T-182-93<\/p>\n
Sentencia No. T-182\/93 <\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS\/PROTOCOLO NOTARIAL-Naturaleza <\/p>\n
Toda persona tiene derecho a consultar los documentos “que reposan” en las oficinas p\u00fablicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que no tengan el car\u00e1cter de reservados conforme a la Constituci\u00f3n o la ley, o no hagan relaci\u00f3n a la defensa o seguridad nacional. Resulta que el horario establecido por el se\u00f1or Notario, es un obst\u00e1culo para el libre ejercicio del derecho del actor a acceder a los documentos p\u00fablicos que conforman el protocolo. La Carta Pol\u00edtica le confiere la categor\u00eda de servicio p\u00fablico a las prestaciones a cargo de los notarios (art\u00edculo 131 C.N.), y no existe duda sobre la naturaleza igualmente p\u00fablica de los documentos que integran los protocolos notariales. <\/p>\n
JUEZ DE TUTELA-Facultades <\/p>\n
Incurre el juez de instancia en error grave al extender los efectos del fallo de tutela que profiri\u00f3, de manera tal, que ordena a una autoridad p\u00fablica (Superintendencia de Notariado y Registro), emitir pronunciamiento fijando un m\u00ednimo de horas para consulta de los libros en las notar\u00edas, es decir, prescribiendo de manera general una regulaci\u00f3n, a manera de legislador, as\u00ed sea reglamentario, a una autoridad incompetente para ello, pues como se ha expresado, la facultad reglamentaria corresponde al Jefe del Ejecutivo. En consecuencia,, impl\u00edcitamente dispone la sustituci\u00f3n de un decreto reglamentario, funciones legislativas que son extra\u00f1as a la acci\u00f3n de tutela, ya que sus efectos s\u00f3lo se predican para casos concretos. <\/p>\n
REF.: Expediente No. T-8659 <\/p>\n
Horario de Consulta de protocolos notariales <\/p>\n
El acceso a los documentos p\u00fablicos <\/p>\n
Peticionario: <\/p>\n
HELIODORO MELO BARRETO <\/p>\n
Magistrados: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
-Ponente- <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., mayo diez (10) de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
La Corte Constitucional, Sala de Revisi\u00f3n de Tutelas, se pronuncia sobre la acci\u00f3n de la referencia, en el grado jurisdiccional de revisi\u00f3n, teniendo en cuenta los siguientes <\/p>\n
A N T E C E D E N T E S : <\/p>\n
El se\u00f1or HELIODORO MELO BARRETO, en ejercicio de la acci\u00f3n de tutela autorizada en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y reglamentada en los Decretos No. 2591 de 1991 y No. 306 de 1992, demanda el art\u00edculo 53 del Decreto No. 2148 de 1983, en el cual se autoriza a los Notarios para determinar las horas en que las personas podr\u00e1n consultar los archivos notariales, viol\u00e1ndoles as\u00ed, el derecho fundamental a acceder a los documentos p\u00fablicos (art. 74 C.N.), “restringiendo el horario de consultas como sucede en varias Notar\u00edas de Bogot\u00e1”. <\/p>\n
– Que en la Notar\u00eda 29 del C\u00edrculo de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., “la consulta del protocolo fue fijada de 11 a 12 a.m. y de 4 a 5 p.m. o sea 2 horas diarias. El suscrito se present\u00f3 a dicha Notar\u00eda faltando 3 minutos para las once (11) y el encargado de los protocolos me neg\u00f3 el derecho a la informaci\u00f3n aduciendo que hac\u00edan falta 3 minutos y que por lo tanto no pod\u00eda hacerlo”. <\/p>\n
– Que “no est\u00e1 unificado el horario al acceso del protocolo en Bogot\u00e1, y los funcionarios encargados de mostrarlos y sacar copias de escrituras se demoran varios d\u00edas para entregarlas”. <\/p>\n
LA PRIMERA INSTANCIA <\/p>\n
