\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1064\/01 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Condiciones \u00a0<\/p>\n
El fen\u00f3meno de la cosa juzgada material opera, as\u00ed, respecto de los contenidos espec\u00edficos de una norma jur\u00eddica, y no respecto de la semejanza del problema jur\u00eddico planteado en la demanda con el ya decidido en un fallo anterior. Por eso, la Corte ha dicho que la cosa juzgada material \u201ctiene lugar cuando la decisi\u00f3n constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el art\u00edculo 243 de la Carta Pol\u00edtica\u201d. Solamente a partir de un ejercicio hermen\u00e9utico se podr\u00e1 precisar cu\u00e1l fue el \u201ccontenido material\u201d que ha sido declarado inexequible por ciertas \u201crazones de fondo\u201d, y que sin embargo, es reproducido por un \u201cacto jur\u00eddico\u201d del legislador, a pesar de que subsisten las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en el juicio previo de la Corte. Adem\u00e1s de la existencia de dos disposiciones con contenidos normativos id\u00e9nticos, es importante que su significado no var\u00ede dado el contexto en que tales disposiciones se aplican y surten efectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Monto apropiado distinto al a\u00f1o anterior\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cambio de pol\u00edtica salarial respecto de a\u00f1o anterior \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cambio de contexto normativo respecto de a\u00f1o anterior \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Reducci\u00f3n de expectativas inflacionarias y crecimiento de gastos de personal \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL EN OMISION LEGISLATIVA-Imposibilidad de reproducci\u00f3n de contenido normativo \u00a0<\/p>\n
Una omisi\u00f3n carece de contenido normativo y, por eso, es considerada ausencia de regulaci\u00f3n de una materia determinada. Los contenidos normativos a los que alude el art\u00edculo 243 como puntos de referencia para comprobar la existencia de cosa juzgada deben hacer parte de actos del legislador. \u00a0Una omisi\u00f3n no es un acto sino una ausencia de acto. \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO Y LEY-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Acto positivo \u00a0<\/p>\n
En la omisi\u00f3n legislativa relativa, el legislador ha expedido una norma cuyo sentido normativo no es omisivo sino positivo y ese acto positivo del legislador, al dejar de incluir a un grupo de ciudadanos en el \u00e1mbito de su regulaci\u00f3n, que deb\u00eda ser incluido por mandato constitucional, resulta inconstitucional. Como en la omisi\u00f3n legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que regula una materia espec\u00edfica, la Corte procede a integrar el vac\u00edo a partir de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL EN REAJUSTE SALARIAL-Inexistencia de condiciones \u00a0<\/p>\n
No es posible sostener la declaratoria de una cosa juzgada material. La naturaleza jur\u00eddica particular de la ley de presupuesto, las diferencias en el contenido de la norma ahora demandada, as\u00ed como en su contexto real y jur\u00eddico, y el hecho de que lo que se reproche sea \u00a0una omisi\u00f3n legislativa, entre otras razones, impiden que se tome dicha decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
DEBER JURIDICO-Contenido\/PETICION DE PRINCIPIO-Suposici\u00f3n de existencia de un deber espec\u00edfico \u00a0<\/p>\n
DEBER JURIDICO-Caracter\u00edsticas para existencia de omisi\u00f3n inconstitucional \u00a0<\/p>\n
Para que de un deber surja una omisi\u00f3n inconstitucional es necesario, en las democracias donde se permite al juez constitucional controlar no s\u00f3lo actos sino omisiones, que este deber tenga ciertas caracter\u00edsticas. Habr\u00e1 de ser espec\u00edfico, no gen\u00e9rico; tiene que ser concreto, no indeterminado; su contenido no puede ser tan abstracto como un principio sino consistir en un mandato expreso al legislador para que expida un acto definido; y, el plazo para cumplir dicha obligaci\u00f3n debe ser claro usualmente porque la Constituci\u00f3n lo ha fijado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBER GENERAL-Existencia de omisi\u00f3n inconstitucional \u00a0<\/p>\n
Para que del reconocimiento de un deber general surja una omisi\u00f3n inconstitucional es indispensable que no haya otros deberes, derechos, fines, o valores tambi\u00e9n de orden constitucional que colisionen con dicho deber. De existir colisi\u00f3n, es preciso ponderar y armonizar las normas superiores en conflicto lo cual incidir\u00e1 en los alcances y efectos del deber jur\u00eddico. Este an\u00e1lisis constitucional es imposible sin entrar al fondo del caso que es lo que la cosa juzgada hace innecesario. \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Rese\u00f1a hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y ESTADO BIENESTAR-No identidad \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Igualdad material\/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Justicia social y dignidad humana \u00a0<\/p>\n
A diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental que gu\u00eda las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusi\u00f3n y la participaci\u00f3n y garantizar a las personas o grupos en situaci\u00f3n de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Manifestaciones concretas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenidos \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de participaci\u00f3n en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparaci\u00f3n de oportunidades como de compensaci\u00f3n o distribuci\u00f3n de cargas. \u00a0<\/p>\n
De manera m\u00e1s puntual se podr\u00eda decir, por ejemplo, que la concepci\u00f3n de igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se manifiesta plenamente en el mandato de protecci\u00f3n especial a los m\u00e1s d\u00e9biles, en t\u00e9rminos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Pago de tributos por particulares \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicaci\u00f3n de la justicia y equidad por el legislador\/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Respeto de margen de opci\u00f3n pol\u00edtica de autoridades elegidas \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicaci\u00f3n directa de preceptos constitucionales\/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Inmunidad\/CONSTITUCION POLITICA-Aplicaci\u00f3n directa \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL TRABAJO-Significado en la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
TRABAJO-Formas de expresi\u00f3n en la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El trabajo tiene m\u00faltiples formas de expresi\u00f3n dentro del ordenamiento constitucional vigente, pues no es s\u00f3lo un derecho a trav\u00e9s del cual el individuo obtiene recursos que le permiten sufragar sus necesidades b\u00e1sicas, sino que es, adem\u00e1s, una obligaci\u00f3n social que se traduce en un mecanismo de incorporaci\u00f3n de la persona a la colectividad como sujeto que se dignifica a trav\u00e9s del aporte que hace al desarrollo de una comunidad as\u00ed como en un deber que tiene todo trabajador de contribuir solidariamente a la construcci\u00f3n de una sociedad m\u00e1s participativa en t\u00e9rminos tanto pol\u00edticos como econ\u00f3micos y, por esta v\u00eda, m\u00e1s democr\u00e1tica y plural. \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Resultado diverso atendiendo m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION GENETICA O HISTORICA DE LA CONSTITUCION-Resultado diverso \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL SALARIO JUSTO-Mantenimiento del poder adquisitivo \u00a0<\/p>\n
SALARIO-Mantenimiento del poder adquisitivo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Mantenimiento del poder adquisitivo\/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-M\u00e9todo de interpretaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Lineamientos precisos \u00a0<\/p>\n
Si bien de una interpretaci\u00f3n literal e hist\u00f3rica del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de los salarios, a la luz de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, reforzada por los convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes jurisprudenciales, la Corte considera que la Constituci\u00f3n protege dicho derecho dentro de unos lineamientos muy precisos que conviene se\u00f1alar. \u00a0La movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del m\u00ednimo vital y el car\u00e1cter anual de la movilidad. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. Una distinci\u00f3n necesaria: el caso de las pensiones. El respeto a los derechos adquiridos. La distinci\u00f3n entre la desmejora de un derecho y su car\u00e1cter absoluto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-No son absolutos\/DERECHO A LA PENSION-Mantenimiento del poder adquisitivo constante\/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Grado, forma y ritmo en que deben mejorar \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA EN ESTATUTO DEL TRABAJO-Interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n\/OMISION LEGISLATIVA EN LEY MARCO SALARIAL-Principios constitucionales de la relaci\u00f3n laboral \u00a0<\/p>\n
Mientras las disposiciones legislativas no sean expedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, el significado y los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Y es que no podr\u00eda ser de otra forma dado el car\u00e1cter normativo de la Carta Pol\u00edtica y la primac\u00eda de los derechos inalienables de la persona.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA EN DERECHOS CONSTITUCIONALES-Desarrollo\/PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE DERECHOS-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0La ausencia de desarrollo legislativo de los derechos constitucionales no puede significar el aplazamiento o recorte de los derechos que, por su naturaleza, requieren de la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas para asegurar su cumplimiento. Lo contrario significar\u00eda que la realizaci\u00f3n de los derechos constitucionales estar\u00eda librada a la contingencia de las fuerzas pol\u00edticas del momento, lo que desdice de su car\u00e1cter de derechos. As\u00ed, el principio de inmunidad de los derechos sustrae a \u00e9stos de la libre disposici\u00f3n por parte de las mayor\u00edas. Debe la Corte, en aplicaci\u00f3n del principio de efecto \u00fatil de las normas constitucionales, interpretar el alcance de los derechos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS MINIMOS FUNDAMENTALES DE LA RELACION LABORAL-Aplicaci\u00f3n directa ante ausencia de desarrollo legislativo \u00a0<\/p>\n
SALARIO-Ponderaci\u00f3n en mantenimiento del poder adquisitivo \u00a0<\/p>\n
LINEA JURISPRUDENCIAL-Reiteraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-No abolici\u00f3n y cambio en conclusiones \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO\/LINEA JURISPRUDENCIAL-Confirmaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SALARIO-T\u00e9rmino perentorio para aumento \u00a0<\/p>\n
EJECUTIVO EN MATERIA DE REAJUSTE SALARIAL-Respuesta a realidades econ\u00f3micas y necesidades sociales \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Regulaci\u00f3n por Gobierno seg\u00fan variables econ\u00f3micas y condiciones sociales \u00a0<\/p>\n
SALARIO MINIMO LEGAL-Criterios de fijaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SALARIO MINIMO LEGAL-Ponderaci\u00f3n de situaci\u00f3n social y econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
SALARIO MINIMO LEGAL-Aumento anual indexado con inflaci\u00f3n pasada \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Distanciamiento\/RATIO DECIDENDI-Distanciamiento\/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Distanciamiento por f\u00f3rmula \u00fanica y espec\u00edfica de indexaci\u00f3n para cualquier nivel \u00a0<\/p>\n
SALARIO-No f\u00f3rmula \u00fanica y espec\u00edfica de indexaci\u00f3n para cualquier nivel \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Armonizaci\u00f3n concreta de sentencia \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Sujeci\u00f3n a Constituci\u00f3n y ley org\u00e1nica \u00a0<\/p>\n
El presupuesto no est\u00e1 sujeto a las leyes marco, sino a la Constituci\u00f3n y a la ley org\u00e1nica de presupuesto, tal como lo ha sostenido y reiterado esta Corporaci\u00f3n al interpretar el art\u00edculo 349 de la Carta seg\u00fan el cual \u201cdurante los primeros tres meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Protecci\u00f3n no es matem\u00e1tica sino material \u00a0<\/p>\n
La igualdad protegida por la Constituci\u00f3n no es matem\u00e1tica sino material. La igualdad debe ser entendida en sentido material o sustancial, apreciando la situaci\u00f3n semejante o diferente entre grupos de personas, de tal manera que los desiguales sean tratados de manera desigual y los iguales de manera igual. \u00a0<\/p>\n
INFLACION-Mayor incidencia sobre capacidad de personas de menores ingresos \u00a0<\/p>\n
DERECHOS FUNDAMENTALES-No absoluto \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Car\u00e1cter relativo \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Apreciaci\u00f3n de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica y situaci\u00f3n real del pa\u00eds \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Necesidad de apartarse para respetar otros \u00a0<\/p>\n
DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Consistencia y respeto de precedentes \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jur\u00eddica especial \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democr\u00e1tico \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Directrices y condicionamientos constitucionales al Gobierno \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aumento de partidas de gastos sujeto a sistema de frenos y contrapesos \u00a0<\/p>\n
De la descripci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional del presupuesto se deduce no s\u00f3lo que su elaboraci\u00f3n y tr\u00e1mite es diferente al de cualquier otro proyecto de ley sino que el aumento de las partidas de gastos est\u00e1 sometida a un sistema de frenos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Legislativo. De esta manera, ninguna rama del poder p\u00fablico puede, por si sola, ordenar un aumento de los gastos p\u00fablicos; no lo puede hacer ni el Presidente cuando ejerce la llamada dictadura fiscal ni el Congreso como \u00f3rgano representativo y deliberativo dentro de una democracia. \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO-Importancia en el origen de la democracia y evoluci\u00f3n\/PRESUPUESTO-Funci\u00f3n democr\u00e1tica trascendental\/DEBATE PARLAMENTARIO-Funci\u00f3n democr\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
El presupuesto cumple una funci\u00f3n democr\u00e1tica trascendental, en la medida en que define cu\u00e1les son las rentas que el Estado cobrar\u00e1 a sus ciudadanos y cu\u00e1les son los gastos en que incurrir\u00e1; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. As\u00ed, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la funci\u00f3n democr\u00e1tica de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribuci\u00f3n como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Funci\u00f3n administrativa y pol\u00edtica y herramienta macroecon\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democr\u00e1tico anual \u00a0<\/p>\n
El presupuesto general de la naci\u00f3n es una especie de contrato democr\u00e1tico anual sobre la asignaci\u00f3n de recursos escasos y la fijaci\u00f3n de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no s\u00f3lo un instrumento medular en la direcci\u00f3n de la econom\u00eda y la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, sino la herramienta jur\u00eddica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la pol\u00edtica social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoci\u00f3n de la prosperidad general, la garant\u00eda y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y espec\u00edfico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creaci\u00f3n y reforma calificado que permita la discusi\u00f3n amplia y la mayor participaci\u00f3n posible a trav\u00e9s de los representantes leg\u00edtimos del pueblo reunidos en el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO EN REAJUSTE SALARIAL-No reiteraci\u00f3n de orden de aumento \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-An\u00e1lisis integral \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No incompatibilidad con apreciaci\u00f3n del contexto real del pa\u00eds \u00a0<\/p>\n
El control de constitucionalidad abstracto de una norma no es incompatible con la apreciaci\u00f3n del contexto real del pa\u00eds. Por el contrario, la naturaleza y el contenido de algunas normas o de algunos cargos, hacen ineludible que la Corte verifique la situaci\u00f3n real dentro de la cual la norma acusada fue expedida. \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Consecuencias reales \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO Y SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Pertinencia del contexto real\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Realidad social, econ\u00f3mica y pol\u00edtica del Estado\/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Condiciones reales de orden social, administrativo y econ\u00f3mico \u00a0<\/p>\n
