\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1051\/01 \u00a0<\/p>\n
REPUBLICA UNITARIA, DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA-Significado \u00a0<\/p>\n
Rep\u00fablica unitaria implica que existe un solo legislador; descentralizaci\u00f3n consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por s\u00ed mismas, a trav\u00e9s de la radicaci\u00f3n de ciertas funciones en sus manos y autonom\u00eda significa la capacidad de gesti\u00f3n independiente de los asuntos propios. Etimol\u00f3gicamente, autonom\u00eda significa autonormarse, y de ella se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad de dictar normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus \u00f3rganos de gobierno; c. Poder de gesti\u00f3n de sus propios intereses y d. Suficiencia financiera para el desempe\u00f1o de sus competencias. \u00a0<\/p>\n
Existen varios tipos de descentralizaci\u00f3n, a saber: territorial, funcional o por servicios, por colaboraci\u00f3n y, finalmente, por estatuto personal. La descentralizaci\u00f3n territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La descentralizaci\u00f3n funcional o por servicios consiste en la asignaci\u00f3n de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos p\u00fablicos, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta. La descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas, v. gr. las C\u00e1maras de Comercio y la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros y, por \u00faltimo, la descentralizaci\u00f3n por estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jur\u00eddica. En esta hip\u00f3tesis, la descentralizaci\u00f3n se realiza teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas distintas de las personas que habitan el territorio del estado. \u00a0“Pueden dictarse normas, con validez para todo el territorio jur\u00eddico, de diferente contenido para hombres de diferentes caracter\u00edsticas, como ser diferente lenguaje, religi\u00f3n, raza, sexo, etc., o inclusive de diferente profesi\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Correlaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Existe una correlaci\u00f3n entre autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n, de manera que todo \u00f3rgano aut\u00f3nomo es tambi\u00e9n descentralizado, empero no todo \u00f3rgano descentralizado es aut\u00f3nomo. La autonom\u00eda de las entidades territoriales hace referencia entonces a la libertad que les es otorgada para ejercer las funciones que les son asignadas en virtud de la descentralizaci\u00f3n, de modo que tienen un alto grado de independencia en la administraci\u00f3n y manejo de sus intereses. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance del significado \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter de entidad territorial implica pues, el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por \u00faltimo, participar en las rentas nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonom\u00eda pol\u00edtica, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonom\u00eda administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicci\u00f3n, tales como la organizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, la administraci\u00f3n de sus bienes y la soluci\u00f3n de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonom\u00eda fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos. \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencias sujetas a principios\/PRINCIPIO DE COORDINACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance\/PRINCIPIO DE CONCURRENCIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance\/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales. El primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, coordinaci\u00f3n que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre \u00e9stas y la Naci\u00f3n. El principio de concurrencia implica un proceso de participaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el “dise\u00f1o y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues s\u00f3lo as\u00ed ser\u00e1 posible avanzar en la realizaci\u00f3n efectiva de principios tambi\u00e9n de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial.” El principio de subsidiaridad consiste en que s\u00f3lo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Naci\u00f3n), para que \u00e9stos asuman el ejercicio de esas competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales implica que \u00e9stas tienen derechos y competencias que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial, de la Naci\u00f3n, teniendo en cuenta que las autoridades locales son quienes mejor conocen las necesidades de la regi\u00f3n que tienen a su cargo, por tener contacto directo con la comunidad. En consecuencia, el legislador no puede establecer reglas que vac\u00eden la competencia de las entidades territoriales consagrada en el art\u00edculo 287 superior, punto sobre el cual la Corte se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, afirmando que la ley no puede, so pretexto de dise\u00f1ar el r\u00e9gimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten la autonom\u00eda de las entidades territoriales hasta el punto de que la capacidad para gestionar sus intereses llegue a ser simplemente nominal o formal. \u00a0<\/p>\n
PLANEACION-Significado \u00a0<\/p>\n
La planeaci\u00f3n constituye un instrumento mediante el cual se definen las pol\u00edticas a implementar para el cumplimiento de los fines y cometidos estatales, se\u00f1alando los elementos indispensables para la ordenada ejecuci\u00f3n de las obras y la prestaci\u00f3n de los servicios en un per\u00edodo determinado, evitando la improvisaci\u00f3n y procurando el aprovechamiento m\u00e1ximo de los recursos disponibles. \u00a0<\/p>\n
PLAN DE DESARROLLO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Capacidad\/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participaci\u00f3n de entidades territoriales\/SISTEMA NACIONAL DE PLANEACION-Conformaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLANEACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda \u00a0<\/p>\n
La elaboraci\u00f3n de planes de desarrollo por parte de las entidades territoriales, as\u00ed como su participaci\u00f3n en la formulaci\u00f3n del Plan Nacional, constituye una manifestaci\u00f3n y materializaci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de que gozan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLANEACION EN MUNICIPIO-Grado de injerencia de departamentos \u00a0<\/p>\n
