\u00a0 \u00a0 Sentencia T-807\/00 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION-Alcance \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Por regla general no tiene modelo espec\u00edfico \u00a0<\/p>\n
La regla general es que los actos administrativos no tienen un modelo espec\u00edfico, la excepci\u00f3n es que algunos la tengan, que no es el caso de la autorizaci\u00f3n que debe proferir la entidad que aqu\u00ed se acusa. As\u00ed, tendiendo en cuenta que \u00a0los actos de la administraci\u00f3n \u00a0pueden revestir una u otra forma, lo importante es que en ellos se puede identificar una manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n, tendiente a producir efectos jur\u00eddicos, \u00a0para que los mismos sean catalogados como actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
CONCEPTOS JURIDICOS-Por regla general no son actos administrativos\/CONCEPTOS JURIDICOS-Por excepci\u00f3n se convierten en actos administrativos \u00a0<\/p>\n
Es necesario precisar que si bien la regla general se\u00f1alada en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, es que las consultas que absuelven las entidades p\u00fablicas no comprometen la responsabilidad de \u00e9stas ni son de obligatorio cumplimiento, raz\u00f3n por la que no se pueden considerar actos administrativos (Consejo de Estado. Auto de mayo 6 de 1994), tal como lo ser\u00edan los conceptos jur\u00eddicos. La verdad es que dichos conceptos, cuando se convierten en manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n tendientes a producir efectos jur\u00eddicos a un caso concreto, son t\u00edpicos actos administrativos, susceptibles de ser demandados ante el contencioso administrativo, a trav\u00e9s de los recursos establecidos para el efecto. Sobre el particular ha manifestado el Consejo de Estado. As\u00ed, teniendo en cuenta que el mencionado concepto, dadas sus caracter\u00edsticas, no s\u00f3lo entra a resolver el caso espec\u00edfico de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, sino que la Superintendencia acusada lo toma como suyo para absolver los interrogantes o solicitudes de su representante, el mismo es un acto administrativo que ha podido demandarse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, para que sea en dicha sede y no ante la jurisdicci\u00f3n constitucional, donde se decida si le asiste raz\u00f3n a la entidad estatal al exigir el cumplimiento de requisitos contemplados en una legislaci\u00f3n que entr\u00f3 a regir cuando se estaba tramitando la autorizaci\u00f3n requerida por la asociaci\u00f3n o, como lo afirma el actor, \u00a0expedirse \u00e9sta bajo el amparo de una legislaci\u00f3n derogada. As\u00ed como si ha de cumplir tales requisitos, teniendo en cuenta que agrupa un sector que requiere especial protecci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T- 298.017 \u00a0<\/p>\n
Actora: Edmundo Luis Yela Delgado \u00a0en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procedencia: Juzgado Tercero Penal del Circuito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., a los veintinueve (29) d\u00edas del mes de junio del a\u00f1o dos mil (2000). \u00a0<\/p>\n
La Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Carlos Gaviria D\u00edaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en el proceso de revisi\u00f3n del fallo adoptado por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, \u00a0dentro de la acci\u00f3n de tutela instaurada por el se\u00f1or \u00a0Edmundo Luis Yela Delgado como representante de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hechos y fundamentos. \u00a0<\/p>\n
Los hechos y fundamentos que dieron origen a la acci\u00f3n de la referencia pueden resumirse de la siguiente manera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. El primero de febrero de 1999, el Departamento Administrativo Nacional de Econom\u00eda Solidaria -Dansocial-, entidad que reemplaz\u00f3 al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas -Dancoop-, reconoci\u00f3 personer\u00eda jur\u00eddica a la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d que agrupa al conjunto de familias de ascendencia amerindia que tienen asiento en los cerros de Suba de \u00a0Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. D.C. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asociaci\u00f3n que tiene entre sus objetivos, prestar el servicio de salud a m\u00e1s de \u00a0ocho mil setecientas personas localizadas en los cerros de Suba, seg\u00fan se \u00a0desprende del acta de constituci\u00f3n que obra a folio 7. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. A efectos cumplir el anterior \u00a0objetivo, el representante legal de esta asociaci\u00f3n, se\u00f1or Edmundo Luis Yela Delgado, present\u00f3 ante la Superintendencia Nacional de Salud, en junio 29 de 1999, solicitud para que se autorizara a la asociaci\u00f3n que \u00e9l representa, administrar recursos del R\u00e9gimen Subsidiado de Salud, en los t\u00e9rminos de la ley 100 de 1993 y decreto 2357 de 1995. Solicitud que la entidad acusada contest\u00f3 informando que no se cumpl\u00eda el lleno de los requisitos que la legislaci\u00f3n exig\u00eda para el efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. Una vez los requisitos faltantes fueron llenados, la entidad manifest\u00f3 que no pod\u00eda otorgar la autorizaci\u00f3n correspondiente, por cuanto el Gobierno Nacional hab\u00eda expedido una nueva normatividad, en la que se requer\u00eda la acreditaci\u00f3n de requisitos adicionales a los que contemplaba el ordenamiento anterior, raz\u00f3n por la que la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, deb\u00eda acreditar el cumplimiento de esos requisitos para obtener la autorizaci\u00f3n requerida, dado que no pod\u00eda expedir \u00e9sta, sin el cumplimiento \u00a0de las formalidades \u00a0exigidas por la ley \u00a0para el efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y lo que se pretende.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera el actor que la Superintendencia Nacional de Salud ha violado el derecho de petici\u00f3n que le asiste a la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d que \u00e9l representa, por cuanto no ha expedido acto administrativo que resuelva en forma negativa o positiva \u00a0la solicitud que se elevara ante \u00e9sta, para el reconocimiento de la asociaci\u00f3n como administradora de recursos del r\u00e9gimen subsidiado, pues, \u00a0pese a cumplir los requisitos que exig\u00eda la legislaci\u00f3n vigente al momento de presentar \u00e9sta, se le est\u00e1 exigiendo el cumplimiento de una normatividad expedida con posterioridad a la radicaci\u00f3n de la solicitud, que hace imposible la obtenci\u00f3n de la autorizaci\u00f3n, por cuanto en ella se imponen requisitos que la entidad no est\u00e1 en capacidad de cumplir. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tr\u00e1mite de la acci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El escrito de tutela y sus anexos fue radicado en diciembre siete (7) de 1999, ante el Juzgado Penal Municipal (reparto) de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. Una vez efectuado el reparto correspondiente, le correspondi\u00f3 conocer al Juzgado Setenta y Nueve (79) Penal Municipal de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1. Por auto del nueve (9) de diciembre de 1999, se admiti\u00f3 la acci\u00f3n, se orden\u00f3 su notificaci\u00f3n al Superintendente Nacional de Salud, a quien se le solicit\u00f3 informar el tr\u00e1mite dado por esa entidad a la petici\u00f3n presentada por el se\u00f1or Edmundo Luis Yela Delgado, en su calidad de representante de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d. \u00a0<\/p>\n
Recibida la informaci\u00f3n requerida, el despacho judicial entr\u00f3 a resolver la solicitud de amparo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Fallo de primera instancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia de diciembre veintid\u00f3s (22) de 1999, el Juzgado Setenta y Nueve Penal Municipal de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, neg\u00f3 \u00a0la acci\u00f3n de tutela de la referencia, por considerar que la Superintendencia Nacional de Salud no desconoci\u00f3 el derecho de petici\u00f3n que le asiste a la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de una descripci\u00f3n del tr\u00e1mite que la entidad acusada dio a la solicitud del representante de la asociaci\u00f3n, as\u00ed como el dejar en claro que no hubo dilaci\u00f3n en \u00e9ste, afirma que la entrada en vigencia de una nueva normatividad torno compleja la solicitud presentada, por cuanto los requisitos exigidos para que una entidad pueda administrar recursos del sistema subsidiado de salud fueron modificados y, como tal, la Superintendencia Nacional de Salud deb\u00eda exigirlos, sin que por ello pueda entenderse desconocido el derecho de petici\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La entidad demandada cumpli\u00f3 su deber, informando a la asociaci\u00f3n los tr\u00e1mites que deb\u00edan \u00a0ser agotados para obtener la autorizaci\u00f3n requerida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la insistencia de la asociaci\u00f3n para que se extendiera la correspondiente autorizaci\u00f3n con base en una legislaci\u00f3n derogada, determin\u00f3 \u00a0la consulta que efectu\u00f3 la entidad acusada a la oficina jur\u00eddica, sin que pueda afirmarse que ha existido, por ese hecho, desconocimiento del derecho de petici\u00f3n, \u00a0por cuanto la entidad prefiri\u00f3 contar con el concepto jur\u00eddico correspondiente, en raz\u00f3n de la complejidad y la especialidad del asunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Impugnaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En escrito presentado en tiempo, se afirma que el juez de primera instancia desconoci\u00f3 la esencia del derecho de petici\u00f3n, por cuanto la complejidad o especialidad de un caso, no es excusa suficiente para desconocer los t\u00e9rminos perentorios en que la administraci\u00f3n debe resolver las peticiones de los ciudadanos. As\u00ed, por ejemplo, frente a la \u00faltima solicitud que se elev\u00f3, la entidad nunca inform\u00f3, como era su deber, el tiempo que tomar\u00eda para responder. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concepto del impugnante, la Superintendencia acusada ha dilatado por m\u00e1s de seis meses \u00a0la respuesta a su solicitud, \u00a0dado que no ha expedido acto administrativo que niegue o acceda la petici\u00f3n que le fue elevada, pues s\u00f3lo ha exigido documentaci\u00f3n y el cumplimiento de requisitos que, desde un principio, \u00a0se hab\u00edan observado. Es decir, la administraci\u00f3n se ha abstenido de \u00a0emitir la respuesta a la que constitucionalmente est\u00e1 obligada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En escrito presentado posteriormente, febrero 8 de 2000, se afirma que la entidad sigue desconociendo el derecho de petici\u00f3n, pues pese a conocer el concepto jur\u00eddico seg\u00fan el cual debe cumplir lo estipulado en el decreto 1804 de 1999, la Superintendencia acusada sigue sin proferir acto administrativo alguno, lo que le impide acudir ante la justicia contenciosa administrativa. Se\u00f1ala, igualmente, que los requisitos que se exigen en el decreto 1804 son de imposible cumplimiento, sobre todo \u00a0para la asociaci\u00f3n que \u00e9l representa, \u00a0dada su composici\u00f3n, raz\u00f3n por la que se deber\u00eda dar aplicaci\u00f3n a las normas que reg\u00edan al momento de instaurar su solicitud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sentencia de segunda instancia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante sentencia de \u00a0febrero catorce \u00a0(14) del a\u00f1o 2000, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, confirm\u00f3 la decisi\u00f3n impugnada, \u00a0por considerar que la entidad acusada no ha vulnerado el derecho de petici\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, toda vez que \u00a0ha informado al representante de \u00e9sta, las razones por las cuales no puede expedir la autorizaci\u00f3n solicitada, que no es otra que la entrada en vigencia de una norma que exige una serie de requisitos que la entidad debe acreditar. Mientras \u00e9stos no se cumplan, la Superintendencia no pude otorgar la autorizaci\u00f3n, dado que su funci\u00f3n consiste, \u00a0precisamente, \u00a0en dar cumplimiento \u00a0a la \u00a0normatividad vigente. Por tanto, es claro que mediante una orden de tutela no se puede imponer a la entidad acusada el contenido del acto que debe proferir, \u00a0ni mucho menos la transgresi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico. La entidad ha obrado conforme a derecho, exigiendo el cumplimiento de los requisitos que la ley se\u00f1ala para que se puede satisfacer la solicitud de la asociaci\u00f3n, dejando en suspenso su decisi\u00f3n de negar o conceder \u00a0lo pedido, \u00a0hasta tanto los mismos se acrediten. \u00a0<\/p>\n
\u00a0Por otra parte, el que los requisitos exigidos en el decreto 1804 de 1999 resulten ser m\u00e1s exigentes que los contenidos en normatividad anterior, no es un problema que deba ser resulto por el juez de tutela.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Insistencia presentada por el Defensor del Pueblo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En oficio de abril 11 de 2000, \u00a0el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensor\u00eda del Pueblo, con facultad para el efecto, present\u00f3 ante la Sala de Selecci\u00f3n correspondiente, insistencia para que se revisaran las decisiones proferidas en la acci\u00f3n de tutela de la referencia, por cuanto \u201c el derecho de petici\u00f3n invocado por el afectado, fue conculcado por la accionada, por cuanto \u00e9sta contest\u00f3 en forma lac\u00f3nica la petici\u00f3n de autorizaci\u00f3n de funcionamiento de la Asociaci\u00f3n como Administradora del R\u00e9gimen Subsiadiado, a trav\u00e9s de un concepto emitido por la oficina jur\u00eddica de la Superintendencia Nacional \u00a0de Salud, coartando el derecho de defensa y contradicci\u00f3n que le asiste al accionado, ya que la respuesta emitida por la entidad, \u00a0obedece a las formalidades plenas de un concepto que no implica ni el compromiso de la administraci\u00f3n, ni la vincula con la decisi\u00f3n adoptada, conforme a lo estipulado en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, no son de recibo para la Defensor\u00eda del Pueblo los argumentos esgrimidos por los jueces constitucionales, al denegar el amparo constitucional deprecado, en tanto que si bien es cierto la entidad accionada dio respuesta al derecho de petici\u00f3n invocado, tambi\u00e9n lo es que la respuesta requerida dada su naturaleza de ser la declaraci\u00f3n de un derecho particular debe ser expresada bajo las formalidades de un acto administrativo, garantizando de esta manera la efectividad de los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica y legales de las actuaciones administrativas.