\u00a0 \u00a0 Sentencia T-135\/00 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION EN NIVEL LOCAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Residentes en el municipio\/CENSO ELECTORAL EN MUNICIPIO-Actuaci\u00f3n irregular por inclusi\u00f3n de personas no residentes en el lugar\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, se radica en cabeza de todos los ciudadanos, pero est\u00e1 expresamente limitado por la Carta Pol\u00edtica a los residentes en el municipio, cuando se refiere a la elecci\u00f3n de las autoridades locales o la decisi\u00f3n de asuntos del mismo car\u00e1cter, pues el Constituyente colombiano encontr\u00f3 que de esta forma deb\u00eda cumplirse con el fin esencial del Estado, de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan. As\u00ed, la pr\u00e1ctica de incluir en los censos electorales municipales a personas que no residen en el lugar, a fin de que esos votantes sean escrutados junto con los residentes en la elecci\u00f3n de las autoridades locales o la decisi\u00f3n de asuntos que afectan a los habitantes de determinado municipio, claramente viola las disposiciones constitucionales aludidas, y es una actuaci\u00f3n irregular que debe ser controlada por el Consejo Nacional Electoral, pues en esos casos, esta entidad debe ejercer de conformidad con la ley, la atribuci\u00f3n especial de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garant\u00edas. \u00a0<\/p>\n
ANULACION DE INSCRIPCION DE CEDULAS DE CIUDADANIA-Irregularidad por sufragar en municipio distinto del que se reside y ser escrutado\/DERECHO DE PARTICIPACION-Irregularidad por sufragar persona portadora de c\u00e9dula con inscripci\u00f3n anulada en municipio distinto al que reside\/PROCESO ELECTORAL-Nulidad actas de escrutinio una vez verificado que el registro es falso o ap\u00f3crifo o elementos que hayan servido para su formaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si las personas portadoras de las c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda cuya inscripci\u00f3n fue anulada, efectivamente sufragan en municipio distinto a aqu\u00e9l en que residen, y sus votos son escrutados en esas elecciones locales, violan el derecho de participaci\u00f3n de los residentes en esa circunscripci\u00f3n municipal, as\u00ed nunca se llegue a establecer la responsabilidad penal que por incurrir en voto fraudulento, o favorecimiento de voto fraudulento, pueda corresponderles a ellas o a los empleados oficiales implicados en esa actividad il\u00edcita. El conteo de esos votos irregularmente producidos en los escrutinios municipales, puede alterar el resultado de la elecci\u00f3n local de que se trate, y falsear la voluntad de quienes participan en la elecci\u00f3n de autoridades locales o en la decisi\u00f3n de asuntos del mismo car\u00e1cter en ejercicio l\u00edcito de su derecho, por lo que es perfectamente plausible que las corporaciones de la jurisdicci\u00f3n contenciosa, en ejercicio de las competencias que les atribuyen la Carta Pol\u00edtica y las leyes vigentes para conocer de los procesos electorales, una vez verifiquen que “el registro es falso o ap\u00f3crifo, o falsos o ap\u00f3crifos los elementos que hayan servido para su formaci\u00f3n”, declaren que son nulas las correspondientes actas de escrutinio de los jurados de votaci\u00f3n o de las corporaciones electorales. \u00a0<\/p>\n
PROCESO ELECTORAL-Irregularidad por escrutinio de votos cuya inscripci\u00f3n fue anulada y que alteran resultado \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE DEFENSA EN NULIDAD DE REGISTRO DE CEDULA DE CIUDADANIA-No se excluye \u00a0<\/p>\n
JUEZ DE TUTELA-Valoraci\u00f3n de medios de prueba en proceso ordinario\/JUEZ DE TUTELA-Descalificaci\u00f3n de alcance probatorio de resoluci\u00f3n de inscripci\u00f3n de c\u00e9dulas \u00a0<\/p>\n
VIA DE HECHO-Inexistencia por anulaci\u00f3n de elecci\u00f3n de alcalde por inscripci\u00f3n irregular de c\u00e9dulas \u00a0<\/p>\n
ALCALDE-Anulaci\u00f3n de elecci\u00f3n por inscripci\u00f3n irregular de c\u00e9dulas \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-254.291 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela contra la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado por una presunta violaci\u00f3n de los derechos a la igualdad, el trabajo, la participaci\u00f3n, el buen nombre y el debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Tema: \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo procede la tutela en contra de providencias judiciales, en caso de que al proferirlas se haya incurrido en una v\u00eda de hecho. \u00a0<\/p>\n
Alcance del derecho de participaci\u00f3n en el nivel local. \u00a0<\/p>\n
V\u00eda de hecho, causales de nulidad y l\u00edmites de la autonom\u00eda funcional del fallador. \u00a0<\/p>\n
