\u00a0 \u00a0 Sentencia T-1060\/00 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA Y SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance de la compatibilidad \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE ASOCIACION SINDICAL-Persecuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES DE TRABAJADOR SINDICALIZADO-Evaluaci\u00f3n objetiva para calificaci\u00f3n de servicios\/DEFENSORIA DEL PUEBLO-Motivaci\u00f3n sobre calificaci\u00f3n de servicios de trabajador sindicalizado \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto no se trata de que el juez de tutela imponga cu\u00e1l ha de ser la calificaci\u00f3n que deba obtener por su desempe\u00f1o el empleado. Simplemente, sostiene la Corte que el trabajador tiene derecho a ser evaluado de manera objetiva y que la correspondiente decisi\u00f3n ha de estar plenamente motivada, esto es, que el puntaje asignado a cada factor de evaluaci\u00f3n debe tener su respectiva explicaci\u00f3n. No basta, entonces, con enunciar los diversos factores de evaluaci\u00f3n, asignando a cada uno de ellos un puntaje, sino que es necesario indicar expresamente el porqu\u00e9 de esa calificaci\u00f3n, y ello con el fin de que el afectado pueda hacer uso de su derecho de defensa, principio \u00edntimamente atado al debido proceso, con repercusiones, en casos como el presente, en el derecho al trabajo y en el de asociaci\u00f3n sindical. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-294698 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela incoada por Gustavo Adolfo Robayo Castillo contra Jos\u00e9 Fernando Castro Caycedo, Defensor del Pueblo; Luis Fernando Maldonado Guerrero, Director Nacional de Promoci\u00f3n y Divulgaci\u00f3n; Blanca Echeverry Bedoya, Defensora Delegada para Ind\u00edgenas y Minor\u00edas Etnicas; y Nelson Caicedo Rodr\u00edguez, Presidente de la Comisi\u00f3n de la Carrera Administrativa. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, espec\u00edficamente las previstas en los art\u00edculos 86 y \u00a0241, numeral 9, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Gustavo Adolfo Robayo Castillo instaur\u00f3 acci\u00f3n de tutela, como mecanismo transitorio, contra Jos\u00e9 Fernando Castro Caycedo, Defensor del Pueblo; Luis Fernando Maldonado Guerrero, Director Nacional de Promoci\u00f3n y Divulgaci\u00f3n de la Defensor\u00eda; Blanca Echeverry Bedoya, Defensora Delegada para Ind\u00edgenas y Minor\u00edas Etnicas; y Nelson Caicedo Rodr\u00edguez, Presidente de la Comisi\u00f3n de la Carrera Administrativa, por estimar desconocida la dignidad humana, y violados los derechos a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a constituir sindicatos y a gozar del respectivo fuero, as\u00ed como las libertades de conciencia, expresi\u00f3n y pensamiento. \u00a0<\/p>\n
Manifest\u00f3 el actor que obraba en su calidad de servidor p\u00fablico de la Defensor\u00eda del Pueblo, adscrito a la Defensor\u00eda Delegada para Ind\u00edgenas y Minor\u00edas Etnicas, en la que ocupa el cargo de “Profesional Especializado Grado 18”, e igualmente en su condici\u00f3n de Presidente y Representante Legal de la Asociaci\u00f3n Nacional de Servidores P\u00fablicos de la Defensor\u00eda del Pueblo -ASDEP-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante se encuentra vinculado a la Defensor\u00eda del Pueblo desde el 2 de mayo de 1993, y fue inscrito en el escalaf\u00f3n de la carrera administrativa mediante Resoluci\u00f3n 3338 del 12 de diciembre de 1995. Se\u00f1al\u00f3 que es Presidente de la Junta Directiva de la Asociaci\u00f3n Nacional de Servidores P\u00fablicos de la Defensor\u00eda del Pueblo -ASDEP-, sindicato de primer grado que, seg\u00fan palabras del actor, se cre\u00f3 no solo para reivindicar los derechos de los trabajadores sino tambi\u00e9n con el fin de velar por el desarrollo cabal de la misi\u00f3n constitucional y legal encomendada a la Defensor\u00eda del Pueblo. \u00a0<\/p>\n
En virtud de los se\u00f1alados fines, el accionante present\u00f3 un documento llamado “Breves reflexiones sobre la gesti\u00f3n defensorial”, en el que se hicieron observaciones “sobre lo que deb\u00eda ser la orientaci\u00f3n constitucional, legal, filos\u00f3fica y doctrinaria de la Defensor\u00eda del Pueblo”, lo que, seg\u00fan el actor, dio origen a una persecuci\u00f3n sindical iniciada el 21 de agosto de 1997. \u00a0<\/p>\n