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior insistencia fue aceptada por la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero 4, \u00a0por auto del veinticinco (25) de abril de 2000, raz\u00f3n por la que el expediente fue seleccionado y repartido al despacho del magistrado sustanciador, quien lo recibi\u00f3 el d\u00eda tres (3) de mayo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0<\/p>\n
La Sala Segunda de Revisi\u00f3n es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 241, numeral 9\u00b0, de la Constituci\u00f3n, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
2. El asunto objeto de discusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde a esta Sala establecer si, en el presente asunto, existi\u00f3 vulneraci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n y, como lo afirma la Defensor\u00eda del Pueblo, desconocimiento del derecho al debido proceso en cabeza de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en raz\u00f3n de la tramitaci\u00f3n que esta entidad le dio a la solicitud que su representante elevara con el fin de obtener la autorizaci\u00f3n para el manejo de recursos del sistema subsidiado de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Breve justificaci\u00f3n de este fallo. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 33 del decreto 2591 de 1991, establece que las decisiones de revisi\u00f3n de la Corte Constitucional que no revoquen, modifiquen o unifiquen jurisprudencia podr\u00e1n ser brevemente justificadas. Con fundamento en esta norma, en el presente caso la Sala har\u00e1 una sucinta explicaci\u00f3n de las razones que la llevan a confirmar las decisiones de instancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El derecho de petici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Reiterada ha sido la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con el derecho de petici\u00f3n, al se\u00f1alar que el mismo es una manifestaci\u00f3n directa del derecho de participaci\u00f3n que le asiste a todo ciudadano, as\u00ed como un medio para lograr la satisfacci\u00f3n de otros derechos, tales como el derecho a la igualdad, al debido proceso, al trabajo, etc.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Derecho que se traduce en la facultad que tiene toda persona de elevar ante las autoridades p\u00fablicas y los particulares que presten un servicio p\u00fablico, solicitudes de car\u00e1cter particular o general a fin de que \u00e9stas den respuesta en un t\u00e9rmino espec\u00edfico. Respuesta que puede o no satisfacer los intereses de quien ha elevado la solicitud, en el sentido de acceder o no a sus pretensiones, pero siempre \u00a0con \u00a0una contestaci\u00f3n que le permita al peticionario conocer cu\u00e1l es la voluntad de la administraci\u00f3n frente al asunto planteado. Por tanto, se ha dicho que se satisface este derecho, cuando se emiten respuestas que resuelven en forma sustancial la materia objeto de la solicitud, sin importar el sentido de la misma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. En el caso en estudio, se afirma que la Superintendencia Nacional de Salud ha vulnerado el derecho de petici\u00f3n que le asiste a la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, porque a la fecha no ha expedido acto administrativo en el que se acepte o niegue la autorizaci\u00f3n para administrar por parte de esta asociaci\u00f3n, los recursos del r\u00e9gimen subsidiado de salud. Apreciaci\u00f3n \u00e9sta que no puede compartir esta Sala de Revisi\u00f3n, \u00a0por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Superintendencia Nacional de Salud, seg\u00fan se puede comprobar con las copias que obran el expediente, ha dado respuesta a cada una de las peticiones que la mencionada asociaci\u00f3n ha elevado, cumpliendo no s\u00f3lo los t\u00e9rminos sino los requisitos que la ley ha se\u00f1alado para el efecto. Veamos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.1. \u00a0En julio 12 de 1999, la Superintendencia Nacional de Salud, a trav\u00e9s del Jefe de entidades de previsi\u00f3n social y mediante oficio 8006-1-20911, indic\u00f3 al representante de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d que para estudiar la viabilidad de la solicitud presentada por \u00e9ste, en junio 29, era necesario el cumplimiento de ciertos requisitos que le fueron se\u00f1alados, \u00a0tales como:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Aportar la resoluci\u00f3n mediante la cual Dansocial hizo el reconocimiento de personer\u00eda a la Asociaci\u00f3n \u201cpor cuanto su contenido no