La injerencia de los departamentos en los asuntos propios de los municipios no es absoluta, pues es claro que existe un \u00e1mbito que escapa a su competencia, quedando reservado a la plena autonom\u00eda municipal. En este sentido, la Corte sostuvo que las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n solamente controlan, respecto de los municipios, lo relacionado con los mecanismos de participaci\u00f3n en la planeaci\u00f3n, la gesti\u00f3n y resultado de la actividad p\u00fablica y la elaboraci\u00f3n del presupuesto. En todo lo dem\u00e1s, opera el principio de la autonom\u00eda territorial. De este modo, las entidades territoriales elaboran libremente su plan de desarrollo, de acuerdo con el programa de gobierno del gobernador, en el caso de los departamentos, o del alcalde, en el de los municipios, que resulte elegido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulaci\u00f3n legislativa y por entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
El legislador es quien debe fijar el r\u00e9gimen jur\u00eddico del transporte por tratarse de un servicio p\u00fablico que involucra y afecta el ejercicio de derechos fundamentales. El transporte permite, adem\u00e1s, la formaci\u00f3n de un mercado nacional y la integraci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds, promoviendo el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones, con fundamento en el principio de la unidad de mercado. Aunque la regulaci\u00f3n general del servicio p\u00fablico de transporte est\u00e9 a cargo del legislador, \u00e9ste no puede agotar \u00edntegramente todos aspectos relacionados con el mismo. Por eso, se atribuye la facultad de regularlo a las entidades territoriales, a trav\u00e9s de los gobernadores y las Asambleas Departamentales, en los departamentos, y de los alcaldes y los Concejos Municipales, en los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley \u00a0<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN ENTIDADES TERRITORIALES-Planeaci\u00f3n de estructura \u00a0<\/p>\n
ORGANISMOS DE TRANSITO MUNICIPAL-Concepto previo favorable de oficina departamental de planeaci\u00f3n para creaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLANEACION EN MUNICIPIO-Evaluaci\u00f3n por organismos departamentales de planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ORGANISMOS DE TRANSITO MUNICIPAL-Creaci\u00f3n por acto administrativo complejo \u00a0<\/p>\n
ORGANISMOS DE TRANSITO MUNICIPAL-Favorabilidad del concepto previo departamental para creaci\u00f3n es inconstitucional \u00a0<\/p>\n
La exigencia de contar con un concepto previo de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n es razonable y ajustada a la Carta, siempre y cuando la conclusi\u00f3n a la que se haya llegado en \u00e9l no sea vinculante para el Concejo municipal. De esta forma, se respeta la autonom\u00eda de la entidad territorial para decidir sobre su estructura administrativa, pero imponi\u00e9ndole el deber de resolver con base en una serie argumentos que le den sustento a su decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3469 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 12 de la ley 53 de 1989 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Orlando Posada \u00a0Ruiz \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
S E N T E N C I A \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano ORLANDO POSADA RUIZ, demand\u00f3 el art\u00edculo 12 de la Ley 53 de 1989 \u201cPor la cual se asignan funciones al Instituto Nacional del Transporte, se adicionan las relacionadas con el tr\u00e1nsito terrestre automotor en todo el pa\u00eds, y se conceden facultades extraordinarias para reformar el C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre.\u201d \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 39.044 del 30 de octubre de 1989. \u00a0<\/p>\n
“LEY 53 DE 1989 \u00a0<\/p>\n
(Octubre 30) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se asignan funciones al Instituto Nacional del Transporte, se adicionan las relacionadas al tr\u00e1nsito terrestre automotor en todo el pa\u00eds y se conceden facultades extraordinarias para reformar el C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito Terrestre. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Para la creaci\u00f3n de los organismos de tr\u00e1nsito de nivel municipal se requerir\u00e1 concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el demandante que la norma acusada infringe los art\u00edculos 1, 287 y 313 de la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 1 de la Carta reconoce expresamente, la autonom\u00eda de las entidades territoriales. El art\u00edculo 287 del mismo ordenamiento se\u00f1ala los derechos de orden pol\u00edtico y administrativo de dichas entidades a saber: i) gobernarse por autoridades propias, ii) Ejercer las competencias que les corresponda; iii) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y iv) Participar en las rentas municipales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En desarrollo de esa autonom\u00eda las autoridades pol\u00edticas de los municipios son elegidos popularmente y no por los gobernadores departamentales y, en consecuencia, ha desaparecido el control ejercido por los superiores. Adem\u00e1s, el r\u00e9gimen jer\u00e1rquico de la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica fue derogado por la Carta de 1991, con lo cual el concepto previo para la creaci\u00f3n de los organismos de tr\u00e1nsito por parte del Concejo choca con los derechos de orden pol\u00edtico \u00a0y administrativo consagrados para los municipios. \u00a0<\/p>\n
– El concejo municipal, por mandato del art\u00edculo 313-6 superior, \u201ctiene facultad para la creaci\u00f3n, a iniciativa del Alcalde, de los organismos de tr\u00e1nsito municipal, en consecuencia, el concepto previo favorable de las oficinas de Planeaci\u00f3n departamental, consagrado en el art\u00edculo 12 de la ley 53 de 1989, materia de demanda, viola el principio de la autonom\u00eda municipal, al someter la voluntad del Concejo a una dependencia de orden departamental como lo es Planeaci\u00f3n\u201d, pues determinar la estructura de la administraci\u00f3n significa poder crear, modificar, reestructurar, suprimir o fusionar la administraci\u00f3n municipal, funci\u00f3n exclusiva del Concejo o del Alcalde, cuando aqu\u00e9l le confiere facultades para hacerlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Finalmente aduce el demandante que como la violaci\u00f3n del art\u00edculo 313-6 de la Constituci\u00f3n, es manifiesta, no es necesario agregar m\u00e1s argumentos. \u00a0<\/p>\n
1.Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano GILBERTO TORO GIRALDO, en su condici\u00f3n de Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare inexequible el precepto legal demandado, por violar la Constituci\u00f3n. Son \u00e9stos los argumentos en que se basa para llegar a esa conclusi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
