f3n de sus fines. \u00a0<\/p>\n
Sea lo primero resaltar que la funci\u00f3n de apoyo de las entidades territoriales para efectos del cumplimiento de la Ley 60 de 1993, asignada al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico anteriormente analizada en esta providencia, y establecida en la norma acusada, armoniza con las funciones atribuidas a la DAF dentro de la organizaci\u00f3n interna de ese ministerio, desde la vigencia del Decreto No. 2112 de 1992 y a\u00fan con el actual Decreto 1133 de 1999, pues a dicha Direcci\u00f3n corresponde realizar actividades de asesor\u00eda y de asistencia t\u00e9cnica con respecto de las entidades territoriales y de sus organismos descentralizados, en materia financiera, fiscal y tributaria, entre otros aspectos. \u00a0<\/p>\n
Se destacan dentro de las funciones especializadas de la mencionada Direcci\u00f3n, seg\u00fan el art\u00edculo 17 del Decreto No. 1133 de 1999, las de asesor\u00eda en la planeaci\u00f3n y administraci\u00f3n del r\u00e9gimen administrativo, financiero y fiscal de las entidades territoriales para la unificaci\u00f3n de sus sistemas tributario y fiscal, con el fin de mejorar la eficiencia de los sistemas tributarios y de administraci\u00f3n financiera, as\u00ed como las de ejercer en calidad de autoridad doctrinaria en temas de administraci\u00f3n financiera territorial, preparaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n y tr\u00e1mite, junto con la Unidad Jur\u00eddica Asesora del Ministerio, de conceptos atinentes a los tributos de las entidades territoriales y a la aplicaci\u00f3n de las normas relacionadas con los impuestos territoriales. \u00a0<\/p>\n
De la funci\u00f3n asesora que cumple la DAF se deduce necesariamente una labor interpretadora de la normatividad vigente. La Corte en seguida entrar\u00e1 a analizar si la interpretaci\u00f3n de normas que realiza en cumplimiento del art\u00edculo 40 acusado de la Ley 6\u00ba de 1993, se deriva una invasi\u00f3n de la \u00f3rbita de competencia del legislador como lo denuncia el actor. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (…)\u201d. (Subraya fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que all\u00ed se menciona es la denominada legal o aut\u00e9ntica o la tambi\u00e9n llamada de autoridad que se realiza por medio de una ley para fijar el sentido y alcance de otra ley cuando el mismo resulta confuso o impreciso y, por lo tanto, dificulta su aplicaci\u00f3n. Corresponde ejercerla al Congreso de la Rep\u00fablica con fundamento en la cl\u00e1usula general de competencia seg\u00fan el canon constitucional mencionado y jurisprudencialmente se le han fijado las siguientes caracter\u00edsticas: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn oportunidades el legislador en el marco de sus competencias legislativas, expide normas que, por su car\u00e1cter posterior, se aplican de preferencia, modifican, derogan o interpretan normas anteriores. \u00a0En este \u00faltimo trabajo legislativo se trata de fijar el contenido material de una ley que, a juicio del legislador, qued\u00f3 oscura, o durante su vigencia ha sido objeto de interpretaciones que le confieren un contenido diverso, produciendo en oportunidades deterioro de la certeza jur\u00eddica y de la finalidad perseguida por aquel, entendido \u00e9ste en sentido permanente, de suerte que en relaci\u00f3n con los efectos jur\u00eddicos se estima que es uno mismo el titular que expidi\u00f3 la ley anterior y el que luego la interpreta. \u00a0De este modo se respeta \u00a0el \u00a0sustrato de estabilidad propio de la soberan\u00eda que expresa el ejercicio de las \u00a0funciones del \u00f3rgano legislativo. \u00a0<\/p>\n
En l\u00edneas generales, advi\u00e9rtase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles contenidos en otra disposici\u00f3n antecedente y de su misma jerarqu\u00eda, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una diferente redacci\u00f3n textual, m\u00e1s descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance. \u00a0En efecto, la ley que interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que est\u00e1 dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opci\u00f3n interpretativa de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el ejercicio de aproximaci\u00f3n arm\u00f3nica entre los t\u00e9rminos empleados en una y otra disposici\u00f3n, como lo ordena la ley posterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ya esta Corte \u00a0ha expuesto que una ley interpretativa s\u00f3lo puede tener ese car\u00e1cter, quedando imposibilitada para agregar elementos nuevos a la normatividad correspondiente. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. \u00a0Sentencia C-270 del 13 de julio de 1993. M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo).\u201d.9 \u00a0<\/p>\n