Afirm\u00f3 que las cr\u00edticas acad\u00e9micas, que se hicieron a nombre de ASDEP por la concepci\u00f3n y el manejo de ciertos temas y tareas a cargo de la Defensor\u00eda, generaron un enfrentamiento con su superior inmediato, doctor Luis Fernando Maldonado, y que ello dio lugar a su traslado a la Defensor\u00eda Delegada para Ind\u00edgenas y Minor\u00edas Etnicas. \u00a0<\/p>\n
Se quej\u00f3 de que la Defensor\u00eda se ha negado constantemente a concederle permisos sindicales, y que se ha opuesto a que el Sindicato represente a los afiliados en investigaciones disciplinarias. \u00a0<\/p>\n
Asever\u00f3 que hab\u00eda denunciado ante los organismos de control las irregularidades que se presentaban en la Defensor\u00eda en materia laboral y administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el peticionario dijo que hab\u00eda denunciado al Dr. Maldonado ante el Defensor del Pueblo, la Veedur\u00eda Interna de dicha entidad y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, por unas calumniosas afirmaciones que \u00a0hab\u00eda proferido en su contra, y que por ese motivo tambi\u00e9n promovi\u00f3 una recusaci\u00f3n contra Maldonado para efectos de la calificaci\u00f3n de servicios. \u00a0<\/p>\n
No obstante, el Defensor, mediante Resoluci\u00f3n 979 de 1999, declar\u00f3 no probada la causal de recusaci\u00f3n. Finalmente el Dr. Maldonado le otorg\u00f3 una calificaci\u00f3n de 40 puntos, es decir, insatisfactoria. Por su parte, la Dra. Blanca Luc\u00eda Echeverry, su jefe inmediata en la Defensor\u00eda Delegada para Ind\u00edgenas y Minor\u00edas Etnicas, le dio una calificaci\u00f3n al demandante de 55 puntos, esto es, regular. Seg\u00fan afirmaci\u00f3n del actor, ambas decisiones no fueron motivadas, a pesar de lo ordenado en las normas reglamentarias. \u00a0<\/p>\n
En la demanda se manifest\u00f3 que, en relaci\u00f3n con la calificaci\u00f3n del tiempo en que el accionante trabaj\u00f3 en una de las comisiones de la Defensor\u00eda, evaluaci\u00f3n que le correspond\u00eda hacer al Defensor del Pueblo a causa de la renuncia del coordinador de la comisi\u00f3n, \u00a0el doctor Jos\u00e9 Fernando Castro Caycedo opt\u00f3 por guardar silencio y as\u00ed se dio aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 76 del Decreto 1568 de 1998, esto es, que se le asign\u00f3 el puntaje m\u00ednimo satisfactorio (50 puntos). \u00a0<\/p>\n
Asegur\u00f3 el presidente del sindicato que a dos compa\u00f1eros de esa comisi\u00f3n sus jefes les otorgaron una calificaci\u00f3n de 80 puntos, pero que se les oblig\u00f3 a renunciar a esa calificaci\u00f3n para dar lugar a la aplicaci\u00f3n del puntaje m\u00ednimo satisfactorio. \u00a0<\/p>\n
De esta forma, el promedio ponderado fue de 47.1 puntos, calificaci\u00f3n insatisfactoria que es causal de declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento. \u00a0<\/p>\n
El demandante resalt\u00f3 que la calificaci\u00f3n contrastaba con las que en a\u00f1os anteriores \u00e9l hab\u00eda obtenido. As\u00ed, en 1994-1995 tuvo 81 puntos (bueno), en 1996 fue calificado con 100 puntos (excelente), y en 1997 con 90 \u00a0(excelente). \u00a0<\/p>\n
El 5 de noviembre de 1999 el Dr. Maldonado confirm\u00f3 la calificaci\u00f3n insatisfactoria. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n contra la decisi\u00f3n de la Dra. Echeverry se interpusieron los recursos de reposici\u00f3n y en subsidio el de apelaci\u00f3n. Dicha funcionaria confirm\u00f3 la calificaci\u00f3n y concedi\u00f3 el recurso de apelaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de demostrar su eficiencia y m\u00e9ritos, en el escrito de demanda el actor hizo una descripci\u00f3n de las actividades por \u00e9l desarrolladas en la Defensor\u00eda. Asever\u00f3 que la actitud de sus superiores jer\u00e1rquicos obedec\u00eda al malestar que generaban sus opiniones, debates y exigencias que como Presidente de ASDEP ha venido desarrollando, y se\u00f1al\u00f3 que en su hoja de vida no reposaba ning\u00fan llamado de atenci\u00f3n, y que, no obstante, fue el funcionario peor calificado \u00a0para el per\u00edodo 1997-1998. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 el demandante que el 7 de octubre de 1999, el Defensor del Pueblo, mediante Resoluci\u00f3n 982, declar\u00f3 la vacancia del empleo por abandono del mismo y se orden\u00f3 su retiro del servicio, seg\u00fan el actor, sin tener en cuenta que hab\u00eda hecho uso de una incapacidad m\u00e9dica, violando as\u00ed el fuero sindical. Contra ese acto se interpuso el recurso de reposici\u00f3n, el cual para la \u00e9poca en que se inco\u00f3 la acci\u00f3n de tutela en referencia, a\u00fan no hab\u00eda sido resuelto. \u00a0<\/p>\n
