\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1048\/01 \u00a0<\/p>\n
ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Naturaleza jur\u00eddica y control judicial\/ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Evoluci\u00f3n legal y jurisprudencial \u00a0<\/p>\n
ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Control judicial \u00a0<\/p>\n
ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-T\u00e9rmino para el control judicial \u00a0<\/p>\n
CADUCIDAD-Excepci\u00f3n a regla general \u00a0<\/p>\n
ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Ampliaci\u00f3n de garant\u00edas jur\u00eddicas de participantes \u00a0<\/p>\n
ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Demanda mediante acciones\/ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Caducidad de acciones por demanda \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Interpretaci\u00f3n diversa \u00a0<\/p>\n
ACTO PREPARATORIO EN CONTRATO ADMINISTRATIVO-Inseparabilidad por celebraci\u00f3n del contrato\/ACTO PREPARATORIO EN CONTRATO ADMINISTRATIVO-Ilegalidad como fundamento de nulidad absoluta \u00a0<\/p>\n
Es clara la intenci\u00f3n legislativa de impedir la interposici\u00f3n de las acciones \u00a0no contractuales con posterioridad a la celebraci\u00f3n del contrato. La expresi\u00f3n, \u201c(u)na vez celebrado \u00e9ste, la ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato\u201d, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un l\u00edmite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRATO ADMINISTRATIVO-Inter\u00e9s directo para nulidad absoluta \u00a0<\/p>\n
ACTO PREVIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Solicitud de nulidad por terceros a trav\u00e9s de acciones\/ACTO PREVIO EN CONTRATO ADMINISTRATIVO-Solicitud de tercero con inter\u00e9s directo de nulidad absoluta por ilegalidad \u00a0<\/p>\n
La Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a trav\u00e9s de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del t\u00e9rmino de caducidad de 30 d\u00edas siguientes a su comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n. Pero que una vez expirado este t\u00e9rmino o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categor\u00eda de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos s\u00f3lo podr\u00e1n ser impugnados a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con inter\u00e9s directo -inter\u00e9s que ha sido reconocido por la jurisprudencia del h. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes-. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3471 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 87 (parcial) del C\u00f3digo Contencioso Administrativo (modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998) \u00a0<\/p>\n
Actor: Jaime Hernando Hincapi\u00e9 Molina \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, octubre cuatro (4) de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados doctores Alfredo Beltr\u00e1n Sierra -quien la preside-, Jaime Araujo Renter\u00eda, Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, \u00c1lvaro Tafur G\u00e1lvis y Clara In\u00e9s V\u00e1rgas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jaime Hernando Hincapi\u00e9 Molina, actuando en nombre propio y en ejercicio del derecho consagrado en el art\u00edculo 241, numerales 4\u00ba y 5\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 ante esta Corporaci\u00f3n la inconstitucionalidad de las expresiones \u201cuna vez celebrado este\u201d y \u201csolamente\u201d contenidas en el art\u00edculo 84 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, tal como fue reformado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el \u00a0texto de la disposici\u00f3n acusada, con la advertencia de que se subraya y resalta lo demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cDecreto 01 de 1984 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se reforma el C\u00f3digo Contencioso Administrativo \u00a0<\/p>\n
\u201cEl presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 el art\u00edculo 11 de la Ley 58 de 1982 y o\u00edda la comisi\u00f3n asesora creada por el art\u00edculo 12 de la misma ley, \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 87.(Modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998) De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podr\u00e1 pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisi\u00f3n, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos actos proferidos antes de la celebraci\u00f3n del contrato, con ocasi\u00f3n de la actividad contractual, ser\u00e1n demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, seg\u00fan el caso, dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a su comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n. La interposici\u00f3n de estas acciones no interrumpir\u00e1 el proceso licitatorio, ni la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del contrato. Una vez celebrado \u00e9ste, la ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Ministerio P\u00fablico o cualquier tercero que acredite un inter\u00e9s directo podr\u00e1 pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando est\u00e9 plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaraci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1 hacerse siempre que en \u00e9l intervengan las partes contratantes o sus causahabientes. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa se aplicar\u00e1 la regulaci\u00f3n del proceso ejecutivo singular de mayor cuant\u00eda contenida en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil.” \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que las expresiones acusadas quebrantan el Pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como los art\u00edculos 2\u00ba, 29, 89, 228 y 229 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que las disposiciones demandadas generan inseguridad jur\u00eddica, no est\u00e1n acordes con el principio de razonabilidad y lesionan las normas constitucionales citadas, porque la celebraci\u00f3n del contrato que ha sido adjudicado hace imposible demandar mediante la acci\u00f3n de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos previos a dicha celebraci\u00f3n, para los cuales el C\u00f3digo Contencioso Administrativo hab\u00eda concedido un t\u00e9rmino de caducidad de 30 d\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante la exposici\u00f3n de dos ejemplos ilustrativos, el demandante intenta demostrar c\u00f3mo las normas acusadas impiden, una vez suscrito el contrato administrativo de que se trate, que cualquier persona pueda demandar la nulidad de alguno de los actos preparatorios del mismo a trav\u00e9s de las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, de tal modo que la suscripci\u00f3n del contrato se convierte en la mejor v\u00eda para sustraer dichos actos del control jurisdiccional del Estado. \u00a0<\/p>\n
Dice que la norma acusada impide a los ciudadanos acceder a una correcta administraci\u00f3n de justicia, niega su participaci\u00f3n en las decisiones que los afectan, rompe con el principio de protecci\u00f3n de los derechos de los asociados y vulnera las previsiones del debido proceso, porque la decisi\u00f3n sobre la legalidad de los actos previos pasa a depender de la voluntad de quienes tienen a su cargo la suscripci\u00f3n del contrato respectivo, de tal modo que para atacarlos se impone necesariamente demandar todo el contrato, y no \u00fanicamente los actos previos, lo cual bien puede ser la pretensi\u00f3n \u00fanica de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, solicita que si la Corte encuentra constitucional la norma acusada, se determine cu\u00e1l es la acci\u00f3n procedente para ese tipo de actos, cuando el contrato ha sido ya suscrito. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las intervenciones de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y de los ciudadanos Laura Guzm\u00e1n Pach\u00f3n, Mar\u00eda Paula Torres Laverde, Juanita Rodr\u00edguez Kattah, Anibal Fern\u00e1ndez De Soto Camacho, Camilo Isaza Herrera y Antonio Salazar Wilkie fueron aportadas al proceso por fuera del t\u00e9rmino legal establecido para tales efectos, seg\u00fan consta en el informe de Secretar\u00eda General del 7 de mayo de 2001. En consecuencia, los memoriales correspondientes no ser\u00e1n objeto de resumen en esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de Sandra Ximena Arg\u00fcelles Ceballos \u00a0<\/p>\n
La ciudadana de la referencia intervino dentro de la oportunidad prevista para coadyuvar las pretensiones de la demanda. \u00a0<\/p>\n
La interviniente coincide con los argumentos del actor y sostiene que por virtud de las frases acusadas, se quebrantan los principios derivados del art\u00edculo 29 constitucional debido a que los 30 d\u00edas que se establecen como t\u00e9rmino de caducidad para impugnar los actos previos a la celebraci\u00f3n del contrato, desaparecen y se convierten en un t\u00e9rmino incierto al efectuarse la firma del mismo. A su juicio, se desvirt\u00faa de este modo la voluntad del legislador, que era la de dotar a los terceros interesados de las acciones necesarias para atacar los actos previos y garantizar la protecci\u00f3n de sus derechos. \u00a0<\/p>\n
Los apartes acusados, finaliza, atentan contra el derecho de defensa \u201cporque anulan cualquier posibilidad certera, en el caso concreto, de que una persona afectada con un acto previo a la celebraci\u00f3n de un contrato estatal ejerza en un plazo certero y razonable, el control de legalidad de los mismos.\u201d \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Camilo Guzm\u00e1n Santos, en representaci\u00f3n del Ministerio de la referencia, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar exequibles las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el Ministerio que los t\u00e9rminos de caducidad pueden ser regulados libremente por el legislador, siempre y cuando se respeten los principios constitucionales y se persigan fines razonables y proporcionados en su adopci\u00f3n. Asegura que la Ley 446 de 1998 expresamente dispuso que las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebraci\u00f3n del contrato tienen un t\u00e9rmino de caducidad de 30 d\u00edas, \u00a0pero que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos s\u00f3lo puede invocarse como causal de nulidad absoluta del contrato. \u00a0<\/p>\n