– Despu\u00e9s de referirse a la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la autonom\u00eda de las entidades territoriales, se\u00f1ala que \u201csi se est\u00e1 en presencia de un inter\u00e9s local, confinadamente local, el \u00fanico competente para su regulaci\u00f3n es la autoridad local, libre de toda incidencia de las autoridades superiores, entre \u00e9stas tanto las seccionales como las nacionales, el Gobierno y el legislador (\u2026) es \u00e9sta la primera regla de soluci\u00f3n de conflictos de competencia que recoge la sentencia C-478\/92. Pues bien, no es preciso ir m\u00e1s all\u00e1 en la evocaci\u00f3n de tan paradigm\u00e1tica decisi\u00f3n, pues \u00e9sta es la regla que corresponde aplicar en el presente caso. Crear un organismo de tr\u00e1nsito es algo que no trasciende para nada los l\u00edmites municipales, es una atribuci\u00f3n integrante del haz de competencias recogidas en la estructura de la administraci\u00f3n municipal, como bien entiende el demandante, luego es inconstitucional toda intromisi\u00f3n de cualquier otra autoridad. Cosa distinta es la categor\u00eda que se asigne a ese organismo de tr\u00e1nsito, y en consecuencia, las competencias que puede ejercer. El tr\u00e1nsito vehicular (no el organismo sino la actividad) es una competencia que conjuga intereses de todos los \u00f3rdenes, luego debe ser concurrente. Esta constataci\u00f3n permite sostener que bien puede (y debe) el legislador condicionar el ejercicio de determinadas competencias complejas a los organismos de tr\u00e1nsito municipales, al cumplimiento de los requisitos que se se\u00f1alen, entre los cuales perfectamente puede estar la homologaci\u00f3n por parte de organismos de tr\u00e1nsito departamentales o nacionales, o a\u00fan el concepto t\u00e9cnico de Planeaci\u00f3n Departamental. Para el efecto, puede fijar categor\u00edas a los organismos de tr\u00e1nsito, o directamente a los municipios.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Es inconstitucional que para crear un organismo de tr\u00e1nsito municipal deba pedirse el \u00a0concepto previo y favorable de Planeaci\u00f3n departamental, \u201cm\u00e1xime que la misma ley, en el art\u00edculo anterior (11), ha admitido la existencia de intereses municipales en materia de tr\u00e1nsito, y como es sabido, el principio de competencia reclama que a todo inter\u00e9s corresponde un \u00f3rgano que lo tutele (\u2026) Privilegiar la autoridad departamental sobre la municipal en un asunto de inter\u00e9s municipal es malentender el principio de subsidiariedad, que hace del municipio el ente fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtica (art. 311).\u201d \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento de Cundinamarca \u00a0<\/p>\n
En escrito remitido a esta Corte por la Jefe del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n de Cundinamarca, el Secretario Jur\u00eddico del Departamento considera que la norma demandada no vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales. A continuaci\u00f3n se resume su punto de vista: \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n debe leerse en forma \u00edntegra pues all\u00ed se consagra que Colombia es un Estado unitario, lo que significa que la \u00a0autonom\u00eda de las entidades territoriales no es absoluta sino relativa y, por tanto, dichos entes tienen \u201cderechos propios, pero con sujeci\u00f3n a un r\u00e9gimen superior dentro del cual est\u00e1 concebida su individualidad.\u201d Tales derechos se encuentran consagrados, expresamente, en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– Los municipios ejercen con autonom\u00eda las competencias previstas en la Constituci\u00f3n y la ley, pero dentro de los precisos cauces que \u00e9stos les marcan y sujetos a los principios de coordinaci\u00f3n, complementariedad e intermediaci\u00f3n (art. 298 C.P.). La atribuci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 313-6 del Estatuto Superior a los Concejos para determinar la estructura de la administraci\u00f3n y las funciones de sus dependencias, \u201ctrat\u00e1ndose del tema espec\u00edfico de los organismos de tr\u00e1nsito, en el cual las competencias sobre la materia est\u00e1n compartidas por diferentes niveles de autoridades municipales, y nacionales, involucran decisiones en estas diferentes instancias\u201d. El concepto previo de Planeaci\u00f3n departamental es eminentemente t\u00e9cnico, de modo que si se tiene en cuenta que las funciones de esas oficinas son t\u00e9cnicas \u201cel concepto, m\u00e1s que un requisito que condicione al concejo el ejercicio de su funci\u00f3n constitucional para determinar, dentro de la autonom\u00eda relativa que posee, la estructura administrativa del municipio, es el resultado de un estudio especializado sobre los diferentes aspectos involucrados t\u00e9cnica y presupuestalmente en la conformaci\u00f3n del nuevo organismo de tr\u00e1nsito, que lo hacen o no viable en su funcionamiento y eficacia.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Transporte \u00a0<\/p>\n
La ciudadana LILIANA MARIA VASQUEZ, actuando en su calidad de apoderada del Ministerio de Transporte, solicita a la Corte declarar exequible el precepto demandado, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
– La autonom\u00eda que consagra la Constituci\u00f3n \u201ces un concepto relativo es decir, como que se trata de una rep\u00fablica unitaria, significa que la autonom\u00eda no es ilimitada, total, por el contrario se mantiene en unidad coherente, porque si fuera lo contrario, estar\u00edamos frente a otro Estado.\u201d El art\u00edculo 287 superior establece la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pero dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. Por consiguiente, las normas constitucionales que consagran la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales, no pueden ser tomadas en t\u00e9rminos absolutos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 12 de la ley 53 de 1989 no viola la Constituci\u00f3n, pues al Ministerio de Transporte, como ente rector en materia de tr\u00e1nsito y transporte, le corresponde fijar los requisitos para autorizar la creaci\u00f3n y el funcionamiento de los organismos de tr\u00e1nsito y\/o transporte. \u201cNo se debe perder de vista que de acuerdo con el decreto 101 de 2000 la suprema autoridad del sector transporte y del sistema nacional de transporte es el Ministerio de Transporte y de acuerdo con el art\u00edculo 1 de la ley 105 de 1993 dicho sistema nacional lo conforman entre otros, los organismos de tr\u00e1nsito y\/o transporte municipal.\u201d \u00a0<\/p>\n