El se\u00f1or Juez sesenta y dos (62) penal Municipal de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., en providencia cuya fecha aclarada fue del siete (7) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993), en atenci\u00f3n a la acci\u00f3n de tutela de la referencia, resolvi\u00f3: “Primero. NO ACCEDER, a la petici\u00f3n de ACCION DE TUTELA respecto del Decreto 2148 de 1983, art\u00edculo 53, formulada por HELIODORO MELO BARRETO, por las razones que se anotan en la parte motiva. Segundo. Tutelar, el derecho a ACCEDER A LOS DOCUMENTOS PUBLICOS, limitado a HELIODORO MELO BARRETO en la Notar\u00eda 29 del C\u00edrculo de Bogot\u00e1, acorde con las razones entregadas en la parte motiva. Tercero. Como consecuencia de lo anterior, solicitar a la Superintendencia de Notariado y Registro, emita pronunciamiento fijando un m\u00ednimo de horas para consulta del libro de protocolo en las Notar\u00edas. Cuarto. Transitoriamente, mientras se obtiene el anterior pronunciamiento, deber\u00e1 el se\u00f1or Notario 29 del C\u00edrculo de Bogot\u00e1, ampliar el horario de consulta de los Libros de Protocolo, por un lapso no inferior a se\u00eds horas diarias. Acorde con lo anotado en la parte motiva”, luego de exponer las siguientes consideraciones: <\/p>\n
– Que la acci\u00f3n de tutela antes de la nueva Carta hab\u00eda sido consagrada en pactos y tratados internacionales, circunstancia que justifica el art\u00edculo 4o. del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
– Que el derecho consagrado en el art\u00edculo 74 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, “es tutelable, habida consideraci\u00f3n de su consagraci\u00f3n en los siguientes pactos internacionales debidamente notificados por Colombia”: art\u00edculo 25 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Pol\u00edticos “(entrado en vigor el 23 de marzo de 1976)” y art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos. <\/p>\n
– Que la funci\u00f3n notarial es un servicio p\u00fablico que comprende la consulta de los protocolos notariales. “Para este efecto el decreto 2148 de 1983 consagr\u00f3 en el art\u00edculo 53 “Toda persona podr\u00e1 consultar los archivos notariales, con el permiso y bajo la vigilancia del Notario o del subalterno autorizado por \u00e9ste. Para tal f\u00edn son h\u00e1biles todos los d\u00edas, en las horas que determine el Notario”. <\/p>\n
– Que en desarrollo de la anterior facultad, el Notario 29 del C\u00edrculo de Bogot\u00e1 ha fijado el horario 11 a.m. a 12 m. y de 4 a 5 p.m. o sea 2 horas diarias. <\/p>\n
– Que si “bien la acci\u00f3n de tutela no procede para hacer cumplir decretos, es dable aclarar en \u00e9ste aspecto que respecto del Decreto 2143 de 1983 art\u00edculo 53, no se TUTELARA, conforme a lo expresado en el art\u00edculo 2o. del Decreto 306 de 1992”. <\/p>\n
– Que el establecimiento de dos (2) horas para que los ciudadanos consulten esos libros, tiempo este fraccionado, “limita en forma negativa el derecho que tienen los ciudadanos a acceder a los documentos p\u00fablicos en esa forma libre, extralimitando as\u00ed el libre arbitrio dado a los se\u00f1ores Notarios a trav\u00e9s del art\u00edculo 53 del Decreto 2148 de 1983. En este sentido entendida la limitaci\u00f3n a este derecho fundamental, resulta dable la TUTELACION (sic) del mismo en sentido transitorio, mientras la Superintendencia de Notariado y Registro, se pronuncia, estableciendo un m\u00ednimo de horas para consulta de los libros de protocolo en las Notar\u00edas, que permita a los ciudadanos ejercer el derecho de acceso a los documentos p\u00fablicos”. <\/p>\n
– Que en consecuencia se ordena a la Notar\u00eda 29 del C\u00edrculo de Bogot\u00e1, ampliar el tiempo de consulta de sus protocolos a 6 horas diarias. <\/p>\n
La anterior decisi\u00f3n no fue objeto de impugnaci\u00f3n. <\/p>\n
Visto lo anterior, pasa la Corte Constitucional, en Sala de Revisi\u00f3n de Tutelas, a pronunciarse sobre el fondo del asunto, previas las siguientes <\/p>\n
CONSIDERACIONES <\/p>\n
A. La Competencia. <\/p>\n
La Sala es competente para conocer de la revisi\u00f3n de la sentencia proferida en el asunto de la referencia, de conformidad con lo establecido en inciso 2o. del art\u00edculo 86 y el numeral 9o. del art\u00edculo 241 ambos de la Carta Pol\u00edtica, desarrollos de los art\u00edculos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
B. LA MATERIA <\/p>\n
El caso permite a la Corporaci\u00f3n detenerse sobre los alcances del derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos, con el prop\u00f3sito de valorar el horario de acceso a los protocolos notariales impuestos por el Notario 29 del C\u00edrculo de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, que seg\u00fan lo manifiesta el accionante, constituye un obst\u00e1culo violatorio de aquel derecho. <\/p>\n