Actor: Gustavo Adolfo Ochoa Ochoa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., diez y siete (17) de febrero del a\u00f1o dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, y Carlos Gaviria D\u00edaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en el proceso de revisi\u00f3n de los fallos adoptados por los Juzgados Veintiocho Civil Municipal \u00a0y Trece Civil del Circuito de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, dentro de la acci\u00f3n de tutela instaurada por Gustavo Adolfo Ochoa Ochoa contra la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hechos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor, Gustavo Adolfo Ochoa Ochoa, result\u00f3 electo, el 26 de octubre de 1997, para ocupar el cargo de Alcalde del municipio de C\u00f3rdoba (Bol\u00edvar) en el per\u00edodo comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre del a\u00f1o 2000. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Oswaldo Ochoa Villamil demand\u00f3 la nulidad de esa elecci\u00f3n ante el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar, y esa Corporaci\u00f3n, mediante sentencia del 18 de diciembre de 1998, decret\u00f3 la nulidad del acta de escrutinio de los jurados de la mesa de votaci\u00f3n n\u00famero 009 de la cabecera municipal de C\u00f3rdoba (Bol.). \u00a0<\/p>\n
En contra de esa decisi\u00f3n el demandante interpuso el recurso de apelaci\u00f3n, que fue resuelto por la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de mayo de 1999, en la que resolvi\u00f3 modificar parcialmente el fallo recurrido, y declarar: \u00a0<\/p>\n
“Segundo: ES NULO el acto administrativo proferido por los Delegados del Consejo Nacional Electoral, el 21 de noviembre de 1997, mediante el cual declar\u00f3 elegido a Gustavo Ochoa Ochoa como Alcalde Municipal de C\u00f3rdoba (Bol\u00edvar) para el per\u00edodo 1998-2000. En firme esta sentencia quedar\u00e1 sin efecto la credencial que lo acredita como tal (Art\u00edculo 102 de la Ley 136 de 1994). \u00a0<\/p>\n
“Tercero: En la forma indicada bajo el numeral 4.4. el Tribunal realizar\u00e1 un nuevo escrutinio para excluir los votos depositados en las mesas n\u00fameros 1 del corregimiento de Tacamocho; 9, 10 y 11 de la cabecera municipal de C\u00f3rdoba, Bol\u00edvar, y expedir\u00e1 nueva credencial a quien resulte elegido” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud de tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 15 de julio de 1999, Gustavo Adolfo Ochoa Ochoa instaur\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra la sentencia de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado referida, pues, en su opini\u00f3n, los Consejeros que la componen incurrieron al proferirla en una v\u00eda de hecho con la que le vulneraron sus derechos a la igualdad, el trabajo, la participaci\u00f3n, el buen nombre y el debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Adujo el se\u00f1or Ochoa Ochoa que si bien se presentaron irregularidades en las mesas de votaci\u00f3n a las que se refiere la providencia de la que disiente, ellas son intrascendentes, pues no alcanzan a configurar ninguna de las causales de nulidad consagradas de manera taxativa en el art\u00edculo 223 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. En consecuencia, con la declaraci\u00f3n de nulidad de su elecci\u00f3n como alcalde municipal, tanto el Tribunal Administrativo de Bol\u00edvar -en primera instancia-, como la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado -en segunda-, habr\u00edan incurrido en actuaciones constitutivas de v\u00edas de hecho, y violado sus derechos fundamentales al privarle del cargo para el que fue electo y dejarlo sometido al escarnio p\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Sentencias objeto de revisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.A. Juzgado Veintiocho Civil Municipal. \u00a0<\/p>\n
Ese Despacho conoci\u00f3 en primera instancia de la solicitud de amparo del actor, y resolvi\u00f3, como mecanismo provisional para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales del actor, suspender los efectos de la sentencia contra la que se instaur\u00f3 la acci\u00f3n de tutela hasta decidir sobre el fondo del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El 3 de agosto de 1999, el Juzgado Veintiocho Civil Municipal resolvi\u00f3 tutelar los derechos fundamentales reclamados por el accionante, y “ordenar al H. Consejo de Estado, Secci\u00f3n Quinta, fallar nuevamente la segunda instancia, dentro del expediente No. 2220 Actor: OSWALDO OCHOA VILLAMIL. ELECTORAL SEGUNDA INSTANCIA, atendiendo la parte motiva de esta providencia, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificaci\u00f3n de este fallo” (folio 124). Para adoptar esa decisi\u00f3n, consider\u00f3 el a quo que: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acci\u00f3n de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, cuando quien las profiere incurri\u00f3 en una v\u00eda de hecho; \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. la indebida inscripci\u00f3n de c\u00e9dulas, concepto en el que se inscribe la pr\u00e1ctica conocida como “trasteo de votos”, no constituye causal de nulidad de la elecci\u00f3n, sino mera irregularidad administrativa; \u00a0\u00a0<\/p>\n
c. en el contencioso electoral deben distinguirse los asuntos que se tramitan en sede administrativa ante el Consejo Nacional Electoral de aquellos que se surten en sede judicial ante los tribunales administrativos y el Consejo de Estado; \u00a0\u00a0<\/p>\n