– El concepto previo del \u00f3rgano departamental a que alude la norma acusada debe interpretarse de conformidad con el art\u00edculo 288 superior, que consagra los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad entre los \u00f3rganos nacionales y territoriales. El tr\u00e1nsito y el transporte \u201cpor los desarrollos econ\u00f3micos interrelacionales no pertenecen a jurisdicciones territoriales exclusivas de tal manera que unilateralmente no puede el ente de cualquier orden planificarlos conforme a sus intereses particulares, requiri\u00e9ndose de estos principios adyacentes al de econom\u00eda planificada que tambi\u00e9n consagra la Constituci\u00f3n, para lograr un sector transporte armonioso, ordenado y racional susceptible de ser administrado. Estos principios se logran por la planeaci\u00f3n macro, de tal suerte que el concepto previo de la oficina de planeaci\u00f3n departamental se enmarca en estos principios constitucionales y no constituye marginamiento de la autonom\u00eda de los municipios.\u201d \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en oficio No. 2546 recibido en esta corporaci\u00f3n el 23 de mayo de 2001, emite el concepto correspondiente, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequible el art\u00edculo 12 de la ley 53 de 1989. Son \u00e9stos los argumentos que expone con ese fin: \u00a0<\/p>\n
– De conformidad con la sentencia C-066 de 1999 de la Corte Constitucional, el transporte como servicio p\u00fablico nacional, seg\u00fan la ley 105 de 1993 tiene un r\u00e9gimen jur\u00eddico que debe ser fijado por la ley (art. 365 C.P.) y \u201cal incidir en el goce de los derechos fundamentales y en la preservaci\u00f3n de la seguridad de las personas, la regulaci\u00f3n del transporte no puede ser extra\u00f1a a las autoridades nacionales ya que a \u00e9stas, como a las otras entidades territoriales, les corresponde garantizar el bienestar y la seguridad de todos los colombianos en igualdad de condiciones (arts. 2 y 13 C.P.), teniendo en cuenta que est\u00e1 definido como elemento b\u00e1sico para la unidad nacional (art. 2 ley 105\/93).\u201d \u00a0<\/p>\n
– \u201c(\u2026) siendo el sistema de transporte de car\u00e1cter nacional, no resulta extra\u00f1o a su configuraci\u00f3n que la ley 53 de 1989 en el art\u00edculo demandado, exprese que para la creaci\u00f3n del organismo de tr\u00e1nsito en los municipios se requiera el concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n, oficinas que deben ajustarse a los requisitos se\u00f1alados en la resoluci\u00f3n No. 3846 del 11 de agosto de 1993, expedida por el INTRA.\u201d \u00a0<\/p>\n
– Dado que el transporte es un servicio p\u00fablico del orden nacional, el precepto demandado debe interpretarse de conformidad con el art\u00edculo 300 de la Carta, que faculta a las Asambleas Departamentales para regular lo atinente a esta materia, \u201cy en aplicaci\u00f3n del principio de coordinaci\u00f3n (art. 248 C.P.) determinar en qu\u00e9 ente municipal debe crearse una oficina de transporte que ayude a prestar el servicio que en su cabeza radica la Constituci\u00f3n, siempre y cuando a ello acceda el respectivo concejo municipal\u201d. Por tanto, no se vulnera el art\u00edculo 313-6 de la Constituci\u00f3n, \u201cpor cuanto en cabeza de los concejos municipales sigue la funci\u00f3n de crear los organismos municipales, s\u00f3lo que para la creaci\u00f3n de una oficina de transporte en su territorio, el departamento debe autorizar \u00e9sta, pues este es un servicio que por su naturaleza no le corresponde prestarlo a los entes municipales.\u201d \u00a0<\/p>\n
– \u201cNo es cierto que los asuntos relativos al transporte aun cuando tengan car\u00e1cter administrativo sean esencialmente de naturaleza local, por cuanto existen intereses regionales y nacionales que justifican claramente el establecimiento de ciertas regulaciones que puedan restringir la autonom\u00eda municipal para alcanzar una finalidad constitucionalmente leg\u00edtima, como es la existencia de un sistema nacional de transporte. Bajo estas circunstancias, la norma en cuesti\u00f3n tiene justificaci\u00f3n, en la medida que busca que el municipio cumpla con una serie de requisitos para la creaci\u00f3n de organismos de tr\u00e1nsito, con el prop\u00f3sito \u00fanico de verificar su viabilidad y la posibilidad de descentralizar funciones propias de los departamentos en dichos entes territoriales.\u201d \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Corresponde a esta Corporaci\u00f3n decidir la presente demanda de inconstitucionalidad, por dirigirse la acusaci\u00f3n contra un art\u00edculo de una ley de la Rep\u00fablica (art. 241-4 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Autonom\u00eda territorial \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n, en su art\u00edculo 1\u00ba, estructura el Estado colombiano como una rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, modelo que busca “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biol\u00f3gica, pol\u00edtica, jur\u00eddica, territorial, religiosa. Es la concepci\u00f3n de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monol\u00edtico”.1 As\u00ed, rep\u00fablica unitaria implica que existe un solo legislador; descentralizaci\u00f3n consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por s\u00ed mismas, a trav\u00e9s de la radicaci\u00f3n de ciertas funciones en sus manos y autonom\u00eda significa la capacidad de gesti\u00f3n independiente de los asuntos propios. Etimol\u00f3gicamente, autonom\u00eda significa autonormarse, y de ella se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad de dictar normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus \u00f3rganos de gobierno; c. Poder de gesti\u00f3n de sus propios intereses y d. Suficiencia financiera para el desempe\u00f1o de sus competencias. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, existen varios tipos de descentralizaci\u00f3n, a saber: territorial, funcional o por servicios, por colaboraci\u00f3n y, finalmente, por estatuto personal. \u00a0La descentralizaci\u00f3n territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. \u00a0La descentralizaci\u00f3n funcional o por servicios consiste en la asignaci\u00f3n de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos p\u00fablicos, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0La descentralizaci\u00f3n por colaboraci\u00f3n se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas (art. 123 inciso 3\u00ba C.P.), v. gr. las C\u00e1maras de Comercio y la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros y, por \u00faltimo, la descentralizaci\u00f3n por estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jur\u00eddica. En esta hip\u00f3tesis, la descentralizaci\u00f3n se realiza teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas distintas de las personas que habitan el territorio del estado. \u00a0“Pueden dictarse normas, con validez para todo el territorio jur\u00eddico, de diferente contenido para hombres de diferentes caracter\u00edsticas, como ser diferente lenguaje, religi\u00f3n, raza, sexo, etc., o inclusive de diferente profesi\u00f3n”, como es el caso, por ejemplo, de las normas que se dirigen \u00fanicamente a las comunidades ind\u00edgenas; o los que permiten a unos casarse por el rito cat\u00f3lico y a otros, ubicados en el mismo territorio, casarse por el rito musulm\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