El 10 de noviembre de 1999, la Dra. Echeverry, Delegada para Ind\u00edgenas y Minor\u00edas Etnicas, le dio una nota de 24.28 puntos para el per\u00edodo de noviembre de 1998 a octubre de 1999. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el actor, con las conductas descritas la Defensor\u00eda \u201cest\u00e1 castigando a uno de sus funcionarios por haberse tomado la osad\u00eda, como vocero de una organizaci\u00f3n sindical, en ejercicio de las libertades democr\u00e1ticas y constitucionales, de criticar, opinar, disentir y denunciar las irregularidades que en la instituci\u00f3n se cometen\u201d. Esa represalia, estima el demandante, \u00a0trae consecuencias negativas no s\u00f3lo para \u00e9l sino que adem\u00e1s pone en riesgo la continuidad y permanencia del Sindicato, toda vez que la persecuci\u00f3n sindical contra el presidente de la asociaci\u00f3n \u201ccrea temor e incertidumbre entre los funcionarios, como una manera de coaccionar y disuadir a quienes pertenecen o quieran ingresar al Sindicato, am\u00e9n de violar el fuero sindical\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que su empleo es la \u00fanica fuente de su sustento y el de su familia, y que teme perderlo. \u00a0<\/p>\n
El trabajador pidi\u00f3 al juez de tutela que concediera la protecci\u00f3n transitoria de los derechos invocados, y que, en consecuencia, ordenara la inaplicaci\u00f3n de la Resoluci\u00f3n 982 del 7 de octubre de 1999, por la cual se declar\u00f3 la vacancia de su cargo y se le retir\u00f3 de la carrera administrativa. Tambi\u00e9n solicit\u00f3 que lo restablecieran en su derecho. Solicit\u00f3 adem\u00e1s que, de ser necesario, se compulsaran copias a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Cabe anotar que, mediante escrito del 6 de abril de 2000, el peticionario expuso que era inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable, puesto que la Defensor\u00eda del Pueblo hab\u00eda expedido las resoluciones 1222 del 23 de diciembre de 1999, \u201cpor la cual se declara la vacancia de un empleo por abandono del mismo y se retira del servicio a un servidor p\u00fablico inscrito en carrera\u201d, y 058 del 17 de febrero de 2000, \u201cpor la cual se declara la insubsistencia de un nombramiento de un servidor p\u00fablico escalafonado en carrera por calificaci\u00f3n insatisfactoria, se retira del servicio y por ende de la carrera administrativa, previo levantamiento de la garant\u00eda constitucional de fuero sindical\u201d. En dicho memorial, el peticionario manifest\u00f3 que la Dra. Echeverry Bedoya hab\u00eda calificado sus servicios con una nota de 24 (insatisfactoria), y que hab\u00edan transcurrido m\u00e1s de cinco meses desde que present\u00f3 el respectivo recurso contra esa decisi\u00f3n, pero que para esa \u00e9poca aqu\u00e9lla a\u00fan no lo hab\u00eda desatado. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Defensor\u00eda del Pueblo adujo que la acci\u00f3n de tutela en referencia era improcedente, por cuanto exist\u00edan otros medios judiciales de defensa -la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho como la de reintegro derivada del fuero sindical- y porque no se vislumbraba la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Luego, en escrito dirigido a esta Corte, sostuvo dicho organismo que resultaba importante que el Tribunal Constitucional precisara los alcances de los derechos sindicales de los empleados p\u00fablicos. Anot\u00f3 que \u201cASDEP\u201d ha contado con la colaboraci\u00f3n de la Defensor\u00eda para el logro de sus fines sindicales, pues se le ha dotado de instalaciones para su funcionamiento, las peticiones sindicales han sido atendidas y resueltas, y se han otorgado los permisos requeridos por dicha asociaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Defensor\u00eda del Pueblo hizo alusi\u00f3n a los hechos nuevos que se presentaron despu\u00e9s de incoada la acci\u00f3n de tutela. Se\u00f1al\u00f3 que mediante Resoluci\u00f3n 406 del 7 de abril de 2000 se revoc\u00f3 la Resoluci\u00f3n 058 del 17 de febrero de 2000, por medio de la cual se hab\u00eda declarado la insubsistencia del nombramiento y el retiro del servicio y de la carrera administrativa del demandante. Lo anterior con el fin de dar aplicaci\u00f3n a lo dispuesto en la Ley 443 de 1998 y en el Decreto 1568 de 1998, que ordenan la consulta previa a la Comisi\u00f3n de Personal. \u00a0<\/p>\n