d. “…los eventos previstos en las causales de reclamaci\u00f3n no pueden ser llevados al proceso electoral pues tales reclamaciones s\u00f3lo pueden ser corregidas en la etapa de los escrutinios…” \u00a0\u00a0<\/p>\n
e. “…el an\u00e1lisis {de las causales de reclamaci\u00f3n} efectuado con posterioridad a la etapa administrativa electoral, atenta contra el debido proceso constituyendo as\u00ed una v\u00eda de hecho judicial…” \u00a0\u00a0<\/p>\n
f. “…la sentencia que se impugna, fuera de toda duda, se fundamenta en pruebas que no permiten la aplicaci\u00f3n de la norma que sustenta la decisi\u00f3n…asumir como prueba id\u00f3nea, pertinente y conducente, la comprobaci\u00f3n hecha por el Consejo Nacional Electoral y por ende el dejar sin efecto alguno la inscripci\u00f3n de una o unas c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda, viola tambi\u00e9n el debido proceso, toda vez que el hecho no est\u00e1 plenamente probado…” \u00a0\u00a0<\/p>\n
h. adem\u00e1s, el Consejo de Estado, en casos similares, hab\u00eda reiterado que irregularidades como las que se presentaron en la elecci\u00f3n del actor no constituyen causal de nulidad; \u00a0\u00a0<\/p>\n
i. finalmente, del \u00fanico mecanismo ordinario con que cuenta el actor para la defensa de sus derechos, la acci\u00f3n de revisi\u00f3n, conocer\u00edan los mismos funcionarios que incurrieron en v\u00eda de hecho; por tanto, procede la tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.B. Juzgado Trece Civil Municipal. \u00a0<\/p>\n
A ese Despacho le correspondi\u00f3 conocer de la impugnaci\u00f3n interpuesta por la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado y, el 14 de septiembre de 1999, decidi\u00f3 confirmar la sentencia recurrida, bas\u00e1ndose en consideraciones similares a las consignadas en el fallo de primera instancia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de instancia proferidos en el tr\u00e1mite de este proceso, en virtud de los art\u00edculos 86 y 241 de la Carta Pol\u00edtica; corresponde a la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas adoptar la decisi\u00f3n respectiva, seg\u00fan el reglamento interno, y el auto de la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Diez del 21 de octubre de 1999. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problemas jur\u00eddicos a resolver. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La providencia de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declar\u00f3 nula la elecci\u00f3n del actor como alcalde del municipio de C\u00f3rdoba (Bol.), y los fallos de instancia, en los que se consider\u00f3 que esa Corporaci\u00f3n incurri\u00f3 en v\u00eda de hecho al proferirla, plantean cuatro problemas para el estudio de esta Sala en sede de revisi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. \u00bfla inscripci\u00f3n irregular de c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda, a m\u00e1s de ser objeto de control por parte del Consejo Nacional Electoral y la jurisdicci\u00f3n penal, puede dar lugar a la anulaci\u00f3n de una elecci\u00f3n por parte de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa sin que se incurra en v\u00eda de hecho? \u00a0\u00a0<\/p>\n
B. \u00bfla anulaci\u00f3n de inscripciones de c\u00e9dulas de parte del Consejo Nacional Electoral, el posterior ejercicio del sufragio por sus portadores, y el escrutinio de tales votos, constituye apoyo probatorio suficiente para una decisi\u00f3n v\u00e1lida del juez contencioso en un proceso electoral? \u00a0\u00a0<\/p>\n
C. \u00bfincurri\u00f3 la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado en comportamientos que constituyen v\u00eda de hecho al anular la elecci\u00f3n del actor como alcalde del municipio de C\u00f3rdoba (Bol.)? \u00a0\u00a0<\/p>\n
D. \u00bfprocede esta tutela a pesar de contar su actor con la acci\u00f3n de revisi\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Alcance del derecho de participaci\u00f3n en el nivel local. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio democr\u00e1tico es una de las bases del ordenamiento constitucional instaurado en la Carta Pol\u00edtica de 1991, como se puede constatar en el texto de su Pre\u00e1mbulo: “…dentro de un marco jur\u00eddico, democr\u00e1tico y participativo, que garantice un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo…”, y tambi\u00e9n uno de los principios fundamentales de la Constituci\u00f3n vigente, consagrado en su art\u00edculo 1 (“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista…”), a m\u00e1s de uno de los derechos fundamentales de aplicaci\u00f3n inmediata, seg\u00fan los art\u00edculos 40 y 85 Superiores, que fue regulado de manera especial para el nivel local en el art\u00edculo 316 de la Carta en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 316. En las votaciones que se realicen para la elecci\u00f3n de autoridades locales y para la decisi\u00f3n de asuntos del mismo car\u00e1cter, s\u00f3lo podr\u00e1n participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio” \u00a0<\/p>\n