Esta constituye una decisi\u00f3n razonable y proporcionada del legislador porque cuando el contrato ha sido celebrado, los actos previos se convierten en elementos estrechamente ligados al contrato, formando con \u00e9ste \u201cun solo cuerpo\u201d, de suerte que su validez no puede desligarse de la del contrato al cual se encuentran adscritos. El t\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n de nulidad, viene a ser entonces el ordinario de dos a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad procesal prevista en la ley, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, Eduardo Maya Villaz\u00f3n, solicit\u00f3 la declaraci\u00f3n de exequibilidad de las normas censuradas. \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, el se\u00f1or Procurador considera que el legislador est\u00e1 habilitado por la cl\u00e1usula general de competencia para definir los t\u00e9rminos dentro de los cuales los ciudadanos pueden hacer uso de las acciones judiciales consagradas por el ordenamiento jur\u00eddico, una de las cuales es, precisamente, la que puede ser incoada para controvertir la legalidad de los actos previos a la celebraci\u00f3n de un contrato estatal. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, el Procurador hace la precisi\u00f3n seg\u00fan la cual lo que prev\u00e9 la disposici\u00f3n acusada de la Ley 446 de 1998, es que los actos separables del contrato estatal, es decir, aquellos que se producen antes de la celebraci\u00f3n del mismo, pueden ser controvertidos mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los treinta d\u00edas siguientes a su proferimiento, pero que transcurrido ese t\u00e9rmino, s\u00f3lo podr\u00e1n serlo mediante la acci\u00f3n de nulidad absoluta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, el Ministerio P\u00fablico desestima los cargos de la demanda y concluye diciendo que no es la celebraci\u00f3n del contrato la que restringe o limita la posibilidad de impugnar los actos previos a la acci\u00f3n de nulidad absoluta, sino que dicha limitante viene impuesta por el vencimiento del t\u00e9rmino de caducidad de 30 d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Admite sin embargo, que del texto de la norma puede derivarse la interpretaci\u00f3n hecha por el impugnante, seg\u00fan la cual la suscripci\u00f3n del contrato extingue el plazo de caducidad si este no ha corrido \u00edntegramente, por lo cual advierte que la disposici\u00f3n debe ser declarada exequible bajo la condici\u00f3n de que se entienda que la celebraci\u00f3n del contrato no extingue el t\u00e9rmino de caducidad de 30 d\u00edas con que cuentan los interesados para intentar las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos previos o preparatorios del contrato. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia toda vez que las normas acusadas hacen parte de un Decreto expedido por el Presidente con fundamento en facultades extraordinarias, modificado por una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico que se plantea en la demanda. \u00a0<\/p>\n
2. El inciso parcialmente acusado del art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo (modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998), regula las acciones que pueden interponerse en contra de los actos preparatorios del contrato administrativo, indicando que las mismas son las de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales deben incoarse dentro del t\u00e9rmino de caducidad fijado en treinta d\u00edas que corren a partir de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo. No obstante, la norma agrega que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del mismo, restricci\u00f3n que el demandante estima contraria a los principios de seguridad jur\u00eddica y de buena fe, as\u00ed como al derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, toda vez que hace imposible demandar mediante las referidas acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos previos a dicha celebraci\u00f3n, una vez \u00e9sta se ha verificado; as\u00ed mismo, hace que no se pueda saber con certeza cuando vencer\u00e1 el plazo para instaurar las demandas correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n ciudadana coadyuva los argumentos del actor, pero el Ministerio de Justicia encuentra que la restricci\u00f3n impuesta por los apartes acusados, que impide demandar separadamente los actos previos una vez suscrito el contrato, es razonable si se tiene en cuenta que en ese momento los mismos vienen a ser elementos estrechamente ligados al contrato. Para la vista fiscal la disposici\u00f3n acusada no tiene el alcance que le atribuye el actor, y su cabal entendimiento indica que lo que el legislador busc\u00f3 fue regular un t\u00e9rmino de caducidad para las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento de derecho, cuando ellas se interponen en contra de actos preparatorios del contrato administrativo. Ahora bien, el que la norma disponga que una vez celebrado el contrato tales actos no son demandables separadamente de \u00e9ste, no significa que como lo entiende el actor, la sola celebraci\u00f3n del contrato tenga el alcance de extinguir anticipadamente el t\u00e9rmino de caducidad mencionado, por lo cual no existe la vulneraci\u00f3n de derechos alegada en la demanda. No obstante, admite que el tenor literal de la disposici\u00f3n da pie para llevar a cabo la interpretaci\u00f3n que hace el demandante, por lo cual \u00a0sugiere a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones, condicionada a que se entienda que la firma del contrato no extingue el plazo de caducidad mencionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con lo expuesto, debe la Corte establecer en primer lugar si la norma acusada realmente tiene el efecto que se\u00f1ala el demandante, esto es si la celebraci\u00f3n del contrato extingue anticipadamente el t\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n; y si esto fuera as\u00ed, debe precisar si con ello se desconocen los principios y derechos de rango constitucional que el actor menciona, para lo cual es necesario estudiar la naturaleza jur\u00eddica de los actos separables, si la posibilidad de que sean demandados independientemente del contrato es una exigencia que emana de la Constituci\u00f3n, y hasta qu\u00e9 momento y circunstancias debe extenderse esta posibilidad de demanda aut\u00f3noma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La naturaleza jur\u00eddica de los actos preparatorios del contrato administrativo y su control judicial. Evoluci\u00f3n legal y jurisprudencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Los actos preparatorios del contrato administrativo, pertenecen a la categor\u00eda que la doctrina ha llamado \u201cactos separables del contrato\u201d. Aunque no han sido definidos por la ley, han sido entendidos por el h. Consejo de Estado como aquellos que constituyen decisiones unilaterales de la Administraci\u00f3n en las etapas precontractuales.1\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo que distingue gen\u00e9ricamente a los actos separables del contrato es, seg\u00fan la jurisprudencia de ese Tribunal, que los mismos no son de contenido bilateral como es propio de los contratos, sino aut\u00f3nomos o unilaterales de la entidad contratante. Adem\u00e1s, \u201cel acto separable impugnable debe ser un acto administrativo decisorio en el sentido t\u00e9cnico jur\u00eddico\u201d \u2013ha agregado el Consejo de Estado-, pues \u201clos simples actos de la administraci\u00f3n, meramente preparatorios, no pueden ser objeto de impugnaci\u00f3n\u201d.2 Ahora bien, las acciones que se reservan para impugnarlos (nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho), persiguen que los administrados que tengan un inter\u00e9s, o aun quienes abogan por el inter\u00e9s general, puedan demandar las ilegalidades que pueden afectar tales actos, sin inmiscuirse en las acciones contractuales que la legislaci\u00f3n reserva a las partes del contrato. De esta manera, la separabilidad de los actos a que se viene haciendo referencia, esto es su posibilidad de ser individualizados frente al contrato, o aislados de \u00e9ste para efectos de su impugnaci\u00f3n, viene a ser una garant\u00eda del inter\u00e9s general y de los derechos de las personas afectadas con ellos, quienes frente a las acciones contractuales ser\u00edan terceros no revestidos de legitimidad en la causa para demandar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme con lo anterior, los actos preparatorios o previos al contrato, de contenido decisorio, que conducen a la formaci\u00f3n de la voluntad contractual, ser\u00edan actos separables para efectos de su impugnaci\u00f3n. Un sector de la doctrina y tambi\u00e9n en ocasiones la jurisprudencia, ha estimado que s\u00f3lo esta categor\u00eda de actos, es decir los previos al contrato, son los que pueden considerarse \u201cseparables\u201d para esos efectos. Sin embargo, otro sector y tambi\u00e9n la jurisprudencia en ciertos momentos, considera que los actos unilaterales de la Administraci\u00f3n llevados a cabo en la etapa de ejecuci\u00f3n o de cumplimiento del contrato pertenecen as\u00ed mismo a la categor\u00eda de los actos separables, y pueden ser atacados independientemente del contrato. El Consejo de Estado, en un \u00a0tiempo consider\u00f3 que el acto separable \u201ces por su esencia misma el precontractual, con lo cual se hace f\u00e1cil y comprensible la precisi\u00f3n de los sujetos de derecho que pueden impugnarlo…\u201d3, y en otros ha sostenido la posici\u00f3n seg\u00fan la cual la calificaci\u00f3n de actos separables no se reserva a los precontractuales, sino que cobija tambi\u00e9n otros actos unilaterales de la administraci\u00f3n, proferidos en otras etapas de la actividad contractual.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las consecuencias de la teor\u00eda de la separabilidad, como se dijo, radican en que los actos separables pueden ser demandados independientemente del contrato a trav\u00e9s de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, al paso que para los actos no separables se reservan las acciones contractuales. \u00a0<\/p>\n