DERECHO A ACCEDER A LOS DOCUMENTOS PUBLICOS <\/p>\n
Este derecho adquiere de manera espec\u00edfica rango constitucional en la Carta Pol\u00edtica de 1991 que, en su art\u00edculo 74 lo consagra en los siguientes t\u00e9rminos: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos p\u00fablicos salvo los casos que establezca la ley”. De tiempo atr\u00e1s, la legislaci\u00f3n ordinaria colombiana lo consagraba de manera expresa, al reconocerse el derecho a solicitar y obtener acceso a la informaci\u00f3n sobre la acci\u00f3n de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos (art\u00edculo 17 C.C.A.); tambi\u00e9n de manera directa, la Ley 57 de 1985, en varias de sus disposiciones, regul\u00f3 el derecho comentado, reconociendo el derecho que tiene toda persona a consultar los documentos “que reposan” en las oficinas p\u00fablicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que no tengan el car\u00e1cter de reservados conforme a la Constituci\u00f3n o la ley, o no hagan relaci\u00f3n a la defensa o seguridad nacional (art. 12); indicando, en treinta (30) a\u00f1os contados a partir de su expedici\u00f3n, el l\u00edmite de la reserva legal, a partir del cual, el documento adquiere car\u00e1cter hist\u00f3rico y podr\u00e1 ser consultado por cualquier ciudadano, y la autoridad que lo posea tiene la obligaci\u00f3n de expedir las copias que se le soliciten (art. 13). <\/p>\n
La ampliaci\u00f3n de los espacios de participaci\u00f3n pol\u00edtica que trae la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan la cual, los ciudadanos tienen derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico (art. 40 C.N.), tiene un desarrollo en el art\u00edculo 74 superior, que no hace m\u00e1s que desarrollar el derecho fundamental de la participaci\u00f3n ciudadana, el cual no s\u00f3lo comporta la posibilidad de elegir y ser elegido, sino tambi\u00e9n las facultades de tomar parte en plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica, como constituir partidos u organizaciones pol\u00edticas y difundir sus ideas y programas, revocar el mandato de los elegidos, ejercer el derecho de iniciativa en las corporaciones p\u00fablicas y acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad e ilegalidad, acciones participativas todas \u00e9stas que tienen \u00ednsita la necesidad de la informaci\u00f3n para su consciente ejercicio por los ciudadanos, necesidad de informaci\u00f3n que viene a proyectarse en el derecho al acceso a los documentos p\u00fablicos que se comenta. <\/p>\n
La publicidad del acontecer p\u00fablico, que proscribe el secreto y la reserva de sus actividades, salvo lo que disponga la ley, interesa de manera especial a la democracia en sus distintas manifestaciones, y en especial a su modalidad participativa, que promueve el acceso de los ciudadanos al funcionamiento y control del ejercicio de las acciones del poder p\u00fablico. En efecto, la funci\u00f3n estatal est\u00e1 al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en el principio constitucional de “publicidad” (art. 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) sin perjuicio de las reservas que para el acceso a los documentos p\u00fablicos establezca la ley. <\/p>\n
Equivoca el actor la v\u00eda judicial autorizada constitucional y legalmente para efectos de lograr la declaraci\u00f3n de una norma jur\u00eddica como contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el caso, a un derecho fundamental (Art\u00edculo 74 C.N.). Ciertamente, no es la acci\u00f3n de tutela el mecanismo judicial que se dispone por el ordenamiento jur\u00eddico colombiano con ese f\u00edn, tal como se desprende de lo estatu\u00eddo en el art\u00edculo 237 de la Carta que atribuye al Honorable Consejo de Estado la competencia para conocer de “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad” de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponde a esta Corporaci\u00f3n; acciones que se encuentran legalmente desarrolladas en el C\u00f3digo de lo Contencioso Administrativo