aparece plasmado en hoja de Resoluci\u00f3n del Departamento Administrativo Nacional de Econom\u00eda Solidaria -Dansocial-, antes Dancoop\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Expresar en los estatutos de la Asociaci\u00f3n \u201c… que el objeto social es la \u00a0 \u00a0Administraci\u00f3n de Recursos del R\u00e9gimen Subsidiado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La acreditaci\u00f3n de un patrimonio superior al demostrado, por cuanto \u201c… se desprende que para los 8000 beneficiarios, requiere acreditar un patrimonio de treinta y siete millones ochocientos treinta y tres mil \u00a0seiscientos pesos ($ 37.833.600.oo), de lo cual resulta un patrimonio negativo de siete millones quinientos noventa y cuatro mil doscientos pesos, de esta manera deber\u00e1 ajustar la poblaci\u00f3n al patrimonio que acredite.\u201d \u00a0<\/p>\n
– Una descripci\u00f3n de la sede e instalaciones en donde funcionar\u00e1 la Administradora del R\u00e9gimen Subsidiado. \u00a0<\/p>\n
– El dise\u00f1o de un programa especial para la administraci\u00f3n de subsidios en donde se demuestre su capacidad t\u00e9cnico cient\u00edfica para organizar la prestaci\u00f3n de servicios del plan obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S), sistema de referencia y contrareferencia y de auditoria m\u00e9dica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Una relaci\u00f3n de la red de prestadoras de servicios de salud, tanto de las instituciones prestadoras de servicios de salud propias como las contratadas, ubicaci\u00f3n de las mismas, \u00a0se\u00f1alando el nivel de complejidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El estudio de factibilidad y viabilidad de la Empresa Solidaria de Salud como Administradora de los Recursos del R\u00e9gimen Subsidiado. (folios 13 a 15).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, la entidad acusada, siguiendo las prescripciones del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, art\u00edculo 12, le solicit\u00f3 al representante de la asociaci\u00f3n, en tiempo, el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento para la autorizaci\u00f3n requerida por ellos. Frente a este requerimiento, no hubo oposici\u00f3n alguna por parte del representante de la entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.2. \u00a0En septiembre 1 de 1999, en un nuevo oficio de la Superintendencia Nacional de Salud, se le informa \u00a0al representante de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d que analizados los documentos aportados por \u00e9l, para dar cumplimiento \u00a0a los requerimientos exigidos por esa entidad con antelaci\u00f3n, se encontr\u00f3 que algunos de ellos \u00a0no fueron cumplidos, raz\u00f3n por la que se le indica cu\u00e1les fueron \u00a0\u00e9stos, \u00a0para su efectivo cumplimiento \u00a0(folio 16). \u00a0Requisitos \u00e9stos que se allegaron en septiembre 14 de 1999, sin que se discutiera sobre su cumplimiento con anterioridad, como si hace en el escrito de tutela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.3. \u00a0En septiembre 21 de 1999, el Jefe de Divisi\u00f3n de Entidades de Previsi\u00f3n Social, le informa por escrito al representante de la asociaci\u00f3n \u00a0que la documentaci\u00f3n allegada le ser\u00eda devuelta, por cuanto el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el decreto 1804 de 1999, de septiembre 14 de 1999, que modific\u00f3 los requisitos para la aprobaci\u00f3n y funcionamiento de las Administradoras de Recursos del R\u00e9gimen Subsidiado -ARS-, raz\u00f3n por la que se requer\u00eda adecuar la solicitud presentada por \u00e9l, a los par\u00e1metros exigidos en el decreto reci\u00e9n expedido, a efectos de obtener la autorizaci\u00f3n requerida (folio 17). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.4. \u00a0En septiembre 29 de 1999, el representante de la Asociaci\u00f3n, aduciendo el \u00a0 derecho de petici\u00f3n, insisti\u00f3 en \u00a0el reconocimiento de \u00e9sta como Administradora \u00a0de Recursos del R\u00e9gimen Subsidiado, al considerar que cumpl\u00eda los requisitos que para el efecto exig\u00eda la legislaci\u00f3n vigente al momento de presentar la solicitud de autorizaci\u00f3n, hecho que obligada a la entidad acusada a emitir la autorizaci\u00f3n requerida, teniendo en cuenta que hubo dilaci\u00f3n de la entidad para resolver.