En el escrito presentado ante esta Corte, el Defensor del Pueblo aleg\u00f3 que no se hab\u00eda violado el derecho de asociaci\u00f3n sindical puesto que el demandante hizo uso de los beneficios que se derivan de la calidad de miembro y representante aforado de una organizaci\u00f3n sindical, \u201cpor lo cual en reiteradas ocasiones se ausent\u00f3 de su lugar de trabajo, sin contar con la autorizaci\u00f3n previa pertinente y con ello incidi\u00f3 de manera negativa en el servicio prestado por la entidad\u201d. Adem\u00e1s, hizo \u00e9nfasis en que antes de la expedici\u00f3n de la Ley 584 del 13 de junio de 2000, los permisos sindicales de los servidores p\u00fablicos no hab\u00edan sido materia de regulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la Resoluci\u00f3n 982 de 1999, por la cual se declar\u00f3 la vacancia del cargo por abandono del mismo, el actor interpuso el recurso de reposici\u00f3n que fue desatado a trav\u00e9s de la Resoluci\u00f3n 1222 de 1999, en la que se sostuvo que la decisi\u00f3n inicial se ajustaba a derecho, puesto que objetivamente se hab\u00eda dado la causal. Adem\u00e1s, respecto del certificado de incapacidad m\u00e9dica, se dijo que \u00e9ste fue expedido el 4 de octubre de 1999, y que apenas fue allegado extempor\u00e1neamente el 11 de ese mes. En consecuencia, la Resoluci\u00f3n 1222 de 1999 confirm\u00f3 la Resoluci\u00f3n 982 de ese mismo a\u00f1o, en cuanto a los mencionados aspectos, y adicionalmente dispuso solicitar a la jurisdicci\u00f3n del trabajo el levantamiento del fuero sindical del empleado p\u00fablico aforado. \u00a0<\/p>\n
La Defensor\u00eda del Pueblo a\u00f1adi\u00f3 que el demandante hab\u00eda solicitado la revocaci\u00f3n directa de las resoluciones 982 y 1222, petici\u00f3n que se consider\u00f3 improcedente por haber hecho uso de la v\u00eda gubernativa (art\u00edculo 70 del C.C.A.). No obstante, de oficio la administraci\u00f3n analiz\u00f3 la pertinencia de la revocaci\u00f3n directa, y en efecto \u00e9sta fue declarada mediante Resoluci\u00f3n 510 de 2000. Dijo el Defensor: \u201cConsider\u00f3 la entidad a mi cargo que al evaluarse la sanci\u00f3n impuesta a la falta cometida por el servidor p\u00fablico, de justificar de manera tard\u00eda su ausencia del cargo, vulneraba los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad que deben regir las sanciones que la administraci\u00f3n imponga\u201d. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, se concluy\u00f3 que con la sanci\u00f3n impuesta se infer\u00eda “un agravio injustificado al servidor p\u00fablico, dado que su responsabilidad se limita solamente al campo disciplinario, derivado de la omisi\u00f3n de la obligaci\u00f3n de informar oportunamente de su ausencia, en debida forma, a la administraci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
Resalt\u00f3 el Defensor que el demandante hab\u00eda contado con la v\u00eda gubernativa para hacer valer sus derechos ante la administraci\u00f3n, y record\u00f3 que dicho mecanismo ten\u00eda como fin darle la oportunidad a las autoridades de enmendar sus propios errores. \u00a0<\/p>\n
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN \u00a0<\/p>\n
El Juzgado 25 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogot\u00e1, mediante fallo del 29 de noviembre de 1999, neg\u00f3 el amparo solicitado respecto de la libertad de asociaci\u00f3n, y los derechos al debido proceso y al trabajo, por cuanto consider\u00f3 que la controversia en estudio era de car\u00e1cter laboral y deb\u00eda ventilarse ante la justicia ordinaria. Estim\u00f3 el juez que no se vislumbraba la ocurrencia de un perjuicio irremediable, motivo por el cual no pod\u00eda concederse la tutela como mecanismo transitorio. \u00a0<\/p>\n
No obstante, concedi\u00f3 la protecci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n. En consecuencia, orden\u00f3 dar respuesta a dos solicitudes elevadas por el demandante, referentes a actividades propias de la agremiaci\u00f3n sindical. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que la calificaci\u00f3n dada al trabajador por su superior jer\u00e1rquico no obedec\u00eda al mero capricho, y que se hab\u00eda ajustado al ordenamiento, raz\u00f3n por la cual no pod\u00eda ser desconocida por el juez constitucional. \u00a0<\/p>\n