La doctrina de la separabilidad de los actos previos se opone a la de la indivisibilidad de los actos preparatorios, que estima que los mismos forman con el contrato un todo inescindible, no pudiendo independizarse de \u00e9l, por lo cual tampoco podr\u00edan ser demandados en forma aut\u00f3noma por personas ajenas a la relaci\u00f3n contractual. Quedar\u00edan excluidas de esta posibilidad, personas tales como los licitantes u oferentes. Esta posici\u00f3n toma pie en la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual la ilegalidad y la consecuencial nulidad de un acto previo, se traduce en la ilegalidad y nulidad de los actos subsiguientes y por ende del contrato mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia y la legislaci\u00f3n colombianas han sufrido una evoluci\u00f3n en lo referente a la doctrina de los actos separables y dentro de ellos los actos \u00a0previos al contrato administrativo, que ha corrido paralela a las variantes de la legislaci\u00f3n y que puede sintetizarse de la siguiente manera5:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Desde cuando el conocimiento de las controversias contractuales originadas en los contratos administrativos se radic\u00f3 en cabeza de la jurisdicci\u00f3n-contencioso administrativa, surgi\u00f3 la preocupaci\u00f3n jurisprudencial en determinar cu\u00e1l era el mecanismo id\u00f3neo para llevar a cabo el control jurisdiccional de los llamados actos separables. Una de las primeras referencias al tema, se encuentra en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del h. Consejo de Estado, emitido el 18 de abril de 1969, en donde se distingui\u00f3 claramente entre las acciones de nulidad procedentes en contra de los actos separables, y las acciones contractuales propiamente dichas, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas operaciones administrativas susceptibles de descomponerse en distintos actos jur\u00eddicos, como los contratos, pueden dar lugar a acciones de nulidad diferentes, bien contra el contrato mismo o contra los actos que lo anteceden. Aunque se trata de una misma operaci\u00f3n, algunos actos pueden independizarse para que los tribunales examinen su validez ante la ley, dentro de las competencias establecidas y con la finalidad propia de cada una de las acciones que se ejerciten.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, en el proceso administrativo contractual los actos que autorizan el contrato admiten su confrontaci\u00f3n con la ley, en acci\u00f3n de nulidad, para determinar si se ajustan a las competencias y a los procedimientos que se\u00f1ala, pero sin que en el ejercicio y decisi\u00f3n de esta demanda pueda invalidarse el contractual que se reserva en forma privativa al competente para conocer de las controversias relativas a contratos celebrados por la administraci\u00f3n.\u201d 6 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en Sentencia de abril 12 de 1978, el Consejo de Estado reiterando su jurisprudencia anterior y haciendo precisiones sobre el tema del control jurisdiccional de los actos separables expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn providencia de abril 6 de 1972, el Consejo de Estado precis\u00f3 que \u201cla acci\u00f3n p\u00fablica de nulidad, en cuanto reconocida por el art. 66, \u201ca toda persona\u201d, no es procedente respecto de los contratos o convenciones administrativas\u201d, precis\u00e1ndose que de igual manera que en el derecho franc\u00e9s se excluye la acci\u00f3n de nulidad de los contratos administrativos \u201cque s\u00f3lo son susceptibles de la de plena jurisdicci\u00f3n, sin perjuicio de que aquella proceda, como tambi\u00e9n sucede en el r\u00e9gimen colombiano contra los actos separables de los mismos.\u201d7 \u00a0<\/p>\n
5. Paralelamente al desarrollo de la jurisprudencia que se acaba de rese\u00f1ar, en la legislaci\u00f3n colombiana tambi\u00e9n se evidencia una evoluci\u00f3n en cuanto al reconocimiento de los llamados actos separables en la contrataci\u00f3n administrativa. La primera menci\u00f3n legal a esta noci\u00f3n jur\u00eddica, se encuentra en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 19 de 1982, que se refiri\u00f3 a los actos administrativos en la formaci\u00f3n y adjudicaci\u00f3n de los contratos administrativos de derecho privado de la administraci\u00f3n. M\u00e1s adelante, el Decreto 222 de 1983 dispuso lo siguiente en el par\u00e1grafo de su art\u00edculo 17: \u00a0<\/p>\n
\u201c…en los contratos de derecho privado de la administraci\u00f3n en cuya formaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n haya lugar a la expedici\u00f3n de actos administrativos, se aplicar\u00e1n a \u00e9stos las normas del procedimiento gubernativo conforme a este estatuto, y las acciones administrativas que contra dichos actos sean viables estar\u00e1n sometidas a las reglas de la justicia contencioso-administrativa\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque estas referencias legales se restringieron al \u00e1mbito de los contratos de derecho privado de la administraci\u00f3n, denotan una delimitaci\u00f3n conceptual de la noci\u00f3n de actos separables, los cuales fueron entendidos entonces por el legislador como los expedidos en la formaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Posteriormente, el Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo) en sus art\u00edculos 87 (relativo a las acciones contractuales) y 136 (referente a la caducidad de las acciones), hizo menciones expl\u00edcitas al distinto r\u00e9gimen jur\u00eddico de los actos separables de los contratos y de los actos contractuales propiamente dichos. Estas normas establecieron lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 87\u00a0 \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
\u201cLos actos separables del contrato ser\u00e1n controlables por medio de las otras acciones previstas en el C\u00f3digo\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 136. \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
Los actos separables distintos del de adjudicaci\u00f3n de una licitaci\u00f3n s\u00f3lo ser\u00e1n impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como las normas transcritas se refirieron a \u201cactos separables\u201d sin precisar tal noci\u00f3n, y en especial sin distinguir si el concepto cobijaba solamente a los actos preparatorios del contrato o tambi\u00e9n a otros proferidos unilateralmente por la Administraci\u00f3n en etapas posteriores a la celebraci\u00f3n del mismo, la interpretaci\u00f3n de tales disposiciones llev\u00f3 a la jurisprudencia a definir qu\u00e9 cosa deb\u00eda entenderse por actos separables, estableci\u00e9ndose entonces que a esta categor\u00eda pertenec\u00edan solamente los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebraci\u00f3n del contrato, es decir los actos previos al mismo, y no los proferidos durante las etapas de ejecuci\u00f3n y liquidaci\u00f3n del contrato, los cuales deb\u00edan entenderse como propiamente contractuales y por lo tanto inseparables. Comentando esta precisi\u00f3n de la jurisprudencia, el propio Consejo de Estado, en Sentencia de marzo 10 de 1994,8 afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos inconvenientes se presentaron cuando se trat\u00f3 de precisar lo que se deb\u00eda entender por actos separables de los contratos; finalmente, la jurisprudencia defini\u00f3 que tal calificaci\u00f3n estaba reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebraci\u00f3n del contrato, siendo los contractuales propiamente dichos (y por ende no separables), los que se produjeran en las etapas de ejecuci\u00f3n y liquidaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Deducido lo anterior, el r\u00e9gimen descrito, conforme se explic\u00f3 antes9, en los art\u00edculos 87 y 136, se aplic\u00f3 a los actos previos; los actos contractuales se deb\u00edan impugnar, en consecuencia, a trav\u00e9s de las acciones del art\u00edculo 8710.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Los art\u00edculos 87 y 136 del Decreto 01 de 1984 fueron derogados por los art\u00edculos 17 y 23 el Decreto 2304 de 1989. No obstante, el Consejo de Estado sigui\u00f3 aplicando la doctrina de los actos separables en la forma en que se relata en la misma Sentencia que se viene comentando, que al respecto describe as\u00ed la evoluci\u00f3n jurisprudencial subsiguiente a la referida derogatoria:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl decreto 2304 de 1989, por sus art\u00edculos 17 y 23 modific\u00f3 los art\u00edculos 87 y 136 del C.C.A y elimin\u00f3 de ellos los textos trascritos; sin embargo, la situaci\u00f3n de los actos contractuales y de los separables continu\u00f3 igual, seg\u00fan diversas manifestaciones jurisprudenciales, con la salvedad de que la impugnaci\u00f3n, por v\u00eda jurisdiccional, de estos \u00faltimos se pod\u00eda hacer sin la limitaci\u00f3n del art\u00edculo 136 antes trascrito; en otros t\u00e9rminos, la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho se pod\u00eda intentar desde el momento de su expedici\u00f3n, para todos ellos y no solamente para el acto de adjudicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cDentro de este contexto se admitieron demandas de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra diversos actos previos, tales como resoluciones de apertura de licitaci\u00f3n, pliegos de condiciones, actos de adjudicaci\u00f3n y aquellos por los cuales se declara desierta la licitaci\u00f3n o el concurso, una vez expedidos dichos actos y sin que se cuestionara al mismo tiempo el contrato que pudo haberse celebrado… \u00a0<\/p>\n
En lo dem\u00e1s, como se dijo, la situaci\u00f3n no vari\u00f3: Los actos separables (vale decir los precontractuales), se pod\u00edan cuestionar, bien con independencia del contrato a trav\u00e9s de las acciones previstas por los art\u00edculos 84 y 85 del C.C.A., o bien como fundamento de la nulidad del contrato, evento en el cual se entend\u00eda que la acci\u00f3n revest\u00eda naturaleza contractual.\u201d 11 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 8. Vino entonces la Ley 80 de 1993 que en el art\u00edculo 77 estableci\u00f3 lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 77. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la funci\u00f3n administrativa, ser\u00e1n aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de estas, regir\u00e1n las disposiciones del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasi\u00f3n de la actividad contractual s\u00f3lo ser\u00e1n susceptibles de recurso de reposici\u00f3n y del ejercicio de la acci\u00f3n contractual, de acuerdo con las reglas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 1o. El acto de adjudicaci\u00f3n no tendr\u00e1 recursos por la v\u00eda gubernativa. Este podr\u00e1 impugnarse mediante el ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, seg\u00fan las reglas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u201cPARAGRAFO 2o. Para el ejercicio de las acciones contra los actos administrativos de la actividad contractual no es necesario demandar el contrato que los origina.\u201d (Negrillas por fuera del origina)) \u00a0<\/p>\n