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Jefe de Divisi\u00f3n de Entidades de Previsi\u00f3n Social de la Superintendencia Nacional de Salud, en octubre 6 de 1999, dio respuesta al anterior escrito, se\u00f1alando el tr\u00e1mite dado hasta esa fecha a la solicitud elevada, indicando que en ning\u00fan momento hubo dilaci\u00f3n en la \u00a0tramitaci\u00f3n de \u00e9sta, as\u00ed como la imposibilidad que se \u00a0ten\u00eda de aprobar a la Asociaci\u00f3n que \u00e9l representaba como una ARS, teniendo en cuenta que los requisitos acreditados lo fueron con fundamento en unas normas que para la fecha no estaban vigentes. Raz\u00f3n por la que se hac\u00eda necesario \u00a0acreditar los nuevos requisitos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.6. \u00a0En escritos de 10 y 16 de noviembre de 1999, el representante de la asociaci\u00f3n, aduciendo nuevamente el derecho de petici\u00f3n, insiste en la autorizaci\u00f3n, por cuanto la Superintendencia estaba obligada a dar cumplimiento a las normas que reg\u00edan al momento en que la correspondiente solicitud fue radicada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1.7. \u00a0En diciembre 9 de 1999, la entidad le informa al representante de la asociaci\u00f3n, \u00a0que ha elevado consulta a la oficina jur\u00eddica para que emita un concepto sobre la aplicaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n derogada al caso de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d que \u00e9l representa, concepto que en su momento le ser\u00eda comunicado (folio 21).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En diciembre 28 de 1999, la entidad le env\u00eda al representante de la asociaci\u00f3n, copia del concepto emitido por la oficina jur\u00eddica de la Superintendencia Nacional de Salud, en donde se afirma que la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d debe cumplir los requisitos que se\u00f1ala el decreto 1804 de 1999, para obtener la autorizaci\u00f3n para administrar los recursos del sistema subsidiado de salud, concepto \u00e9ste en el que la entidad acusada reitera su decisi\u00f3n anterior de exigir la observancia del \u00a0decreto 1804 de 1999, por parte de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El hecho que en los dos \u00faltimos escritos dirigidos a la entidad, \u00a0el representante de la asociaci\u00f3n haga expresa menci\u00f3n a que est\u00e1 ejercitando el derecho de petici\u00f3n, no significa que el mencionado derecho no se hubiese utilizado con anterioridad. Precisamente esos dos \u00faltimos escritos, fueron consecuencia directa de las respuestas que con precedencia hab\u00eda emitido la Superintendencia Nacional de Salud, raz\u00f3n \u00e9sta por la que no puede aceptarse el argumento esgrimido por la Defensor\u00eda, en el sentido que la entidad viol\u00f3 no s\u00f3lo el derecho de petici\u00f3n sino el derecho de defensa \u201cpor cuanto \u00e9sta contest\u00f3 en forma lac\u00f3nica la petici\u00f3n de autorizaci\u00f3n de funcionamiento de la Asociaci\u00f3n como Administradora del R\u00e9gimen Subsiadiado, a trav\u00e9s de un concepto emitido por la oficina jur\u00eddica de la Superintendencia Nacional \u00a0de Salud, coartando el derecho de defensa y contradicci\u00f3n que le asiste al accionado, ya que la respuesta emitida por la entidad, \u00a0obedece a las formalidades plenas de un concepto que no implica ni el compromiso de la administraci\u00f3n, ni la vincula con la decisi\u00f3n adoptada, conforme a lo estipulado en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u201d \u00a0<\/p>\n
3.4. La Superintendencia Nacional de Salud no dio respuesta a las peticiones que en su momento elevara el representante de la asociaci\u00f3n, con el concepto que emiti\u00f3 la oficina jur\u00eddica de la entidad, pues dicho concepto s\u00f3lo vino a ratificar lo que la entidad ya hab\u00eda dictaminado en la comunicaci\u00f3n del seis de octubre de 1999, en el sentido que no pod\u00eda tramitar la autorizaci\u00f3n requerida con fundamento en una normatividad derogada, dado que se requer\u00eda, para el efecto, el cumplimiento de los requisitos se\u00f1alados en los decretos reci\u00e9n expedidos. As\u00ed, el \u00a0mencionado concepto s\u00f3lo vino a avalar una decisi\u00f3n que la instituci\u00f3n hab\u00eda adoptado con anterioridad, cuando le comunic\u00f3 al representante de la asociaci\u00f3n lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon fecha 14 de septiembre de 1999, se radic\u00f3 en esta Superintendencia la respuesta a la comunicaci\u00f3n del 1 de septimebre de presente a\u00f1o, donde se anexaron los documentos faltantes; sin embargo el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 1804 de 14 de septiembre de 1999, derogando los art\u00edculos 5 al 12 inclusive del decreto 2357 de 1995, y se\u00f1al\u00f3 nuevos requisitos para la aprobaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de los Recursos del R\u00e9gimen Subsidiado. Ahora bien, la Superintendencia Nacional de Salud como organismo de control, inspecci\u00f3n y vigilancia tiene como funci\u00f3n el aplicar y hacer cumplir la normatividad vigente, seg\u00fan lo contemplado en el Decreto 1259 de 1994, por ello mal har\u00eda esta Entidad en aprobar una ARS con reglamentaci\u00f3n derogada, s\u00f3lo hasta el 14 de septiembre de a\u00f1o en curso cumpli\u00f3 con las disposiciones vigentes a la fecha, es decir circular 089 de 1999 y Decreto 2357 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… una vez la ASOCIACION MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD MUISCA \u00a0cumpla con los requisitos exigidos en el Decreto 1804 de 1999, la Superintendencia Nacional de Salud dar\u00e1 tr\u00e1mite a la solicitud de aprobaci\u00f3n como Administradora del R\u00e9gimen Subsidiado.