Sobre las votaciones a las que se refiere este art\u00edculo, el a quo hizo una consideraci\u00f3n posteriormente compartida por el juez ad quem, que debe ser objeto de especial an\u00e1lisis en la revisi\u00f3n de los fallos de instancia proferidos en el tr\u00e1mite de este proceso; seg\u00fan la providencia del Juzgado Veintiocho Civil Municipal de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1: \u00a0<\/p>\n
“Frente a la pregonada INDEBIDA INSCRIPCION DE CEDULAS hay que decir que atendiendo reiterada doctrina y jurisprudencia, se requiere de un desarrollo m\u00e1s profundo, pues el mismo Consejo de Estado ha sido enf\u00e1tico en manifestar que el trasteo de votos no est\u00e1 contemplado como causal de nulidad de una elecci\u00f3n; as\u00ed lo reiter\u00f3 en forma reciente en sentencia del 29 de julio de 1995, con ponencia del Dr. Luis Eduardo Jaramillo Mej\u00eda, en los siguientes t\u00e9rminos: ‘respecto al denominado trasteo de votos figura que en materia electoral resulta de la interpretaci\u00f3n del Art. 316 de la Constituci\u00f3n Nacional, la jurisprudencia de la Sala ha sido constante y un\u00e1nime al expresar que el prop\u00f3sito del Constituyente al exigir en este canon la condici\u00f3n de residente para sufragar en los comicios de autoridades locales, es el impedir el acarreo de electores de una circunscripci\u00f3n a otra…’ Pero si bien esta pr\u00e1ctica fue se\u00f1alada como vicio pol\u00edtico por el Art. 316 de la Carta de 1991, la disposici\u00f3n no consagra una sanci\u00f3n nulitiva del voto para quienes la infrinjan, como tampoco ha sido consagrada en las leyes dictadas en relaci\u00f3n con la organizaci\u00f3n del proceso electoral, en las cuales s\u00ed se establecen sanciones pero de tipo penal o de car\u00e1cter administrativo, V.g., la Ley 2\u00b0 de 1992, dictada de manera transitoria con relaci\u00f3n espec\u00edfica a las elecciones del 8 de mayo de este a\u00f1o, mediante la cual en su art\u00edculo 1\u00b0 se impuso para los infractores una sanci\u00f3n penal; la Ley 84 de 1993, que en su art\u00edculo 5\u00b0 contempla una sanci\u00f3n de tipo administrativo, al atribu\u00edrle competencia al Consejo Nacional Electoral para dejar sin efectos las inscripciones realizadas con desacato de la norma superior. Esta disposici\u00f3n fue declarada inexequible mediante sentencia C-145 del 23 de marzo de 1994 de la H. Corte Constitucional. Queda claro entonces que en la legislaci\u00f3n existente a partir de la Carta Pol\u00edtica de 1991, el denominado trasteo de votos, no fue establecido como causal de nulidad…” (folios 108-109). \u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 el juez a quo sobre el defecto sustantivo que, a su juicio, afecta a \u00a0la providencia demandada, citando un aparte del pronunciamiento de la Procuradora D\u00e9cima Delegada ante el Consejo de Estado: “el hecho de haber sufragado en la mesa no obstante la exclusi\u00f3n del registro no es constitutivo de la falsedad de ap\u00f3crifidad (sic)” (folio 114); en consecuencia, el Consejo de Estado habr\u00eda incurrido en una v\u00eda de hecho al declarar la nulidad de la elecci\u00f3n del actor como alcalde de C\u00f3rdoba (Bol.). \u00a0<\/p>\n
Debe anotarse al respecto, que el derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico (C.P. art. 40), se radica en cabeza de todos los ciudadanos, pero est\u00e1 expresamente limitado por la Carta Pol\u00edtica a los residentes en el municipio, cuando se refiere a la elecci\u00f3n de las autoridades locales o la decisi\u00f3n de asuntos del mismo car\u00e1cter (C.P. art. 316), pues el Constituyente colombiano encontr\u00f3 que de esta forma deb\u00eda cumplirse con el fin esencial del Estado (C.P. art. 2), de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan. As\u00ed, la pr\u00e1ctica de incluir en los censos electorales municipales a personas que no residen en el lugar, a fin de que esos votantes sean escrutados junto con los residentes en la elecci\u00f3n de las autoridades locales o la decisi\u00f3n de asuntos que afectan a los habitantes de determinado municipio, claramente viola las disposiciones constitucionales aludidas, y es una actuaci\u00f3n irregular que debe ser controlada por el Consejo Nacional Electoral, pues en esos casos, esta entidad debe ejercer de conformidad con la ley, la atribuci\u00f3n especial de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garant\u00edas, al tenor del numeral 5 del art\u00edculo 265 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Aunque es cierto, como lo anot\u00f3 el juez a quo en la decisi\u00f3n del asunto bajo revisi\u00f3n, que la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible, por medio de la sentencia C-145\/94,1 el art\u00edculo 5 de la Ley 84 de 1993 que le confer\u00eda al Consejo Nacional Electoral la atribuci\u00f3n de anular los registros electorales de los no residentes en el municipio, tal determinaci\u00f3n se adopt\u00f3 porque el Tribunal Constitucional juzg\u00f3 que esa clase de norma era materia de una ley estatutaria y no de una ordinaria. Y es igualmente cierto que la anulaci\u00f3n de la inscripci\u00f3n de “algunas c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda en el municipio de C\u00f3rdoba, en el departamento de Bol\u00edvar, para los comicios a celebrarse el pr\u00f3ximo 26 de octubre de 1997”,2 no la decret\u00f3 el Consejo Nacional Electoral en uso de la atribuci\u00f3n que le confiri\u00f3 esa norma separada del ordenamiento, sino en ejercicio de las que, en desarrollo de la Constituci\u00f3n, le atribuy\u00f3 posteriormente una norma legal estatutaria que permanece vigente; es decir, las atribuciones “contenidas en los art\u00edculos 265 numeral 5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 4\u00b0 de la Ley 163 de 1994…” (folio 105 del cuaderno anexo). \u00a0<\/p>\n