Como corolario de lo anterior, se tiene que la interpretaci\u00f3n con autoridad est\u00e1 encuadrada dentro del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa del Congreso; de tal forma que, sus l\u00edmites para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los par\u00e1metros constitucionales que circunscriben dicha funci\u00f3n y al contenido mismo de la ley que se interpreta, pues lo que se pretende con ella es expedir disposiciones aclaratorias del mismo con la integraci\u00f3n final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicha forma de interpretar encuentra un desarrollo en la legislaci\u00f3n colombiana en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Civil, el cual reza: \u00a0<\/p>\n
\u201cART. 25.- La interpretaci\u00f3n que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, s\u00f3lo corresponde al legislador \u201d. \u00a0<\/p>\n
Pero, los textos legales tambi\u00e9n pueden ser objeto de otra modalidad de interpretaci\u00f3n denominada doctrinaria. De esta clase de interpretaci\u00f3n da cuenta el art\u00edculo 26 del C\u00f3digo Civil, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cART. 26.- Los jueces y los funcionarios p\u00fablicos, en la aplicaci\u00f3n de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por v\u00eda doctrinaria, en busca de su verdadero sentido, as\u00ed como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses particulares. \u00a0<\/p>\n
Las reglas que se fijan en los art\u00edculos siguientes deben servir para la interpretaci\u00f3n por v\u00eda doctrinaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se observa que la interpretaci\u00f3n doctrinaria es utilizada para desentra\u00f1ar el sentido de los textos normativos con el fin de explicarlos y as\u00ed poder darles aplicaci\u00f3n y cumplimiento. Su singularidad radica en los titulares de esa actividad, es decir, tanto los jueces, los funcionarios p\u00fablicos, los particulares, los estudiosos del derecho, como en el valor que adquiere esa interpretaci\u00f3n, la que depender\u00e1 de la autoridad que reviste el respectivo int\u00e9rprete10 y cuyos alcances estar\u00e1n sometidos a ciertas pautas de interpretaci\u00f3n que para el caso colombiano est\u00e1n previstas en la legislaci\u00f3n (C\u00f3digo Civil, arts. 27 al 32). \u00a0<\/p>\n
Fuerza, entonces, concluir, como as\u00ed lo mencion\u00f3 la interviniente por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que la norma acusada cuando se\u00f1ala a la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal de ese Ministerio como \u201cautoridad doctrinaria\u201d re\u00fane en un mismo concepto dos significados:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i.) de un lado, que la interpretaci\u00f3n de \u201clas normas sobre tributaci\u00f3n territorial y sobre los dem\u00e1s temas que son objeto de su funci\u00f3n asesora\u201d que realiza esa direcci\u00f3n la realiza como autoridad perteneciente a la rama ejecutiva del poder p\u00fablico con funciones principalmente administrativas (C.P., art. 209), lo que le reconoce una calidad de autoridad administrativa; y ii.) de otro lado, que la interpretaci\u00f3n que realiza esa autoridad administrativa ocurre por v\u00eda de doctrina; por lo tanto, distinto a lo considerado por el actor y seg\u00fan lo dejaron sentado los intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n, en este proceso no se trata de una interpretaci\u00f3n con autoridad o legal o aut\u00e9ntica en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica en ejercicio de sus facultades constitucionales, sino por una autoridad para interpretar ciertas normas, por v\u00eda doctrinaria, con el fin de emitir conceptos. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, por lo visto tampoco puede prosperar la denuncia de inconstitucionalidad formulada por el actor, pues en la norma enjuiciada no se invadi\u00f3 la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica de interpretar las leyes ni se ejercit\u00f3 una facultad diferente a la asignada por la Constituci\u00f3n y la ley, ya que fue la misma ley la que asign\u00f3 a la DAF la funci\u00f3n de realizar una interpretaci\u00f3n doctrinaria de ciertas normas, teniendo en cuenta sus funciones asesoras en el \u00e1mbito territorial. \u00a0<\/p>\n
5.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Naturaleza netamente administrativa de los conceptos emitidos por la DAF \u00a0<\/p>\n