Para el caso en estudio, nos ata\u00f1en la descentralizaci\u00f3n territorial y por servicios, ya que, en efecto, las autoridades regionales o locales disponen de atribuciones en el campo de la administraci\u00f3n, de manera que asumen aut\u00f3nomamente funciones o potestades propias del Estado (territorial), ejerci\u00e9ndolas a trav\u00e9s de organismos constituidos en personas jur\u00eddicas, para la satisfacci\u00f3n de la necesidades regionales o locales (por servicios). Existe una correlaci\u00f3n entre autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n, de manera que todo \u00f3rgano aut\u00f3nomo es tambi\u00e9n descentralizado, empero no todo \u00f3rgano descentralizado es aut\u00f3nomo. La autonom\u00eda de las entidades territoriales hace referencia entonces a la libertad que les es otorgada para ejercer las funciones que les son asignadas en virtud de la descentralizaci\u00f3n, de modo que tienen un alto grado de independencia en la administraci\u00f3n y manejo de sus intereses. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el modelo concebido por el constituyente de 1991 difiere del Estado unitario centralizado, pues a trav\u00e9s de la descentralizaci\u00f3n y del concepto de autonom\u00eda se pretende hacer efectivo el respeto de la identidad comunitaria local a trav\u00e9s de su autodeterminaci\u00f3n, pero sin desconocer su sujeci\u00f3n al Ordenamiento Superior, que le da cohesi\u00f3n al Estado.2 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 286 superior, establece como entidades territoriales a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios ind\u00edgenas y, en el art\u00edculo 287 ib\u00eddem, se se\u00f1ala que \u00e9stos gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. El car\u00e1cter de entidad territorial implica pues, el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por \u00faltimo, participar en las rentas nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonom\u00eda pol\u00edtica, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonom\u00eda administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicci\u00f3n, tales como la organizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, la administraci\u00f3n de sus bienes y la soluci\u00f3n de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonom\u00eda fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos. \u00a0<\/p>\n
No obstante, se reitera, la autonom\u00eda reconocida a las entidades territoriales no debe ser entendida en t\u00e9rminos absolutos, pues, tal como lo ha expresado la Corte, “descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda se desenvuelven en perfecta compatibilidad con la unidad nacional, de modo que no resulta jur\u00eddicamente atendible que, en raz\u00f3n de una interpretaci\u00f3n separada de las normas que consagran estos principios, cada uno de ellos sea tomado en t\u00e9rminos absolutos, porque al proceder de esa manera se priva de todo contenido al principio que no es tenido en cuenta y, adem\u00e1s, se propicia una errada comprensi\u00f3n del que es considerado, por cuanto su adecuado y cabal sentido no proviene de su entendimiento aislado, sino de su ineludible compenetraci\u00f3n sistem\u00e1tica con los restantes.”3 En este sentido, el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (art. 209 C.P.), coordinaci\u00f3n que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre \u00e9stas y la Naci\u00f3n. El principio de concurrencia implica un proceso de participaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el “dise\u00f1o y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues s\u00f3lo as\u00ed ser\u00e1 posible avanzar en la realizaci\u00f3n efectiva de principios tambi\u00e9n de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial.”4 El principio de subsidiaridad consiste en que s\u00f3lo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Naci\u00f3n), para que \u00e9stos asuman el ejercicio de esas competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales implica pues, que \u00e9stas tienen derechos y competencias que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial, de la Naci\u00f3n5, teniendo en cuenta que las autoridades locales son quienes mejor conocen las necesidades de la regi\u00f3n que tienen a su cargo, por tener contacto directo con la comunidad. En consecuencia, el legislador no puede establecer reglas que vac\u00eden la competencia de las entidades territoriales consagrada en el art\u00edculo 287 superior, punto sobre el cual la Corte se ha pronunciado en reiteradas ocasiones6, afirmando que la ley no puede, so pretexto de dise\u00f1ar el r\u00e9gimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten la autonom\u00eda de las entidades territoriales hasta el punto de que la capacidad para gestionar sus intereses llegue a ser simplemente nominal o formal. \u00a0<\/p>\n
3. Autonom\u00eda territorial en materia de planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La planeaci\u00f3n constituye un instrumento mediante el cual se definen las pol\u00edticas a implementar para el cumplimiento de los fines y cometidos estatales, se\u00f1alando los elementos indispensables para la ordenada ejecuci\u00f3n de las obras y la prestaci\u00f3n de los servicios en un per\u00edodo determinado, evitando la improvisaci\u00f3n y procurando el aprovechamiento m\u00e1ximo de los recursos disponibles. La planeaci\u00f3n, en t\u00e9rminos de la Corte, “es una disciplina que sirve para alcanzar, en tiempos y condiciones predecibles, resultados tambi\u00e9n predecibles, es ‘… un c\u00e1lculo situacional sistem\u00e1tico y articulado en distintos plazos’, que precede y preside la acci\u00f3n del sujeto planificador, el cual, en consecuencia, solo puede ser uno con capacidad suficiente de acci\u00f3n y decisi\u00f3n.”7 Planear implica la realizaci\u00f3n previa de un diagn\u00f3stico de la realidad, con el fin de determinar las acciones prioritarias