En las sentencias atinentes al presupuesto y a los salarios de los servidores p\u00fablicos, el contexto real tambi\u00e9n es especialmente pertinente. La ley anual de presupuesto es un reflejo de la realidad social y econ\u00f3mica, as\u00ed como de las pol\u00edticas del Estado para responder a esa realidad. La fijaci\u00f3n del aumento de los salarios de los servidores p\u00fablicos y, en general, de quienes conforman el mercado laboral, debe responder, por mandato de las leyes sobre la materia, a condiciones reales de orden social, administrativo y econ\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Interpretaci\u00f3n apreciando contexto real del pa\u00eds \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Apreciaci\u00f3n del contexto real del pa\u00eds \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-No igual situaci\u00f3n\/SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio de distinci\u00f3n entre grupos en niveles diferentes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Niveles superiores y bajos \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Ausencia de fijaci\u00f3n de criterio de distinci\u00f3n para aumento \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA EN MATERIA DE SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio para determinar aumento\/SALARIO DE CONGRESISTA-Par\u00e1metro para determinar aumento \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protecci\u00f3n reforzada por nivel para aumento \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE CONGRESISTA-Promedio ponderado\/SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-C\u00e1lculo de promedio ponderado \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR CENTRAL-Promedio ponderado \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Intangibilidad en valor menor a promedio ponderado\/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protecci\u00f3n en bajos ingresos a\u00fan en circunstancias extraordinarias\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores p\u00fablicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte se\u00f1ala que \u00e9ste tiene el car\u00e1cter de intangible en raz\u00f3n a la protecci\u00f3n constitucional reforzada que la Constituci\u00f3n les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucio\u00adnalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el pa\u00eds en una situaci\u00f3n econ\u00f3mica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado. Cuatro argumentos de car\u00e1cter constitucional sustentan esta afirmaci\u00f3n. Primero, uno de los fines por los que debe propender el Estado cuando interviene en la econom\u00eda es \u201casegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1si\u00adcos.\u201d Segundo, cuando la Constituci\u00f3n consagra el derecho a la igualdad. La Corte Constitucional, como \u00f3rgano del Estado, est\u00e1 llamada a cumplir con este mandato y no puede desconocerlo. El mantenimiento real del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos de m\u00e1s bajos ingresos, a\u00fan en circunstancias extraordinarias, cumple cabal\u00admente con este mandato, pues propende cerrar la creciente brecha que distancia a aquellos que ganan menos de quienes ganan m\u00e1s. Tercero, el no mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos con menores ingresos puede afectar de manera considerable su derecho y el de las personas que dependen econ\u00f3micamente de ellos, a tener una vida digna. La cuarta raz\u00f3n tiene que ver con las finalidades sociales del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Grupo de menores ingresos \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Aumento de grupo de menores ingresos y criterio preponderante de inflaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no s\u00f3lo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflaci\u00f3n. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado. \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Diferencias entre nivel alto y bajo para aumento \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protecci\u00f3n constitucional reforzada de grupo de menores ingresos \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE RAZONABILIDAD-Pasos\/JUICIO DE RAZONABILIDAD-Intensidad \u00a0<\/p>\n
El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisi\u00f3n adoptada por el Gobier\u00adno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podr\u00edan ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE RAZONABILIDAD EN DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-L\u00edmites de escalas superiores \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-No disminuci\u00f3n de inversi\u00f3n social \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Prioridad del gasto social \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL-Situaci\u00f3n de pobreza y desempleo \u00a0<\/p>\n
JUEZ CONSTITUCIONAL EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Incompetencia de concebir cambios y caminos sobre partidos y rubros\/JUEZ CONSTITUCIONAL EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Incompetencia sobre existencia de mejores formas de distribuci\u00f3n de recursos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Colaboraci\u00f3n de quienes est\u00e1n en mejor situaci\u00f3n\/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitaci\u00f3n en mayores ingresos por finalidades sociales \u00a0<\/p>\n
En el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del principio de solidaridad, quienes est\u00e1n mejor en la sociedad son los llamados a colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnera\u00adbilidad, situaci\u00f3n de indefensi\u00f3n o desprotecci\u00f3n, o en estado de marginaci\u00f3n. En este caso, considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores p\u00fablicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto p\u00fablico social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Limitaci\u00f3n mas no desconocimiento \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios para determinar el monto de limitaciones \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios de limitaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Todos los servidores p\u00fablicos tienen un derecho constitu\u00adcional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y econ\u00f3mico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcio\u00adnalidad. \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL MINIMO VITAL-No inclusi\u00f3n de aumento del salario \u00a0<\/p>\n
SOCIEDAD-Cooperaci\u00f3n entre miembros \u00a0<\/p>\n
AHORRO FISCAL-Destinaci\u00f3n\/AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Destinaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Escalas y condiciones socioecon\u00f3micas \u00a0<\/p>\n
AHORRO FISCAL EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Reajuste diferenciado \u00a0<\/p>\n
AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Destinaci\u00f3n a personas de menores ingresos \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL-Nivel y destinaci\u00f3n competen al Ejecutivo y legislativo \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretaci\u00f3n atendiendo contexto real del pa\u00eds \u00a0<\/p>\n
La Corte estudi\u00f3 el caso interpretando la Constituci\u00f3n atendiendo al contexto real del pa\u00eds. En t\u00e9rminos generales, dentro del lapso que separa la d\u00e9cada de los noventas de la fecha actual, \u00a0en Colombia la pobreza ha crecido, el desempleo ha llegado a niveles hist\u00f3ricamente elevados y la econom\u00eda ha pasado por una prolongada recesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Cobija a todos \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 53 protege la movilidad salarial tanto de los servidores p\u00fablicos que ganan uno o dos salarios m\u00ednimos, como de \u00a0los que est\u00e1n ubicados en escalas salariales superiores. El reajuste salarial debe cobijar a todos los empleados y trabajadores al servicio de las ramas y entidades comprendidas por la ley anual de presupuesto. En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, esto significa que todos ellos deben recibir un aumento salarial en el per\u00edodo regulado por dicha ley. \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-No identidad en porcentaje de aumento para todos \u00a0<\/p>\n
El aumento salarial no tiene que ser id\u00e9ntico para todos. La igualdad matem\u00e1tica o mec\u00e1nica es contraria al principio seg\u00fan el cual, los iguales deben ser tratados igual y los diferentes deben ser tratados diferente. Este principio ha sido continuamente reiterado por la Corte pues ocupa una posici\u00f3n medular en un Estado Social de Derecho, en el que la igualdad no es formal, sino sustantiva o real. Siguiendo este orden de ideas, la Corte constata que entre los servidores p\u00fablicos hay diferencias salariales de gran magnitud. Es decir, la brecha entre los servidores de bajos salarios y los de salarios altos es extensa y adem\u00e1s ha aumentado en la d\u00e9cada de los a\u00f1os noventa. Por lo anterior, \u00a0la Corte concluye que debe hacerse un aumento para todos estos servidores p\u00fablicos, aunque \u00e9ste no tiene que hacerse en el mismo porcentaje para todos. \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio de distinci\u00f3n de aumento entre escalas bajas y superiores\/REAJUSTE SALARIAL DE CONGRESISTA-Criterio de distinci\u00f3n de aumento entre escalas bajas y superiores\/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Preponderancia de la inflaci\u00f3n para bajos ingresos \u00a0<\/p>\n
Aunque la Constituci\u00f3n contiene pocas disposiciones espec\u00edficas en materia salarial, hay una en la Carta que ofrece un criterio que permite distinguir, en materia de aumento salarial, entre los servidores que est\u00e1n en las escalas salariales bajas, y los que est\u00e1n ubicados en las escalas superiores. Se trata del art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n, que prev\u00e9 expresamente que el aumento para todos los servidores no tiene que ser id\u00e9ntico, lo cual es compatible con el principio de igualdad material en un Estado Social de Derecho. Dicho art\u00edculo habla de un \u201cpromedio ponderado\u201d. En este caso, la Corte aplica por extensi\u00f3n este par\u00e1metro a los salarios con el fin de identificar a los servidores de ingresos inferiores, es decir, aquellos cuyo salario es menor al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administraci\u00f3n central. Respecto de ellos, el incremento salarial debe basarse preponderadamente en la inflaci\u00f3n, para que se mantenga la capacidad adquisitiva real de sus salarios. La Corte estima que varias razones, relativas a la protecci\u00f3n reforzada que la Constituci\u00f3n brinda a las personas de bajos ingresos, impiden en este caso limitar el derecho a conservar el poder adquisitivo real del salario de estos servidores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA CONSTITUCIONAL-Extensi\u00f3n de par\u00e1metro \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitaci\u00f3n de escala superior al promedio ponderado \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta a los servidores que se encuentran ubicados en las escalas salariales superiores al promedio, este derecho puede ser limitado, pero no desconocido. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE RAZONABILIDAD EN DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Escala superior al promedio ponderado \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL-Destino de recursos escasos a incrementar inversi\u00f3n social \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios que debe cumplir la limitaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EJECUTIVO EN MATERIA SALARIAL-Fijaci\u00f3n de escalas y porcentaje de aumento \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Proporcionalidad entre cada escala en porcentaje de aumento \u00a0<\/p>\n
AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Incremento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitaci\u00f3n temporal \u00a0<\/p>\n
POLITICA SALARIAL DE TRABAJADOR Y EMPLEADO DEL SECTOR PUBLICO CENTRAL-Criterios constitucionales de sujeci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Apreciaci\u00f3n de elementos de juicio f\u00e1ctico oficiosamente \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3449 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00b0, parcial, de la Ley 628 de 2000. \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31\u00b0 de diciembre de 2001\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Armando Jos\u00e9 Soto Jim\u00e9nez \u00a0<\/p>\n
Magistrados Ponentes: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., octubre diez (10) de dos mil uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos los requisitos y tr\u00e1mites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, el ciudadano Armando Jos\u00e9 Soto Hern\u00e1ndez demanda parcialmente el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 628 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 44.272 de 27 de diciembre de 2000, subrayando el segmento acusado: \u00a0<\/p>\n
LEY 628 DE 2000 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 27) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2001. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo2\u00b0. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Con las rentas y recursos de capital de que trata el art\u00edculo anterior, apr\u00f3piese para atender los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n durante la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2001, una suma por valor de cincuenta y cuatro billones novecientos setenta y siete mil cuatrocientos noventa y dos millones setecientos veintitr\u00e9s mil novecientos treinta y dos pesos moneda legal ($54,977,492,723,932), seg\u00fan el detalle que se encuentra a continuaci\u00f3n: (….) \u00a0<\/p>\n
III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor la disposici\u00f3n parcialmente acusada vulnera los art\u00edculos 1, 2, 13, 22, 49 inciso final, 51, 52 inciso segundo, 53, 60, 187, 189 numeral 10, 215, 243, 334 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Explica el concepto de violaci\u00f3n as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
2. Para el actor, la aludida insuficiencia presupuestal se pone de presente en el mensaje del Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al Congreso de la Rep\u00fablica al someter a su consideraci\u00f3n el proyecto de ley que inici\u00f3 el tr\u00e1mite para decretar el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del a\u00f1o 2001. All\u00ed se afirma: \u201c(…) Los gastos de personal para la pr\u00f3xima vigencia corresponder\u00e1n al costo de las n\u00f3minas, es decir, al de los cargos realmente ocupados, pol\u00edtica que se complementar\u00e1 con la decisi\u00f3n de mantener congelados los recursos destinados a financiar n\u00f3minas paralelas. Adem\u00e1s, se ha previsto un incremento salarial del 6.2% en 2001\u201d1. Ese porcentaje es inferior al \u00edndice de precios al consumidor del 2000, el cual de acuerdo con lo informado por el DANE fue del 8.75% de manera que no se respetan los par\u00e1metros que se derivan de diferentes normas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para el aumento de las remuneraciones de los servidores p\u00fablicos en el porcentaje de la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior. \u00a0<\/p>\n
3. Considera, de otra parte, que disminuir el ingreso real de los empleados p\u00fablicos es un factor de pobreza que atenta contra la paz individual, familiar y colectiva, vulnerando el art\u00edculo 22 del Ordenamiento Superior, pues no se tiene en cuenta la integridad de la perdida del poder adquisitivo que surge con ocasi\u00f3n del incremento menor a la inflaci\u00f3n acaecida. Se quebranta tambi\u00e9n el principio de igualdad, a que se refiere el art\u00edculo 13 constitucional por cuanto se ha previsto de manera ponderada un aumento del 6.2%, present\u00e1ndose un tratamiento desigual a los empleados p\u00fablicos, pues a todos debe reconocerse la mejora de sus ingresos. Se conculca as\u00ed, el derecho de los servidores a un trabajo en condiciones dignas y justas, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 25 Constitucional, pues cada vez se disminuye m\u00e1s su remuneraci\u00f3n, y de contera contrar\u00eda el art\u00edculo 54 Superior, puesto que se ven reducidas las posibilidades de satisfacer sus necesidades vitales. \u00a0Adem\u00e1s, la p\u00e9rdida de poder adquisitivo del salario de los empleados p\u00fablicos va en contra de la remuneraci\u00f3n vital y m\u00f3vil proporcional a la cantidad de trabajo, de que trata el art\u00edculo 53 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
4. Expresa, por \u00faltimo, que cada vez que sea menor el ingreso de los empleados p\u00fablicos, ello tiene incidencia en los gastos que puedan destinar a salud, a contraer cr\u00e9ditos para adquirir vivienda o mejorarla, a la recreaci\u00f3n y a la pr\u00e1ctica del deporte, al aprovechamiento del tiempo libre y a las diferentes formas de acceso a la propiedad con lo cual se vulneran los art\u00edculos 49, inciso final, 51, 52 y 60 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n ciudadana\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Camilo Ospina Bernal interviene el proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
1.1. Considera que el incremento salarial anual de todos los empleados p\u00fablicos en un porcentaje igual a la inflaci\u00f3n, como m\u00ednimo, no est\u00e1 contemplado en ninguna norma sustantiva. A su juicio, definir en una sentencia que ello es as\u00ed, no es la aplicaci\u00f3n directa de una disposici\u00f3n, sino de una interpretaci\u00f3n del contenido general de las normas constitucionales, porque expresa o t\u00e1citamente, en la Constituci\u00f3n o en la ley no hay ninguna disposici\u00f3n que lo ordene. \u00a0<\/p>\n
1.2. Por otra parte, la Ley 4 de 1992 ordena incrementos sal\u00e1riales pero no ordena incrementos salariales ajustados por inflaci\u00f3n y tampoco ordena que el incremento salarial sea igual para todos los funcionarios p\u00fablicos. Ello no implica que el sistema no tenga elementos de justicia y racionalidad, pues hay principios de justicia social que no pueden ser desconocidos por las decisiones p\u00fablicas. Es claro que ning\u00fan trabajador puede ganar menos del salario m\u00ednimo y que este se ajusta por inflaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
1.3. Las normas constitucionales le dan a la ley anual de presupuesto una fuerza restrictiva sobre el crecimiento de los empleos y los salarios p\u00fablicos, con una l\u00f3gica que parece sencilla: en toda la discusi\u00f3n fiscal constituyente se pretendi\u00f3 privilegiar la inversi\u00f3n p\u00fablica sobre los gastos de funcionamiento del Estado; por esa raz\u00f3n, atendiendo criterios de racionalidad financiera p\u00fablica, se otorg\u00f3 a la ley de apropiaciones, como norma jur\u00eddica que contiene los ingresos p\u00fablicos disponibles y los gastos que \u00e9stos pueden amparar, la competencia racionalizadora del crecimiento de los empleos y los salarios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