Debe analizarse en este apartado el car\u00e1cter atribuido a los conceptos que en desarrollo de esa facultad la DAF, como autoridad doctrinaria, puede emitir, pues resulta equivocado afirmar, como lo hace el actor, que por tratarse de la emisi\u00f3n de conceptos con car\u00e1cter general y abstracto la labor de interpretaci\u00f3n de esa Direcci\u00f3n se concreta en la expedici\u00f3n de leyes por parte del legislador, en una clara usurpaci\u00f3n de la funci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica de hacer las leyes (C.P., art. 150-1) y en un exceso en las funciones atribuidas a los ministerios (C.P., art. 208). \u00a0<\/p>\n
Efectivamente, como ya se ha expresado, la facultad de interpretaci\u00f3n de la DAF como autoridad doctrinaria busca orientar a los interesados acerca del sentido de las normas sobre las cuales recae su funci\u00f3n asesora, para emitir conceptos que permitan mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de dichas normas. Los conceptos que de esa forma profiere la DAF no se comparan con la leyes interpretativas que resultan de la labor de interpretaci\u00f3n con autoridad que realiza el \u00f3rgano legislativo, por dos razones: \u00a0<\/p>\n
La primera, porque el acto jur\u00eddico que resulta de la interpretaci\u00f3n legislativa o con autoridad se manifiesta mediante una ley en sentido tanto formal como material11; es decir, que es necesario que en su expedici\u00f3n converjan los elementos esenciales \u00f3rganico y material, seg\u00fan los cuales el acto debe emanar del legislador, en ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, y el mismo debe contener reglas jur\u00eddicas que regulen el ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, al igual que las competencias de los diferentes organismos del Estado. Adicional a esto, le son atribuibles otras caracter\u00edsticas pues los actos jur\u00eddicos de \u00edndole legal tienen poder coercitivo y fuerza vinculante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La segunda, por cuanto los conceptos que emite la DAF constituyen dict\u00e1menes acerca de la interpretaci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas, con el fin de mantener la unidad en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las normas materia de la respectiva funci\u00f3n, proferidos por una entidad especializada, con car\u00e1cter general y abstracto, pues no definen situaciones particulares y sin poder coercitivo, ya que, como bien lo indic\u00f3 el Procurador General de la Naci\u00f3n en su vista fiscal, no poseen la fuerza vinculante propia de las leyes, en la medida en que constituyen s\u00f3lo un criterio auxiliar para el operador jur\u00eddico (C.P., art. 230). \u00a0<\/p>\n
De esta manera, los pronunciamientos de la DAF reflejan la tendencia usual de los conceptos que se producen dentro del marco de acci\u00f3n de la actividad de la administraci\u00f3n p\u00fablica y respecto de los cuales se ha se\u00f1alado que no constituyen, por principio, actos administrativos, pues no contienen un pronunciamiento decisorio. Sobre este particular la Corte expres\u00f3 en la sentencia C-487 de 1996 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la Administraci\u00f3n, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisi\u00f3n, ya que al adoptarlos aqu\u00e9lla no tuvo en la mira generar efectos en la \u00f3rbita jur\u00eddica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos que s\u00f3lo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos preparatorios de la decisi\u00f3n administrativa (dict\u00e1menes, informes), etc.12 y, tambi\u00e9n, en principio, con los conceptos o dict\u00e1menes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misi\u00f3n, en orden a se\u00f1alar la interpretaci\u00f3n de preceptos jur\u00eddicos para facilitar la expedici\u00f3n de decisiones y la ejecuci\u00f3n de las tareas u operaciones administrativas, o simplemente para orientar a los administrados en la realizaci\u00f3n de las actuaciones que deban adelantar ante la administraci\u00f3n, bien en ejercicio del derecho de petici\u00f3n, cuando deban intervenir obligadamente en una actuaci\u00f3n a instancia de \u00e9sta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las declaraciones tributarias. \u00a0<\/p>\n