Impugnado el fallo por el actor, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot\u00e1, mediante Sentencia del 31 de enero de 2000, confirm\u00f3 la decisi\u00f3n del a quo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Tribunal consider\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela en referencia era improcedente por cuanto persegu\u00eda dejar sin efecto el acto administrativo por medio del cual su labor hab\u00eda sido calificada de insatisfactoria, para lo cual exist\u00eda otro medio judicial id\u00f3neo que pod\u00eda ejercerse ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo -y no ante el juez de trabajo como lo insinu\u00f3 el juez de primera instancia-. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, dicha Corporaci\u00f3n expres\u00f3 que no se hab\u00eda acreditado el perjuicio irremediable, y que en caso de que sus pretensiones llegaran a prosperar ante el \u00f3rgano judicial competente, obtendr\u00eda la respectiva indemnizaci\u00f3n y posiblemente su reintegro. Entre tanto -se\u00f1al\u00f3 el Tribunal- la calificaci\u00f3n insatisfactoria segu\u00eda siendo v\u00e1lida y deb\u00eda producir efectos, porque tambi\u00e9n estaba en juego la eficiencia de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Sala Penal, no se observ\u00f3 ninguna arbitrariedad manifiesta en el proceso de calificaci\u00f3n del actor. Anot\u00f3 que los recursos contra esa decisi\u00f3n hab\u00edan sido resueltos, y que del hecho de que en a\u00f1os anteriores hubiere obtenido una calificaci\u00f3n de “excelente”, no se deduc\u00eda que el \u00faltimo a\u00f1o debiera obtener ese mismo resultado. \u00a0<\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION \u00a0<\/p>\n
Principio de subsidiariedad de la acci\u00f3n de tutela. El otro medio de defensa judicial debe ser id\u00f3neo para lograr la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales vulnerados. La suspensi\u00f3n provisional y la v\u00eda gubernativa no son mecanismos que excluyan la viabilidad de la acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
El demandante ataca a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela la decisi\u00f3n adoptada por la Defensor\u00eda del Pueblo, consistente en declarar la vacancia del empleo por abandono del mismo y en ordenar el retiro del servicio del actor, y el acto mediante el cual su labor fue calificada de insatisfactoria para el per\u00edodo de noviembre de 1998 a octubre de 1999, pues el peticionario estima que dichas decisiones obedecen a una persecuci\u00f3n sindical, dado que \u00e9l es el representante legal del Sindicato. \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, debe tenerse en cuenta que el acto administrativo mediante el cual se dispuso el retiro del servicio por abandono del cargo fue revocado directamente por la Defensor\u00eda, seg\u00fan informaci\u00f3n suministrada por el jefe de ese organismo. En consecuencia, en relaci\u00f3n con dicha determinaci\u00f3n existe hecho superado y, por tanto, esta Corte se abstendr\u00e1 de emitir orden alguna por ese aspecto. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, debe recordarse que, por expresa disposici\u00f3n constitucional (art\u00edculo 86), la acci\u00f3n de tutela es un mecanismo de naturaleza excepcional, y que por ello su viabilidad se supedita a que no existan otros medios judiciales de defensa o a que, aun existiendo, de ellos \u00a0no se pueda predicar la idoneidad necesaria para la eficaz protecci\u00f3n de los derechos en juego (art\u00edculo 2 C.P.). \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, la decisi\u00f3n que se impugna por la v\u00eda de la tutela es un acto administrativo, y, en cuanto tal, su validez puede ser puesta en tela de juicio ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Debe entonces analizarse si el mencionado mecanismo es id\u00f3neo y eficaz, miradas las circunstancias y caracter\u00edsticas del caso, para proteger los derechos alegados. \u00a0<\/p>\n
Vale la pena destacar que, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 238 de la Carta, esa jurisdicci\u00f3n tiene la atribuci\u00f3n de suspender provisionalmente los actos administrativos que se opongan flagrantemente el ordenamiento jur\u00eddico. Pero debe tenerse presente que este instrumento de protecci\u00f3n no excluye necesariamente la procedencia del amparo constitucional y, por el contrario, ambos pueden complementarse. En efecto, merece la pena reiterar lo que al respecto esta Corte sostuvo en Sentencia SU-039 del 3 de febrero de 1997 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell): \u00a0<\/p>\n