Aclarado ese punto, debe se\u00f1alarse que si las personas portadoras de las c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda cuya inscripci\u00f3n fue anulada, efectivamente sufragan en municipio distinto a aqu\u00e9l en que residen, y sus votos son escrutados en esas elecciones locales, violan el derecho de participaci\u00f3n de los residentes en esa circunscripci\u00f3n municipal, as\u00ed nunca se llegue a establecer la responsabilidad penal que por incurrir en voto fraudulento3, o favorecimiento de voto fraudulento,4 pueda corresponderles a ellas o a los empleados oficiales implicados en esa actividad il\u00edcita.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El conteo de esos votos irregularmente producidos en los escrutinios municipales, puede alterar el resultado de la elecci\u00f3n local de que se trate, y falsear la voluntad de quienes participan en la elecci\u00f3n de autoridades locales o en la decisi\u00f3n de asuntos del mismo car\u00e1cter en ejercicio l\u00edcito de su derecho, por lo que es perfectamente plausible que las corporaciones de la jurisdicci\u00f3n contenciosa, en ejercicio de las competencias que les atribuyen la Carta Pol\u00edtica y las leyes vigentes para conocer de los procesos electorales, una vez verifiquen que “el registro es falso o ap\u00f3crifo, o falsos o ap\u00f3crifos los elementos que hayan servido para su formaci\u00f3n”,5 declaren que son nulas las correspondientes actas de escrutinio de los jurados de votaci\u00f3n o de las corporaciones electorales. \u00a0<\/p>\n
Ya que en el proceso electoral que origin\u00f3 la acci\u00f3n que se revisa, no solo se acredit\u00f3 que sufragaron personas cuya inscripci\u00f3n hab\u00eda sido anulada por el Consejo Nacional Electoral, sino que esos votos irregulares fueron escrutados, y que ellos, sumados a los que se depositaron en las mesas de votaci\u00f3n que el Registrador Municipal cre\u00f3 sin ser competente para ello, alteraron el resultado que se habr\u00eda obtenido si s\u00f3lo se escrutan los votos regularmente depositados, no encuentra esta Sala que la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado haya incurrido en el defecto sustantivo que los jueces de instancia se\u00f1alaron como constitutivo de v\u00eda de hecho, y causa eficiente para otorgar la tutela impetrada por Gustavo Adolfo Ochoa Ochoa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Valoraci\u00f3n de los medios de prueba en los procesos ordinarios y juez de tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n consider\u00f3 el juez de primera instancia que la sentencia de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado adolece de un defecto f\u00e1ctico, pues: \u00a0<\/p>\n
“La sentencia que se impugna, fuera de toda duda, se fundamenta en pruebas que no permiten la aplicaci\u00f3n de la norma que sustenta la decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
“Como desarrollo del art\u00edculo 316 constitucional, el legislador profiri\u00f3 la Ley 163 en 1994, y en su art\u00edculo 4\u00b0 estableci\u00f3 lo relacionado con la residencia electoral, manifestando que con la inscripci\u00f3n el votante declara bajo la gravedad de juramento residir en el municipio, dejando en manos del Consejo Nacional Electoral la verificaci\u00f3n de la inscripci\u00f3n con el fin de darle validez o no, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
“Las sanciones penales se traducen en la falsedad cometida por el votante que se inscribe en lugar distinto a su residencia y la incidencia en la certeza del censo electoral, no en el resultado de las elecciones. Por tal raz\u00f3n, y con base en que la conformaci\u00f3n del censo electoral le corresponde a la Organizaci\u00f3n Electoral, el mecanismo tendiente a lograr la mayor eficiencia en la conformaci\u00f3n del mismo es determinado por el Consejo Nacional Electoral. Este a su vez lo hace teniendo en cuenta que el procedimiento que la ley ordena es de aquellos que se denominan breves y sumarios. \u00a0<\/p>\n
“Esta brevedad y sumatoriedad implica dos cosas: a) que dada la gran cantidad de inscripciones que regularmente se registran, la forma en que se hace la comprobaci\u00f3n de la residencia es selectiva, esto es, con base en una muestra representativa que a su vez no ofrece particular certeza; y b) al hablarse de proceso breve y sumario implica que las pruebas en \u00e9l practicadas tambi\u00e9n son de la misma estirpe, es decir, pruebas sumarias que no son objeto de contradicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