a partir de su art\u00edculo 84. Si se tiene en cuenta que el decreto acusado mediante la acci\u00f3n de tutela no es de la categor\u00eda de los sometidos a los controles de la Corte Constitucional (art. 241 C.N.), por ser el Decreto No. 2148 un decreto reglamentario, forzoso resulta concluir que, ni por la materia, ni por la acci\u00f3n, ser\u00eda competente la Corte Constitucional para conocer de dicha pretensi\u00f3n, formulada por el actor. Esta interpretaci\u00f3n fue recogida por el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acci\u00f3n de tutela consagrada en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica” al preceptuar que es causal de improcedencia de la tutela, el dirigirla contra actos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto (art. 6o. numeral 5o.), lo que ha permitido a la jurisprudencia nacional precisar los contenidos de esta acci\u00f3n en el sentido de que s\u00f3lo procede en casos concretos (art\u00edculo 36 ib\u00eddem). <\/p>\n
Sin perjuicio de lo anterior, el texto de la demanda que origin\u00f3 la presente causa, amerita un pronunciamiento de fondo sobre otro aspecto, este s\u00ed concreto, que se plantea en ella. El actor expone sobre el horario limitado (2 horas diarias, en dos per\u00edodos de una hora) de la Notar\u00eda Veintinueve (29) de Bogot\u00e1, que le impidi\u00f3 acceder al protocolo notarial, a pesar de haber concurrido a dicha notar\u00eda “faltando 3 minutos” para que se terminara uno de los per\u00edodos del horario diario, y el encargado de los protocolos le “neg\u00f3 el derecho a la informaci\u00f3n aduciendo que hac\u00edan falta 3 minutos y que por lo tanto no pod\u00eda hacerlo”; situaci\u00f3n, seg\u00fan se deduce de autos, que motiv\u00f3 en concreto la presente acci\u00f3n. Esta circunstancia, sumada a la especial naturaleza de la acci\u00f3n de tutela, que puede ser ejercitada por cualquier persona, seg\u00fan mandato expreso de la Constituci\u00f3n, lo que implica para el juez la carga de interpretar las pretensiones de la demanda, superando las deficiencias t\u00e9cnicas que esta pueda presentar, si del contexto, como ocurre en el caso, se puede deducir con claridad el derecho cuyo amparo se solicita. <\/p>\n
En realidad resulta el horario establecido por el se\u00f1or Notario, un obst\u00e1culo para el libre ejercicio del derecho del actor a acceder a los documentos p\u00fablicos que conforman el protocolo. La Carta Pol\u00edtica le confiere la categor\u00eda de servicio p\u00fablico a las prestaciones a cargo de los notarios (art\u00edculo 131 C.N.), y no existe duda sobre la naturaleza igualmente p\u00fablica de los documentos que integran los protocolos notariales. <\/p>\n
La ley ha prescrito que los funcionarios de las notar\u00edas tendr\u00e1n las horas de despacho p\u00fablico que sean necesarias para el buen servicio, y de manera ordinaria, en las horas y d\u00edas h\u00e1biles, sin perjuicio de que en casos de urgencia inaplazable, a requerimiento de personas que se hallan imposibilitadas para concurrir a la oficina, el servicio se prestar\u00e1 en horas extraordinarias o en d\u00edas festivos (art\u00edculos 158 y 160 del decreto 960 de 1970). Normas como las que obligan a los se\u00f1ores notarios a residir en la cabecera de su c\u00edrculo de notar\u00eda, y su imposibilidad de ausentarse por razones distintas al ejercicio de sus funciones, sin el permiso previo, o la de que la Superintendencia de Notariado y Registro determinar\u00e1 la localizaci\u00f3n de los notarios, buscan igualmente, el eliminar dificultades para el acceso a esos servicios p\u00fablicos a cargo de los notarios, entre los cuales se encuentran la consulta de protocolos, de modo que a los usuarios de los mismos les sea posible utilizarlos “en la forma m\u00e1s f\u00e1cil y conveniente de acuerdo con la extensi\u00f3n y caracter\u00edsticas especiales de cada ciudad” (art\u00edculo 44 del Decreto No. 2163 de 1970). <\/p>\n