1.4. Es necesario, entonces, combinar los dos principios: la restricci\u00f3n de no poder crear obligaciones laborales que superen las disponibilidades fiscales, con la imposibilidad jur\u00eddica de pagar salarios que no permitan la subsistencia a los empleados p\u00fablicos m\u00e1s pobres. Eso se puede lograr mediante la aplicaci\u00f3n de sistemas que incrementen los salarios con la inflaci\u00f3n a determinados niveles de empleo en la administraci\u00f3n p\u00fablica, como por ejemplo los que ganan menos de dos salarios m\u00ednimos y graduando los porcentajes de incremento salarial de forma decreciente para los dem\u00e1s empleados, hasta incrementar en 1 o 2 por ciento los salarios de los altos dignatarios. \u00a0<\/p>\n
1.5. El sistema equilibrado en que coexisten las limitaciones fiscales y las garant\u00edas sociales se ha aplicado desde la expedici\u00f3n de la Ley 4 de 1992, sin tropiezos jur\u00eddicos, hasta la notificaci\u00f3n de la sentencia C- 1433 de 2000. Las disposiciones legales lo soportan y permite la estabilidad macroecon\u00f3mica, sin la cual se ve afectada toda la poblaci\u00f3n, que a causa de los efectos devastadores de los d\u00e9ficit fiscales insuperables, los mercados se ven afectados por la recesi\u00f3n, el consecuente desempleo y la subsiguiente pobreza. \u00a0<\/p>\n
Puede afirmarse incluso que el sistema equilibrado de incremento salarial tiene consagraci\u00f3n expresa en la Constituci\u00f3n. Si se observa con detenimiento la formula de incremento salarial de los miembros del Congreso, establecida en el art\u00edculo 187 de la Carta, es claro que all\u00ed se prev\u00e9 la existencia de incrementos anuales desiguales en los salarios de los diferentes empleados p\u00fablicos. Tanto es as\u00ed, que la remuneraci\u00f3n de los congresistas se incrementa en una proporci\u00f3n igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central. \u00a0<\/p>\n
1.6. Una decisi\u00f3n aparentemente justa como el incremento salarial m\u00ednimo por inflaci\u00f3n para todos los empleados p\u00fablicos, cuando ello es imposible desde el punto de vista fiscal, conlleva a la profunda injusticia propia de la pobreza a la que se condena a una buena parte de la poblaci\u00f3n generada por el desempleo, que es causado por el miedo de los inversionistas a arriesgar sus recursos en un mercado cuyo estado se aprecia inviable, o en el cual hay que pagar costos insostenibles por su labor de administraci\u00f3n de lo p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
1.7. Finalmente, manifiesta que apela a la sabidur\u00eda de la Honorable Corte, solicitando se decrete la constitucionalidad de la norma cuestionada, permitiendo al gobierno la aplicaci\u00f3n de un sistema de incremento salarial equilibrado en el cual se respeten las restricciones fiscales, cumpliendo con los principios de justicia social de la Constituci\u00f3n con los empleados p\u00fablicos y toda la poblaci\u00f3n el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
La apoderada de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica intervino para defender la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada, presentando los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
2.1. En primer lugar, manifiesta que la ley anual de presupuesto presenta las apropiaciones en forma agregada. Por tanto, resulta poco probable establecer, a partir del monto total del presupuesto, si efectivamente contempla determinada clase de gastos en particular y, mucho menos, un incremento determinado. Esto no es \u00f3bice para reconocer que el gobierno, en su funci\u00f3n de preparar el proyecto de presupuesto debe acogerse al principio presupuestal de Universalidad. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 628 de 2000, contempla en forma global las apropiaciones para gastos de la vigencia 2001 por alrededor de $54.9 billones, suma estimada que respalda en su totalidad los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversi\u00f3n conforme a las metas que se ha fijado el gobierno, distribuci\u00f3n que luego hace a trav\u00e9s del Decreto de Liquidaci\u00f3n. De tal manera, que, si durante su ejecuci\u00f3n, las partidas apropiadas inicialmente resultan insuficientes para atender gastos de forzosa distracci\u00f3n se debe recurrir a una adici\u00f3n presupuestal o al traslado presupuestal (cr\u00e9ditos y contracr\u00e9ditos), como evidentemente sucedi\u00f3 en la pasada vigencia como resultado de la sentencia C- 1433 de 2000, circunstancia que dio origen a la utilizaci\u00f3n de recursos fundamentalmente de inversi\u00f3n para atender el mandato de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
2.2. El \u00a0interviniente considera, adem\u00e1s, que el presupuesto al constituir un c\u00e1lculo anticipado, puede llegar a estimar apropiaciones en exceso o por defecto, pues la realidad presupuestal est\u00e1 dada por los hechos econ\u00f3micos que suceden y que definen su ejecuci\u00f3n, basado en una programaci\u00f3n previa, pero sujeto a modificaciones derivadas de hechos no contemplados inicialmente y que resultan de inaplazable realizaci\u00f3n. En tal sentido, el presupuesto sujeto a par\u00e1metros de flexibilidad permite que durante el proceso de ejecuci\u00f3n se pueda modificar, adicionar, reducir, trasladar o aplazar. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Arguye que en el momento de la aprobaci\u00f3n del presupuesto (antes de la media noche del 20 de octubre de cada vigencia), a\u00fan no se tiene conocimiento del \u00edndice de inflaci\u00f3n causada para el a\u00f1o, toda vez que la realidad se conoce s\u00f3lo hasta concluir la correspondiente vigencia. Ni mucho menos cuando se presenta por parte del gobierno a estudio por parte del Congreso (durante los primeros diez d\u00edas de cada legislatura). En ese sentido, la diferencia en este caso es entre el 6.2% incluido como incremento salarial y el 8.75% de la inflaci\u00f3n causada exigido por la Corte Constitucional. Resulta por cierto evidente, que cuando en la legislatura pasada, el gobierno present\u00f3 a consideraci\u00f3n el proyecto de presupuesto, la sentencia C-1433 de 2000 no hab\u00eda sido proferida a\u00fan. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
3.1. El ciudadano Jos\u00e9 Mario Cardona Ram\u00edrez, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el presente asunto para defender la constitucionalidad de la norma demandada, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
3.1.1. La situaci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas es cr\u00edtica: el d\u00e9ficit del sector p\u00fablico no financiero alcanz\u00f3 en el 2000 el 3.5% del PIB, igual al del Gobierno central (lleg\u00f3 al 5.8% del PIB), de acuerdo con el documento del CONFIS del 14 de marzo de 2001. \u00a0De no adoptarse prontamente los correctivos necesarios, el elevado d\u00e9ficit fiscal se har\u00eda insostenible, poniendo en peligro no s\u00f3lo la viabilidad financiera del Estado sino tambi\u00e9n la de la econom\u00eda en su conjunto. De hecho, en el 2000 se hicieron sentir los efectos que un elevado d\u00e9ficit tiene sobre el sistema econ\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Con el fin de recuperar la confianza en la econom\u00eda, el Gobierno adopt\u00f3 un programa macroecon\u00f3mico que tiene como eje fundamental un severo ajuste en las finanzas p\u00fablicas. Este programa se extender\u00e1 hasta el 2002 y tiene como objetivos centrales los siguientes: recuperar el crecimiento econ\u00f3mico y la generaci\u00f3n de empleo, reducir la inflaci\u00f3n, alcanzar una posici\u00f3n externa sostenible y contribuir a la reducci\u00f3n de la pobreza mediante la protecci\u00f3n a los sectores m\u00e1s vulnerados de la poblaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Para el interviniente la pretensi\u00f3n del actor significar\u00eda una modificaci\u00f3n de las competencias constitucionales en lo que se refiere a las materias presupuestales, en la medida en que supondr\u00eda, no que el Gobierno Nacional presente la respectiva iniciativa legislativa para incluir un gasto determinado, en este caso salarial, y que el Congreso de la Rep\u00fablica se la apruebe, sino que sea a trav\u00e9s de una acci\u00f3n judicial que se fije el esquema de competencias definido en la misma Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0Desde este punto de vista, debe concluirse que no es procedente la inclusi\u00f3n de un gasto en los presupuestos nacionales y territoriales, mediante la utilizaci\u00f3n de las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad, pues las competencias descritas para el gasto p\u00fablico son de naturaleza constitucional. \u00a0<\/p>\n
Este aspecto es mucho m\u00e1s claro si se tiene en cuenta que, de conformidad con los mandatos de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, la ley anual de presupuesto corresponde a una autorizaci\u00f3n m\u00e1xima de gastos que el Gobierno Nacional puede ejecutar en una vigencia fiscal determinada. El monto m\u00e1ximo de la mencionada autorizaci\u00f3n no puede ser modificada sino por los \u00f3rganos competentes para el efecto, esto es, el Gobierno Nacional, en cuanto a la iniciativa, y el Congreso de la Rep\u00fablica, respecto a la aprobaci\u00f3n de la misma. \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Con fundamento en lo anterior, y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional profiri\u00f3 la Sentencia 1433 el 23 de octubre de 2000, fecha en la cual ya se hab\u00eda aprobado por el Congreso la Ley Anual de Presupuesto para la vigencia fiscal de 2001, siguiendo para ello el calendario que para el efecto se ha establecido en las normas Superiores, no se vulneraron las disposiciones constitucionales aludidas por el demandante, toda vez que los incrementos salariales contenidos en dicha Ley correspond\u00edan a las proyecciones efectuadas que de acuerdo a las disponibilidades fiscales existentes tanto al momento de preparar el presupuesto como al de aprobarlo. \u00a0<\/p>\n
3.2. Posteriormente, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico remiti\u00f3 una comunicaci\u00f3n a la Corte Constitucional (el 22 de junio de 2001) mediante la cual reitera algunos de los argumentos planteados por el representante del ministerio en el proceso para finalizar afirmando que las medidas por medio de las cuales se saneen las finanzas p\u00fablicas no son incompatibles a la Carta. \u00a0Por el contrario \u201cestimula (n) un manejo responsable y la adecuaci\u00f3n del gasto a unas reglas que limiten, claramente, el manejo descontrolado del mismo\u201d2. \u00a0En consecuencia, el prop\u00f3sito que persigue el ministerio al tomar ciertas decisiones a nivel macroecon\u00f3mico, \u201cno es un capricho\u201d3 \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social \u00a0<\/p>\n
4.1. El ciudadano Henry Andrey Gonz\u00e1lez Sarmiento, en su calidad de representante judicial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social intervino el 27 de Abril de 2001, en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Despu\u00e9s, el Ministro de Trabajo remiti\u00f3 a la Corte una comunicaci\u00f3n en la cual fij\u00f3 la posici\u00f3n oficial del Ministerio que no es la expresada por el apoderado sino por el propio Ministro en carta en la cual solicita que se reitere la orden impartida en la C\u20131433 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se recoge el resumen de la intervenci\u00f3n del abogado contenido en la ponencia originalmente presentada a la Sala antes de recibirse la Comunicaci\u00f3n del Ministro. Luego, se sintetiza la posici\u00f3n oficial del Ministerio, que es la expresada por el propio Ministro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.1. Intervenci\u00f3n del abogado. El fundamento de la demanda de inexequibilidad \u00a0es la posible distribuci\u00f3n de los dineros apropiados para atender los gastos de funcionamiento, en el entendido que signifique un incremento salarial que desconozca los par\u00e1metros de la Ley 4 de 1992 que desarrolla el mandato constitucional que contiene el art\u00edculo 150 numeral 19 literal e), pues propician la inobservancia del Estado de su deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneraci\u00f3n de los trabajadores sea justa, vital y m\u00f3vil. \u00a0<\/p>\n
El actor no se\u00f1al\u00f3 hecho o situaci\u00f3n que permita concluir que la disposici\u00f3n demandada vulnere la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, bien porque el procedimiento de expedici\u00f3n de la ley la infrinja, o bien por el contenido del art\u00edculo 2 de la Ley 628 de 2000 resulte contrario a la Carta. Su posible inconstitucionalidad deviene de la aplicaci\u00f3n del mismo, seg\u00fan se desprende del contenido de la demanda. Pero es indudable que a la fecha no existe norma que fije el incremento salarial de los servidores p\u00fablicos y, en consecuencia, tampoco puede predicarse violaci\u00f3n o desconocimiento de los criterios constitucionales que deben informar ese acto. \u00a0<\/p>\n
4.1.2. Posici\u00f3n oficial del Ministerio. El 25 de julio de 2001, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social present\u00f3 a la Corte una carta en la cual sostuvo una posici\u00f3n diferente a la expresada por el apoderado del ministerio. Consider\u00f3 (en alusi\u00f3n directa a la comunicaci\u00f3n remitida por el Ministro de Hacienda anteriormente referida), que la Corte debe reiterar la doctrina sentada en la sentencia C-1433 de 2000, pues \u201ces evidente que la modificaci\u00f3n salarial debe obedecer al fen\u00f3meno de las variables econ\u00f3micas, pero tambi\u00e9n lo es que no debe desconocer las condiciones sociales, de lo contrario la pol\u00edtica salarial deviene en inconstitucional\u2026[y, por tanto,] la modificaci\u00f3n al salario no podr\u00e1 ser inferior al porcentaje del IPC\u201d4. Luego, el 12 de Septiembre, el Ministro envi\u00f3 una segunda comunicaci\u00f3n a la Corte en la cual \u201cdesestima en todo la intervenci\u00f3n efectuada por el doctor Henry Andrey Gonz\u00e1lez Sarmiento\u201d y decide \u201crevocar expresamente\u201d el poder a \u00e9l conferido por la Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio el 26 de Abril de 2001. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Jefe del Ministerio P\u00fablico mediante concepto No 2553, solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la parte motiva y resolutiva de la sentencia C- 1433 de 2000, y en subsidio declarar la constitucionalidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 628 de 2000, salvo en cuanto se omiti\u00f3 el deber jur\u00eddico contenido en los art\u00edculos 25 y 53 de la Carta Pol\u00edtica, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
1. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en sus art\u00edculos 150 numeral 11 y 346, consagra la obligaci\u00f3n del Gobierno de presentar anualmente al Congreso el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, dentro de los 10 primeros d\u00edas de cada legislatura. En la ley de apropiaciones deben incluirse, entre otras, partidas para atender debidamente el funcionamiento de \u00a0las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
2. El Congreso de la Rep\u00fablica, de otra parte, en cumplimiento de lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 150 numeral 19 literal e), expidi\u00f3 la Ley 4 de 1992, en la que se se\u00f1alan los objetivos (art\u00edculo 2\u00b0) y criterios (art\u00edculo 4\u00b0) que debe observar el Gobierno para establecer el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza P\u00fablica. Entre los par\u00e1metros a tener en cuenta por el Gobierno se encuentra la modificaci\u00f3n anual del sistema salarial, el respeto a los derechos adquiridos de los funcionarios al servicio del Estado y la prohibici\u00f3n de desmejorar los salarios y las prestaciones sociales. \u00a0<\/p>\n
3. Si bien el Gobierno y el legislador, al presentar y aprobar, seg\u00fan sus competencias, la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas p\u00fablicas, de conformidad con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, ello no puede hacerse a costa de los derechos m\u00ednimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas p\u00fablicas al obligar a un sector de recursos medios a renunciar a sus derechos, mientras que a los dem\u00e1s trabajadores del estado se les reconoce plenamente la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de sus ingresos. \u00a0<\/p>\n
4. El trabajo constituye uno de los pilares fundamentales del Estado Social de Derecho y goza de especial protecci\u00f3n por parte del Estado. Siendo uno de los principios m\u00ednimos fundamentales de las normas que regulan las relaciones laborales, el de la movilidad del salario, el cual no puede ser desconocido por ning\u00fan patrono, p\u00fablico ni privado. El respeto al trabajo y en particular a los derechos de los trabajadores, es un elemento esencial para la realizaci\u00f3n de un orden econ\u00f3mico y social justo. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 53 de la Carta consagra el principio constitucional de la movilidad de los salarios, que implica la obligaci\u00f3n estatal de garantizar a los trabajadores la conservaci\u00f3n de la capacidad adquisitiva de sus ingresos, de tal manera que su valor real no se vea disminuido por el fen\u00f3meno de la inflaci\u00f3n, caracter\u00edstica estructural de nuestra econom\u00eda, reconocida en el art\u00edculo 373 Superior. El desproteger a los trabajadores ante los efectos de la inflaci\u00f3n, genera el rompimiento del car\u00e1cter conmutativo de la relaci\u00f3n laboral, por cuanto el patrono, en este caso el Estado, resulta beneficiado de la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando por ello un valor real menor cada a\u00f1o, lo que implica un enriquecimiento sin causa. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed no s\u00f3lo el salario de los trabajadores no aumenta, como en efecto sucede, sino que por el contrario, se institucionaliza la p\u00e9rdida progresiva de su valor, lo que provoca el desmejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. A este respecto debe se\u00f1alarse que dentro del actual r\u00e9gimen laboral, los trabajadores est\u00e1n asumiendo el costo de la inflaci\u00f3n durante un a\u00f1o ya que el reajuste s\u00f3lo se realiza en el a\u00f1o siguiente, es decir, siempre el salario est\u00e1 por debajo de su valor real.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En nuestro Estado Social de Derecho en el que el trabajo es valor fundante y derecho fundamental, se protege con mayor cautela el valor del dinero que el valor del trabajo. As\u00ed, se observa que la inflaci\u00f3n para todos los efectos econ\u00f3micos se reajusta diariamente, reconoci\u00e9ndose en el pago de las obligaciones dinerarias, de una parte, el pago de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo del dinero y, de otra, el costo del uso del dinero, lo que arroja como resultado que las obligaciones de los trabajadores aumenten d\u00eda a d\u00eda, mientras que sus ingresos s\u00f3lo se reajustan anualmente. \u00a0<\/p>\n