“En consecuencia, asumir como prueba id\u00f3nea, pertinente y conducente, la comprobaci\u00f3n hecha por el Consejo Nacional Electoral y por ende el dejar sin efecto alguno la inscripci\u00f3n de una o unas c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda, viola tambi\u00e9n el debido proceso, toda vez que el hecho no est\u00e1 plenamente probado y que por tanto ha debido controvertirse ante el contencioso electoral. Adem\u00e1s de permitir su contradicci\u00f3n por parte del imputado” (folios 114-116). \u00a0<\/p>\n
A juicio de esta Sala de Revisi\u00f3n, no son de recibo los argumentos expuestos por el juez a quo para sustentar su conclusi\u00f3n de que la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado incurri\u00f3 en una v\u00eda de hecho al proferir la sentencia de nulidad de la elecci\u00f3n del actor como alcalde de C\u00f3rdoba, pues en opini\u00f3n de este \u00faltimo, dicha declaraci\u00f3n estar\u00eda afectada por el defecto f\u00e1ctico de asumir como prueba id\u00f3nea, pertinente y conducente de la irregularidad de algunos votos, la resoluci\u00f3n del Consejo Nacional Electoral por medio de la cual se declar\u00f3 la nulidad de la inscripci\u00f3n de los sufragantes que los depositaron.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es cierto que en la Carta Pol\u00edtica de 1991 se constitucionaliz\u00f3 el derecho al debido proceso tambi\u00e9n para toda actuaci\u00f3n administrativa y, por tanto, el Consejo Nacional Electoral debe someterse a los l\u00edmites y formalidades establecidos en la Constituci\u00f3n y la ley en todas las actuaciones que adelante, incluida la orientada a declarar la nulidad de las inscripciones de c\u00e9dulas en la conformaci\u00f3n del censo electoral de cualquier municipio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero si una ley estatutaria, en desarrollo de las normas del Estatuto Superior que regulan el derecho a la participaci\u00f3n, y del mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 265 de la Carta, le asignan a esa entidad electoral la competencia para conocer de la nulidad de tales inscripciones, y se\u00f1ala que ejercer\u00e1 tal atribuci\u00f3n ajustando su actuaci\u00f3n a un procedimiento breve y sumario, ni la brevedad, ni la sumatoriedad, ni ambas calidades unidas, alcanzan a ser raz\u00f3n suficiente para que el juez de tutela, sin m\u00e1s, califique su actuaci\u00f3n como constitutiva de v\u00eda de hecho. El procedimiento administrativo, aunque breve y sumario, si se adelanta acorde al derecho vigente, cumple con las exigencias constitucionales establecidas en el art\u00edculo 29. \u00a0<\/p>\n
El procedimiento que debe cumplir el Consejo Nacional Electoral para pronunciarse sobre la nulidad del registro de una c\u00e9dula de ciudadan\u00eda en determinado municipio o circunscripci\u00f3n, por breve y sumario que es, no excluye, como parece entender el juez de primera instancia, el ejercicio del derecho de defensa por parte del titular de la c\u00e9dula de ciudadan\u00eda que resulta cuestionada en \u00e9l y, por tanto, incluye la posibilidad de controvertir los medios de prueba que se aporten, pues es claro que tal decisi\u00f3n no se adopta de plano; m\u00e1s a\u00fan, en contra de la resoluci\u00f3n que decide sobre el fondo de esa actuaci\u00f3n procede el recurso de reposici\u00f3n, y en caso de no prosperar \u00e9ste, a\u00fan le quedan al interesado las acciones contencioso administrativas, y la facultad de solicitar, al interponerlas, la suspensi\u00f3n provisional del acto. \u00a0<\/p>\n
En cuanto hace al alcance probatorio de la resoluci\u00f3n del Consejo Nacional Electoral, aportada al proceso como medio de prueba sobre la nulidad del registro de las c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda de varias personas que sufragaron en el municipio de C\u00f3rdoba, debe recordarse que “los documentos p\u00fablicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”6 Este, como cualquier otro acto administrativo, goza de la presunci\u00f3n de legalidad, y debe ser atendido por los jueces en su alcance legal, si no ha sido suspendido provisionalmente, anulado, o debe inaplicarse en virtud del art\u00edculo 4 de la Carta Pol\u00edtica; pero ninguno de esos supuestos se da en este caso. \u00a0<\/p>\n
De tal manera, es ineludible concluir que tampoco se da en la sentencia que origin\u00f3 la tutela bajo revisi\u00f3n, el defecto f\u00e1ctico que, a juicio de los falladores de instancia, constituir\u00eda una v\u00eda de hecho y har\u00eda procedente el amparo de los derechos reclamados por el actor. \u00a0<\/p>\n
\u00a05. V\u00eda de hecho, causales de nulidad y l\u00edmites de la autonom\u00eda funcional del fallador. \u00a0<\/p>\n
Consideraron adem\u00e1s los falladores de instancia que la providencia de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado presenta un defecto org\u00e1nico, pues: \u00a0<\/p>\n
“De capital importancia resulta se\u00f1alar, que la aplicaci\u00f3n de las normas que restringen un derecho subjetivo, o que acarrean una sanci\u00f3n para el sujeto pasivo del actuar judicial, son de aplicaci\u00f3n restringida y no de interpretaci\u00f3n extensiva. As\u00ed mismo, las conductas que en tales normas se describen como presupuestos normativos no son a t\u00edtulo enunciativo sino descriptivo, y, por ende, los hechos que all\u00ed se se\u00f1alen, son esos y no unos parecidos o semejantes los que debe cotejar el juzgador con la realidad probatoria. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