\u201d (folios \u00a018 a 20).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comunicaci\u00f3n \u00e9sta que es un t\u00edpico acto administrativo, \u00a0pues en \u00e9l la administraci\u00f3n est\u00e1 manifestando su voluntad de no conceder la autorizaci\u00f3n requerida hasta tanto no se cumpla las disposiciones contenidas en el decreto 1804 de 1999. Manifestaci\u00f3n de voluntad tendiente a producir, en el caso concreto, efectos jur\u00eddicos, caracter\u00edstica \u00e9sta esencial de los actos de la administraci\u00f3n, por cuanto sujeta la aprobaci\u00f3n requerida al cumplimiento de una normatividad determinada, condicionando as\u00ed, el derecho que le puede asistir a la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, para ser una administradora de recursos del r\u00e9gimen subsidiado -ARS-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c…de conformidad con la definici\u00f3n tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y constante doctrina, la caracter\u00edstica esencial del acto administrativo es la de producir efectos jur\u00eddicos, la de ejecutar una determinaci\u00f3n capaz de crear, modificar o extinguir una situaci\u00f3n jur\u00eddica\u201d (Consejo de Estado, Secci\u00f3n Primera. Auto mayo 6 de 1994).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el argumento que esgrime la Defensor\u00eda del Pueblo, en el sentido que la entidad acusada ha vulnerado los \u00a0derechos de petici\u00f3n y defensa de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, por cuanto \u00e9sta no ha proferido acto administrativo en que reconozca o niegue la autorizaci\u00f3n solicitada por \u00e9sta, no es de recibo, pues la comunicaci\u00f3n transcrita, pese a no tener la forma de una resoluci\u00f3n, es decir, un acto con una parte considerativa y una resolutiva plenamente identificables, s\u00ed es un acto administrativo llamado a producir un efecto jur\u00eddico espec\u00edfico: la no autorizaci\u00f3n hasta tanto se cumplan los requisitos se\u00f1alados en una norma espec\u00edfica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recu\u00e9rdese que la regla general es que los actos administrativos no tienen un modelo espec\u00edfico, la excepci\u00f3n es que algunos la tengan, que no es el caso de la autorizaci\u00f3n que debe proferir la entidad que aqu\u00ed se acusa. As\u00ed, tendiendo en cuenta que \u00a0los actos de la administraci\u00f3n \u00a0pueden revestir una u otra forma, lo importante es que en ellos se puede identificar una manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n, tendiente a producir efectos jur\u00eddicos, \u00a0para que los mismos sean catalogados como actos administrativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo existe en nuestro derecho un modelo consagrado, una forma predeterminada de acto administrativo, que permita identificarlo. S\u00f3lo algunos actos administrativos, como los decretos y las resoluciones, tienen una forma determinada. Los actos administrativos no lo son necesariamente formales, tambi\u00e9n los hay informales, pudiendo ser escritos, verbales y a\u00fan t\u00e1citos.\u201d (Consejo de Estado. Sala Segunda. Sentencia de abril 20 de 1983).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Igualmente, es necesario precisar que si bien la regla general se\u00f1alada en el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, \u00a0es que las consultas que absuelven las entidades p\u00fablicas no comprometen la responsabilidad de \u00e9stas ni son de obligatorio cumplimiento, raz\u00f3n por la que no se pueden considerar actos administrativos (Consejo de Estado. Auto de mayo 6 de 1994), tal como lo ser\u00edan los conceptos jur\u00eddicos. \u00a0La verdad es que dichos conceptos, \u00a0cuando se convierten en manifestaci\u00f3n de la voluntad de la administraci\u00f3n tendientes a producir efectos jur\u00eddicos a un caso concreto, son t\u00edpicos actos administrativos, susceptibles de ser demandados ante el contencioso administrativo, a trav\u00e9s de los recursos establecidos para el efecto. Sobre el particular ha manifestado el Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