El mismo Estado incorpora este reajuste por efecto de la inflaci\u00f3n de manera continua en las obligaciones que frente a \u00e9l tienen los particulares y, sin embargo, pretende desconocerlo en el salario de los funcionarios a su servicio. Cabe advertir que el derecho a la movilidad del salario no se garantiza plenamente por cuanto el valor del trabajo siempre va a la zaga del valor del capital. Situaci\u00f3n que se agrava si el reajuste salarial es menor al \u00edndice de inflaci\u00f3n o si se hace tard\u00edamente, como ocurri\u00f3 el a\u00f1o anterior, que se decret\u00f3 al finalizar la vigencia fiscal, y, en el presente a\u00f1o, en el cual a la fecha no se ha decretado el correspondiente ajuste salarial. En estos casos, se presenta una p\u00e9rdida del poder adquisitivo que no encuentra ning\u00fan resarcimiento. \u00a0<\/p>\n
6. De otra parte, aduce el Procurador General que los tratamientos discriminatorios deben tener una justificaci\u00f3n en el mismo principio de igualdad, es decir, que se traten igual los casos iguales y se d\u00e9 tratamiento desigual a los casos diferentes. No encuentra justificaci\u00f3n al hecho que reajusten los niveles sal\u00e1riales de los trabajadores que est\u00e1n \u00a0en los dos extremos de la escala salarial, es decir, los m\u00e1s altos funcionarios del Estado, en observancia del art\u00edculo 187 de la Carta y de los art\u00edculos 14 y 15 de la ley 4\u00b0 de 1992, y de aquellos que obtienen los menores ingresos (art\u00edculo 53 Superior); as\u00ed como tambi\u00e9n a los trabajadores pensionados, y se les desconozca el mismo derecho a aquellos funcionarios que se encuentran en la franja intermedia de la escala salarial estatal. \u00a0<\/p>\n
Si se protege la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de los altos funcionarios del Estado, debe colegirse que es contrario al esp\u00edritu de la Carta dar un tratamiento discriminatorio negativo a quienes tienen ingresos muy inferiores a los de estos funcionarios. Luego se pregunta: \u00a0\u00bfsi se protege a quienes ya no est\u00e1n prestando sus servicios, cu\u00e1l es la justificaci\u00f3n para no proteger a quienes actualmente est\u00e1n aportando el valor de su trabajo? \u00bfsi se les reconoce a los trabajadores menos calificados, cual ser\u00eda la justificaci\u00f3n para no reconocerlo a aquellos a quienes se les exige mayor calificaci\u00f3n, generalmente mayor responsabilidad y mayores cargas tributarias? \u00a0<\/p>\n
7. En el presente caso, el Gobierno Nacional y el Legislador, en desarrollo del deber impuesto por la Constituci\u00f3n, desconocieron que todos los asalariados para efectos del reajuste por inflaci\u00f3n se encuentran en la misma situaci\u00f3n de hecho identificada por la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de sus ingresos. Por tanto, encontr\u00e1ndose todos en la misma situaci\u00f3n de hecho, no puede desfavorecerse sin justificaci\u00f3n objetiva a un sector de los trabajadores estatales, al desmejorar su situaci\u00f3n laboral, disminuyendo en t\u00e9rminos reales el valor de su trabajo. \u00a0<\/p>\n
8. Respecto de la cosa juzgada material el Ministerio P\u00fablico arguye que el Constituyente expresamente se\u00f1al\u00f3 que los fallos que la Corte Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada y consagr\u00f3 en el art\u00edculo 243 Superior la prohibici\u00f3n de reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de fundamento para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, en el caso de la norma acusada, resulta contrario a los principios que rigen las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas que, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la Rep\u00fablica, hubiesen elaborado, estudiado y aprobado la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2001, en contra de lo se\u00f1alado en la sentencia C-1433 de 2000. La parte motiva de dicho fallo era de tal claridad que en efecto, el Ejecutivo y el Legislador en acatamiento a lo decidido por la Corte Constitucional, subsanaron la omisi\u00f3n, reajustando los salarios de todos los trabajadores p\u00fablicos en un porcentaje igual al \u00edndice de inflaci\u00f3n certificado por el a\u00f1o inmediatamente anterior. \u00a0<\/p>\n
Ese criterio de la Corte es el que debe reiterarse en el presente caso, pues est\u00e1 demostrado que la norma en cuesti\u00f3n parte del supuesto seg\u00fan el cual el Gobierno y el Congreso si bien se\u00f1alaron un rubro para garantizar el aumento salarial de los empleados al servicio del Estado, el mismo no resulta ser suficiente para contrarrestar la p\u00e9rdida de su poder adquisitivo, y asegurar que conserve su valor en t\u00e9rminos reales, pues como se desprende del mismo mensaje presentado por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de hacienda al Congreso de la Rep\u00fablica, la reducci\u00f3n de los gastos de funcionamiento se hizo entre otras cosas, sobre la base de un aumento salarial que no represente en ning\u00fan caso el efecto de la inflaci\u00f3n en la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Para la vista fiscal se configura, entonces, el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material, pues la norma que se acusa est\u00e1 integrada por contenidos normativos id\u00e9nticos a los de otra disposici\u00f3n sobre la cual esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3, en la sentencia C-1433 de 2000, declarando su inexequibilidad por la omisi\u00f3n relativa en la que incurri\u00f3 el legislador. Por tanto, al declararse la existencia de la cosa juzgada material, la Corte tendr\u00eda que estarse a lo resuelto en tal ocasi\u00f3n y, en consecuencia, declarar la constitucionalidad condicionada del precepto acusado y solicitar al Gobierno y al Congreso subsanar la omisi\u00f3n legislativa relativa en que incurrieron. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VI. TR\u00c1MITE PROCESAL \u00a0<\/p>\n
La elaboraci\u00f3n del proyecto de sentencia en el presente caso correspondi\u00f3, originalmente, a la Magistrada Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez. \u00a0Luego del debate por parte de los magistrados de esta Corporaci\u00f3n se adopt\u00f3 una decisi\u00f3n que, de acuerdo con lo se\u00f1alado en la sesi\u00f3n del 11 de octubre de 2001, correspondi\u00f3 sustentar, por orden alfab\u00e9tico, a los Magistrados Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para decidir sobre la demanda presentada, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Lo que se debate. \u00a0Estructura general del presente fallo \u00a0<\/p>\n
La cuesti\u00f3n de fondo que debe resolver la Corte en esta oportunidad puede plantearse con la siguiente pregunta:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfIncurri\u00f3 el legislador en una omisi\u00f3n inconstitucional al apropiar en la Ley Anual de Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2001 \u00a0(Ley 628 de 2000), una suma de 54,977,492,723,932 pesos moneda legal (art\u00edculo 2) para cubrir los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda en la medida en que \u00e9sta es insuficiente para cubrir el reajuste indexado, con base en la inflaci\u00f3n causada, de los salarios de todos los servidores de las entidades cobijadas por el presupuesto a partir del 1 de enero de 2001? \u00a0<\/p>\n
Para resolver este problema, la Corte proceder\u00e1 de la siguiente manera. En primer lugar, corresponde analizar si en esta oportunidad existe cosa juzgada material como lo sostiene la Vista Fiscal \u2013 apartado 3 de la sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, como la conclusi\u00f3n a la que se llega es que no existe cosa juzgada material en este asunto, la Corte abordar\u00e1 el problema jur\u00eddico anteriormente referido – apartado 4 del fallo – aludiendo brevemente al concepto de Estado Social de Derecho y a los efectos que dicho principio fundamental tiene en el an\u00e1lisis de los derechos directamente relevantes en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
El apartado 5 estar\u00e1 dedicado a presentar un an\u00e1lisis de los precedentes relevantes para el asunto que es objeto de estudio por parte de la Corte y a hacer una ponderaci\u00f3n del derecho a mantener \u00a0la capacidad adquisitiva del salario frente a las finalidades sociales del Estado, en un contexto caracterizado por la escasez de recursos como el colombiano, y a los dem\u00e1s objetivos invocados por las autoridades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, – en el apartado 6 – se har\u00e1 una s\u00edntesis del fallo y se presentar\u00e1n las conclusiones y condicionamientos a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
3. Consideraci\u00f3n preliminar: la inexistencia de cosa juzgada material. \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte Constitucional, en primer lugar, analizar la supuesta existencia de cosa juzgada material en el presente caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De la presunta configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El asunto procesal previo al que debe referirse la Corte se deriva precisamente de la existencia de la sentencia C-1433 de 2000, precedente judicial en la materia. Los actores en aquella oportunidad demandaron la Ley 547 de 1999 (Ley Anual de Presupuesto para el a\u00f1o 2000) presentado argumentos similares a los que ahora se esgrimen5. Es necesario determinar si, dada la similitud de los hechos que presentan aquel caso y el que ahora es objeto de estudio por parte de esta Corporaci\u00f3n, es posible afirmar que se configura el fen\u00f3meno de cosa juzgada material. Con esta finalidad se proceder\u00e1 a (i.) enunciar el concepto de cosa juzgada material tal y como ha sido reconocido por la Corte Constitucional y, a (ii.) analizar si en el presente caso es posible afirmar que existe cosa juzgada material. \u00a0<\/p>\n
3.1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De las condiciones para que se presente la cosa juzgada material \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado la noci\u00f3n de cosa juzgada material a partir de la constataci\u00f3n de una realidad a la que se enfrenta el juez cuando se demanda una disposici\u00f3n legal que, aunque no es la misma que ya fue materia de estudio y decisi\u00f3n por parte de este Tribunal (caso en el que opera el fen\u00f3meno de cosa juzgada formal), s\u00ed refiere normas \u201ccuyos contenidos normativos son id\u00e9nticos\u201d6 al de otros preceptos que ya han sido objeto de revisi\u00f3n por la Corte y el contexto en el que se aplican no modifica su significado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dice el art\u00edculo 243 Superior: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNinguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cada uno de los elementos que recoge el art\u00edculo 243 citado suscita la necesidad de interpretar su contenido y alcance. Solamente a partir de un ejercicio hermen\u00e9utico se podr\u00e1 precisar cu\u00e1l fue el \u201ccontenido material\u201d que ha sido declarado inexequible por ciertas \u201crazones de fondo\u201d, y que sin embargo, es reproducido por un \u201cacto jur\u00eddico\u201d del legislador, a pesar de que subsisten las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en el juicio previo de la Corte. Adem\u00e1s de la existencia de dos disposiciones con contenidos normativos id\u00e9nticos, es importante que su significado no var\u00ede dado el contexto en que tales disposiciones se aplican y surten efectos. \u00a0En el presente caso, toda vez que la demanda se dirige contra una ley que posee una serie de caracter\u00edsticas particulares, en los t\u00e9rminos ya referidos, es evidente que el contexto en el que se expide y aplica la norma debe ser apreciado con rigor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Aplicaci\u00f3n de las condiciones al presente caso: ausencia de cosa juzgada material \u00a0<\/p>\n
Ya se ha hecho referencia a algunas similitudes existentes entre este proceso y el que culmin\u00f3 con la Sentencia C-1433 de 2000, que ahora es necesario precisar. Cuando se demand\u00f3 la Ley 547 de 1999 (ley anual de presupuesto del a\u00f1o 2000) los actores presentaron cargos de inconstitucionalidad semejantes a los que ahora estudia la Corte. A trav\u00e9s de ellos reprocharon la falta de apropiaci\u00f3n de recursos para garantizar el reajuste salarial indexado de los servidores p\u00fablicos8, lo cual configuraba una omisi\u00f3n legislativa contraria a la Constituci\u00f3n. Tal proceso termin\u00f3 con una decisi\u00f3n de fondo por parte de esta Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todo caso, a pesar de la semejanza entre los preceptos demandados en uno y otro caso, no es posible afirmar que existe cosa juzgada material. \u00a0La comparaci\u00f3n espec\u00edfica del contenido de las disposiciones objeto de las demandas, las caracter\u00edsticas de la omisi\u00f3n cuestionada, y el contexto en el que una y otra fueron expedidas y aplicadas, impiden llegar a esa conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2.1. En primer lugar, la diferencia entre los objetos demandados es de tal naturaleza que ni siquiera es posible establecer una similitud entre las proposiciones normativas que ya fueron estudiadas por la Corte y las que ahora se analizan. Ha de tenerse presente que la ley de presupuesto tiene una vigencia anual, necesariamente distinta a la de a\u00f1os anteriores y, por lo tanto, el monto apropiado por el Gobierno Nacional en la Ley 628 para cumplir con los gastos incluso en materia de funcionamiento es distinto al se\u00f1alado en la Ley 547. El monto de la n\u00f3mina a pagar a los funcionarios p\u00fablicos este a\u00f1o es diferente pues la planta de personal ha variado y la pol\u00edtica salarial que cuestiona impl\u00edcitamente la demanda tambi\u00e9n ha sufrido cambios durante el \u00faltimo a\u00f1o, por mencionar tan s\u00f3lo algunos elementos de apreciaci\u00f3n que distinguen a los presupuestos del a\u00f1o 2000 y de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2.2. Adem\u00e1s, el \u00a0contexto normativo en el que se expidieron una y otra ley ha cambiado apreciablemente. El art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, a manera de ejemplo, cuya naturaleza y rango es el de norma org\u00e1nica de presupuesto, podr\u00eda cambiar eventualmente el contexto jur\u00eddico de estudio de la ley presupuestal. As\u00ed, el marco normativo difiere al de otros a\u00f1os y ello crea \u00a0exigencias al propio Congreso de la Rep\u00fablica sometido a la ley org\u00e1nica de presupuesto a quien no podr\u00eda ped\u00edrsele, simple y llanamente, que aplique la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad o que viole las normas org\u00e1nicas del presupuesto9. La Corte, sin embargo, constata que el orden cronol\u00f3gico de aprobaci\u00f3n y publicaci\u00f3n de la ley anual de presupuesto de 2001, Ley 628 de 2000, por un lado, y de la ley que contiene el art\u00edculo 92 citado, Ley 617 de 2000, por otro lado, muestra que el Congreso adopt\u00f3 ambas disposiciones dentro de una voluntad democr\u00e1tica com\u00fan dirigida a reducir las expectativas inflacionarias y disminuir el crecimiento de los gastos de personal. Este es un elemento del contexto jur\u00eddico y real que el juez constitucional no puede dejar de sopesar al analizar si se da el fen\u00f3meno de la cosa juzgada respecto de una ley anual de presupuesto.10\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2.3. Adicionalmente, tal y como se anot\u00f3, cuando se pretende afirmar la existencia de cosa juzgada material es menester comprobar que la norma \u00a0objeto de la segunda demanda de inconstitucionalidad, a pesar de no ser una r\u00e9plica textual de aqu\u00e9lla que ya estudi\u00f3 la Corte, reproduce su contenido normativo, lo cual es imposible cuando lo que se alega es una omisi\u00f3n del legislador, pues en ese caso, no hay un contenido material propio que sirva como t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n11. Una omisi\u00f3n carece de contenido normativo y, por eso, es considerada ausencia de regulaci\u00f3n de una materia determinada. Podr\u00eda arg\u00fcirse que las omisiones tienen un contenido normativo impl\u00edcito, v.gr., no regulan una materia. No obstante, esto es una barrera adicional a la identificaci\u00f3n de la similitud entre la omisi\u00f3n impl\u00edcita anterior y la nueva omisi\u00f3n impl\u00edcita. Por ejemplo, si dentro de los factores impl\u00edcitos se incluye la pol\u00edtica de reajuste salarial, es claro que la del a\u00f1o 2000 es significativamente diferente a la del a\u00f1o 2001. \u00a0<\/p>\n
3.1.2.4. Corolario l\u00f3gico de la anterior afirmaci\u00f3n es, entonces, que los contenidos normativos a los que alude el art\u00edculo 243 como puntos de referencia para comprobar la existencia de cosa juzgada deben hacer parte de actos del legislador. \u00a0Una omisi\u00f3n no es un acto sino una ausencia de acto. \u00a0<\/p>\n