a realizar. De este modo, “la elaboraci\u00f3n de ese diagn\u00f3stico debe propender la b\u00fasqueda de la realidad objetiva con miras a la elaboraci\u00f3n del “plan”, el cual debe ser uno y \u00fanico, fundamentado en un solo concepto de tiempo y una sola racionalidad, de manera tal que sea viable la construcci\u00f3n de modelos anal\u00edticos, basados en las relaciones sistem\u00e1ticas causa-efecto, que permitan predecir acertadamente, pues es precisamente la capacidad de predicci\u00f3n la que determina la viabilidad del alcanzar las metas y objetivos propuestos.”8 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los departamentos gozan de autonom\u00eda para la administraci\u00f3n de los asuntos seccionales y para la planificaci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social dentro de su \u00e1mbito de competencia. En cada departamento hay una Asamblea Departamental, es decir, una corporaci\u00f3n administrativa, que tiene, entre otras atribuciones, reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a cargo del departamento, expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras p\u00fablicas, las v\u00edas de comunicaci\u00f3n, etc., adoptar, de acuerdo con la ley, los planes y programas de desarrollo presentados por el gobernador, los cuales deben ser coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales y, por \u00faltimo, determinar la estructura de la administraci\u00f3n departamental, las funciones de sus dependencias, etc. (art. 300 C.P.). En efecto, el gobernador, representante legal y jefe de la administraci\u00f3n seccional, debe presentar oportunamente los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social, obras p\u00fablicas y presupuesto anual de rentas y gastos(art. 305 C.P.), plan cuya adopci\u00f3n corresponde a la Asamblea Departamental. \u00a0<\/p>\n
El municipio fue concebido por el constituyente como una entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico – administrativa del Estado, a la que le corresponde prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci\u00f3n comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir con las dem\u00e1s funciones que le asignen la Constituci\u00f3n y las leyes (art. 311 C.P.). Los municipios tienen concejos, esto es, corporaciones administrativas9 elegidas popularmente para per\u00edodos de tres a\u00f1os, a las cuales les corresponde, entre otras, reglamentar las funciones y la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios a cargo del municipio, adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas presentados por el alcalde y determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias (art. 313 C.P.). Ciertamente, el alcalde, como jefe de la administraci\u00f3n local y representante legal del municipio, tiene entre sus atribuciones presentar oportunamente al Concejo los proyectos de Acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social, obras p\u00fablicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dem\u00e1s que estime convenientes para la buena marcha del municipio y ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversi\u00f3n y el presupuesto (art. 315 C.P.). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, en atenci\u00f3n al reconocimiento de la diversidad a trav\u00e9s de las nociones de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, y al hecho de que las autoridades locales son quienes mejor conocen las necesidades de la regi\u00f3n que tienen a cargo, la Constituci\u00f3n consagra la capacidad de las entidades territoriales para elaborar sus planes de desarrollo, los cuales deben concordar con el Plan Nacional, en virtud del principio de unidad. En efecto, “(\u2026)Las entidades territoriales elaborar\u00e1n y adoptar\u00e1n de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempe\u00f1o adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley. Los planes de las entidades territoriales estar\u00e1n conformados por una parte estrat\u00e9gica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo” (art. 339 C.P.). A su vez, el gobierno debe elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, pero con participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales (art. 341 C.P.). \u00a0El Sistema Nacional de Planeaci\u00f3n est\u00e1 conformado por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n y los consejos territoriales (art. 340. C.P.). \u00a0<\/p>\n
La elaboraci\u00f3n de planes de desarrollo por parte de las entidades territoriales, as\u00ed como su participaci\u00f3n en la formulaci\u00f3n del Plan Nacional, constituye una manifestaci\u00f3n y materializaci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de que gozan. Vale la pena resaltar que, aunque los departamentos y municipios tienen igual jerarqu\u00eda, en virtud de su car\u00e1cter de entidades territoriales, la Constituci\u00f3n asign\u00f3 a los departamentos la labor de actuar como apoyo y como mediadores entre los municipios y la Naci\u00f3n, tal como se consagra en el inciso segundo del art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n, que establece: “los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinaci\u00f3n, de complementariedad de la acci\u00f3n municipal, de intermediaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y los municipios y de prestaci\u00f3n de los servicios que determine la Constituci\u00f3n y las leyes”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siguiendo estos lineamientos en materia de planeaci\u00f3n, el art\u00edculo 344 superior atribuy\u00f3 a los organismos departamentales funciones espec\u00edficas en relaci\u00f3n con los municipios, a saber: “los organismos departamentales de planeaci\u00f3n har\u00e1n la evaluaci\u00f3n de gesti\u00f3n y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversi\u00f3n de los departamentos y municipios, y participar\u00e1n en la preparaci\u00f3n de los presupuestos de estos \u00faltimos en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley.(\u2026).” No obstante, la injerencia de los departamentos en los asuntos propios de los municipios no es absoluta, pues es claro que existe un \u00e1mbito que escapa a su competencia, quedando reservado a la plena autonom\u00eda municipal. En este sentido, la Corte, en anterior pronunciamiento, sostuvo que las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n solamente controlan, respecto de los municipios, lo relacionado con los mecanismos de participaci\u00f3n en la planeaci\u00f3n, la gesti\u00f3n y resultado de la actividad p\u00fablica y la elaboraci\u00f3n del presupuesto. En todo lo dem\u00e1s, opera el principio de la autonom\u00eda territorial10. De este modo, las entidades territoriales elaboran libremente su plan de desarrollo, de acuerdo con el programa de gobierno del gobernador, en el caso de los departamentos, o del alcalde, en el de los municipios, que resulte elegido. Al respecto ha dicho la Corte que “los candidatos se tornan planificadores y consolidan propuestas que contienen los programas y proyectos que a su entender responden a las expectativas y necesidades de la comunidad, y \u00e9sta, a trav\u00e9s del voto, manifiesta cual de ellas es la que efectivamente corresponde a sus aspiraciones.” 