El h. Consejo de Estado, interpret\u00f3 la anterior disposici\u00f3n en el sentido seg\u00fan el cual la misma se refer\u00eda a todos los actos administrativos producidos con motivo u ocasi\u00f3n del contrato, y no solamente a los preparatorios o previos. Y adem\u00e1s estim\u00f3 que todos ellos admit\u00edan una sola v\u00eda de impugnaci\u00f3n judicial, cual era la acci\u00f3n contractual. Sin embargo, reconoci\u00f3 que excepcionalmente la ley permit\u00eda en ciertos casos, que los actos contractuales fueran impugnados por medio de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. Dijo as\u00ed ese Tribunal: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, cuando el art\u00edculo 77 de la ley se refiere a \u201clos actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasi\u00f3n de la actividad contractual\u201d, est\u00e1 comprendiendo, bajo una denominaci\u00f3n \u00fanica, a todos los actos, tanto los previos al contrato como los posteriores a su celebraci\u00f3n y los est\u00e1 sometiendo a todos ellos a un recurso \u00fanico por la v\u00eda gubernativa: el de reposici\u00f3n, y a una sola acci\u00f3n contenciosa: la contractual, salvo que excepcionalmente la propia ley haya permitido que ciertos actos, tres en total, puedan ser impugnados por medio de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho.\u201d12 \u00a0<\/p>\n
La regla general (acci\u00f3n contractual) y las excepciones en las cuales la ley permit\u00eda la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho contra ciertos actos de la actividad contractual, fueron explicadas as\u00ed por la Sentencia en comento: \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta circunstancia y el hecho de que, excepcionalmente, la mencionada ley haga referencia de ciertos actos para permitir frente a ellos acciones distintas de la contractual, est\u00e1 indicando que la regla general para todos los actos contractuales est\u00e1 prescrita por el mentado art. 77. \u00a0<\/p>\n
Las excepciones a la regla general eran las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed ocurre, por ejemplo, con la calificaci\u00f3n y clasificaci\u00f3n de proponentes inscritos en las c\u00e1maras de comercio que puede \u201cser objeto…de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho\u201d (art. 25); el acto de adjudicaci\u00f3n (par\u00e1grafo 1\u00b0 del art. 77), y su contrario, el acto por el cual declaran desiertos la licitaci\u00f3n o el concurso, por su propia naturaleza, y por la aplicaci\u00f3n remisoria, que establece el mismo art. 77 del C.C.A. (en \u00e9ste, los arts. 50, incisos primero final, 83, 135, inc.1\u00b0., y 138, inc. 3\u00b0)\u201d13 \u00a0<\/p>\n
El mismo fallo hizo las siguientes precisiones en torno a la posibilidad de demandar los actos previos al contrato, y de las acciones procedentes en contra de ellos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consonancia con lo anterior, y teniendo en cuenta que la acci\u00f3n contractual parte del supuesto de la celebraci\u00f3n del contrato, es claro que los actos previos a \u00e9l, con la excepciones vistas, solamente se podr\u00e1n impugnar con posterioridad a dicha celebraci\u00f3n, conjuntamente con el contrato, o con independencia de \u00e9l (par\u00e1grafo del art\u00edculo 77), pero siempre bajo la \u00e9gida de la misma acci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
\u201c…hoy la ley toma partido por un camino intermedio: los actos administrativos que son fruto de la actividad contractual (el problema se presenta respecto de los previos) son impugnables luego de la celebraci\u00f3n del contrato, mediante la acci\u00f3n contractual; no hay necesidad de atacar, con ellos, el contrato, pero \u00e9ste ser\u00e1 nulo de nulidad absoluta cuando \u201cse declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten\u201d (art. 44-4\u00b0), evento en el cual, \u201cel jefe o representante legal de la entidad respectiva deber\u00e1 dar por terminado el contrato…y ordenar su liquidaci\u00f3n en el estado en que se encuentre\u201d (inc. 2\u00b0 del art. 45). Previsiones como estas buscan sin duda, dar eficacia al control jurisdiccional de los actos previos (lo que no siempre ocurr\u00eda en la legislaci\u00f3n anterior), sin entorpecer la actuaci\u00f3n administrativa en el procedimiento contractual.\u201d (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Tenemos entonces que a partir de la expedici\u00f3n de la Ley 80 de 1993, la jurisprudencia del m\u00e1ximo tribunal de lo contencioso-administrativo estim\u00f3, en interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 77 de dicha Ley, que en contra de los actos previos o preparatorios del contrato como regla general s\u00f3lo cab\u00edan las acciones contractuales -luego de la celebraci\u00f3n del mismo-, con las excepciones mencionadas por esa misma jurisprudencia. Entendi\u00f3 entonces el h. Consejo de Estado, que la voluntad del legislador de 1993 hab\u00eda sido la de \u201cexcluir del control de lo contencioso de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, la totalidad de los actos contractuales, incluyendo en esta noci\u00f3n los actos previos a la celebraci\u00f3n del contrato, y que cuando ha querido sujetarlos a dicho r\u00e9gimen lo ha hecho expresamente.\u201d14 \u00a0<\/p>\n
Alcance de la reforma introducida por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998 \u00a0al art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0De lo hasta aqu\u00ed expuesto puede apreciarse que el Consejo de Estado estim\u00f3 que la Ley 80 de 1993 hab\u00eda introducido serias modificaciones al r\u00e9gimen de control judicial de los actos contractuales (previos o no previos al contrato), ya que les hab\u00eda dado a todos ellos el mismo tratamiento, someti\u00e9ndolos como regla general a las acciones contractuales. Se daba con ello un viraje profundo en el campo de las acciones posibles en materia contractual, pues anteriormente se hab\u00eda aceptado por la jurisprudencia, como antes se vio, la viabilidad de las acciones de simple nulidad, interpuesta por cualquier persona, o de nulidad \u00a0restablecimiento del derecho, interpuesta por los interesados, las cuales cab\u00edan desde el momento de su expedici\u00f3n contra los actos previos separables del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estando as\u00ed las cosas, la Corte aprecia que la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998 al art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, disposici\u00f3n parcialmente acusada que ahora se examina, tiene amplios alcances en lo que tiene que ver con el tema del control judicial de los actos previos o preparatorios del contrato administrativo. Dicho art\u00edculo, en su nueva redacci\u00f3n es del siguiente tenor que resulta conveniente recordar: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 87.(Modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998) De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podr\u00e1 pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisi\u00f3n, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. \u00a0<\/p>\n
\u201cLos actos proferidos antes de la celebraci\u00f3n del contrato, con ocasi\u00f3n de la actividad contractual, ser\u00e1n demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, seg\u00fan el caso, dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a su comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n. La interposici\u00f3n de estas acciones no interrumpir\u00e1 el proceso licitatorio, ni la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del contrato. Una vez celebrado \u00e9ste, la ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Ministerio P\u00fablico o cualquier tercero que acredite un inter\u00e9s directo podr\u00e1 pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando est\u00e9 plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaraci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1 hacerse siempre que en \u00e9l intervengan las partes contratantes o sus causahabientes. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa se aplicar\u00e1 la regulaci\u00f3n del proceso ejecutivo singular de mayor cuant\u00eda contenida en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil.” (Se subraya lo demandado) \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse, las innovaciones que el texto anterior introduce, consisten en: \u00a0<\/p>\n
i) Seg\u00fan el r\u00e9gimen de la Ley 80 de 1993, los actos previos por regla general no eran demandables separadamente, salvo las excepciones relativas al acto de adjudicaci\u00f3n de la licitaci\u00f3n, al que la declara desierta, o el que califica y clasifica a los \u00a0proponentes inscritos en las c\u00e1maras de comercio. La modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998 al art\u00edculo 87 del C.C.A. , permite demandar independientemente, por la v\u00eda de la acci\u00f3n de nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los actos previos separables del contrato administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) El t\u00e9rmino para intentar el control judicial de dichos actos previos a trav\u00e9s de las referidas acciones, se se\u00f1ala en 30 d\u00edas siguientes a su comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n. Este se\u00f1alamiento constituye una excepci\u00f3n a las reglas generales sobre caducidad, pues respecto \u00a0la acci\u00f3n de simple nulidad en los dem\u00e1s casos puede interponerse en cualquier tiempo, es decir no tiene un t\u00e9rmino de caducidad (C.C.A. art. 136, numeral 1\u00b0); y respecto de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, tambi\u00e9n el plazo se\u00f1alado de 30 d\u00edas resulta contrario a la regla general, \u00a0la cual fija en cuatro meses el t\u00e9rmino de caducidad respectivo. (C.C.A. art. 136 numeral 2\u00b0). \u00a0<\/p>\n
iii) Por fuera del tema de la separabilidad de los actos previos, la disposici\u00f3n en comento tambi\u00e9n modific\u00f3 \u00a0el art\u00edculo 45 de la Ley 80 de 1993, que hab\u00eda ampliado la titularidad de la acci\u00f3n de nulidad absoluta15 de los contratos estatales, al haber dispuesto que pod\u00eda ser alegada \u201c…por las partes, por el agente del Ministerio P\u00fablico, por cualquier persona o declarada de oficio…\u201d Ahora, seg\u00fan el inciso tercero no acusado de la disposici\u00f3n bajo examen, solamente \u201ccualquier tercero que acredite un inter\u00e9s directo podr\u00e1 pedir que se declare su nulidad absoluta\u201d. 16 \u00a0<\/p>\n