Ahora, en esta materia, no puede acudirse a la formulaci\u00f3n de ficciones en el sentido de que hay un acto del legislador negativo, pues la Corte no puede crear ficciones constitucionales. Tampoco puede recurrirse a la creaci\u00f3n de una analog\u00eda entre la omisi\u00f3n legislativa y la figura del silencio administrativo, pues \u00e9ste parte de la existencia de un acto administrativo presunto (positivo o negativo) que en el caso de la omisi\u00f3n del legislador no se presenta. \u00a0Por otra parte, tampoco hay t\u00e9rmino de comparaci\u00f3n entre el acto administrativo que expide una autoridad de la rama ejecutiva y la ley creada por la rama legislativa. Los actos administrativos son sustancialmente diferentes a las leyes. Tanto es as\u00ed que contra las omisiones absolutas del ejecutivo cabe la acci\u00f3n de cumplimiento, mientras que contra las omisiones absolutas del legislador no cabe la acci\u00f3n de inconstitucionalidad12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deduce que la omisi\u00f3n de que trata la demanda y a la que se refieren los intervinientes y la Vista Fiscal es externa al art\u00edculo demandado: se refiere a una situaci\u00f3n y no a una norma legal; supone unos actos administrativos del gobierno, y no unos sentidos normativos consignados en la ley, apunta a exigir la expedici\u00f3n de un acto del legislador y no a la exclusi\u00f3n de una norma inconstitucional del ordenamiento jur\u00eddico. Por eso, es imposible comparar este tipo de omisi\u00f3n a una omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0En esta \u00faltima, el legislador ha expedido una norma cuyo sentido normativo no es omisivo sino positivo y ese acto positivo del legislador, al dejar de incluir a un grupo de ciudadanos en el \u00e1mbito de su regulaci\u00f3n, que deb\u00eda ser incluido por mandato constitucional, resulta inconstitucional. Como en la omisi\u00f3n legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que regula una materia espec\u00edfica, la Corte procede a integrar el vac\u00edo a partir de la Constituci\u00f3n. \u00a0En este proceso esa posibilidad no es factible puesto que s\u00f3lo podr\u00eda cumplirse si la Corte impartiera una orden espec\u00edfica que representar\u00eda adicionar el presupuesto general de la naci\u00f3n. Adem\u00e1s, en el presente proceso el cargo no consiste en que el presupuesto omitiera aumentarle el salario a un grupo de servidores; por el contrario, se reconoce que s\u00ed supone un aumento para todos, es decir, que no excluye a ning\u00fan grupo. El actor estima, sin embargo, que ese aumento, en todo caso, ha debido ser mayor al que \u00e9l cree efectivamente cubierto por las apropiaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, no se puede afirmar que hay omisi\u00f3n legislativa relativa cuando la norma demandada cobija a todos los sujetos o grupos de personas constitucionalmente relevantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, si bien se puede afirmar que el ataque contra un art\u00edculo de la ley de presupuesto por la posible existencia de una omisi\u00f3n legislativa que se expresa en la inclusi\u00f3n de partidas insuficientes para asegurar el aumento de todos los salarios p\u00fablicos en una proporci\u00f3n igual a la inflaci\u00f3n, es una materia sobre la cual ya ha habido un fallo de la Corte Constitucional, no es posible sostener que tal pronunciamiento constituya ahora la fuente de la declaratoria de una cosa juzgada material. La naturaleza jur\u00eddica particular de la ley de presupuesto, las diferencias en el contenido de la norma ahora demandada respecto de la controlada en la C-1433 de 2000, as\u00ed como en su contexto real y jur\u00eddico, y el hecho de que lo que se reproche sea \u00a0una omisi\u00f3n legislativa, entre otras razones, impiden que se tome dicha decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con todo, cabe preguntarse: si el art\u00edculo demandado en este proceso desconoce el mismo deber jur\u00eddico en que se fund\u00f3 la declaraci\u00f3n de una omisi\u00f3n inconstitucional en la C-1433 de 2000, \u00a0se presenta el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material? La Corte considera que no, por varias razones. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es imposible suponer la existencia del deber jur\u00eddico sin entrar al fondo del problema y sin analizar por lo tanto el nuevo caso. \u00a0En efecto, el contenido de dicho deber jur\u00eddico depende de que se acepte que la Constituci\u00f3n impone un m\u00e9todo espec\u00edfico de reajuste salarial que podr\u00eda denominarse indexaci\u00f3n con la inflaci\u00f3n causada. \u00a0Sin embargo, no hay norma constitucional alguna que establezca un deber espec\u00edfico con ese alcance y la Corte incurrir\u00eda \u00a0en una \u201cpetici\u00f3n de principio\u201d si toma como premisa mayor lo que ser\u00eda precisamente una conclusi\u00f3n de la controversia constitucional planteada en el presente caso, esto es, si en todas las circunstancias, para todos los servidores p\u00fablicos a pesar de las diferencias existentes entre ellos, sin importar los cambios en el contexto real y jur\u00eddico de la norma demandada, la Constituci\u00f3n impone como \u00fanica alternativa una f\u00f3rmula de indexaci\u00f3n con la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, si la Corte partiera para hacer su an\u00e1lisis de un deber jur\u00eddico definido en t\u00e9rminos absolutos, tan generales e ilimitados, deber\u00eda llegar a la conclusi\u00f3n de que cualquier disposici\u00f3n, sin consideraci\u00f3n a su contenido, ser\u00eda inconstitucional por no reflejar dicho deber. Por ejemplo, ser\u00edan inconstitucionales todas las leyes relativas a salarios, si no dijeran algo sobre dicho deber; tambi\u00e9n lo ser\u00eda la ley del Plan Nacional de Desarrollo, las leyes org\u00e1nicas del Plan y de presupuesto por la misma raz\u00f3n indeterminada y et\u00e9rea. Por eso, para que de un deber surja una omisi\u00f3n inconstitucional es necesario, en las democracias donde se permite al juez constitucional controlar no s\u00f3lo actos sino omisiones, que este deber tenga ciertas caracter\u00edsticas. Habr\u00e1 de ser espec\u00edfico, no gen\u00e9rico; tiene que ser concreto, no indeterminado; su contenido no puede ser tan abstracto como un principio sino consistir en un mandato expreso al legislador para que expida un acto definido; y, el plazo para cumplir dicha obligaci\u00f3n debe ser claro usualmente porque la Constituci\u00f3n lo ha fijado13. El deber de mantener la capacidad adquisitiva de los salarios, o el deber de asegurar la movilidad salarial, no cumple, obviamente, con estas condiciones. En cambio, s\u00ed las llenar\u00eda el deber espec\u00edfico de indexar todos los salarios con la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior; ahora suponer la existencia de ese deber espec\u00edfico, es incurrir en la petici\u00f3n de principio a la cual se aludi\u00f3 anteriormente. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, para que del reconocimiento de un deber general surja una omisi\u00f3n inconstitucional es indispensable que no haya otros deberes, derechos, fines, o valores tambi\u00e9n de orden constitucional que colisionen con dicho deber. De existir colisi\u00f3n, es preciso ponderar y armonizar las normas superiores en conflicto lo cual incidir\u00e1 en los alcances y efectos del deber jur\u00eddico. Este an\u00e1lisis constitucional es imposible sin entrar al fondo del caso que es lo que la cosa juzgada hace innecesario. \u00a0<\/p>\n
Analizados estos aspectos, corresponde abordar a continuaci\u00f3n, los problemas planteados por la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2 de la Ley 628 de 2000. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Alusi\u00f3n al concepto de Estado Social de Derecho y a su incidencia en la interpretaci\u00f3n de los derechos constitucionales relevantes en el presente caso\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Del concepto de Estado Social de Derecho \u00a0<\/p>\n
4.1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Breve referencia hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
La f\u00f3rmula pol\u00edtica del Estado Social de Derecho surge en la postguerra europea como una forma de organizaci\u00f3n estatal que pretende corregir las limitaciones de la concepci\u00f3n cl\u00e1sica del Estado de Derecho, expresi\u00f3n pol\u00edtica de una sociedad compuesta por individuos concebidos abstractamente como libres e iguales. \u00a0La teor\u00eda del estado del siglo XIX y principios del XX part\u00eda de la idea del ciudadano como persona adulta, letrada, propietaria, generalmente masculina, y libre frente al poder p\u00fablico. Desde esta perspectiva, la sociedad era aut\u00f3noma para el aseguramiento de su reproducci\u00f3n material y cultural, por lo que el Estado estaba prioritariamente destinado a proteger a las personas frente a peligros internos y externos por medio de la polic\u00eda, el ej\u00e9rcito y la justicia. No obstante, la recesi\u00f3n econ\u00f3mica de la primera posguerra y la expansi\u00f3n de las ideas socialistas, acompa\u00f1adas de reacciones de corte igualitario dentro de las doctrinas liberales y conservadoras, as\u00ed como la creciente industrializaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de las sociedades, vinieron a dejar en claro hasta qu\u00e9 punto el ser humano no es realmente libre e igual debido a limitaciones naturales y sociales, dentro de las cuales sobresalen las econ\u00f3micas. Es por ello que se acepta que, en muchos casos, la libertad y la igualdad requieren para su realizaci\u00f3n de medidas, acciones, prestaciones, servicios, que la persona, por s\u00ed misma, no puede asegurar. El Estado de derecho evolucion\u00f3 as\u00ed, de un estado liberal democr\u00e1tico a uno social, tambi\u00e9n democr\u00e1tico, animado por el prop\u00f3sito de que los presupuestos materiales de la libertad y la igualdad para todos est\u00e9n efectivamente asegurados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El surgimiento hist\u00f3rico de este modelo de organizaci\u00f3n, identificado ahora como Estado Social de Derecho, muestra, entonces, la convergencia de las ideas socialistas, de la tradici\u00f3n liberal y del pensamiento social cristiano. En la segunda mitad del siglo XIX, la preocupaci\u00f3n por la \u201ccuesti\u00f3n social\u201d llevar\u00eda inicialmente a la adopci\u00f3n de leyes sociales de protecci\u00f3n a las personas frente a situaciones de grave y urgente necesidad. Pero no ser\u00eda sino despu\u00e9s de las dos guerras mundiales que ella vendr\u00eda a plasmarse en la propia configuraci\u00f3n del Estado. Pese a que el Estado interviene ampliamente en la vida social y econ\u00f3mica en las primeras d\u00e9cadas del siglo XX, para corregir las disfunciones originadas en el modelo econ\u00f3mico y pol\u00edtico, en la Constituci\u00f3n de Weimar (1919), las normas sociales relativas al derecho al trabajo, a la seguridad social, a la asistencia p\u00fablica, etc., s\u00f3lo tendr\u00edan un car\u00e1cter program\u00e1tico. Lo mismo puede decirse en nuestro continente de la Constituci\u00f3n de M\u00e9xico (1917) proclamada una vez terminada la revoluci\u00f3n. Dentro del mismo esp\u00edritu se destaca en nuestra historia constitucional la Reforma de 1936 adoptada como parte de la \u201crevoluci\u00f3n en marcha\u201d. En los Estados Unidos, sin reforma al texto constitucional, los cambios jurisprudenciales despu\u00e9s de una crisis institucional profunda le abrieron paso al \u201cNew Deal\u201d. Ahora, en la tradici\u00f3n romano-germ\u00e1nica, es el te\u00f3rico alem\u00e1n Herman Heller quien vendr\u00e1 a conceptualizar la incidencia de lo social en la teor\u00eda del Estado y a acu\u00f1ar la idea misma del \u201cEstado social de derecho\u201d. Alemania tendr\u00eda que superar primero la dictadura nazi para finalmente acoger la forma de Estado social de derecho en la Constituci\u00f3n de Bonn de 1949. Luego ser\u00eda Espa\u00f1a quien acoger\u00eda est\u00e1 forma de Estado en la Constituci\u00f3n de 1978, en un pa\u00eds cuya Carta Fundamental de 1931 fue tambi\u00e9n innovadora en lo social. En la Constituci\u00f3n colombiana de 1991 la formula del Estado Social de Derecho acogida como primera oraci\u00f3n del articulado constitucional, refleja tambi\u00e9n el consenso de las diversas tendencias, fuerzas y grupos pol\u00edticos representados en la Asamblea Nacional Constituyente en el sentido de orientar al Estado de derecho de conformidad con los derechos, objetivos y principios sociales reconocidos en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es importante subrayar que el Estado Social de Derecho como f\u00f3rmula pol\u00edtica no es id\u00e9ntico, ni su relaci\u00f3n necesaria con el modelo econ\u00f3mico del \u201cEstado de bienestar\u201d. El Estado de bienestar es compatible con el Estado Social de Derecho pero no es su \u00fanica manifestaci\u00f3n institucional. Tal diferencia ya ha sido subrayada por esta Corporaci\u00f3n en una anterior ocasi\u00f3n cuando sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl llamado Estado de bienestar o Welfare State, tan criticado por doctrinas contrapuestas como el liberalismo tradicional o la teor\u00eda marxista, no es consecuencia necesaria del car\u00e1cter social de nuestro Estado de derecho. Por el contrario, \u00e9ste trasciende las contradicciones que el primero evidenci\u00f3 hist\u00f3ricamente. En efecto, el Estado de bienestar, que pretendi\u00f3 promover a extensos sectores marginados de los beneficios sociales a trav\u00e9s de una pol\u00edtica econ\u00f3mica basada en la construcci\u00f3n de obras p\u00fablicas, en el subsidio a diversas actividades de producci\u00f3n y en la extensi\u00f3n de servicios gratuitos, desemboc\u00f3 en muchos casos en crisis fiscal y evidenci\u00f3 sus contradicciones al transferir m\u00e1s poder a los grupos poderosos de la sociedad contratados por el mismo Estado para acometer sus proyectos y liberados por \u00e9ste de la prestaci\u00f3n de otros servicios. A lo anterior se vino a sumar el crecimiento incontrolado del aparato burocr\u00e1tico administrativo y su \u00a0ineficiencia para resolver los problemas de una sociedad capitalista \u00a0compleja.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Estado como instrumento de justicia social, basado en una econom\u00eda social de mercado, con iniciativa privada, pero en la que se ejerce una cierta intervenci\u00f3n redistributiva de la riqueza y de los recursos, permite corregir los excesos individuales o colectivistas. \u00a0<\/p>\n
El sistema econ\u00f3mico en el Estado social de derecho, con sus caracter\u00edsticas de propiedad privada de los medios de producci\u00f3n, libertad de empresa, iniciativa privada e intervencionismo estatal, est\u00e1 orientado seg\u00fan un contenido humano y por la aspiraci\u00f3n de alcanzar los fines esenciales de la organizaci\u00f3n social. Por ello, el ordenamiento jur\u00eddico consagra tanto derechos program\u00e1ticos, que dependen de las posibilidades presupuestales del pa\u00eds, como derechos prestacionales14 que dan lugar – cuando se cumplen los requisitos para ello – al ejercicio de un derecho p\u00fablico subjetivo en cabeza del individuo y a cargo del Estado.\u201d15\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe resaltar, pues, que a diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental que gu\u00eda las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusi\u00f3n y la participaci\u00f3n y garantizar a las personas o grupos en situaci\u00f3n de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Algunas manifestaciones concretas del Estado Social de Derecho \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La f\u00f3rmula pol\u00edtica del Estado Social de Derecho exige, as\u00ed, que los \u00f3rganos del Estado forjen la realidad institucional seg\u00fan los principios fundamentales de una organizaci\u00f3n social justa de hombres y mujeres igualmente dignos (Pre\u00e1mbulo y art\u00edculos 1, 2, 13, 42 a 50, 363 y 366 C.P.). Ello supone, entre otras cosas, la superaci\u00f3n del concepto formal de Estado de Derecho, limitado a la provisi\u00f3n de garant\u00edas y procedimientos necesarios para asegurar la libertad legal de la persona, y sometido, desde principios del siglo XX, a la cr\u00edtica socialista seg\u00fan la cual \u00e9ste se limitaba a reflejar los intereses de propietarios, empresarios y comerciantes. Tal superaci\u00f3n implica, adem\u00e1s, la vinculaci\u00f3n jur\u00eddica de las autoridades a unos principios tendientes a asegurar la efectividad de los derechos y deberes de todos, particularmente, mediante la previsi\u00f3n del m\u00ednimo vital, la promoci\u00f3n de la participaci\u00f3n de los individuos en la vida pol\u00edtica, econ\u00f3mica y cultural, la protecci\u00f3n especial a personas y grupos exclu\u00eddos y la intervenci\u00f3n en la econom\u00eda con miras a corregir con medidas redistributivas las situaciones de grave desigualdad e inequidad existentes en la sociedad. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, entre las manifestaciones concretas del principio fundamental del Estado Social de Derecho se encuentran, por ejemplo, los mandatos generales dirigidos a promover la igualdad real y efectiva mediante la adopci\u00f3n de medidas a favor de grupos marginados o discriminados (art\u00edculo 13 inciso 2 C.P.); proteger especialmente a las personas que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (art\u00edculo 13 inciso 3 C.P.); proteger a la mujer embarazada, a la mujer cabeza de familia, a la ni\u00f1ez, a los adolescentes, a las personas de la tercera edad, a los discapacitados, a los pensionados y a los enfermos (art\u00edculos 43 a 49 C.P.); apoyar a los desempleados (art\u00edculo 54 C.P.) y promover el pleno empleo as\u00ed como el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de menores ingresos (art\u00edculo 334, inciso 2); y, en general, dar prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n al gasto social para la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable en los planes y presupuestos de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales (art\u00edculo 366 C.P.). La interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de participaci\u00f3n en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparaci\u00f3n de oportunidades como de compensaci\u00f3n o distribuci\u00f3n de cargas. Por la concepci\u00f3n material de la igualdad, el grado y tipo de protecci\u00f3n requerido var\u00eda entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera m\u00e1s puntual se podr\u00eda decir, por ejemplo, que la concepci\u00f3n de igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se manifiesta plenamente en el mandato de protecci\u00f3n especial a los m\u00e1s d\u00e9biles, en t\u00e9rminos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos. En este sentido ha sostenido la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201c(L)a Constituci\u00f3n hace especial \u00e9nfasis en la atenci\u00f3n de los colombianos que se encuentran en situaciones de miseria o indigencia, cuya carencia de recursos y capacidades productivas los colocan en situaciones de manifiesta marginalidad, debilidad y vulnerabilidad. Por este motivo, los pobres absolutos quedan incluidos dentro del \u00e1mbito normativo de los incisos 2\u00b0 y 3\u00b0 del art\u00edculo 13 de la Carta, lo cual determina la obligaci\u00f3n del Estado de implementar pol\u00edticas de acci\u00f3n afirmativa que propendan la igualdad real y efectiva de este grupo de la poblaci\u00f3n, que se orienten a resolver problemas acuciantes de su m\u00ednimo vital.