11 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Facultad del legislador para regular el servicio p\u00fablico de Transporte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n, los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y deben estar sometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la ley. Pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares, pero, en todo caso, su regulaci\u00f3n, control y vigilancia permanece en cabeza del Estado. De esta forma, es el legislador quien debe establecer la normatividad aplicable a los servicios p\u00fablicos y, por ende, al transporte como uno de ellos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Carta no estableci\u00f3 expl\u00edcitamente las competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales en materia de transporte. En efecto, “no ocurre con el transporte lo que con otros servicios p\u00fablicos, respecto de los cuales la Constituci\u00f3n expresamente se\u00f1ala el nivel responsable de su regulaci\u00f3n y prestaci\u00f3n.”13 No obstante, le son aplicables los mismos criterios de distribuci\u00f3n de competencias entre los diferentes niveles territoriales en materia de servicios p\u00fablicos. Ciertamente, aunque la regulaci\u00f3n general del servicio p\u00fablico de transporte est\u00e9 a cargo del legislador, \u00e9ste no puede agotar \u00edntegramente todos aspectos relacionados con el mismo. Por eso, se atribuye la facultad de regularlo a las entidades territoriales, a trav\u00e9s de los gobernadores y las Asambleas Departamentales, en los departamentos, y de los alcaldes y los Concejos Municipales, en los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo que se debate \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que se viola la autonom\u00eda territorial, al exigirse concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n para la creaci\u00f3n de organismos de tr\u00e1nsito del nivel municipal. En efecto, seg\u00fan \u00e9l, los concejos municipales tienen plena autonom\u00eda para determinar la estructura administrativa del municipio (art. 313-6 C.P.), de modo que resulta contrario a los mandatos constitucionales establecer como presupuesto para ello, la existencia de un concepto favorable de la oficina de planeaci\u00f3n departamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 287 de la Carta consagra la autonom\u00eda territorial en los siguientes t\u00e9rminos: “las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley.” (subrayado fuera del texto). Quiere esto decir que los departamentos, municipios, distritos y territorios ind\u00edgenas ejercen su autonom\u00eda de acuerdo con los lineamientos constitucionales y las pautas que establezca el legislador, pautas que, por supuesto, deben ajustarse al ordenamiento superior. Del mismo modo, la Constituci\u00f3n encomienda a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, la reglamentaci\u00f3n de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios que tienen a su cargo (art\u00edculos 300-1 y 313-1 C.P.). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed que el legislador, en uso de las facultades que le otorga la Carta, se haya encargado de regular lo relacionado con el transporte, revistiendo a las entidades territoriales de la facultades para llevar a cabo la planeaci\u00f3n de la estructura necesaria para la prestaci\u00f3n de dicho servicio, y, en desarrollo de los art\u00edculos 300 numeral 7 y 313 numeral 6 superiores, haya establecido que las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden determinar su organizaci\u00f3n administrativa y adoptar las reformas que consideren necesarias, fusionando, suprimiendo, reestructurando o creando organismos en aras del correcto funcionamiento del servicio p\u00fablico de transporte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en criterio de la Corte, la exigencia de contar con un concepto de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n, antes de tomar la decisi\u00f3n de crear un organismo de tr\u00e1nsito, constituye una limitaci\u00f3n de orden legal al ejercicio de la autonom\u00eda territorial, que se ajusta plenamente a lo establecido en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n, ya que la decisi\u00f3n final permanece en cabeza de la corporaci\u00f3n administrativa municipal, independientemente de la favorabilidad o no del concepto previo. Igualmente, tal requerimiento obedece a lo establecido en el art\u00edculo 344 superior, seg\u00fan el cual los organismos departamentales de planeaci\u00f3n tienen la funci\u00f3n de evaluaci\u00f3n de gesti\u00f3n y de resultados sobre los planes y programas de los municipios. Esto es as\u00ed, porque la autonom\u00eda consagrada como pilar fundamental de nuestra organizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa, no es absoluta, ya que, como se expuso anteriormente, debe compaginarse con la noci\u00f3n de Estado unitario. As\u00ed pues, la norma acusada en modo alguno coarta la autonom\u00eda municipal, pues con ella simplemente se pretende que la decisi\u00f3n de reestructurar la administraci\u00f3n, en materia de transporte, sea tomada con fundamento en argumentos de peso que le brinden al Concejo los elementos de juicio necesarios para tomar la decisi\u00f3n correcta. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El acto administrativo mediante el cual se crea un organismo de tr\u00e1nsito municipal, debe pues contar con la opini\u00f3n previa de la oficina departamental de planeaci\u00f3n, pues esto constituye un requisito para su validez. En efecto, la decisi\u00f3n de establecer una nueva entidad dentro de la estructura administrativa del municipio, para efectos de la prestaci\u00f3n del servicio de transporte, es un acto administrativo complejo, entendiendo por \u00e9ste aquel “…que resulta del concurso de voluntades de varios \u00f3rganos de una misma entidad o de entidades p\u00fablicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto \u00fanico. En el acto complejo la voluntad declarada es \u00fanica y resulta de la fusi\u00f3n de la voluntad de los \u00f3rganos que concurren a formarla o de la integraci\u00f3n de la voluntad del \u00f3rgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formaci\u00f3n del acto son iguales, el acto se forma por la fusi\u00f3n de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integraci\u00f3n en la principal de las otras, habr\u00e1 integraci\u00f3n de voluntades cuando un \u00f3rgano tiene facultad para adoptar una resoluci\u00f3n, pero ese poder no pod\u00eda ejercerse v\u00e1lidamente sin el concurso de otro \u00f3rgano…”14. (subrayado fuera del texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esto se deriva, como consecuencia inmediata de la falta del concepto previo de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n, la nulidad del acto administrativo que crea el organismo de tr\u00e1nsito, por ser dicho concepto un requisito indispensable en su formaci\u00f3n. Ciertamente, el deber de o\u00edr previamente dicha opini\u00f3n, no es facultativo, como la palabra lo indica, no obstante el resultado de la consulta no sea de obligatorio cumplimiento para el Concejo Municipal. \u00a0En este sentido, “cuando las facultades atribuidas a un \u00f3rgano se reducen a darle competencia para auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos necesarios a fin de que \u00e9stas puedan tomar sus resoluciones, entonces se tiene el concepto de \u00f3rganos auxiliares. \u00a0<\/p>\n
Los \u00f3rganos auxiliares pueden realizar de diversa manera sus atribuciones, origin\u00e1ndose con ese motivo una clasificaci\u00f3n de ellos. \u00a0<\/p>\n
Existen, en primer t\u00e9rmino, \u00f3rganos auxiliares de preparaci\u00f3n que son los que realizan todas las funciones necesarias de preparaci\u00f3n t\u00e9cnica y material de los asuntos que los \u00f3rganos de autoridad deben decidir.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar existen agentes que tienen el car\u00e1cter de \u00f3rganos consultivos, los cuales pueden ser o bien colegiados o bien unitarios. \u00a0Entre los \u00f3rganos de consulta pueden existir diversos grados, seg\u00fan la necesidad legal de o\u00edrlos y la obligaci\u00f3n que haya de seguir las opiniones que emitan. \u00a0As\u00ed, puede suceder que las autoridades tengan una facultad discrecional para solicitar la opini\u00f3n de esos \u00f3rganos de consulta. \u00a0En tal caso las funciones de \u00e9stos son simplemente facultativas. Tambi\u00e9n puede ocurrir que la ley imponga a las autoridades la obligaci\u00f3n de o\u00edr previamente al \u00f3rgano de consulta pero sin que la opini\u00f3n de \u00e9ste obligue a la autoridad. \u00a0Por \u00faltimo, se puede presentar el caso de que la autoridad est\u00e9 obligada a seguir el parecer del \u00f3rgano consultivo. \u00a0Propiamente, aqu\u00ed se encuentra ya un \u00f3rgano que no es simplemente consultivo, sino que en realidad se trata de un \u00f3rgano de decisi\u00f3n que colabora con la autoridad para el ejercicio de sus funciones.”15 (subrayado fuera del texto). Las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n tienen pues, en este caso, el car\u00e1cter de \u00f3rganos consultivos para la creaci\u00f3n de organismos del tr\u00e1nsito municipal. \u00a0<\/p>\n
Ahora, la Corte observa que le asiste raz\u00f3n al demandante, en cuanto a la exigencia de que el concepto previo a cargo de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n sea favorable, pues esto restringe de manera injustificada la facultad de los municipios para organizarse administrativamente seg\u00fan sus propios intereses y necesidades. En otras palabras, \u00a0la vulneraci\u00f3n a los c\u00e1nones constitucionales se da s\u00f3lo respecto de lo favorable, pues nada impide que el legislador imponga la obligaci\u00f3n a cargo de tales oficinas, de emitir un concepto previo con el fin de brindarle al Concejo municipal mayores elementos de juicio para decidir sobre la creaci\u00f3n de tal entidad de tr\u00e1nsito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, exigir la favorabilidad del concepto deja en manos de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n la determinaci\u00f3n de la necesidad y viabilidad de creaci\u00f3n de una instituci\u00f3n de tr\u00e1nsito, desconociendo que es el Concejo municipal el competente para decidir sobre tal aspecto, contrariando abiertamente el art\u00edculo 313-6 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la exigencia de contar con un concepto previo de las oficinas departamentales de planeaci\u00f3n es razonable y ajustada a la Carta, siempre y cuando la conclusi\u00f3n a la que se haya llegado en \u00e9l no sea vinculante para el Concejo municipal. De esta forma, se respeta la autonom\u00eda de la entidad territorial para decidir sobre su estructura administrativa, pero imponi\u00e9ndole el deber de resolver con base en una serie argumentos que le den sustento a su decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se declarar\u00e1 la constitucionalidad del art\u00edculo 12 de la ley 53 de 1989, salvo la palabra favorable, la cual es contraria al Ordenamiento Superior y, por tanto, ser\u00e1 declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISION \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 12 de la ley 53 de 1989, salvo la palabra “… favorable …” que se declara inexequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
2 Ver sentencia C-506 de 1995 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-373 de 1997 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-201-98 M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
5 Ver sentencias C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-506 de 1995 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, C-1187 de 2000 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
6 Sentencias C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n, C-720 de 1999 y C-219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-538 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
8 Ibid. \u00a0<\/p>\n
9 Sobre el car\u00e1cter administrativo de los concejos municipales, ver sentencias T-425 de 1992, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n y C-538 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-011 de 1994 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-538 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
12 Ver sentencia T-147 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-517 de 1992 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n \u00a0<\/p>\n
14D\u00edez, Manuel Mar\u00eda, El Acto Administrativo, 2da edic., 1961, citado en sentencia T-545 de 1995 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
15 Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Edt. Porrua, pags. 126 y 127 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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