Los preceptos jur\u00eddicos, particularmente cuando est\u00e1n dirigidos a la Administraci\u00f3n, deben adaptarse a las necesidades cambiantes de los intereses p\u00fablicos y sociales, de modo que \u00e9sta pueda realizar las variadas intervenciones que le competen en el \u00e1mbito de la actividad de los particulares. Como al realizar las referidas intervenciones la Administraci\u00f3n debe aplicar el derecho, no siempre a trav\u00e9s de funcionarios con conocimientos jur\u00eddicos, o cuando la debida ejecuci\u00f3n de la ley requiere precisiones de orden t\u00e9cnico, se hace necesario que aqu\u00e9lla haga uso del poder de instrucci\u00f3n, a trav\u00e9s de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acci\u00f3n administrativa, la coordinaci\u00f3n de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las pol\u00edticas y directrices generales trazadas por los \u00f3rganos superiores de la Administraci\u00f3n, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art. 209 de la Constituci\u00f3n, en el sentido de que la funci\u00f3n administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad.\u201d. (Subraya la Sala). \u00a0<\/p>\n
Como complemento de lo anterior, debe precisarse que existe una excepci\u00f3n a la regla de carencia de obligatoriedad de los conceptos de la administraci\u00f3n cuando se trata, de un lado, de los funcionarios de la propia entidad o sector, pues en este caso la obligatoriedad en su aplicaci\u00f3n garantiza coherencia institucional en el tratamiento de los temas, as\u00ed como seguridad a los ciudadanos a trav\u00e9s de la identidad de criterios desde la instancia estatal consultada y, de otro lado, de los conceptos autorreguladores de la propia administraci\u00f3n, seg\u00fan lo expuso esta Corte en los siguientes t\u00e9rminos13: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisi\u00f3n administrativa, es decir, una declaraci\u00f3n que afecte la esfera jur\u00eddica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, \u00e9ste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisi\u00f3n no compromete la responsabilidad de las entidades p\u00fablicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecuci\u00f3n. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podr\u00edan originarse del contenido de las normas jur\u00eddicas sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No obstante, cuando el concepto tiene un car\u00e1cter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administraci\u00f3n, con las consecuencias jur\u00eddicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo se\u00f1alado, se concluye que la emisi\u00f3n de conceptos con la manifestaci\u00f3n del juicio o criterio sobre la interpretaci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas sobre los temas objeto de la funci\u00f3n asesora de la DAF, solicitados bien por los administrados en ejercicio del derecho de petici\u00f3n o de las autoridades estatales, no configuran ni actos administrativos ni mucho menos leyes en sentido material, sino dict\u00e1menes que profiere una vez escudri\u00f1ado y fijado el sentido de una norma para adelantar su actividad administrativa, as\u00ed como para ilustrar a los interesados como organismo de consulta. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, es de recordar que, como se se\u00f1al\u00f3 en la providencia en cita en alusi\u00f3n a la jurisprudencia constante del Consejo de Estado, los conceptos pueden llegar a tener el car\u00e1cter de actos administrativos \u201ccuando poseen un alcance normativo que se revela por la obligatoriedad de su aplicaci\u00f3n por la Administraci\u00f3n y por la posibilidad o exigencia de sujeci\u00f3n a ellos de los administrados, con lo cual adquieren la categor\u00eda propia de los actos reglamentarios, aunque en un rango inferior a los que expide el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades del art. 189-11 de la Constituci\u00f3n\u201d (subraya la Sala) y en tal caso ser\u00edan susceptibles de enjuiciamiento ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa cuando se consideren violatorios de normas superiores de derecho. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, ese alto tribunal de lo contencioso administrativo14 se\u00f1al\u00f3 que \u201c(…) la enumeraci\u00f3n de actos demandables que hace el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 14 del Decreto – ley 2304 de 1989 (subrogatorio del art\u00edculo 84 del C.C.A.) no es taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida en que contengan una decisi\u00f3n capaz de producir efectos jur\u00eddicos y emanen de una entidad p\u00fablica o persona privada que cumpla funciones administrativas\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, como as\u00ed mismo lo han estimado los intervinientes en el proceso, seg\u00fan qued\u00f3 consignado en los antecedentes, el cargo de violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150-1 y 208 de la Carta alegado por el actor, en el sentido de que con la facultad de emitir conceptos con car\u00e1cter general y abstracto de la DAF se le deleg\u00f3 la posibilidad de dictar disposiciones con fuerza de ley excediendo las facultades propias de los ministerios e invadiendo las del Congreso de la Rep\u00fablica, es sin lugar a dudas improcedente, por virtud de la naturaleza eminentemente administrativa y doctrinaria de esa actividad.