\u201d16\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 1 de la Carta define al Estado colombiano como un Estado social de derecho17, de lo cual se desprende el deber de especial protecci\u00f3n a los grupos m\u00e1s d\u00e9biles y vulnerables de la poblaci\u00f3n (C.P., art\u00edculo 13), as\u00ed como la consagraci\u00f3n de un importante cat\u00e1logo de derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales (C.P., art\u00edculos 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 65, 66, 67, 70 y 71). Adicionalmente, la Carta le confiere una incuestionable prioridad al gasto social (C.P., art\u00edculo 350) y le adjudica tareas sociales a las autoridades p\u00fablicas (C.P., art\u00edculo 366) entre otras.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la efectiva realizaci\u00f3n del principio de Estado Social de Derecho presupone la obligaci\u00f3n del pago de tributos por parte de los particulares. Tal conclusi\u00f3n se desprende del principio de solidaridad (art\u00edculo 1 C.P.) y del deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (art\u00edculo 95 inciso 3 numeral 9 C.P.). Es precisamente en el contexto de toma de decisiones macroecon\u00f3micas y sociales que los distintos sectores de la poblaci\u00f3n, en virtud del principio de solidaridad, asumen cargas p\u00fablicas razonables para permitir que sectores excluidos puedan progresivamente ser incorporados al goce de los beneficios del progreso, lo cual s\u00f3lo se puede lograr mediante la conciencia creciente de la necesidad de cooperar y actuar mancomunadamente para mejorar la calidad de vida de todos los colombianos y superar gradualmente las desigualdades presentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La apelaci\u00f3n a la solidaridad reforzada en un Estado Social de derecho no puede, sin embargo, llegar al extremo de eliminar la libertad individual y social a trav\u00e9s de la materializaci\u00f3n de un Estado que, so pretexto de ejercer sus funciones de direcci\u00f3n de la econom\u00eda, se transforma en uno totalitario. \u00a0El Estado Social de Derecho tiene el significado, \u201cde crear los supuestos sociales de la misma libertad para todos, esto es, de suprimir la desigualdad social\u201d19. \u00a0En esta direcci\u00f3n, el principio de Estado Social de Derecho es un mandato dirigido al legislador que lo obliga a atender la justicia y la equidad en la toma de decisiones de conformidad con el marco constitucional pero que respeta un margen amplio a las opciones de pol\u00edtica p\u00fablica de las autoridades popularmente elegidas. El Estado Social de Derecho no impone un modelo econ\u00f3mico o social, pero tampoco es indiferente a la realizaci\u00f3n de valores como el orden social justo y la dignidad humana. Tal interpretaci\u00f3n deja a salvo la potestad de configuraci\u00f3n legislativa radicada en cabeza del Congreso y de dise\u00f1o de programas de gobierno atribuida al Ejecutivo, y busca conciliarla con los contenidos materiales que la propia Constituci\u00f3n consagra y que vinculan a todas las autoridades p\u00fablicas. Es as\u00ed como el legislador, por ejemplo, puede intervenir en la econom\u00eda y la sociedad mediante normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno (art\u00edculo 150 numeral 19 C.P.), de forma que asegure los objetivos propios del Estado Social (art\u00edculo 1 C.P.). No obstante lo anterior, la omisi\u00f3n legislativa de dictar las normas generales llamadas a regular las relaciones de trabajo (art\u00edculo 53 C.P) y de intervenci\u00f3n estatal en diversos \u00e1mbitos de la vida econ\u00f3mica y social, (art\u00edculos 150 numeral 21 y 334 C.P.) no puede tener como efecto que el principio de Estado Social de Derecho quede simplemente escrito. El principio de inmunidad de los derechos constitucionales impide este resultado. Por ello, ante circunstancias omisivas debe darse aplicaci\u00f3n directa a los preceptos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Es en este contexto fundamental \u2013 el cual se inspira en la idea de una sociedad que propende la igualdad real de los seres humanos y que responde con acciones solidarias ante la escasez, la marginaci\u00f3n, la exclusi\u00f3n o el desamparo – que deben interpretarse los principios m\u00ednimos en materia laboral y, en especial, el referente a la movilidad del salario, as\u00ed como las dem\u00e1s disposiciones relevantes en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
4.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De la interpretaci\u00f3n de los derechos pertinentes en el presente caso a la luz del \u00a0Estado Social de Derecho \u00a0<\/p>\n
4.2.1. Breve alusi\u00f3n al significado del derecho al trabajo en la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0<\/p>\n
El trabajo, como instituci\u00f3n social y realidad jur\u00eddicamente reconocida, es uno de los elementos alrededor de los cuales gira la configuraci\u00f3n del modelo de Estado democr\u00e1tico y social que ha identificado a Colombia desde la primera mitad del siglo XX hasta nuestros d\u00edas en clara coincidencia con los cambios ocurridos a nivel mundial durante esa misma \u00e9poca, en los t\u00e9rminos ya referidos. \u00a0En efecto, \u201ca partir de 1936 y con mayor \u00e9nfasis a ra\u00edz de la expedici\u00f3n de la Carta del 91\u201d20, el trabajo, se erige como \u201cun objetivo central, espec\u00edfico y conscientemente buscado por el Constituyente\u201d21 que, a trav\u00e9s del Pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n, entre otras disposiciones, reconoce su importancia y manda protegerlo y garantizar su ejercicio por parte de todas las personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, cuando ante la Asamblea Nacional Constituyente fue presentado el proyecto de lo que es hoy el art\u00edculo 25 Superior, extendiendo la protecci\u00f3n especial del Estado a todas las manifestaciones del trabajo, se pretendi\u00f3 plasmar una noci\u00f3n del valor del trabajo que “[n]o se trata, como pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosm\u00e9tico o terminol\u00f3gico. Se pretende, entonces, se\u00f1alar un rumbo inequ\u00edvoco y fundamental para la constituci\u00f3n de una nueva legitimidad para la convivencia democr\u00e1tica, que debe nutrir el esp\u00edritu de la estructura toda de la nueva Carta\u201d22. En estas condiciones, el trabajo se eleva a rango de principio fundamental necesario para la interpretaci\u00f3n de la acci\u00f3n estatal y de los derechos y deberes incluidos en la Carta, as\u00ed como un factor indispensable de integraci\u00f3n social. \u00a0En palabras ya expresadas por la Corte: \u00a0<\/p>\n
“La Constituci\u00f3n es un sistema portador de valores y principios materiales. En su \u00b4suelo axiol\u00f3gico\u00b4 se encuentra el valor del trabajo, que seg\u00fan el Pre\u00e1mbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jur\u00eddico, democr\u00e1tico y participativo que garantice un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social \u00a0justo. Por ello el Constituyente le otorg\u00f3 al trabajo el car\u00e1cter de principio informador del \u00a0Estado Social de Derecho, al \u00a0considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de \u00a0la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad \u00a0y \u00a0la prevalencia del inter\u00e9s general (art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
La \u00a0persona es el sujeto de \u00a0la Constituci\u00f3n y, como condici\u00f3n de la dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (T\u00edtulo II). \u00a0El trabajo es \u00a0justamente uno de ellos (art\u00edculo 25), con un car\u00e1cter de derecho-deber y, como todo el tr\u00edptico econ\u00f3mico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333)-, cumple una funci\u00f3n social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de especial protecci\u00f3n \u00a0del \u00a0Estado. Una de las garant\u00edas es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios m\u00ednimos fundamentales (art\u00edculo 53), cuya protecci\u00f3n es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepci\u00f3n por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social, econ\u00f3mico y ecol\u00f3gico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art\u00edculo 215). \u00a0<\/p>\n
El mandato constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes p\u00fablicos, para el cumplimiento de uno de \u00a0los fines \u00a0esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (art\u00edculo 2\u00ba.)”23. \u00a0<\/p>\n
El trabajo tiene, as\u00ed, m\u00faltiples formas de expresi\u00f3n dentro del ordenamiento constitucional vigente, pues no es s\u00f3lo un derecho a trav\u00e9s del cual el individuo obtiene recursos que le permiten sufragar sus necesidades b\u00e1sicas (art\u00edculo 25 C.P.), sino que es, adem\u00e1s, una obligaci\u00f3n social que se traduce en un mecanismo de incorporaci\u00f3n de la persona a la colectividad como sujeto que se dignifica a trav\u00e9s del aporte que hace al desarrollo de una comunidad as\u00ed como en un deber que tiene todo trabajador de contribuir solidariamente a la construcci\u00f3n de una sociedad m\u00e1s participativa en t\u00e9rminos tanto pol\u00edticos como econ\u00f3micos y, por esta v\u00eda, m\u00e1s democr\u00e1tica y plural. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, estos elementos b\u00e1sicos de la noci\u00f3n y las implicaciones del derecho al trabajo tienen una materializaci\u00f3n concreta en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n. Esta norma se ha encargado de se\u00f1alar un conjunto de principios m\u00ednimos fundamentales, a los cuales no solamente debe ajustarse el estatuto del trabajo que debe expedir el Congreso \u2013obligaci\u00f3n que a 10 a\u00f1os de la expedici\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica del 91 no se ha cumplido-, sino todo el orden legal, pues constituyen la base valorativa que ha hecho posible la aplicaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en materia laboral; y que ha permitido a la Corte Constitucional, acercar el texto de la Carta Pol\u00edtica a la realidad reconociendo la necesidad de fundar a la sociedad colombiana \u201cen el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d (art\u00edculo 1 C.P.). \u00a0La importancia que para el ordenamiento jur\u00eddico laboral tiene el art\u00edculo 53, y su \u00edntima relaci\u00f3n con el asunto que ahora es objeto de estudio por parte de la Corte, exige una alusi\u00f3n m\u00e1s detallada a cada uno de los derechos en juego, particularmente, al derecho del trabajador a gozar de una remuneraci\u00f3n m\u00ednima, vital y m\u00f3vil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2. El alcance del art\u00edculo 53: interpretaci\u00f3n conforme a los principios fundamentales. El derecho constitucional a mantener la capacidad adquisitiva del salario en un Estado Social de Derecho \u00a0<\/p>\n
El inciso 1\u00ba del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n establece dentro de los principios fundamentales, que debe desarrollar el estatuto del trabajo, el derecho a una \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil\u201d. Este enunciado ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario24, pese a que, ni del texto del art\u00edculo 53, ni de las discusiones en la Asamblea Constituyente se desprende un tal derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, una interpretaci\u00f3n gramatical del texto del art\u00edculo 53 conduce a la conclusi\u00f3n de que \u00e9ste establece un mandato dirigido al Legislador consistente en incorporar al estatuto del trabajo, entre otros, el principio fundamental de una remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, lo cual no significa la consagraci\u00f3n expl\u00edcita de un derecho al reajuste anual del salario de forma que se mantenga su poder adquisitivo real.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n gen\u00e9tica o hist\u00f3rica de la norma constitucional arroja otro resultado. Al parecer la intenci\u00f3n del constituyente al consagrar el principio fundamental de remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil fue diferente al de ajustar anualmente los salarios de todos los trabajadores de acuerdo con el costo de vida. Tal conclusi\u00f3n se desprende de los antecedentes constitucionales de dicha norma ya que la eliminaci\u00f3n de la coma despu\u00e9s de la palabra m\u00ednima busc\u00f3 que el aumento anual con el costo de vida fuera s\u00f3lo para el salario m\u00ednimo25. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte Constitucional estima que una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite en efecto afirmar que con base, entre otros, en los fines de construir un orden social justo (Pre\u00e1mbulo y art\u00edculo 2), los principios fundamentales de Estado social de derecho, dignidad humana, solidaridad y trabajo, los deberes sociales del Estado \u2013 entre ellos los que tienen que ver con promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; tomar medidas para que la igualdad sea real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades; garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas \u2013 y el mandato del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en cabeza de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igual conclusi\u00f3n se impone de la interpretaci\u00f3n constitucional a la luz de los tratados y convenios internaciones de protecci\u00f3n al salario (art\u00edculo 93 inciso 2 C.P.). Es as\u00ed como los Convenios 95 y 99 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo relativos a la protecci\u00f3n del salario, aprobados respectivamente mediante las Leyes 54 de 1962 y 18 de 1968, refuerzan la conclusi\u00f3n seg\u00fan la cual el derecho a un salario justo presupone derecho a mantener el poder adquisitivo del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la jurisprudencia tambi\u00e9n se deduce que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario desarrolla principios fundantes de la rep\u00fablica colombiana constituida como Estado social de derecho y basada en la dignidad humana, la solidaridad social y el trabajo (art. 1 C.P.). La anterior interpretaci\u00f3n est\u00e1 acorde con numerosas sentencias de esta Corporaci\u00f3n en el sentido en que el reajuste salarial, fundado en la dignidad humana, no comprende exclusivamente el salario m\u00ednimo26. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, si bien de una interpretaci\u00f3n literal e hist\u00f3rica del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de los salarios, a la luz de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, reforzada por los convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes jurisprudenciales, la Corte considera que la Constituci\u00f3n protege dicho derecho dentro de unos lineamientos muy precisos que ahora conviene se\u00f1alar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.1. La movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del m\u00ednimo vital y el car\u00e1cter anual de la movilidad. La Corte estima que el postulado de la \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil\u201d no conduce a un concepto formal de la movilidad del salario, precisamente por el hecho de que el aumento del salario depende de factores variables y m\u00faltiples que hablan en contra de un criterio tan s\u00f3lo nominal para su determinaci\u00f3n. Por el contrario, la movilidad del salario no puede ser entendida, para que sea efectiva (art. 2 CP), sino en un sentido real para responder a las variaciones de los factores de los cuales depende su capacidad adquisitiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por eso, el legislador adopt\u00f3 en la Ley 4 de 1992 \u2013 ley marco sobre salarios del sector p\u00fablico \u2013 el criterio de movilidad anual del salario, de manera que el ingreso efectivo del cual dependen los trabajadores, en particular los de menores recursos, es decir, el m\u00ednimo vital cotidiano de la persona, se ajuste con la misma periodicidad del presupuesto.27\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. \u00a0El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ning\u00fan derecho en un Estado Social y Democr\u00e1tico28. La conceptualizaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo espec\u00edfico de la doctrina seg\u00fan la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la pr\u00e1ctica su ejercicio efectivo. As\u00ed lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n cuando ha interpretado derechos de diversa naturaleza y contenido29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, los derechos no pueden ser desconocidos mediante la simple invocaci\u00f3n del principio de inter\u00e9s general. En este orden de ideas es importante recordar la doctrina de la Corte en el sentido de que los \u201cderechos constitucionales no pueden entonces ser disueltos en un c\u00e1lculo utilitario sobre el bienestar colectivo, ni pueden estar sometidos al criterio de las mayor\u00edas, ya que esos derechos son precisamente limitaciones al principio de mayor\u00eda y a las pol\u00edticas destinadas a satisfacer el bienestar colectivo\u201d30.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.2.3. Una distinci\u00f3n necesaria: el caso de las pensiones. De la posibilidad de limitar con fundamento en razones constitucionales suficientes el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no se deduce, mutatis mutandis, la posibilidad de limitar el derecho constitucional al reajuste de las pensiones legales. La garant\u00eda constitucional del art\u00edculo 53 inc. 3 C.P. protege a personas que por su condici\u00f3n de jubilados gozan de una pensi\u00f3n \u2013 por lo general inferior al salario \u00faltimo devengado \u2013 luego de haber terminado su vida laboral, por lo que el Constituyente ha querido proteger especialmente a este grupo de personas. Dado que la situaci\u00f3n y los destinatarios del derecho constitucional en uno y otro caso son diferentes, las razones constitucionales que justifican la limitaci\u00f3n del derecho a un salario m\u00f3vil no se predican del derecho a una pensi\u00f3n que debe ser peri\u00f3dicamente reajustada, ya que sobre el particular hay un mandato constitucional espec\u00edfico: \u201cla ley definir\u00e1 los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante\u201d (art\u00edculo 48, inciso \u00faltimo, C.P.). \u00a0<\/p>\n