\u201c De otra parte, cabe puntualizar que la enumeraci\u00f3n de actos demandables que hace el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14 del decreto ley 2304 de 1989 (subrogatorio del art\u00edculo 84 del C.C.A.) no es taxativa y los conceptos son enjuiciables en la medida que contengan una decisi\u00f3n capaz de producir efectos jur\u00eddicos y emanen de una entidad p\u00fablica o persona privada que cumpla funciones administrativas\u201d (Consejo de Estado. Secci\u00f3n primera. Sentencia de octubre 25 de 1995, que ratifica jurisprudencia anterior en relaci\u00f3n con la naturaleza de los conceptos).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso en estudio, el concepto que emiti\u00f3 la oficina jur\u00eddica de la Superintendencia Nacional de Salud, pese a la opini\u00f3n en contra que expresa la Defensor\u00eda del Pueblo, es otro acto administrativo proferido por la entidad acusada, para reiterar su decisi\u00f3n de no tramitar autorizaci\u00f3n alguna hasta tanto no se cumplieran los requisitos se\u00f1alados en el decreto 1804 de 1999. A esta conclusi\u00f3n llega la Sala, si se observa que la entidad, en comunicaci\u00f3n de diciembre 9 de 1999 (folio 72), le informa al representante de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d que para dar respuesta a sus dos \u00faltimas solicitudes en relaci\u00f3n con la autorizaci\u00f3n por ellos solicitada, ha elevado consulta a la oficina jur\u00eddica para que \u201cuna vez se pronuncie la mencionada oficina, este Despacho le dar\u00e1 a conocer la decisi\u00f3n que se tome al respecto\u201d. (subrayas fuera de texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cumplimiento de lo anterior, en diciembre 28 de 1999, la Superintendencia Nacional de Salud, le remite al actor de esta acci\u00f3n, copia del concepto emitido por la Oficina Jur\u00eddica de esa entidad, \u201crespecto a la solicitud de autorizaci\u00f3n como ARS presentada por la empresa a su cargo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201c la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, en la solicitud de autorizaci\u00f3n para la operaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado, siguiendo los par\u00e1metros vigentes a la fecha de la solicitud, es decir Decreto 2357 de 1995, s\u00f3lo le asist\u00eda una expectativa, la cual no se concret\u00f3, por cuanto no se le expidi\u00f3 la correspondiente resoluci\u00f3n de autorizaci\u00f3n, que le confiera el derecho a la operaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior teniendo en cuenta que de conformidad con los art\u00edculos 40 de la ley 153 de 1887 y 6\u00ba del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, las leyes concernientes a la substanciaci\u00f3n y procedimiento prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir, y que, al ser de orden p\u00fablico, son de obligatorio cumplimiento, siendo imperativo su aplicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe tal manera, la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, para obtener la autorizaci\u00f3n de operaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado, debe cumplir con los requisitos plasmados en el decreto 1804 de 14 de septiembre de 1999, como norma vigente para el caso\u201d (folios 78 a 79). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, teniendo en cuenta que el mencionado concepto, dadas sus caracter\u00edsticas, no s\u00f3lo entra a resolver el caso espec\u00edfico de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d, sino que la Superintendencia acusada lo toma como suyo para absolver los interrogantes o solicitudes de su representante, el mismo es un acto administrativo que ha podido demandarse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, para que sea en dicha sede y no ante la jurisdicci\u00f3n constitucional, donde se decida si le asiste raz\u00f3n a la entidad estatal al exigir \u00a0el cumplimiento de requisitos contemplados en una legislaci\u00f3n que entr\u00f3 a regir cuando se estaba tramitando la autorizaci\u00f3n requerida por la asociaci\u00f3n o, como lo afirma el actor, \u00a0expedirse \u00e9sta bajo el amparo de una legislaci\u00f3n derogada. As\u00ed como si ha de \u00a0cumplir tales requisitos, teniendo en cuenta que agrupa un sector que requiere especial protecci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, esta Sala de Revisi\u00f3n estima que la Superintendencia Nacional de Salud no ha desconocido derecho fundamental alguno de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d que haga viable la acci\u00f3n de tutela de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. Decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero. CONF\u00cdRMASE por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el fallo proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, en \u00a0febrero catorce \u00a0(14) del a\u00f1o 2000, dentro de la acci\u00f3n de tutela instaurada por el se\u00f1or \u00a0Edmundo Luis Yela Delgado como representante de la Asociaci\u00f3n Mutual Empresa Solidaria de Salud \u201cMuisca\u201d en contra de la Superintendencia Nacional de Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo: Por Secretaria General, l\u00edbrense las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
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