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo arroj\u00f3 el anterior estudio, era claro que la interpretaci\u00f3n que realizaba la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y de Cr\u00e9dito P\u00fablico presentaba un car\u00e1cter netamente administrativo y que la misma ocurr\u00eda por la v\u00eda de la doctrina y no por la v\u00eda legislativa, como finalmente lo se\u00f1al\u00f3 la Sala Plena. Era evidente que sus resultados constitu\u00edan dict\u00e1menes que no reun\u00edan los requisitos formales y materiales de una ley, sino un mecanismo consultivo que permit\u00eda desentra\u00f1ar el contenido de una norma, su sentido con el fin de explicarla y darle una aplicaci\u00f3n coherente, unificada e integrada dentro del respectivo ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance general y abstracto de los conceptos emitidos \u00a0m\u00e1s que reafirmar la naturaleza legislativa de la interpretaci\u00f3n, hac\u00eda evidente el respeto a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, en la medida en que no resolv\u00edan casos particulares. La falta de fuerza coercitiva de los mismos frente a los interesados corroboraba la naturaleza doctrinaria de la interpretaci\u00f3n efectuada. Por lo tanto, todas \u00e9stas razones me hacen de nuevo apartarme de las disquisiciones efectuadas por la Sala Plena en el sentido de que con la funci\u00f3n de la DAF se unificaba la interpretaci\u00f3n de las normas materia de dicha labor, en forma obligatoria frente a la manera como deb\u00edan aplicarse. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el actor consideraba que la norma puesta en tela de juicio adem\u00e1s romp\u00eda con el principio constitucional de la unidad de materia. El examen que con sustento en ese cargo se realiz\u00f3 en la ponencia, permiti\u00f3 abundar en mayores razones acerca de la constitucionalidad de esa disposici\u00f3n, con los alcances que se citan en seguida:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Identidad tem\u00e1tica sustancial entre la Ley 60 de 1993 y el art\u00edculo 40 de la misma \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte entra a estudiar la supuesta violaci\u00f3n del principio de la unidad de materia legislativa atribuida a la norma demandada, seg\u00fan la denuncia que en esa direcci\u00f3n formul\u00f3 el actor, por estimar que la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n de las normas sobre tributaci\u00f3n territorial a cargo de la DAF, no guarda relaci\u00f3n con la materia del texto legal que la contiene. Al respecto, los intervinientes concuerdan en se\u00f1alar que no se ha desconocido dicho principio en la preceptiva legal acusada, toda vez que la regulaci\u00f3n contenida en la norma enjuiciada guarda armon\u00eda con la Ley 60 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en cuanto a este particular, precisa que entre la preceptiva legal acusada y el tema dominante de la Ley 60 de 1993, existe conexidad en los t\u00e9rminos que ha fijado la jurisprudencia constitucional, por cuanto dicha ley distribuye competencias y esto es lo que acontece con la disposici\u00f3n demandada, al asignar a la dependencia mencionada la funci\u00f3n all\u00ed se\u00f1alada. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como lo establece el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: \u201cTodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d. \u00a0<\/p>\n
El anterior enunciado enmarca el prop\u00f3sito del Constituyente de 1991 de racionalizar el proceso legislativo, en forma tal que todos los aspectos tratados en un proyecto de ley armonicen con la materia rectora del mismo y compartan una misma finalidad, pues as\u00ed se logra un alto grado de tecnificaci\u00f3n de la tarea legislativa torn\u00e1ndola transparente, ordenada y con perfecci\u00f3n en sus resultados, dando coherencia sistem\u00e1tica al ordenamiento15 y garant\u00eda al valor sustancial de la seguridad jur\u00eddica en el sistema normativo16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sido clara en mencionar que la interpretaci\u00f3n del principio de la unidad tem\u00e1tica legislativa debe hacerse desde una perspectiva amplia, es decir bajo un sentido lato del concepto de \u201cmateria\u201d, en el entendido de que exista correspondencia entre los distintos asuntos regulados en el texto legal con el tema del mismo, seg\u00fan lo establecen la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica17, y en t\u00e9rminos de una relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante, para as\u00ed dar primac\u00eda al principio democr\u00e1tico18, fundamento y finalidad de la organizaci\u00f3n pol\u00edtica colombiana. \u00a0<\/p>\n