Estas modificaciones tienen para la Corte una precisa significaci\u00f3n: de un lado, buscan ampliar el espectro de garant\u00edas jur\u00eddicas reconocidas a los participantes en el proceso de contrataci\u00f3n, que no obstante ser ajenos a la relaci\u00f3n contractual pueden verse perjudicados por la actuaci\u00f3n administrativa en las etapas precontractuales. Ahora ellos pueden demandar independientemente del contrato y desde el momento de su expedici\u00f3n, los actos administrativos ilegales que resulten lesivos de sus intereses (antes s\u00f3lo pod\u00edan demandarlos despu\u00e9s de suscrito el contrato a trav\u00e9s de las acciones contractuales, salvo las excepciones vistas). No obstante, esta posici\u00f3n garantista se ve acompasada por un t\u00e9rmino de caducidad corto, y por la fijaci\u00f3n de un l\u00edmite a la separabilidad de los actos previos, que viene marcado por la celebraci\u00f3n del contrato. A partir de la suscripci\u00f3n del mismo los actos precontractuales, unilaterales de la Administraci\u00f3n, se hacen inseparables para efectos de su control judicial, de tal manera que s\u00f3lo pueden atacarse a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad absoluta del contrato. Estos l\u00edmites, a juicio de la Corte, pretenden dar agilidad al proceso licitatorio, y estabilidad a las etapas surtidas del mismo, proceso que se dificultar\u00eda en exceso si cada uno de los actos administrativos separables se sometiera a plazos de caducidad m\u00e1s extensos, y a la acci\u00f3n de simple nulidad sin t\u00e9rmino de caducidad, seg\u00fan la regla general. Y de otro lado, las limitaciones comentadas tambi\u00e9n pretenden contribuir a la firmeza del contrato administrativo una vez que este ha sido suscrito, poni\u00e9ndolo al amparo de todo tipo de demandas provenientes de terceros sin inter\u00e9s directo y ajenos a la relaci\u00f3n contractual. Ahora bien, estos l\u00edmites en principio no tienen el alcance de eliminar ni la protecci\u00f3n de los derechos de terceros interesados (quienes pueden impugnar los actos que los perjudiquen dentro del plazo de los treinta d\u00edas que se\u00f1ala la disposici\u00f3n), ni \u00a0la del inter\u00e9s general, pues \u00e9ste, despu\u00e9s de la celebraci\u00f3n del contrato, puede ser protegido a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad absoluta del contrato, que puede ser alegada por las partes, por el agente del ministerio p\u00fablico, por cualquier persona que acredite un inter\u00e9s directo, o declarada de oficio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La nueva versi\u00f3n del art\u00edculo 87 del C.C.A. sit\u00faa a la legislaci\u00f3n a medio camino entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los actos previos, y la de la inseparabilidad de los mismos, combinando las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de terceros a la relaci\u00f3n contractual, propias de la primera, con los principios de eficacia y celeridad de la funci\u00f3n administrativa a que se refiere el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que se vinculan a la segunda de las mencionadas doctrinas. En efecto, la inseparabilidad una vez suscrito el contrato, pone a este \u00faltimo al amparo de acciones incoadas con fines ajenos al bien com\u00fan, pues como se vio la titularidad de la acci\u00f3n de simple nulidad se restringe a las personas que demuestren un inter\u00e9s directo en el contrato, dejando eso si a salvo la facultad del Ministerio P\u00fablico para interponerla o del juez para decretarla de oficio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precisado lo anterior, debe la Corte establecer el alcance de la limitaci\u00f3n impuesta por la norma acusada, cuando se\u00f1ala que \u00a0\u201c(u)na vez celebrado \u00e9ste, la ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.\u201d En especial debe establecer si esta restricci\u00f3n tiene el alcance de eliminar o de recortar, en ciertos casos, el plazo de caducidad que se\u00f1ala la norma, desconociendo con ello el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, especialmente el de terceros a la relaci\u00f3n contractual que hayan participado en las etapas precontractuales, como lo alega la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. El tenor literal de la disposici\u00f3n parcialmente acusada, no dice en forma expresa que la firma del contrato extinga anticipadamente el plazo de caducidad se\u00f1alado para interponer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos previos al contrato administrativo. En efecto, la lectura del segundo inciso de la norma, lleva a concluir que el mismo dispone: i) Que \u201clos actos proferidos antes de la celebraci\u00f3n del contrato, con ocasi\u00f3n de la actividad contractual, ser\u00e1n demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho\u201d. ii) Que el t\u00e9rmino de caducidad de las referidas acciones ser\u00e1 el de los 30 d\u00edas siguientes a la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto respectivo, seg\u00fan el caso. iii) Que \u201cla interposici\u00f3n de estas acciones no interrumpir\u00e1 el proceso licitatorio, ni la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del contrato\u201d. Y iv) que una vez celebrado el contrato, \u201cla ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, este \u00faltimo contenido regulatorio de la disposici\u00f3n tiene el significado de establecer una extinci\u00f3n anticipada del t\u00e9rmino de caducidad se\u00f1alado por la norma, la cual se producir\u00eda por la suscripci\u00f3n del contrato. Sobre este supuesto edifica el cargo de violaci\u00f3n constitucional, alegando que esta extinci\u00f3n anticipada conduce a una inseguridad jur\u00eddica respeto a la verdadera duraci\u00f3n del plazo de caducidad y, adem\u00e1s, abre la posibilidad de que tal plazo en algunos casos no exista o sea muy breve, am\u00e9n de incierto, lo cual redunda en la denegaci\u00f3n del derecho de acceso a la justicia. \u00a0Otros de los intervinientes llevan a cabo la misma interpretaci\u00f3n del demandante. La vista fiscal y el Ministerio de Justicia, no extraen la misma conclusi\u00f3n, por lo cual no comparten las acusaciones de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte estima que la norma ha sido objeto de dos interpretaciones diversas, pero que ninguna de ellas responde a la verdadera intenci\u00f3n del legislador: seg\u00fan una la primera, la celebraci\u00f3n del contrato extingue anticipadamente el t\u00e9rmino de caducidad y en consecuencia impide acudir posteriormente a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos previos, con lo cual quedan desprotegidos los intereses de terceros no contratantes, especialmente de quienes participaron en el proceso de licitaci\u00f3n; seg\u00fan una segunda, tal celebraci\u00f3n no extingue dicho plazo, pues la norma no lo dice expresamente, por lo cual, a pesar de haberse celebrado el contrato, sigue corriendo el t\u00e9rmino de caducidad; a juicio de la Corte las anteriores interpretaciones no consultan la verdadera intenci\u00f3n del legislador, la cual puede extraerse de la lectura arm\u00f3nica de los incisos segundo y tercero de la disposici\u00f3n acusada, interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica que la demanda, las intervenciones y la vista fiscal han omitido hacer \u00a0. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la segunda interpretaci\u00f3n referida es contraria al tenor literal de la disposici\u00f3n, pues es clara la intenci\u00f3n legislativa de impedir la interposici\u00f3n de las acciones \u00a0no contractuales con posterioridad a la celebraci\u00f3n del contrato. La expresi\u00f3n, \u201c(u)na vez celebrado \u00e9ste, la ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato\u201d, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un l\u00edmite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De su parte, la interpretaci\u00f3n del demandante, si bien es acertada en cuanto reconoce que la suscripci\u00f3n del contrato extingue anticipadamente el t\u00e9rmino de caducidad (como consecuencia de la extinci\u00f3n de las acciones no contractuales), resulta equivocada en cuanto afirma que dicha extinci\u00f3n tiene el alcance de impedir la defensa judicial de los intereses de terceros participantes en la actividad precontractual. La disposici\u00f3n no desprotege estos intereses, pues conforme ella misma lo se\u00f1ala en su tercer inciso, dichos terceros, por tener un inter\u00e9s directo, pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos. No quedan por ende desamparados, pues esta acci\u00f3n satisface sus pretensiones, am\u00e9n de que dicha nulidad absoluta, por las mismas razones, tambi\u00e9n puede ser invocada por el Ministerio P\u00fablico, o aun ser declarada de oficio por el juez administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, esta es la posici\u00f3n que tambi\u00e9n ha acogido el h. Consejo de Estado, que en referencia al inter\u00e9s directo que les asiste a los licitantes para demandar la nulidad absoluta de los contratos administrativos, ha dicho lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el ordenamiento jur\u00eddico procesal la legitimaci\u00f3n en la causa se entiende como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por ser el sujeto de la relaci\u00f3n jur\u00eddica sustancial. Cuando la controversia se centra en la nulidad de un acto administrativo y un consecuente restablecimiento del derecho, el legitimado para ejercer la acci\u00f3n es la persona que pretenda demostrar que el acto administrativo enjuiciado quebranta o lesiona sus derechos amparados por una norma jur\u00eddica. Est\u00e1 acreditado dentro del proceso que la sociedad demandante no present\u00f3 propuesta en la licitaci\u00f3n p\u00fablica nacional, para la prestaci\u00f3n del servicio de vigilancia en los sectores VI y VII en los que centra la irregularidad del acto administrativo contenido en el acta N\u00b0 1173 del 6 de noviembre de 1991 para pedir su nulidad, que adjudic\u00f3 dichos sectores a la empresa Dincolvip Ltda., la cual seg\u00fan la demanda no ten\u00eda en ese momento licencia de funcionamiento del Ministerio de Defensa para operarlos. En el evento de que esta circunstancia se analizara y prosperara para efectos de considerar ilegal la adjudicaci\u00f3n, que beneficio reportar\u00eda al demandante si no present\u00f3 propuesta para la prestaci\u00f3n del servicio en estas zonas?. El texto original del art\u00edculo 87 que tra\u00eda el Decreto Ley 01 de 1984, ya hac\u00eda referencia a que pod\u00eda intentar la nulidad del contrato “quien demuestre \u201cinter\u00e9s directo\u201d en el contrato”, presupuesto que se mantiene despu\u00e9s de su modificaci\u00f3n por el art\u00edculo 32 de la ley 446 de 1998. Se hace