“A diferencia de la acci\u00f3n de tutela que persigue la efectiva protecci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados, la suspensi\u00f3n provisional, se encuentra estructurada bajo la concepci\u00f3n muy limitada de ser una medida excepcional, con base constitucional pero con desarrollo legal, que busca impedir provisionalmente la ejecuci\u00f3n de actos administrativos que son manifiestamente violatorios del ordenamiento jur\u00eddico y cuando en algunos casos, adem\u00e1s, su ejecuci\u00f3n pueda ocasionar perjuicios a una persona. Dicha instituci\u00f3n, en consecuencia, fue concebida como mecanismo de protecci\u00f3n de derechos con rango legal, sin que pueda pensarse de modo absoluto que eventualmente no pueda utilizarse como instrumento para el amparo de derechos constitucionales fundamentales; pero lo que si se advierte es que dados los t\u00e9rminos estrictos en que el legislador condicion\u00f3 su procedencia, no puede considerarse, en principio, como un mecanismo efectivo de protecci\u00f3n de dichos derechos. En efecto: \u00a0<\/p>\n
La confrontaci\u00f3n que ordena hacer el art. 152 del C.C.A. entre el acto acusado y las normas que se invocan como transgredidas, es de confrontaci\u00f3n prima facie o constataci\u00f3n simple, porque el juez administrativo no puede adentrarse en la cuesti\u00f3n de fondo, de la cual debe ocuparse la sentencia que ponga fin al proceso. En cambio, el juez de tutela posee un amplio margen de acci\u00f3n para poder apreciar o verificar la violaci\u00f3n o amenaza concreta del derecho constitucional fundamental, pues no s\u00f3lo constata los hechos, sino que los analiza y los interpreta y determina a la luz del contenido y alcance constitucional del derecho si procede o no el amparo impetrado. De manera que la suspensi\u00f3n provisional opera mediante una confrontaci\u00f3n directa entre el acto y la norma jur\u00eddica, generalmente contentiva de una proposici\u00f3n jur\u00eddica completa, que se afirma transgredida, as\u00ed puedan examinarse documentos, para determinar su violaci\u00f3n manifiesta; en cambio, cuando se trata de amparar derechos fundamentales el juez de tutela se encuentra frente a una norma abierta, que puede aplicar libremente a trav\u00e9s de una valoraci\u00f3n e interpretaci\u00f3n amplia de las circunstancias de hecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No fue la intenci\u00f3n del Constituyente ni la del Legislador consagrar una prevalencia de la suspensi\u00f3n provisional sobre la acci\u00f3n de tutela, pues ambas operan y tienen finalidades diferentes. Por el contrario, en raz\u00f3n de su finalidad se reconoce a la tutela, como mecanismo destinado a asegurar el respeto, vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, cierta prevalencia sobre la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo, hasta el punto que es procedente instaurar conjuntamente la acci\u00f3n de tutela y la acci\u00f3n contencioso administrativa y dentro del proceso a que da lugar aqu\u00e9lla se pueden adoptar, aut\u00f3nomamente, medidas provisionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede pensarse que el legislador al regular un mecanismo de protecci\u00f3n de los derechos en un momento dado, autom\u00e1ticamente elimine o excluya otros instrumentos de amparo, pues pueden existir instrumentos de protecci\u00f3n simult\u00e1neos y concurrentes, si ellos, a juicio del legislador, conducen a la finalidad constitucional de lograr la efectividad de aqu\u00e9llos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela y la suspensi\u00f3n provisional no pueden mirarse como instrumentos de protecci\u00f3n excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensi\u00f3n provisional del acto, seg\u00fan los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez constitucional, cuya misi\u00f3n es la de lograr la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; as\u00ed bajo la \u00f3ptica de la regulaci\u00f3n legal estricta el juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta violaci\u00f3n de un derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que si puede apreciar el m\u00e9rito de la violaci\u00f3n o amenaza puede estimar que esta existe y, por ende, conceder el amparo solicitado”. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, considera la Corte que, en principio, en el presente asunto la v\u00eda para obtener resoluci\u00f3n del conflicto es la contencioso administrativa, pues tal jurisdicci\u00f3n tiene como fin ejercer el control de los actos de la administraci\u00f3n, y que al inicio del proceso podr\u00eda eventualmente prosperar la suspensi\u00f3n provisional del acto o actos en cuesti\u00f3n, siempre y cuando se cumplieran los requisitos establecidos en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo, lo que no obsta, como arriba se anot\u00f3, para que, en aplicaci\u00f3n del principio de efectividad de los derechos (art\u00edculo 2 C.P.), eventualmente el juez de tutela pueda salvaguardar los de car\u00e1cter fundamental que hayan resultado lesionados con las actuaciones de las autoridades demandadas, ordenando as\u00ed su inaplicaci\u00f3n o dej\u00e1ndolos sin efectos. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la dificultad que exhibe el medio de defensa judicial en que consiste la suspensi\u00f3n provisional del acto radica en que el an\u00e1lisis jur\u00eddico del mismo con arreglo a las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo implicar\u00eda el cotejo de aqu\u00e9l individualmente considerado, sin referencia al conjunto de hechos que lo han antecedido, el que justamente arroja -como se ver\u00e1- la consecuencia de una reiterada hostilidad hacia el servidor p\u00fablico sindicalizado. Por ello, la tutela, que permite al fallador examinar en un radio m\u00e1s amplio la situaci\u00f3n del solicitante y hacerlo adem\u00e1s en relaci\u00f3n con principios, valores y preceptos constitucionales de manera directa, se muestra como el medio ostensiblemente m\u00e1s eficaz e inmediato para la concreta finalidad de proteger los derechos fundamentales vulnerados. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es importante resaltar que el art\u00edculo 9 del Decreto 2591 de 1991 admite la posibilidad de que se instaure la acci\u00f3n de tutela sin que sea necesario interponer previamente los recursos por la v\u00eda gubernativa. Cosa diferente es que, como lo establece esa misma norma, el ejercicio de la acci\u00f3n de tutela no exima al interesado de la obligaci\u00f3n de agotar la v\u00eda gubernativa para acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto, estima esta Sala que, si bien es cierto que la administraci\u00f3n corrigi\u00f3 en varias oportunidades sus errores en v\u00eda gubernativa o por medio de la revocaci\u00f3n directa, ello no deja de poner en evidencia una serie de actuaciones que, miradas en su conjunto, se perciben como persecuci\u00f3n contra el trabajador sindicalizado, puesto que, seg\u00fan lo dicho, desde la creaci\u00f3n del Sindicato, principiaron a desarrollarse unas actitudes hostiles hacia el solicitante. \u00a0<\/p>\n
Bien es cierto que el Sindicato no est\u00e1 llamado -como parece creerlo el demandante- a trazar las pautas institucionales con arreglo a las cuales obre la entidad oficial a la cual pertenecen sus miembros, pero del hecho de que tales pautas se sugieran por un trabajador, si lo hace de manera respetuosa y en ejercicio de su libertad de expresi\u00f3n, no puede derivarse su mala conducta, ni hay raz\u00f3n para que, por ello, se lo califique mal. \u00a0<\/p>\n
Si se analizaran los actos de la instituci\u00f3n de manera aislada no surgir\u00eda, en apariencia, ninguna intenci\u00f3n particular de molestar o perseguir al empleado, pero \u00e9sta s\u00ed sale a flote con un repaso general de todas esas decisiones que han afectado al peticionario, es decir, el conjunto de los acontecimientos relatados y probados en este proceso muestra a las claras una reiterada orientaci\u00f3n de los superiores en contra del trabajador. Que en varias ocasiones hayan debido corregir las decisiones adoptadas en su detrimento, lejos de eliminar esa percepci\u00f3n, la confirma. Y, trat\u00e1ndose de la Defensor\u00eda del Pueblo, organismo constitucionalmente llamado a velar por los derechos b\u00e1sicos de las personas y por su permanente respeto, no puede consentirse que asuma posiciones contrarias a los mismos frente a sus propios empleados. \u00a0<\/p>\n
A simple vista se evidencia que el actor ha tenido que hacer grandes esfuerzos para defender los derechos que invoca ante sus superiores jer\u00e1rquicos, pues justamente despu\u00e9s de conformado el Sindicato y de ser elegido el demandante como su representante, cada vez que su labor ha sido calificada se ha hecho patente la b\u00fasqueda de motivos para desestimarlo, cuando en \u00e9pocas anteriores su labor en el seno de la Defensor\u00eda hab\u00eda sido evaluada con altas notas. \u00a0<\/p>\n