Retomando los argumentos ya sentados en esta providencia sobre el prop\u00f3sito del legislador al expedir la Ley 60 de 1993, es claro que una de las formas de garantizar la efectividad del proceso de descentralizaci\u00f3n funcional y de recursos all\u00ed regulado, era la asignaci\u00f3n al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico de la labor de apoyo a las entidades territoriales, mediante asesor\u00eda t\u00e9cnica, administrativa y financiera, con el desempe\u00f1o de la DAF como autoridad doctrinaria en materia de interpretaci\u00f3n de las normas sobre las cuales tuviera la funci\u00f3n asesora. De este modo, tal regulaci\u00f3n presenta una conexidad razonable y objetiva con el prop\u00f3sito principal del legislador al expedir esa Ley 60 y de los contenidos normativos finalmente aprobados. \u00a0<\/p>\n
Sin duda, los temas sobre los cuales la DAF concept\u00faa tales como el tributario, fiscal y financiero, pod\u00edan someterse a su interpretaci\u00f3n como autoridad doctrinaria en la disposici\u00f3n enjuiciada, no s\u00f3lo porque, como se dijo, constitu\u00edan materias de asesor\u00eda del Ministerio aludido y en especial de esa Direcci\u00f3n, en ejercicio de una actividad administrativa, sino porque dichos aspectos tambi\u00e9n configuraban tema de regulaci\u00f3n de la Ley 60 de 1993, en la medida en que la misma establec\u00eda normas sobre distribuci\u00f3n de competencias y distribuci\u00f3n de recursos en las entidades territoriales para la prestaci\u00f3n de los servicios b\u00e1sicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, dicha regulaci\u00f3n comprend\u00eda aspectos de la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos del situado fiscal, de ECOSALUD, de transferencias, en los casos pertinentes, y propios de las entidades territoriales para la realizaci\u00f3n y cumplimiento de esas nuevas competencias, es decir un conjunto de disposiciones de naturaleza fiscal y financiera, dentro de las cuales el tema tributario no configuraba un aspecto extra\u00f1o sino \u00edntimamente relacionado. \u00a0<\/p>\n
De hecho, la efectividad del proceso de descentralizaci\u00f3n tantas veces aludido, exig\u00eda la promoci\u00f3n de un manejo eficiente frente a los ingresos y gastos de las entidades territoriales, lo que deb\u00eda redundar en el manejo de sus tributos; de ah\u00ed que, el legislador en el art\u00edculo previo a la norma acusada, esto es el 39, haya establecido unas medidas de impulso al esfuerzo fiscal, dentro de las cuales la DAF asumi\u00f3 el deber de proponer, a las entidades territoriales, la adopci\u00f3n y realizaci\u00f3n de programas de fiscalizaci\u00f3n y control de sus tributos, as\u00ed como el dise\u00f1o de metodolog\u00edas para la estructuraci\u00f3n y mantenimiento de los registros de contribuyentes de los impuestos territoriales y de sistemas de se\u00f1alizaci\u00f3n unificados para aquellos productos que generen los impuestos departamentales al consumo. Por consiguiente, la funci\u00f3n de la DAF en el art\u00edculo 40 siguiente compart\u00eda el claro prop\u00f3sito del legislador de afianzar esos resultados de fortalecimiento institucional, fiscal y financiero, en relaci\u00f3n con la materia de \u00edndole tributaria. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, para abundar en razones, no sobra destacar que ambos art\u00edculos, tanto el 39 como el 40 acusado, forman parte del cap\u00edtulo IV que trata sobre las disposiciones generales de esa Ley 60 de 1993, y sobre las cuales el legislador pod\u00eda referirse en forma m\u00e1s amplia pero sin duda conexa con el tema principal de esa ley, ya que desde su mismo t\u00edtulo se anuncia que se producir\u00e1 en el texto legal una regulaci\u00f3n de otras materias generales cuando se\u00f1ala que “Por la cual se dictan normas org\u00e1nicas sobre la distribuci\u00f3n de competencias de conformidad con los art\u00edculos 151 y 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se distribuyen recursos seg\u00fan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. (Subraya la Sala).