4.2.2.4. El respeto a los derechos adquiridos. Se podr\u00eda argumentar que con la decisi\u00f3n de limitar el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario se vulneran o desconocen los derechos adquiridos (art. 58 C.P.) de los servidores p\u00fablicos. Al respecto basta enfatizar que es necesario distinguir entre desconocimiento o vulneraci\u00f3n de derechos y limitaciones leg\u00edtimas de los mismos. No toda limitaci\u00f3n de los derechos constitucionales constituye su desconocimiento o vulneraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.2.3. Constataci\u00f3n de la falta de desarrollo legislativo e inmunidad de los derechos. \u00a0<\/p>\n
Como ya se mencion\u00f3, la Corte constata que el legislador no ha expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n relativo, entre otras materias, al salario m\u00ednimo vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, ni ha adoptado las reformas a la Ley 4 de 1992, ley marco para la fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos, con el fin de desarrollar los principios constitucionales que rigen esta materia. Mientras tales disposiciones legislativas no sean expedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, el significado y los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Y es que no podr\u00eda ser de otra forma dado el car\u00e1cter normativo de la Carta Pol\u00edtica (art\u00edculo 4 C.P.) y la primac\u00eda de los derechos inalienables de la persona (art\u00edculo 5 C.P). \u00a0La ausencia de desarrollo legislativo de los derechos constitucionales no puede significar el aplazamiento o recorte de los derechos que, por su naturaleza, requieren de la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas para asegurar su cumplimiento. Tal es el caso de los derechos constitucionales de los trabajadores que, por el mandato constitucional del art\u00edculo 53, deben estar contenidos en el estatuto del trabajo, as\u00ed como en la ley marco que regule la fijaci\u00f3n de los emolumentos de los servidores p\u00fablicos. Lo contrario significar\u00eda que la realizaci\u00f3n de los derechos constitucionales estar\u00eda librada a la contingencia de las fuerzas pol\u00edticas del momento, lo que desdice de su car\u00e1cter de derechos. \u00a0As\u00ed, el principio de inmunidad de los derechos sustrae a \u00e9stos de la libre disposici\u00f3n por parte de las mayor\u00edas. Si las autoridades p\u00fablicas encargadas de ejecutar el mandato constitucional de expedir el estatuto del trabajo y de modificar la ley marco de salarios p\u00fablicos, no lo hacen, ello no significa que los derechos constitucionales cuya plena realizaci\u00f3n depende de ello, se queden escritos. Por el contrario, debe la Corte, en aplicaci\u00f3n del principio de efecto \u00fatil de las normas constitucionales, interpretar el alcance de los derechos constitucionales, tal y como lo ha hecho en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed lo dijo esta Corte espec\u00edficamente en relaci\u00f3n con los principios m\u00ednimos fundamentales enunciados en el art\u00edculo 53 dentro de los cuales se destaca el de la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y a la calidad de trabajo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn concordancia con lo expuesto, el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n ordena al Congreso expedir el estatuto del trabajo y tener en cuenta, en la respectiva ley, varios principios m\u00ednimos fundamentales -es decir de ineludible consagraci\u00f3n y observancia (…) \u00a0<\/p>\n
Estos principios son m\u00ednimos en el sentido de que constituyen presupuesto necesario y obligatorio de las normas que el Congreso apruebe al expedir el estatuto del trabajo y, por tanto, ya hacen parte del ordenamiento jur\u00eddico en su base misma -la Constituci\u00f3n-, de tal manera que, a\u00fan no estando incluidos los art\u00edculos 25 y 53 dentro de la enumeraci\u00f3n de los derechos de aplicaci\u00f3n inmediata (art\u00edculo 85 C.N.), por ser principios m\u00ednimos de naturaleza constitucional, no necesitan esperar la expedici\u00f3n de una ley para que sea exigible su observancia. \u00a0Por consiguiente, no es factible arg\u00fcir la ausencia de un estatuto legal que desarrolle tales principios para desconocerlos, ya que imperan por directo ministerio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d31. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no significa que el estatuto del trabajo haya perdido importancia. La aplicaci\u00f3n directa del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n no releva al Congreso de la Rep\u00fablica de desarrollar por v\u00eda legislativa el contenido y los alcances de los principios m\u00ednimos fundamentales en \u00e9l enunciados. Hace seis a\u00f1os esta Corte se refiri\u00f3 al tema: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Constituyente ha dispuesto que se expida un Estatuto del Trabajo que a semejanza de un C\u00f3digo Sustantivo y Procesal del Trabajo desarrolle los principios m\u00ednimos fundamentales de la materia con coherencia y unidad, pero no est\u00e1 en su voluntad impedir que se regulen asuntos relacionados con la misma materia en otras disposiciones legales; es m\u00e1s, no es admisible, dentro de estos supuestos constitucionales, que las leyes que se ocupen de los asuntos relacionados con la materia laboral, resulten inconstitucionales por la omisi\u00f3n general del Congreso en expedir el mencionado estatuto, o lo que ser\u00eda lo mismo, que en todo caso la ley respectiva resulte inconstitucional por la ausencia de otra ley general que no ha sido expedida, y que la inconstitucionalidad recaiga sobre una materia que desde todos los puntos de vista resulta conforme con la Constituci\u00f3n\u201d32. \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n constata que hasta la fecha no ha sido reformada la Ley 4 de 1992 para que \u00e9sta desarrolle los derechos y principios constitucionales que han sido interpretados por la Corte Constitucional. Naturalmente, el Congreso de la Rep\u00fablica dispone de una potestad de configuraci\u00f3n legislativa para desarrollar la Constituci\u00f3n, lo cual comprende la determinaci\u00f3n de la oportunidad para hacerlo y la opci\u00f3n pol\u00edtica para definir la orientaci\u00f3n de dicho desarrollo, que en todo caso ha de ajustarse a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Hechas estas consideraciones, se pasar\u00e1 a abordar espec\u00edficamente el objeto de estudio en el presente proceso. Ciertamente, al apreciar de manera espec\u00edfica el sentido y alcance de la norma impugnada y de los cargos presentados por el actor a la luz de la Constituci\u00f3n, todos los elementos de an\u00e1lisis presentados hasta ahora se materializan y concretan. Adem\u00e1s, el principio de Estado Social de Derecho y las garant\u00edas laborales m\u00ednimas en materia salarial adquieren un peso espec\u00edfico que tendr\u00e1 que sopesarse frente a otros derechos, fines y principios en juego tambi\u00e9n contenidos en la Constituci\u00f3n, los cuales fueron aludidos por quienes defendieron la constitucionalidad de la norma impugnada en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De la necesidad de efectuar una ponderaci\u00f3n en el contexto del presente caso: an\u00e1lisis de los precedentes relevantes y juicio de razonabilidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como ya se advirti\u00f3, el presente caso plantea, necesariamente, el enfrentamiento de varios derechos fines y principios constitucionales, pues la efectividad del Estado Social de Derecho depende de la realizaci\u00f3n de una serie de actos que suponen gastos econ\u00f3micos. Esta circunstancia revela la estrecha relaci\u00f3n que existe entre la concreci\u00f3n de los fines que se predican del Estado en materia social y la necesidad de contar con una estructura macroecon\u00f3mica que permita no s\u00f3lo el cumplimiento de tales objetivos sino, adem\u00e1s, el normal funcionamiento del Estado. \u00a0Es por esta raz\u00f3n que es necesario hacer un ejercicio de ponderaci\u00f3n, que tenga en cuenta (i.) los precedentes jurisprudenciales relevantes para la materia que se analiza, y (ii.) los derechos y fines p\u00fablicos en juego con el prop\u00f3sito de establecer la razonabilidad de las medidas que son objeto de reproche en el contexto real en el que la norma acusada fue creada y aplicada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1. Referencia a los precedentes relevantes en \u00a0la materia: confirmaci\u00f3n de las premisas de la sentencia C-1433 de 2000 y armonizaci\u00f3n con otros fallos y con el r\u00e9gimen constitucional de la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del an\u00e1lisis que hace la Corte en el apartado anterior se derivan dos conclusiones generales. La primera es que esta Corporaci\u00f3n reitera una l\u00ednea jurisprudencial sostenida en la cual se ha reconocido el valor del trabajo, el lugar medular que ocupa el principio de la dignidad humana en un Estado Social de Derecho y la consagraci\u00f3n constitucional de un derecho a mantener el poder adquisitivo del salario. La segunda es que los derechos, a\u00fan los fundamentales, no son absolutos. \u00a0Estos asertos tendr\u00e1n que armonizarse con algunas sentencias proferidas por la Corte que est\u00e1n directamente ligadas con las materias relevantes en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-1433 de 2000, por ejemplo, la Corte Constitucional decidi\u00f3 que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario llevaba ineludiblemente a la conclusi\u00f3n de que todos los salarios del sector p\u00fablico deb\u00edan ser reajustados anualmente con base en la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o inmediatamente anterior, o sea, estableci\u00f3 un m\u00e9todo espec\u00edfico y una f\u00f3rmula precisa de indexaci\u00f3n salarial con base en el \u00edndice de precios al consumidor. Luego, adopt\u00f3 la determinaci\u00f3n de \u201cdeclarar que en el art\u00edculo 2 de la Ley 547 de 2000 se incurri\u00f3 por el Congreso en el incumplimiento de un deber jur\u00eddico, emanado de las normas de la Constituci\u00f3n se\u00f1aladas en la parte motiva de esta sentencia y, espec\u00edficamente, de los art\u00edculos 53 y 150 numeral 19 literal e), as\u00ed como el art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 4 de 1992\u201d33. Despu\u00e9s de realizar esta declaraci\u00f3n la Corte decidi\u00f3 \u201cen los t\u00e9rminos de la parte motiva, declarar la exequibilidad del mencionado art\u00edculo, salvo en cuanto se omiti\u00f3 el mencionado deber jur\u00eddico, en lo relativo al ajuste salarial de los servidores p\u00fablicos por el a\u00f1o 2000, en lo cual es inexequible.\u201d34 Finalmente, determin\u00f3 \u201cponer en conocimiento del se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y del H. Congreso de la Rep\u00fablica la decisi\u00f3n contenida en la presente sentencia, para que dentro de la \u00f3rbita de sus competencias constitucionales, cumplan con el deber jur\u00eddico omitido, antes de la expiraci\u00f3n de la presente vigencia fiscal, con arreglo a lo consignado en su parte motiva\u201d35. \u00a0<\/p>\n
En la presente sentencia la Corte confirma las principales premisas de la C-1433 de 2000. Sin embargo, se aparta de las conclusiones que en ella se derivaron del reconocimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo de los salarios. En otras palabras, en este fallo la Corte no est\u00e1 \u00a0aboliendo el precedente sino que adopta un cambio en las conclusiones que de \u00e9l se deducen. Ello obedece a dos tipos de razones. En primer lugar, estima la Corte que dichas conclusiones, son incompatibles con otros precedentes de la propia Corte Constitucional. En segundo lugar, la orden impartida por la Corte tanto a la rama ejecutiva como a la rama legislativa en el sentido de aumentar el gasto p\u00fablico para reajustar los salarios antes de la expiraci\u00f3n de la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000, no constituye una cabal interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional relativo a la naturaleza jur\u00eddica y a la expedici\u00f3n del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte a desarrollar estas razones despu\u00e9s de analizar los precedentes inmediatos relativos al derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.1. An\u00e1lisis de los precedentes inmediatos sobre el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario. Confirmaci\u00f3n de la l\u00ednea jurisprudencial \u00a0<\/p>\n
5.1.1.1. En numerosos fallos, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que la Constituci\u00f3n garantiza un derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario36. La Corte ha fundado este reconocimiento en una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como en la apreciaci\u00f3n de la funci\u00f3n y de los alcances del derecho al trabajo en condiciones dignas en un Estado Social de Derecho. Como en el apartado 4 de esta sentencia se abord\u00f3 el punto, no vuelve la Corte a repetir los argumentos all\u00ed expresados. En cambio, s\u00ed es ahora necesario citar algunos ejemplos de las providencias en las cuales se ha reconocido dicho derecho para ilustrar su contenido. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia T-102 de 1995 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), al decidir sobre una acci\u00f3n de tutela de miembros de un sindicado con el prop\u00f3sito de obtener el reajuste salarial reconocido a los trabajadores no sindicalizados de una empresa particular, la Corte dijo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Estado y la sociedad no pueden ser indiferentes a la realidad de que la p\u00e9rdida de la capacidad adquisitiva de la moneda l\u00f3gicamente desvaloriza el salario. Es por ello que el salario se torna m\u00f3vil, debiendo actualizarse para mantener su capacidad adquisitiva, s\u00f3lo as\u00ed, en un Estado Social de Derecho, \u00a0se puede afirmar que la relaci\u00f3n laboral es conmutativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cEn una sociedad que tiene una econom\u00eda inflacionaria como lo reconoce la misma Constituci\u00f3n en los art\u00edculos 373 y 53, el salario no puede ser una deuda de dinero. En realidad se trata de una deuda de valor. Es decir, la explicaci\u00f3n del salario no se encuentra tanto en el principio nominalista como en el principio \u00a0valorativo. Esto porque las personas trabajan fundamentalmente para tener unos ingresos que les permita vivir en condiciones humanas y dignas\u201d.(Subrayado fuera del texto)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha enfatizado que el concepto de movilidad salarial est\u00e1 estrechamente vinculado al aumento en el costo de la vida. Por ejemplo, en la sentencia T-276 de 1997 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), al decidir una tutela encaminada a impedir la discriminaci\u00f3n en los aumentos salariales de trabajadores que no se acogieron a la Ley 50 de 1990, la Corte precis\u00f3 que \u201cla remuneraci\u00f3n de los trabajadores debe ser m\u00f3vil, es decir, est\u00e1 llamada a evolucionar proporcionalmente, de acuerdo con el aumento en el costo de la vida\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.1.1.2. La Corte reitera esta jurisprudencia. Tambi\u00e9n confirma lo decidido por esta Corporaci\u00f3n en las sentencias que constituyen un precedente inmediato y directo respecto del aumento de salarios de servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
En efecto, las tres sentencias claramente pertinentes son la C-710 de 1999, la C-815 de 1999 y la C-1433 de 2000. Es necesario detenerse en el alcance de cada una de ellas para subrayar su relevancia en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-710 de 1999 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), la Corte se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 4 de 1992, conocida como la ley marco para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos. La demanda fue dirigida contra una parte de dicho art\u00edculo que obligaba al Gobierno a aumentar los salarios de los empleados enumerados en el art\u00edculo 1 literales a), b) y d) \u201cdentro de los primeros diez d\u00edas del mes de enero de cada a\u00f1o\u201d. La Corte declar\u00f3 inexequible este plazo perentorio.37 En el fallo la Corte sostuvo que los incrementos salariales deb\u00edan abarcar el a\u00f1o completo \u201ccon el objeto de que el ingreso real de los trabajadores no se deteriore\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de proteger la capacidad adquisitiva del salario, la Corte en el fallo citado analiz\u00f3 los alcances de la Ley 4 de 1992. La ratio decidendi de la inexequibilidad del plazo perentorio mencionado fue precisamente la naturaleza de las leyes marco y el margen de flexibilidad que \u00e9stas deben respetarle al Ejecutivo. Dijo la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn tal sentido, la disposici\u00f3n, que quita al Gobierno toda posibilidad de regular la materia en concreto seg\u00fan las variables econ\u00f3micas y las condiciones sociales, se presenta como limitante inflexible y absoluta que, por serlo, resulta inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
En efecto, lo que busc\u00f3 el Constituyente al someter la materia salarial en el sector p\u00fablico al sistema de leyes cuadro fue precisamente combinar la fijaci\u00f3n de unas pol\u00edticas b\u00e1sicas por parte del Congreso con la indispensable flexibilidad para el Ejecutivo en el manejo concreto y en la toma de decisiones espec\u00edficas dentro de la oportunidad y con las caracter\u00edsticas que el momento exija, sin exceder los l\u00edmites que la ley le haya se\u00f1alado. \u00a0<\/p>\n
Se observa sin dificultad que tal objetivo se distorsiona en alto grado y llega inclusive a frustrarse totalmente cuando, so pretexto de estipular las directrices fundamentales para el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, el Congreso restringe al m\u00e1ximo el campo del Gobierno en la selecci\u00f3n concreta del momento en el cual, adem\u00e1s del incremento anual de salarios, estime necesario, urgente o aconsejable efectuar otros, seg\u00fan las coyunturas y las circunstancias econ\u00f3micas y laborales del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