s\u00ed la salvedad, que si bien es cierto la ley 80 de 1993 – Estatuto de la Contrataci\u00f3n Estatal – estableci\u00f3 en el art. 45 que la nulidad absoluta del contrato estatal pod\u00eda alegarse “por cualquier persona”, convirti\u00e9ndola en una acci\u00f3n p\u00fablica de legalidad, dicha situaci\u00f3n fue temporal, ya que con la ley 446 de 1998 se volvi\u00f3 al sistema general del c\u00f3digo, al asignar la titularidad de la acci\u00f3n a “cualquier tercero que acredite un \u201cinter\u00e9s directo\u201d para pedir que la nulidad se declare. En estas condiciones, hoy la legitimaci\u00f3n para el ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad de un contrato en virtud del acuerdo de voluntades que surge entre la entidad estatal y la persona natural o jur\u00eddica para la realizaci\u00f3n de la labor encomendada que genera derecho y obligaciones rec\u00edprocas. La posee tambi\u00e9n el Ministerio P\u00fablico como defensor del orden jur\u00eddico y como parte en todos los procesos e incidentes que se promuevan ante la jurisdicci\u00f3n administrativa (art. 277 n\u00fam. 7 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) y por atribuci\u00f3n que le otorgara antes la ley 50 de 1936 en los eventos de objeto o causa il\u00edcitos y en inter\u00e9s de la moral y de la ley. De esta manera, en principio son los terceros intervinientes en el proceso licitatorio para la adjudicaci\u00f3n del contrato los que tendr\u00e1n \u201cinter\u00e9s directo\u201d en que se declare la nulidad del contrato cuando \u00e9ste se haya celebrado con otro proponente ya sea con pretermisi\u00f3n de las exigencias legales, ya sea porque considere viciado el acto de adjudicaci\u00f3n. Tambi\u00e9n estar\u00e1n legitimadas las personas que pudieron se licitantes por reunir las condiciones para presentarse al proceso licitatorio y sin embargo la entidad contratante les impidi\u00f3 hacerlo sin justificaci\u00f3n legal. Pero en el primer caso, ese \u201cinte\u00b4res directo\u201d no nace del solo hecho de haber participado en la licitaci\u00f3n; es necesario que el proponente que despu\u00e9s decida impugnarla al igual que el contrato que se celebr\u00f3 con ocasi\u00f3n de ella, haya licitado y ofrecido para ejecutar el contrato que en particular cuestiona.\u201d 17 (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, esta jurisprudencia fue reiterada de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cAntes de que el legislador codificara en forma especial los contratos de la Administraci\u00f3n p\u00fablica, se aplicaba el art\u00edculo 1742 del C\u00f3digo Civil Colombiano, entre otros, en materia de quienes, adem\u00e1s de los celebrantes de un contrato, pod\u00edan solicitar su nulidad, que se\u00f1alaba que la nulidad absoluta puede alegarse por todo el que tenga inter\u00e9s en ello. Este art\u00edculo fue objeto de algunas reformas la ley 95 de 1890, art\u00edculo 15 y por la ley 50 de 1936. La jurisprudencia en esa \u00e9poca precis\u00f3 el alcance de dicho inter\u00e9s, al decir que no es el de la simple declaratoria sobre la legalidad o control del ordenamiento jur\u00eddico abstracto, sino el especial y concreto, personal y directo. Con el aparecimiento de la primera codificaci\u00f3n sobre los contratos del Estado, decreto ley 222 de 1983, en materia de la alegaci\u00f3n de la nulidad absoluta de los contratos, a los que \u00e9l se refer\u00eda, no aludi\u00f3 a si los terceros pod\u00edan solicitarla (art. 78). A partir del 1 de marzo de 1984, cuando entr\u00f3 en vigencia el decreto ley 01 de 1984 (actual C\u00f3digo Contencioso Administrativo) la ley ha regulado en formas diversas para los terceros, con relaci\u00f3n al contrato, el derecho de acci\u00f3n de controversias contractuales con el objeto de pedir su nulidad absoluta. En el art\u00edculo 87 original de la mencionada codificaci\u00f3n se indic\u00f3 que \u201cLa nulidad absoluta tambi\u00e9n podr\u00e1 pedirse por el Ministerio P\u00fablico y por quien demuestre \u201cinter\u00e9s directo\u201d en el contrato\u201d. Luego con la reforma introducida al C\u00f3digo Contencioso Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989, se expres\u00f3 que \u201cEl Ministerio P\u00fablico o el tercero que acredite inter\u00e9s directo en el contrato est\u00e1 facultado para solicitar tambi\u00e9n su nulidad absoluta (…) (art. 17). Ese inter\u00e9s directo ha sido entendido, en sentido amplio, como derivar del mismo un provecho o un perjuicio con relevancia jur\u00eddica, es decir, una utilidad o una p\u00e9rdida, o lo que es lo mismo, experimentar en la esfera jur\u00eddica propia de quien dice tener inter\u00e9s, una afectaci\u00f3n tambi\u00e9n jur\u00eddica como consecuencia del negocio celebrado. Tener \u00a0inter\u00e9s directo\u00a0 consiste en que entre el contrato, como causa del inter\u00e9s y \u00e9ste como efecto haya una relaci\u00f3n inmediata o pr\u00f3xima, m\u00e1s no mediata o remota. Naturalmente quien dice tener un inter\u00e9s jur\u00eddico directo en un asunto, como todo aquel quien haga dentro del proceso una afirmaci\u00f3n definida, corre con la carga de la prueba, en primer t\u00e9rmino, de ese inter\u00e9s y, en segundo t\u00e9rmino, del car\u00e1cter de \u201cdirecto\u201d ostentado. Con la expedici\u00f3n de la ley 80 de 1993, Estatuto de Contrataci\u00f3n Administrativa, entre otros, la \u201cNulidad absoluta podr\u00e1 ser alegada (…) por cualquier persona\u201d (art. 45, inciso 2). Posteriormente, con la reforma introducida por la ley 446 que entr\u00f3 a regir el d\u00eda 7 de julio de 1998 se estableci\u00f3, entre otros, que podr\u00e1 demandar la nulidad absoluta del contrato s\u00f3lo aquella persona que acredite un \u201cinter\u00e9s directo\u201d. Hasta all\u00ed la evoluci\u00f3n legislativa y jurisprudencial sobre el punto de qu\u00e9 terceros, con relaci\u00f3n al contrato estatal, pueden promover la nulidad absoluta.18 (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a trav\u00e9s de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del t\u00e9rmino de caducidad de 30 d\u00edas siguientes a su comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicaci\u00f3n. Pero que una vez expirado este t\u00e9rmino o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categor\u00eda de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos s\u00f3lo podr\u00e1n ser impugnados a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con inter\u00e9s directo -inter\u00e9s que ha sido reconocido por la jurisprudencia del h. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes-. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII- DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
En los t\u00e9rminos de la parte considerativa de la presente decisi\u00f3n, declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201cUna vez celebrado \u00e9ste\u201d y \u201csolamente\u201d, contenidas en el segundo inciso del art\u00edculo 87 del Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo contencioso Administrativo), modificado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-1048\/01 \u00a0<\/p>\n
CONTRATO ADMINISTRATIVO-Impugnaci\u00f3n de actos en procedimiento de formaci\u00f3n y celebraci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Pueden impugnar los actos administrativos proferidos por las entidades p\u00fablicas durante el procedimiento de formaci\u00f3n y celebraci\u00f3n del contrato (pliegos de condiciones, acto que rechaza la propuesta, acto que declara desierta la licitaci\u00f3n y el acto de adjudicaci\u00f3n) a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el art\u00edculo 85 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo; sin perjuicio del derecho que le asiste a todo ciudadano, -en aras de preservar la integridad del ordenamiento jur\u00eddico- de interponer la acci\u00f3n de nulidad prevista en el art\u00edculo 84 del mismo ordenamiento. \u00a0<\/p>\n
CONTRATO ADMINISTRATIVO-Solicitud de nulidad absoluta e indemnizaci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico por tercero con inter\u00e9s directo (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRATO ADMINISTRATIVO-Culpa in contrahendo por irregularidades sin estar perfeccionado el contrato que causa da\u00f1o antijur\u00eddico (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Las irregularidades en que incurra la Administraci\u00f3n durante el procedimiento de selecci\u00f3n del contratista, o una vez adjudicada la licitaci\u00f3n sin estar perfeccionado el contrato, y que produzcan un da\u00f1o antijur\u00eddico a los oferentes o al adjudicatario, comprometen su responsabilidad civil por culpa in contrahendo, la cual se configura, siguiendo la teor\u00eda de Von Ihering, cuando se declara la nulidad de un contrato por motivo imputable a alguna de las partes contratantes, ya que en todo acuerdo de voluntades, existe un pacto t\u00e1cito entre los negociantes en el sentido que han adoptado las previsiones necesarias para evitar que circunstancias posteriores relacionadas con los sujetos u objeto del negocio, afecten la validez del contrato. \u00a0<\/p>\n
CONTRATO ADMINISTRATIVO-Legitimaci\u00f3n por activa para demandar la nulidad (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
ACCION CONTRACTUAL-Nulidad absoluta de contrato estatal celebrado (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
ACTO PREVIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-R\u00e9gimen excepcional para el control de legalidad (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Resulta razonable que el legislador haya establecido un r\u00e9gimen excepcional para el control de legalidad de los actos previos a la celebraci\u00f3n del contrato, por la v\u00eda de las acciones de Nulidad y Nulidad y Restablecimiento \u00a0del Derecho. Este r\u00e9gimen se caracteriza por: (i) La reducci\u00f3n del t\u00e9rmino de caducidad para el ejercicio de la Acci\u00f3n de Nulidad de cuatro meses a treinta d\u00edas, (ii) El establecimiento de un t\u00e9rmino de caducidad de treinta d\u00edas para el ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad, que por regla general se puede ejercitar en cualquier tiempo y, \u00a0(ii) La preclusi\u00f3n del t\u00e9rmino de caducidad, ya que una vez se celebre el contrato \u00a0no podr\u00e1 hacerse uso de las citadas acciones para impugnar los actos previos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO PREVIO EN CONTRATO ADMINISTRATIVO-Solicitud de nulidad absoluta por ilegalidad (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Teniendo las partes, el Ministerio P\u00fablico y el tercero con inter\u00e9s directo la posibilidad de intentar la acci\u00f3n contractual, para a trav\u00e9s de ella solicitar la nulidad del contrato con base en la ilegalidad de los actos previos a su celebraci\u00f3n, no s\u00f3lo se salvaguarda la integridad del orden jur\u00eddico sino que se instituye un mecanismo orientado a asegurar efectivamente el derecho a la igualdad, la responsabilidad patrimonial del Estado y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia; principios constitucionales que se ver\u00edan ampliamente comprometidos si se le diera a la norma la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual los actos previos no son impugnables por la v\u00eda de la acci\u00f3n contractual. \u00a0<\/p>\n