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, el af\u00e1n del legislador de garantizar un adecuado apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional, fiscal y financiera de las entidades territoriales y el hecho mismo de que la DAF estaba facultada para asesorar en distintas materias de inter\u00e9s territorial, entre ellas las de orden fiscal, financiero y tributario, hacen que la disposici\u00f3n acusada presente una coherencia integral derivada de la relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica de la disposici\u00f3n acusada con la materia dominante de la Ley 60 de 1993 que impone el rechazo del cargo que por violaci\u00f3n a la unidad de materia con violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 superior, present\u00f3 el actor.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como puede deducirse de las motivaciones expuestas, en nuestra opini\u00f3n la norma en cuesti\u00f3n no desconoce el ordenamiento superior en los mandatos constitucionales que ordenan la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los diferentes \u00f3rganos del Estado, prohiben a las autoridades estatales ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley, asignan la facultad de interpretaci\u00f3n legislativa al Congreso de la Rep\u00fablica, defienden el principio de la unidad de materia, fijan las funciones de los ministros como ejecutores de la ley y garantizan la autonom\u00eda de las entidades territoriales (C.P., arts, 113, 121, 150-1, 158 y 208). \u00a0<\/p>\n
Retirarla del ordenamiento jur\u00eddico como lo decidi\u00f3 la Corte, puede significar m\u00e1s bien la generaci\u00f3n de un obst\u00e1culo para que las entidades territoriales desarrollen cabalmente su autonom\u00eda administrativa y financiera, pues han dejado de contar con un importante instrumento que permit\u00eda dar coherencia al proceso de descentralizaci\u00f3n de competencias y recursos a\u00fan en marcha en el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0 VLADIMIRO NARANJO MESA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-424 de 1994. \u00a0<\/p>\n
2 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
3 . Vedel Georges, Derecho Administrativo, Madrid: 1980, pp. 140. \u00a0<\/p>\n
4 Gaceta del Congreso, A\u00d1O I – No. 41, Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, viernes 28 de agosto de 1992, p\u00e1g. 7. \u00a0<\/p>\n
5 Idem. \u00a0<\/p>\n
6 \u201cpor el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 \u201cpor el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 De la misma manera, el Decreto 2112 de 1992, vigente al momento de la expedici\u00f3n de la Ley 60 de 1993, establec\u00eda en su art\u00edculo 2o., literal n), que el Ministerio en cumplimiento de sus objetivos deber\u00e1 \u201c[a]sesorar y asistir a las entidades territoriales en el manejo de su pol\u00edtica fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-424 de 1994. \u00a0<\/p>\n
10 Criterio aludido en la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 14 de julio de 1947, Sala de Casaci\u00f3n Civil, M.P. Dr. Manuel Jos\u00e9 Vargas, publicada en la Gaceta Judicial, Tomo LXII, a la cual tambi\u00e9n se refirieron algunos intervinientes en sus escritos. \u00a0<\/p>\n
11 Remitirse a la Sentencia C-893 de 1999. \u00a0<\/p>\n
12 . Vedel Georges, Derecho Administrativo, Madrid: 1980, pp. 140. \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0Sentencia C-487 de 1996, antes referida. \u00a0<\/p>\n
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, Sentencia del 26 de octubre de 1995, Radicaci\u00f3n No. 3088, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
15 Ver la Sentencia C-531\/95. \u00a0<\/p>\n
16 Consultar las sentencias C-025 de 1993 y C-568 de 1997, entre otras. \u00a0<\/p>\n
17 Referirse a las Sentencias C-133 de 1993 y C-523 de 1995, por s\u00f3lo citar algunos ejemplos. \u00a0<\/p>\n
18 Ver la Sentencia C-025 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-877\/00 \u00a0 CONGRESO DE LA REPUBLICA-Interpretaci\u00f3n legal, aut\u00e9ntica o de autoridad\/INTERPRETACION LEGAL O AUTENTICA-Alcance \u00a0 Seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes\u201d. La interpretaci\u00f3n que all\u00ed se menciona […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[37],"tags":[],"class_list":["post-5322","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2000"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5322","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5322"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5322\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5322"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5322"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5322"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}