Resulta atinente para fijar el alcance del art\u00edculo 53 del decreto No. 2148 de 1983, considerar su naturaleza reglamentaria, de los decretos leyes 960 y 2163 de 1970, antes citados, por cuanto aquella clase de decretos, que expresan habilitaciones administrativas, permitiendo al jefe del ejecutivo ejercer la denominada “potestad reglamentaria”, mediante la cual expide normas jur\u00eddicas subordinadas a la ley y con el prop\u00f3sito de asegurar su cumplida ejecuci\u00f3n (art\u00edculo 189 numeral 11 de la C.N.), consultando las necesidades del cumplimiento de la normatividad reglamentada, lo que no implica en ning\u00fan caso que pueda ser el reglamento contrario a la ley de que se ocupa, por cuanto ser\u00eda de ese modo, contrario al principio constitucional de la separaci\u00f3n de poderes. De suerte que el art\u00edculo 53 citado, al expresar: “Toda persona podr\u00e1 consultar los archivos notariales, con el permiso y bajo la vigilancia del notario o del subalterno autorizado por \u00e9ste. Para tal fin son h\u00e1biles todos los d\u00edas, en las horas que determine el notario”, no puede entenderse que \u00e9ste podr\u00eda, seg\u00fan el precepto, disminuir las horas de despacho al p\u00fablico necesarias para el buen servicio o que \u00e9stas no deban ser ejercitadas dentro de los d\u00edas y horas h\u00e1biles, de manera ordinaria, como se se\u00f1ala en las disposiciones que reglamenta. A juicio de esta Sala de Tutelas, por el contrario, el recto entendimiento de la norma, es el de que el se\u00f1or notario al determinar las horas de acceso al protocolo “todos los d\u00edas”, debe disponer los procedimientos y medidas log\u00edsticas necesarias para que el servicio de informaci\u00f3n de los contenidos de los protocolos bajo su guarda se preste de manera eficiente y ordenada, pero, se repite, no puede interpretarse como lo ha hecho el se\u00f1or Notario 29 del C\u00edrculo de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, como una facultad para reducir a dos horas durante el d\u00eda, la posibilidad de acceder a los tantas veces enunciados documentos p\u00fablicos. <\/p>\n
Lo anterior lleva a la Sala a concluir que existe la violaci\u00f3n al derecho al libre acceso a los documentos p\u00fablicos que le reconoce la Carta al actor, en que ha incurrido, en el caso concreto, el se\u00f1or Notario, y que se justifica la decisi\u00f3n de ampararlo. <\/p>\n
Por su parte, incurre el juez de instancia en error grave al extender los efectos del fallo de tutela que profiri\u00f3, de manera tal, que ordena a una autoridad p\u00fablica (Superintendencia de Notariado y Registro), emitir pronunciamiento fijando un m\u00ednimo de horas para consulta de los libros en las notar\u00edas, es decir, prescribiendo de manera general una regulaci\u00f3n, a manera de legislador, as\u00ed sea reglamentario, a una autoridad incompetente para ello, pues como se ha expresado, la facultad reglamentaria corresponde al Jefe del Ejecutivo. En consecuencia,, impl\u00edcitamente dispone la sustituci\u00f3n de un decreto reglamentario, funciones legislativas que son extra\u00f1as a la acci\u00f3n de tutela, ya que sus efectos s\u00f3lo se predican para casos concretos. De donde habr\u00e1 la Sala, s\u00f3lo de manera parcial de confirmar la sentencia del se\u00f1or Juez 62 Penal Municipal de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., expedida el 7 de enero de 1993, en el asunto referenciado. <\/p>\n
Previas las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala de Revisi\u00f3n de Tutelas, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero. CONFIRMAR la sentencia del se\u00f1or Juez sesenta y dos (62) Penal Municipal de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, en el sentido de no acceder a la petici\u00f3n de HELIODORO MELO BARRETO respecto del Decreto 2148 DE 1983, por las razones precedentes. <\/p>\n
Tercero. Revocar los numerales “Tercero” y “Cuarto” de la parte resolutiva de la Sentencia revisada, por las consideraciones expuestas. <\/p>\n
Cuarto. Comun\u00edquese la presente decisi\u00f3n al se\u00f1or Juez Sesenta y dos Penal Municipal de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, para los efectos previstos en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00famplase, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
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