ACTO PREVIO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO-Acciones (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Se ajusta plenamente a la Constituci\u00f3n, que el legislador, en ejercicio de la potestad que le ha atribuido la Carta de regular los procedimientos \u00a0y procesos judiciales, haya optado por consagrar, en relaci\u00f3n con la impugnaci\u00f3n de los actos previos a la celebraci\u00f3n del contrato estatal, dos acciones que pueden usar alternativamente los terceros que acrediten un inter\u00e9s personal, particular, directo y concreto, ya sea a trav\u00e9s del ejercicio de la acci\u00f3n de Nulidad y Restablecimiento del Derecho antes de la celebraci\u00f3n del contrato (sin perjuicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de nulidad que tiene un plazo de caducidad de treinta d\u00edas), o a trav\u00e9s de la acci\u00f3n contractual dirigida a obtener la nulidad absoluta del contrato una vez celebrado \u00e9ste, v\u00edas procesales que salvaguardan los principios constitucionales de igualdad, de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y de responsabilidad patrimonial del Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy \u00a0Cabra. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Expedientes No. D-3471 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Demanda de inconstitucionalidad contra el \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
art\u00edculo 87 parcial del C\u00f3digo Contencioso \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Administrativo modificado por el art\u00edculo 32 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, \u00a0manifiesto que comparto la posici\u00f3n mayoritaria de la Corte en el presente asunto, en relaci\u00f3n con la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, tal como fue reformado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998, ya que la norma se adecua plenamente a la Carta Pol\u00edtica y en especial a los art\u00edculos 13, 90, 209 y 229 de la Constituci\u00f3n, que consagran los principios de igualdad, responsabilidad del Estado y acceso a la administraci\u00f3n de justicia, sin embargo, me permito efectuar algunas precisiones que considero fundamentales en cuanto al alcance y desarrollo de la norma en menci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Ley 446 de 1998, que desarrolla a trav\u00e9s de su articulado diversos asuntos relativos al correcto funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia, y a los m\u00e9todos alternos de soluci\u00f3n de conflictos, en el tema particular de la contrataci\u00f3n estatal, contribuye a trav\u00e9s de sus previsiones al perfeccionamiento de las garant\u00edas de los ciudadanos que participan en los procesos de selecci\u00f3n objetiva (licitaciones o concursos) convocados por las entidades p\u00fablicas para la celebraci\u00f3n de contratos orientados a satisfacer el inter\u00e9s p\u00fablico. En efecto, la norma acusada establece dos medios judiciales de que pueden hacer uso los ciudadanos que ostenten un inter\u00e9s directo para impugnar las actuaciones irregulares de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Estos son: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En primer t\u00e9rmino, pueden impugnar los actos administrativos proferidos por las entidades p\u00fablicas durante el procedimiento de formaci\u00f3n y celebraci\u00f3n del contrato (pliegos de condiciones, acto que rechaza la propuesta, acto que declara desierta la licitaci\u00f3n y el acto de adjudicaci\u00f3n) a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el art\u00edculo 85 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo; sin perjuicio del derecho que le asiste a todo ciudadano, -en aras de preservar la integridad del ordenamiento jur\u00eddico- de interponer la acci\u00f3n de nulidad prevista en el art\u00edculo 84 del mismo ordenamiento. \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. De otro \u00a0lado, la Ley 446 de 1998 consagra el derecho del tercero con inter\u00e9s directo, a solicitar la nulidad absoluta del contrato y pedir de manera concurrente la indemnizaci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico que la Administraci\u00f3n le haya causado, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n contractual consagrada en el art\u00edculo 87 del C\u00f3digo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed que la Ley 446 en su art\u00edculo 32 haya declarado: \u201cEl Ministerio p\u00fablico o cualquier tercero que acredite un inter\u00e9s directo podr\u00e1 pedir que se declare su nulidad absoluta\u201d. As\u00ed se explica que el texto legal se\u00f1ale que \u201cUna vez \u00a0celebrado \u00e9ste, la ilegalidad de los actos previos solamente podr\u00e1 invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. El cuadro de garant\u00edas procesales anteriormente descrito, se enmarca dentro de los deberes del Estado de Derecho de defender los derechos de los ciudadanos a la igualdad, al respecto de la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con justo t\u00edtulo, as\u00ed como al acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia. Dentro de este contexto, el art\u00edculo cuyo an\u00e1lisis nos ocupa, \u00a0le otorga la oportunidad a las personas que han participado en los procedimientos de selecci\u00f3n objetiva convocados por las entidades p\u00fablicas, de obtener la reparaci\u00f3n de todos los da\u00f1os antijur\u00eddicos, tanto en la modalidad de da\u00f1o emergente como de lucro cesante, causados por las actuaciones irregulares de la entidad contratante, siempre y cuando \u00e9stos sean susceptibles de afectar la validez jur\u00eddica del contrato. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, las cosas, las irregularidades en que incurra la Administraci\u00f3n durante el procedimiento de selecci\u00f3n del contratista, o una vez adjudicada la licitaci\u00f3n sin estar perfeccionado el contrato, y que produzcan un da\u00f1o antijur\u00eddico a los oferentes o al adjudicatario, comprometen su responsabilidad civil por culpa in contrahendo, la cual se configura, siguiendo la teor\u00eda de Von Ihering, cuando se declara la nulidad de un contrato por motivo imputable a alguna de las partes contratantes, ya que en todo acuerdo de voluntades, existe un pacto t\u00e1cito entre los negociantes en el sentido que han adoptado las previsiones necesarias para evitar que circunstancias posteriores relacionadas con los sujetos u objeto del negocio, afecten la validez del contrato. \u00a0<\/p>\n
3. De tal suerte, siempre que se celebra un contrato estatal y la Administraci\u00f3n incurre en violaci\u00f3n de la ley, abuso o desviaci\u00f3n de poder, irregularidades en la adjudicaci\u00f3n del contrato, e.t.c, se afectan los derechos subjetivos e intereses leg\u00edtimos de los participantes en la licitaci\u00f3n o concurso, como ocurre v.gr. En el caso del licitante burlado que habiendo presentado una propuesta completamente ajustada a los pliegos de condiciones y siendo \u00e9sta la mejor, la Administraci\u00f3n le adjudica el contrato a otro oferente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estos eventos se vulneran los derechos del particular oferente, y se le causan da\u00f1os antijur\u00eddicos representados en todos los gastos en que \u00e9ste incurri\u00f3 para la presentaci\u00f3n de su propuesta (compra de pliegos, pago de la prima correspondiente a la garant\u00eda de seriedad de la propuesta, honorarios profesionales e.t.c) as\u00ed como en las utilidades que deja de percibir como consecuencia de dichas actuaciones ilegales, los cuales deben ser indemnizados por la Administraci\u00f3n contratante, con fundamento en la teor\u00eda de la responsabilidad patrimonial del Estado y en los principios de buena fe y legalidad que le imponen el deber de actuar con diligencia, lealtad y probidad, con sujeci\u00f3n estricta a la ley y los pliegos de condiciones (ley del contrato). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. De esta manera, el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998, constituye un desarrollo especial de la instituci\u00f3n constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, \u00a0consagrada en el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Al respecto del concepto de da\u00f1o antijur\u00eddico y su relaci\u00f3n con la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado, esta Corte ha se\u00f1alado: 19\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de vista sistem\u00e1tico, la Corte considera que esta acepci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico como fundamento del deber de reparaci\u00f3n del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1\u00ba), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administraci\u00f3n. As\u00ed, la \u00a0responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protecci\u00f3n de los administrados frente al aumento de la actividad del poder p\u00fablico, el cual puede ocasionar da\u00f1os, que son resultado normal y leg\u00edtimo de la propia actividad p\u00fablica, al margen de cualquier conducta culposa o il\u00edcita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garant\u00eda jur\u00eddica a la \u00f3rbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual r\u00e9gimen constitucional establece entonces la obligaci\u00f3n jur\u00eddica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijur\u00eddicos que hayan sido cometidos por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijur\u00eddico y \u00e9ste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la v\u00edctima por medio del deber de indemnizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5. En este orden de ideas, se explica que la Ley 446 de 1998, haya introducido un profundo cambio en relaci\u00f3n con la legitimaci\u00f3n activa para demandar la nulidad del contrato estatal, ya que de conformidad con el art\u00edculo 