Lo mismo sucedi\u00f3 con la decisi\u00f3n administrativa por medio de la cual se declar\u00f3 la insubsistencia del nombramiento derivada precisamente de esa baja calificaci\u00f3n. Debe tenerse en cuenta adem\u00e1s que, si bien el acto por medio del cual se lo retir\u00f3 del servicio por abandono del cargo fue revocado por la Defensor\u00eda, en todo caso tal antecedente puede apreciarse, dentro del conjunto, como otro de los tropiezos que ha tenido que superar el actor en su af\u00e1n de conservar el puesto. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el presente asunto no se trata de que el juez de tutela imponga cu\u00e1l ha de ser la calificaci\u00f3n que deba obtener por su desempe\u00f1o el empleado. Simplemente, sostiene la Corte que el trabajador tiene derecho a ser evaluado de manera objetiva y que la correspondiente decisi\u00f3n ha de estar plenamente motivada, esto es, que el puntaje asignado a cada factor de evaluaci\u00f3n debe tener su respectiva explicaci\u00f3n. No basta, entonces, con enunciar los diversos factores de evaluaci\u00f3n, asignando a cada uno de ellos un puntaje, sino que es necesario indicar expresamente el porqu\u00e9 de esa calificaci\u00f3n, y ello con el fin de que el afectado pueda hacer uso de su derecho de defensa, principio \u00edntimamente atado al debido proceso (art\u00edculo 29 de la Carta), con repercusiones, en casos como el presente, en el derecho al trabajo y en el de asociaci\u00f3n sindical. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se repite que en a\u00f1os anteriores el demandante hab\u00eda sido calificado con altos puntajes, y si bien ello no es motivo para que en todas las oportunidades se le otorgue la misma calificaci\u00f3n, como si hubiese adquirido el derecho a ella, la Administraci\u00f3n est\u00e1 obligada a sustentar de modo claro y contundente las razones por las cuales el rendimiento del trabajador ha descendido, con el fin de dejar establecido que son su actividad y su conducta, objetivamente analizadas, las que se verifican y eval\u00faan, y no la animadversi\u00f3n o simpat\u00eda que respecto de \u00e9l se haya provocado subjetivamente en el seno de la instituci\u00f3n. Que ahora sea evaluado de manera ostensiblemente distinta -en abierto detrimento suyo-, constituye por lo menos un indicio de que su baja calificaci\u00f3n, a causa de no ser debidamente sustentada, pudo haberse generado como reacci\u00f3n a sus actividades sindicales. Adem\u00e1s, lo expuesto debe analizarse integralmente con el desempe\u00f1o anterior y actual del empleado. \u00a0<\/p>\n
Aparte del perjuicio directo que las autoridades demandadas le han infligido al demandante, es importante destacar que, en su condici\u00f3n de presidente de la organizaci\u00f3n sindical de la Defensor\u00eda del Pueblo, los ataques de los que ha sido v\u00edctima, indiscutiblemente lesionan la libertad sindical (art\u00edculo 39 C.P), por cuanto las decisiones administrativas pueden ser percibidas por los trabajadores como una advertencia, o con una finalidad aleccionadora respecto de los dem\u00e1s afiliados y de quienes en el futuro quisieran vincularse a esa organizaci\u00f3n, para que desistan de sus prop\u00f3sitos asociativos. \u00a0<\/p>\n
DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado 25 Penal del Circuito y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogot\u00e1, por medio de los cuales se neg\u00f3 el amparo invocado. En su lugar, se CONCEDE la tutela del derecho al debido proceso, al trabajo en condiciones justas, la libertad de expresi\u00f3n y la libertad y el fuero sindical. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Dentro de los ocho (8) d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n del presente fallo, el Defensor del Pueblo, dentro de su autonom\u00eda como cabeza de la instituci\u00f3n, se\u00f1alar\u00e1 al funcionario de su dependencia, superior del accionante, que eval\u00fae el rendimiento y la conducta de \u00e9ste, en un per\u00edodo de seis (6) meses, para que de manera objetiva y seg\u00fan los criterios expuestos, decida acerca de la calificaci\u00f3n que merece. \u00a0<\/p>\n
Los actos de calificaci\u00f3n que motivaron la demanda quedan sin efecto. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- DESE cumplimiento a lo previsto en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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