“Por consiguiente se han apartado tanto el juzgador de primera instancia como el H. Consejo de Estado del ordenamiento jur\u00eddico positivo colombiano en materia electoral, y por lo tanto han desconocido con sus pronunciamientos el principio de legalidad, impuesto desde la misma constituci\u00f3n…{pues}, el denominado trasteo de votos, no fue establecido como causal de nulidad, sin que sea v\u00e1lido pretender que a falta de connotaci\u00f3n legal, los hechos que dan lugar a esa figura, caprichosamente se les ubique dentro de la causal de nulidad prevista en el numeral 2\u00b0 del Art. 223 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo…” (folios 109, 117 y 118). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el presunto defecto org\u00e1nico de la sentencia que origin\u00f3 este proceso de tutela, vale la pena a\u00f1adir a lo expresado en la consideraci\u00f3n 3 -alcance del derecho de participaci\u00f3n en el nivel local-, que es de la competencia del juez contencioso administrativo, pronunciarse sobre la diferencia entre el hecho de que la pr\u00e1ctica denominada trasteo de votos no est\u00e9 establecida como causal de nulidad de las actas de escrutinio, por un lado, y por el otro, que \u00e9sa actividad irregular de lugar a listados de electores que no corresponden al censo electoral del municipio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto \u00faltimo fue lo que la Corporaci\u00f3n demandada encontr\u00f3 probado en el proceso electoral que origin\u00f3 la tutela que se revisa7, por lo que tampoco encuentra esta Sala que en la sentencia de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado se d\u00e9 el defecto org\u00e1nico que sirvi\u00f3 de base a los falladores de instancia para otorgar el amparo. \u00a0<\/p>\n
6. Presunta violaci\u00f3n del derecho a la igualdad. \u00a0<\/p>\n
El actor aleg\u00f3 que se hab\u00eda vulnerado el derecho a la igualdad, puesto que casos iguales al suyo hab\u00edan obtenido una decisi\u00f3n diferente a la que se adopt\u00f3 en la providencia contra la cual orient\u00f3 la tutela; para fundar su aserto, aport\u00f3 copia de una sentencia expedida por la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado el 3 de diciembre de 1998, en un proceso electoral distinto al que sirvi\u00f3 de origen a la acci\u00f3n que se revisa, y en la que, entre otras cosas, se consider\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“Las anteriores consideraciones dejan clara la carencia de fundamentos en cuanto a las acusaciones por falsedad o apocrifidad en lo atinente a los documentos electorales de los citados municipios y ello da pie para recordar la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n en el sentido anotado, de que no toda irregularidad, tachadura, enmendadura, equivocaci\u00f3n en la suma de los votos, etc., constituye causal de nulidad y sus correctivos deber\u00e1n buscarse en el proceso mismo de las elecciones y utilizar las reclamaciones en la v\u00eda gubernativa dentro de las oportunidades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 193 del C\u00f3digo Electoral” \u00a0<\/p>\n
El juez a quo transcribi\u00f3 en su fallo una serie de apartes de las sentencias de la Corte Constitucional sobre el principio de igualdad, luego cit\u00f3 de manera extensa el fallo del Consejo de Estado que se acaba de transcribir, y concluy\u00f3 manifestando no entender el pronunciamiento emitido por la Secci\u00f3n Quinta cinco meses despu\u00e9s -contra el que se instaur\u00f3 la tutela que se revisa-, pues a su juicio, como lo describen los hechos y antecedentes allegados, es f\u00e1cticamente similar, e igual en su naturaleza jur\u00eddica, ya que en ambos se trata de hechos que pueden configurar la causal 2\u00b0 del art. 223 del C.C.A., y que debieron ser resueltos de la misma manera. Como la Secci\u00f3n Quinta no lo hizo as\u00ed, los jueces de instancia concluyeron que hab\u00eda incurrido en una v\u00eda de hecho y, en consecuencia, proced\u00eda otorgar al accionante la tutela de su derecho a la igualdad. \u00a0<\/p>\n
Debe anotar esta Sala de Revisi\u00f3n que los dos casos fallados por la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado en las providencias comparadas por el juez a quo, s\u00f3lo son iguales en que son procesos electorales, y que en ambos se aleg\u00f3 la causal 2\u00b0 del art\u00edculo 223 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para impetrar que se declarase la nulidad de las actas de escrutinio. Pero a partir de esos datos, ambos casos difieren; en el que sirvi\u00f3 de t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n para la sentencia que origin\u00f3 esta tutela, tambi\u00e9n se procur\u00f3 demostrar que se configuraban otras de las causales consagradas en el art\u00edculo referido y, lo que resulta determinante para decidir sobre la presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, es que en ese proceso “no est\u00e1 probado que haya habido doble votaci\u00f3n ni que en caso de haberla, ello se debi\u00f3 a elementos falsos o ap\u00f3crifos que incidieron en el registro de votantes o en el acta de jurados de votaci\u00f3n” (folio 74 del cuaderno anexo). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, si se comparan, como hizo el Juzgado Veintiocho Civil Municipal en el asunto que se revisa, dos procesos electorales, uno en el que no se prob\u00f3 que se hubiera configurado la causal de nulidad alegada en la demanda, y otro en el que aparece acreditado que s\u00ed se configur\u00f3 esa causal, resulta absurdo afirmar que se viol\u00f3 del derecho a la igualdad porque no se fallaron ambos en igual sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A tal extremo lleg\u00f3 el juez a quo en este caso, porque, como fue analizado en la consideraci\u00f3n 4 de esta providencia -valoraci\u00f3n de los medios de prueba en los procesos ordinarios y juez de tutela-, descalific\u00f3 el alcance probatorio de una resoluci\u00f3n de anulaci\u00f3n de inscripci\u00f3n de c\u00e9dulas del Consejo Nacional Electoral, considerando de manera equivocada que la expedici\u00f3n de ese acto administrativo constitu\u00eda una v\u00eda de hecho; adem\u00e1s, porque pas\u00f3 por alto que, en la sentencia contra la cual se instaur\u00f3 esta tutela, tambi\u00e9n consider\u00f3 la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado que, para las elecciones del alcalde del municipio de C\u00f3rdoba, “el Registrador Municipal sin estar facultado para ello, mediante la resoluci\u00f3n No. 004 de octubre 25 de 1997 (folio 118), y sin que mediara motivaci\u00f3n alguna, adicion\u00f3 las mesas de votaci\u00f3n 10 y 11 en la cabecera municipal (folios 63 y ss., relacionado con el 178). Considera la Sala que dentro de las funciones asignadas a los Registradores Municipales (art. 48 del C\u00f3digo Electoral), no se encuentra la de establecer sitios de votaci\u00f3n y mucho menos los listados de registros de votantes, por el contrario, el art\u00edculo 80, ib\u00eddem, es claro al se\u00f1alar que las listas de ciudadanos inscritos ser\u00e1n entregadas a los registradores, por los funcionarios electorales respectivos. Las inscripciones que se efect\u00faen sin el lleno de los requisitos prescritos en el art\u00edculo 78 del C\u00f3digo Electoral, no surtir\u00e1n ning\u00fan efecto, por lo que se presenta grave irregularidad” (folios 217-218 del cuaderno anexo).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Otro mecanismo judicial de defensa. \u00a0<\/p>\n
Debe anotar finalmente esta Sala de Revisi\u00f3n, que a folio 9 del \u00faltimo cuaderno del expediente de tutela, obra certificaci\u00f3n expedida por el Secretario de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, seg\u00fan la cual: “contra la sentencia de fecha 6 de mayo de 1999, dictada dentro del proceso electoral No. 2220, Actor Oswaldo Ochoa Villamil, se interpuso por parte del apoderado del se\u00f1or Gustavo Ochoa Ochoa, el 11 de agosto de los corrientes recurso extraordinario de s\u00faplica, concedido mediante auto del 19 de agosto del a\u00f1o en curso”. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, esta Sala de revisi\u00f3n encuentra que con la providencia contra la cual se dirigi\u00f3 la presente acci\u00f3n de tutela, no se vulneraron los derechos fundamentales del actor al debido proceso y a la igualdad, ni ninguno de los otros que \u00e9l reclam\u00f3 como vulnerados en su solicitud de amparo; adem\u00e1s, que el accionante no solo contaba con otro mecanismo judicial de defensa, sino que interpuso el recurso y le fue concedido, as\u00ed que la tutela, de haber procedido, s\u00f3lo deber\u00eda otorgarse como mecanismo transitorio mientras se pronunciaba sobre el fondo del asunto la Sala Plena del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Veintiocho Civil Municipal en primera instancia, y el Juzgado Trece Civil del Circuito de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 en segunda y, en su lugar, negar la tutela solicitada por Gustavo Adolfo Ochoa Ochoa contra una providencia de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
Segundo.\u00a0 Por Secretar\u00eda, l\u00edbrese la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
2 Resoluci\u00f3n 563 del Consejo Nacional Electoral del 30 de septiembre de 1997, folios 105 a 109 del cuaderno anexo. \u00a0<\/p>\n
3 C\u00f3digo Penal, “Art\u00edculo 252.- El que suplante a otro elector, o vote m\u00e1s de una vez, o sin derecho consigne voto en una elecci\u00f3n, incurrir\u00e1 en prisi\u00f3n de uno a cuatro a\u00f1os”. \u00a0<\/p>\n
4 C\u00f3digo Penal, “Art\u00edculo 253.- El empleado oficial que permita suplantar a un elector, o votar m\u00e1s de una vez o hacerlo sin derecho, incurrir\u00e1 en prisi\u00f3n de uno a cuatro a\u00f1os”. \u00a0<\/p>\n
5 C\u00f3digo Contencioso Administrativo, art\u00edculo 223, numeral 2. \u00a0<\/p>\n
6 C\u00f3digo de Procedimiento Civil, art\u00edculo 264. \u00a0<\/p>\n
7 Ver el cuaderno anexo, folios 213-215 y 219-220. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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