45 de la Ley 80 de 1993, \u00e9sta pod\u00eda ser alegada por las partes o solicitada por el agente del Ministerio P\u00fablico o \u201cpor cualquier persona\u201d, lo que la tornaba en una verdadera acci\u00f3n p\u00fablica de nulidad, mientras que en el nuevo sistema se le da una naturaleza distinta, restringida solamente a las partes, al Ministerio p\u00fablico o al tercero que acredite un \u201cinter\u00e9s directo\u201d. Esta restricci\u00f3n de la titularidad de la acci\u00f3n de nulidad absoluta en los contratos estatales, \u00a0 responde a un fin constitucionalmente relevante, cual es el de evitar que la acci\u00f3n se emplee con fines distintos para lo que fue establecida. Al respecto esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado:20\u201d\u2026La restricci\u00f3n de la titularidad de la acci\u00f3n de nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que demuestren un inter\u00e9s directo en el contrato, cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la posibilidad de que la acci\u00f3n pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas a las que inspiraron su consagraci\u00f3n legal\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Esta configuraci\u00f3n especial de la acci\u00f3n contractual es perfectamente compatible \u00a0con su objeto y finalidad, ya que como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 87 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, mediante su ejercicio se pueden solicitar \u00a0ante el juez competente \u201cque se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisi\u00f3n, que se declare su incumplimiento \u00a0y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y \u00a0condenas\u201d. \u00a0<\/p>\n
De este modo, dentro del amplio marco de posibilidades que ofrece la acci\u00f3n contractual – como ya se ha se\u00f1alado -, el tercero que acredite un inter\u00e9s de car\u00e1cter personal, particular, concreto y directo (como es el caso de los licitantes defraudados por las irregularidades cometidas por la Administraci\u00f3n P\u00fablica en el procedimiento de celebraci\u00f3n del contrato), puede solicitar la nulidad absoluta del contrato, fundado en la ilegalidad de los actos previos, (art\u00edculo 44 Ley 80 de 1993 y art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998), junto con la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os antijur\u00eddicos que se le hayan causado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. As\u00ed, a la luz de esta interpretaci\u00f3n resulta razonable que el legislador haya establecido un r\u00e9gimen excepcional para el control de legalidad de los actos previos a la celebraci\u00f3n del contrato, por la v\u00eda de las acciones de Nulidad y Nulidad y Restablecimiento \u00a0del Derecho consagradas en los art\u00edculos 84 y 85 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Este r\u00e9gimen se caracteriza por: (i) La reducci\u00f3n del t\u00e9rmino de caducidad para el ejercicio de la Acci\u00f3n de Nulidad de cuatro meses a treinta d\u00edas, (ii) El establecimiento de un t\u00e9rmino de caducidad de treinta d\u00edas para el ejercicio de la acci\u00f3n de nulidad, que por regla general se puede ejercitar en cualquier tiempo y, \u00a0(ii) La preclusi\u00f3n del t\u00e9rmino de caducidad, ya que una vez se celebre el contrato \u00a0no podr\u00e1 hacerse uso de las citadas acciones para impugnar los actos previos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, teniendo las partes, el Ministerio P\u00fablico y el tercero con inter\u00e9s directo la posibilidad de intentar la acci\u00f3n contractual, para a trav\u00e9s de ella solicitar la nulidad del contrato con base en la ilegalidad de los actos previos a su celebraci\u00f3n, no s\u00f3lo se salvaguarda la integridad del orden jur\u00eddico sino que se instituye un mecanismo orientado a asegurar efectivamente el derecho a la igualdad, la responsabilidad patrimonial del Estado y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia; principios constitucionales que se ver\u00edan ampliamente comprometidos si se le diera a la norma la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual los actos previos no son impugnables por la v\u00eda de la acci\u00f3n contractual. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es preciso se\u00f1alar que se ajusta plenamente a la Constituci\u00f3n, que el legislador, en ejercicio de la potestad que le ha atribuido la Carta de regular los procedimientos \u00a0y procesos judiciales, haya optado por consagrar, en relaci\u00f3n con la impugnaci\u00f3n de los actos previos a la celebraci\u00f3n del contrato estatal, dos acciones que pueden usar alternativamente los terceros que acrediten un inter\u00e9s personal, particular, directo y concreto, ya sea a trav\u00e9s del ejercicio de la acci\u00f3n de Nulidad y Restablecimiento del Derecho antes de la celebraci\u00f3n del contrato (sin perjuicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de nulidad que tiene un plazo de caducidad de treinta d\u00edas), o a trav\u00e9s de la acci\u00f3n contractual dirigida a obtener la nulidad absoluta del contrato una vez celebrado \u00e9ste, v\u00edas procesales que salvaguardan los principios constitucionales de igualdad (art\u00edculo 13 C.P), de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art\u00edculo 229 C.P) y de responsabilidad patrimonial del Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut Supra, \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, auto de abril 6 de 1987.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, auto de abril 6 de 1987. \u00a0<\/p>\n
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, secci\u00f3n Tercera, auto de abril 6 de 1987.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, Sentencia de 10 de marzo de 1994. consejero Ponente, Juan de Dios Montes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Esta evoluci\u00f3n legal y jurisprudencia aparece analizada in extenso en la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera en marzo 10 de 1994. Expediente 9118,. Consejero ponente: Juan de Dios Montes \u00a0<\/p>\n
6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,. Concepto de 18 de abril de 1969. Anales del Consejo de Estado, tomo LXXVI, 1969, primer semestre, p\u00e1gs 10 y 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, sentencia del 12 de abril de 1978, expediente 1942.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Sentencia de marzo 10 de 1994. consejero ponente, Juan de Dios Montes \u00a0<\/p>\n
9 Esta explicaci\u00f3n era la siguiente, dada por la misma Sentencia que se viene transcribiendo: \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Que se deb\u00eda distinguir al interior de los actos contractuales unos separables del contrato y otros que no lo eran. \u00a0<\/p>\n
\u201cb) Que los actos separables no se controlaban por medio de las acciones contractuales (art\u00edculo 87), sino por las \u201cotras acciones previstas en el C\u00f3digo, es decir las de nulidad (art\u00edculo 84) y de nulidad y restablecimiento del derecho (art\u00edculo 85). \u00a0<\/p>\n
\u201cc) Que, sin embargo, dichos actos \u00fanicamente eran impugnables jurisdiccionalmente \u201cuna vez terminado o liquidado el contrato\u201d \u00a0<\/p>\n
d) \u201cDe la regla anterior quedaba exceptuado el acto de adjudicaci\u00f3n que era susceptible de ser impugnado seg\u00fan las reglas generales (art\u00edculo 136)\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Se refiere a las acciones contractuales \u00a0<\/p>\n
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera,. consejero ponente, Juan de Dios Montes \u00a0<\/p>\n
12 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
14 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 El art\u00edculo 44 de la Ley 80 de 1993 que consagra las CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA., precept\u00faa: \u00a0<\/p>\n
Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho com\u00fan y adem\u00e1s cuando:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constituci\u00f3n y la ley;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2o. Se celebren contra expresa prohibici\u00f3n constitucional o legal;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3o. Se celebren con abuso o desviaci\u00f3n de poder;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Mediante Sentencia C- 221 de 1999, M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cque acredite un inter\u00e9s directo\u201d, contenida en el tercer inciso del art\u00edculo 87 del C.C.A, reformado por el art\u00edculo 32 de la Ley 446 de 1998, ahora demandado. \u00a0<\/p>\n
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera. Sentencia de siete de octubre de 1999. Consejero ponente, Ricardo Hoyos Duque. Radicaci\u00f3n 10610. Actor: Sociedad Grancolombiana de Seguridad. Demandado: empresa de energ\u00eda de Bogot\u00e1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Tercera. Sentencia de 24 de agosto de 2000. Expediente 9527. M.P. Mar\u00eda Helena Giraldo G\u00f3mez. Esta doctrina fue reiterada en la sentencia de 19 de octubre de 2000, de la misma sala y secci\u00f3n, con ponencia del consejero Alier Eduardo Hern\u00e1ndez., radicaci\u00f3n 12393 y en la de 16 de febrero de 2001, tambi\u00e9n de la Secci\u00f3n Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del mismo consejero. Radicaci\u00f3n 16596 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-333\/96 M.P Alejandro Mart\u00ednez C. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-197\/99 M.P Antonio Barrera. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1048\/01 \u00a0 ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Naturaleza jur\u00eddica y control judicial\/ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Evoluci\u00f3n legal y jurisprudencial \u00a0 ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Control judicial \u00a0 ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-T\u00e9rmino para el control judicial \u00a0 CADUCIDAD-Excepci\u00f3n a regla general \u00a0 ACTO PREPARATORIO AL CONTRATO ADMINISTRATIVO-Ampliaci\u00f3n de garant\u00edas jur\u00eddicas de participantes \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6721","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6721","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6721"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6721\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6721"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6721"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6721"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}