En la disposici\u00f3n examinada se aprecia una ostensible violaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, en cuanto se delimita la acci\u00f3n gubernamental, forzando que tenga lugar apenas dentro de los diez primeros d\u00edas del a\u00f1o, llevando a que, transcurridos ellos, pierda el Gobierno competencia, en lo que resta del a\u00f1o, para desarrollar la ley marco decretando incrementos que en cualquier tiempo pueden tornarse \u00fatiles o indispensables para atender a las necesidades de los trabajadores, golpeados por el proceso inflacionario, o para restablecer condiciones econ\u00f3micas de equilibrio en \u00e1reas de la gesti\u00f3n p\u00fablica en las que ellas se hayan roto por diversos factores\u201d (Subrayado fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
De este precedente directo e inmediato relativo al aumento de los salarios de los servidores p\u00fablicos se deduce que en estas materias la Corte al tiempo que ha protegido el derecho constitucional a mantener la capacidad adquisitiva del salario, ha encontrado que el margen de acci\u00f3n que la Constituci\u00f3n confiere al Ejecutivo para responder a las realidades econ\u00f3micas y a las necesidades sociales, es raz\u00f3n suficiente para declarar inexequible que el legislador fije un restricci\u00f3n temporal al \u00e1mbito del ejercicio de la competencia del Ejecutivo en este campo. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en la sentencia C-815 de 1999 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), esta Corte se volvi\u00f3 a pronunciar sobre la fijaci\u00f3n de los salarios. Sin embargo, en dicho fallo la norma demandada se refer\u00eda exclusivamente a la determinaci\u00f3n del salario m\u00ednimo legal. El demandante cuestion\u00f3 algunas expresiones del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 278 de 1996, pero la Corte decidi\u00f3 que como \u00e9stas no ten\u00edan aisladamente un sentido propio era necesario pronunciarse sobre toda la norma. La Corte centr\u00f3 su an\u00e1lisis en el par\u00e1grafo cuyo inciso segundo enuncia los par\u00e1metros a los cuales ha de sujetarse el Gobierno para determinar el salario m\u00ednimo cuando definitivamente no se logre el consenso en la comisi\u00f3n permanente de concertaci\u00f3n de pol\u00edticas salariales y laborales. La Corte estim\u00f3 que los par\u00e1metros legales no eran inconstitucionales porque pod\u00edan ser interpretados en un sentido conforme a la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual todos los par\u00e1metros, no s\u00f3lo uno de los enunciados en el par\u00e1grafo, deb\u00edan ser ponderados para fijar el salario m\u00ednimo. Para la Corte \u201cno goza el Gobierno en esta hip\u00f3tesis (cuando de manera subsidiaria fija unilateralmente el salario m\u00ednimo) de una facultad discrecional y menos todav\u00eda arbitraria. Est\u00e1 sujeto a unos l\u00edmites que la misma norma legal introduce y que esta Corte juzga exequibles siempre que se los tenga en cuenta a todos y de manera arm\u00f3nica y razonable, agregando a ellos y dando preferencia a los postulados que inspiran el ordenamiento constitucional\u201d. Por eso, para la Corte \u201cla constitucionalidad del precepto surge de la confluencia de esos criterios legales, ninguno de los cuales puede prevalecer sobre los otros ni ser aplicado de manera excluyente respecto de los dem\u00e1s (..)\u201d. El punto de controversia ten\u00eda que ver con la prevalencia o bien de la inflaci\u00f3n causada o bien de la meta de inflaci\u00f3n del siguiente a\u00f1o. La Corte concluy\u00f3 que ninguno de los dos criterios pod\u00eda prevalecer sobre el otro ni sobre los dem\u00e1s se\u00f1alados en el par\u00e1grafo demandado y en la Constituci\u00f3n. Adicionalmente, precis\u00f3 que la inflaci\u00f3n causada constitu\u00eda un m\u00ednimo para el aumento del salario m\u00ednimo. Advirti\u00f3 la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, vulnerar\u00eda la Constituci\u00f3n una disposici\u00f3n legal que obligara al Gobierno a plasmar los aumentos peri\u00f3dicos del salario m\u00ednimo sobre la \u00fanica base de la inflaci\u00f3n calculada, prevista o programada para el siguiente a\u00f1o, con olvido de la inflaci\u00f3n real que ha tenido lugar en el a\u00f1o precedente y que efectivamente ha afectado los ingresos de los trabajadores. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, la Corte coincide con lo expuesto por el Procurador General de la Naci\u00f3n en el sentido de que el Gobierno, en la hip\u00f3tesis de la norma, debe ponderar los factores contenidos en ella, pero que, en todo caso el reajuste salarial que decrete nunca podr\u00e1 ser inferior al porcentaje del IPC del a\u00f1o que expira. Y ello por cuanto, como el Ministerio P\u00fablico lo dice, el Gobierno est\u00e1 obligado a velar por que el salario mantenga su poder adquisitivo, de tal forma que garantice el m\u00ednimo vital y m\u00f3vil a los trabajadores y a quienes de ellos dependen. De lo contrario, vulnera el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n\u201d (Subrayado fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deduce que cuando la Corte se ocup\u00f3 de los criterios para la fijaci\u00f3n del salario m\u00ednimo legal, no de todos los salarios ni espec\u00edficamente de los pagados a los servidores p\u00fablicos, decidi\u00f3 que la constitucionalidad de la norma demandada depend\u00eda de una ponderaci\u00f3n de un conjunto de factores, de tal manera que dicha fijaci\u00f3n no dependiera tan s\u00f3lo de uno de ellos. Sin embargo, la Corte estableci\u00f3 un m\u00ednimo de aumento para este salario consistente en el \u201cporcentaje del IPC del a\u00f1o que expira\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por eso el condicionamiento que enunci\u00f3 en la parte resolutiva dice: \u00a0<\/p>\n
\u201cS\u00f3lo en los t\u00e9rminos de esta Sentencia, declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 8 de la Ley 278 del 30 de abril de 1996, en el entendido de que, al fijar el salario m\u00ednimo, en caso de no haberse logrado consenso en la Comisi\u00f3n Permanente de Concertaci\u00f3n de Pol\u00edticas Salariales y Laborales, el Gobierno deber\u00e1 motivar su decreto, atendiendo, con el mismo nivel e incidencia, adem\u00e1s de la meta de inflaci\u00f3n del siguiente a\u00f1o, a los siguientes par\u00e1metros: la inflaci\u00f3n real del a\u00f1o que culmina, seg\u00fan el \u00edndice de precios al consumidor; la productividad acordada por la Comisi\u00f3n Tripartita que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; la contribuci\u00f3n de los salarios al ingreso nacional; el incremento del producto interno bruto (PIB); y con car\u00e1cter prevalente, que habr\u00e1 de reflejarse en el monto del aumento salarial, la especial protecci\u00f3n constitucional del trabajo (art. 25 C.P.) y la necesidad de mantener una remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil (art. 53 C.P.); la funci\u00f3n social de la empresa (art. 333 C.P.) y los objetivos constitucionales de la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda a cargo del Estado (art. 334 C.P.), uno de los cuales consiste en “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios b\u00e1sicos” (Subrayado fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-815 de 1999 que, como se anot\u00f3, se refiere al salario m\u00ednimo legal, no encierra en s\u00ed misma una contradicci\u00f3n insalvable entre la parte motiva \u2013 que exige que el reajuste salarial sea efectuado con la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior \u2013 y la parte resolutiva \u2013 que exige que se atiendan con el mismo nivel e incidencia los par\u00e1metros enumerados, dentro de los cuales la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior es tan s\u00f3lo uno de ellos. Caben dos lecturas de la sentencia, ambas conducen a la necesidad de efectuar un ejercicio de ponderaci\u00f3n de factores econ\u00f3micos y sociales diversos. En la primera, prevalece la parte resolutiva sobre la motiva lo cual significa que la inflaci\u00f3n calculada no es el \u00fanico criterio para calcular la inflaci\u00f3n. En la segunda, la ponderaci\u00f3n de criterios ordenada en la parte resolutiva no excluye que se respete un m\u00ednimo \u2013v.gr. la inflaci\u00f3n causada- a partir del cual las autoridades atiendan con el mismo nivel e incidencia los dem\u00e1s factores. De tal manera que, en esta segunda lectura, para efectos de la fijaci\u00f3n del salario m\u00ednimo es necesario tener en cuenta diferentes factores, pero el resultado de dicha ponderaci\u00f3n no puede resultar en un incremento de dicha asignaci\u00f3n en una proporci\u00f3n menor a la del \u00edndice de inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior. \u00a0En todo caso, en cualquiera de las dos lecturas, la conclusi\u00f3n es que a\u00fan para la fijaci\u00f3n del salario m\u00ednimo es necesario ponderar diversos par\u00e1metros de la situaci\u00f3n social y econ\u00f3mica y que el aumento anual indexado con la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior se aplica, seg\u00fan esta sentencia, s\u00f3lo al salario m\u00ednimo y no a los dem\u00e1s salarios. \u00a0La Corte no se pronunci\u00f3 en esa oportunidad sobre los incrementos de los dem\u00e1s salarios porque no era el objeto del proceso, ya que lo que la norma demandada regulaba era, espec\u00edficamente, el reajuste del salario m\u00ednimo legal. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en la ya aludida sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre el aumento salarial de todos los servidores p\u00fablicos cobijados por el presupuesto general de la naci\u00f3n correspondiente a la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000. En dicha sentencia la Corte extendi\u00f3 el criterio m\u00ednimo, que deb\u00eda aplicarse para el aumento del salario m\u00ednimo legal, sentado en la C-815 de 1999 a todos los salarios de los servidores p\u00fablicos mencionados. Adem\u00e1s, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente la Corte sostuvo claramente que el \u00e1mbito de las autoridades competentes para fijar los salarios no pod\u00eda ser restringido mediante reglas inflexibles, la Corte en la C-1433 de 2000 estableci\u00f3 una formula \u00fanica para la fijaci\u00f3n del aumento salarial. Igualmente, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente, la Corte precis\u00f3 que inclusive para la fijaci\u00f3n del salario m\u00ednimo deber\u00edan tenerse en cuenta un conjunto de factores – los cuales deb\u00edan ser atendidos \u201ccon el mismo nivel e incidencia\u201d – en la C-1433 de 2000 orden\u00f3, sin mencionar otros par\u00e1metros de ponderaci\u00f3n, que \u201clos aumentos salariales, deben corresponder por lo menos al monto de la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior\u201d. \u00a0<\/p>\n
De tal manera que, si bien la C-1433 de 2000 coincide con los precedentes directos e inmediatos relativos al aumento de los salarios en cuanto a que el objetivo de dicha pol\u00edtica debe ser el mantenimiento de la capacidad adquisitiva salarial, se aparta de la ratio decidendi tanto de la C-710 de 1999 como de la C-815 de 1999. Este distanciamiento respecto de los precedentes invocados surge de la decisi\u00f3n de la Corte de ordenar un aumento salarial a partir de una f\u00f3rmula \u00fanica y espec\u00edfica, v.gr. la indexaci\u00f3n con base en la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior como criterio m\u00ednimo. \u00a0<\/p>\n
En la presente sentencia la Corte confirma que la Constituci\u00f3n protege el derecho a mantener la capacidad adquisitiva salarial lo cual ha sido reiterado de manera consistente en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente. Sin embargo, estima que la orden de aplicar una f\u00f3rmula \u00fanica y espec\u00edfica de indexaci\u00f3n salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000. Esta es una de las razones por las cuales en la presente sentencia no se reitera dicha orden ni se fija una f\u00f3rmula espec\u00edfica y \u00fanica de indexaci\u00f3n de todos los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley de presupuesto parcialmente demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de esta raz\u00f3n, existen otras igualmente poderosas por las cuales la Corte no reitera dicha orden. \u00c9stas tambi\u00e9n guardan relaci\u00f3n con el respeto a otros precedentes sobre las premisas en las cuales se fund\u00f3 la f\u00f3rmula sentada en la C-1433 de 2000. \u00a0<\/p>\n
5.1.2. Armonizaci\u00f3n concreta de la sentencia C-1433 de 2000 con otros precedentes \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte considera necesario armonizar dicha sentencia con otros precedentes relativos a temas medulares abordados en la C-1433 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.2.1. El presupuesto est\u00e1 sujeto a la ley org\u00e1nica, no a la ley marco de salarios p\u00fablicos. El presupuesto no est\u00e1 sujeto a las leyes marco, sino a la Constituci\u00f3n y a la ley org\u00e1nica de presupuesto, tal como lo ha sostenido y reiterado esta Corporaci\u00f3n38 al interpretar el art\u00edculo 349 de la Carta seg\u00fan el cual \u201cdurante los primeros tres meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones\u201d. El citado art\u00edculo concuerda con lo estipulado en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n. Estas dos disposiciones espec\u00edficas sobre el presupuesto concretan la definici\u00f3n constitucional de la funci\u00f3n de las leyes org\u00e1nicas plasmada en el art\u00edculo 151 que dispone que \u201cel Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en la parte resolutiva de la C-1433 de 2000 la Corte declar\u00f3 que en el art\u00edculo 2 de la ley de presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 2000 \u201cse incurri\u00f3 por el Congreso en el incumplimiento de un deber jur\u00eddico, emanado de las normas de la Constituci\u00f3n se\u00f1aladas en la parte motiva de esta sentencia y, espec\u00edficamente, de los art\u00edculos 53 y 150, numeral 19 literal e), as\u00ed como del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 4\u00aa de 1992\u201d. As\u00ed, al se\u00f1alar la fuente espec\u00edfica del deber jur\u00eddico que ha debido respetar el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto en ese proceso demandado, se incluy\u00f3 la ley marco relativa a la fijaci\u00f3n de salarios y prestaciones sociales de los servidores p\u00fablicos. Sin embargo, esta ley no tiene la naturaleza ni el rango de ley org\u00e1nica ya que es una ley marco y, como lo ha reiterado la Corte, la funci\u00f3n de dichas leyes no es limitar al Congreso de la Rep\u00fablica sino al Gobierno.39 Las leyes marco se\u00f1alan los par\u00e1metros generales, los objetivos y criterios a los \u00a0cuales debe sujetarse el Gobierno para los efectos enumerados en la Constituci\u00f3n expresamente, en especial en el numeral 19 del art\u00edculo 150. \u00a0<\/p>\n
Se concluye de la jurisprudencia y del texto constitucional que las leyes marco encuadran la acci\u00f3n administrativa del Gobierno mientras que el Congreso, al expedir la ley anual de presupuesto, debe sujetarse a la ley org\u00e1nica de presupuesto. Al someter la Ley 547 de 1999, anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2000, a la Ley 4 de 1992 que tiene la naturaleza de ley marco y carece del rango de ley org\u00e1nica, la sentencia C-1433 de 2000 no es compatible con los precedentes jurisprudenciales. Por ello, en la presente sentencia la Corte no reiterar\u00e1 en ese aspecto dicho fallo. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la Corte constata que si bien la Ley 4 de 1992 fue expedida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n, en ella no se desarrollan las disposiciones constitucionales relativas al derecho al trabajo, a la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, a la dignidad humana, ni otras normas a las cuales se har\u00e1 referencia posteriormente y que han sido interpretadas en numerosas sentencias de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.1.2.2. La igualdad protegida por la Constituci\u00f3n no es matem\u00e1tica sino material. Es cierto que el aumento salarial para todos los servidores p\u00fablicos cobijados por la Ley 547 de 1999 no obedeci\u00f3 exclusivamente a consideraciones relativas a la Ley 4 de 1992. La Corte en la C-1433 de 2000 estim\u00f3 que el derecho a la igualdad imped\u00eda que se le aumentara a algunos servidores p\u00fablicos y no a otros siendo que todos eran igualmente afectados por el fen\u00f3meno inflacionario. Sostuvo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201c2.9. Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibi\u00f3 ajustado a una serie de criterios macro-econ\u00f3micos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales. Es as\u00ed como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores p\u00fablicos en relaci\u00f3n con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios m\u00ednimos mensuales, que lo recibieron, y los dem\u00e1s que fueron excluidos del beneficio de tal derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores p\u00fablicos, bajo el criterio de que la mayor\u00eda de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribuci\u00f3n al saneamiento de las finanzas p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situaci\u00f3n de todos los trabajadores est\u00e1 igualmente afectada por la situaci\u00f3n econ\u00f3mica y, en especial, por el fen\u00f3meno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relaci\u00f3n con determinados servidores se logre este prop\u00f3sito y en cambio se desatienda con respecto a otros\u201d. \u00a0<\/p>\n
Este an\u00e1lisis del principio de igualdad se separa de una l\u00ednea de precedentes sostenida por esta Corporaci\u00f3n en la cual se ha dicho que del art\u00edculo 13 de la Carta se deduce que hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales40. Y no son igualmente afectados por el fen\u00f3meno inflacionario los servidores p\u00fablicos que ganan el equivalente a 1 o 2 salarios m\u00ednimos que aquellos que reciben entre 10 y 20 salarios m\u00ednimos, por citar tan s\u00f3lo un ejemplo. Aunque en t\u00e9rminos matem\u00e1ticos abstractos el fen\u00f3meno inflacionario es igual para ambos grupos, en t\u00e9rminos cualitativos reales el impacto de \u00e9ste es sustancialmente diferente puesto que la inflaci\u00f3n incide en mucho mayor grado sobre la capacidad de las personas de menores ingresos para acceder a los bienes y servicios. Partir de una concepci\u00f3n matem\u00e1tica de la igualdad no se compadece con una jurisprudencia consistente en la cual \u00e9sta ha sido desestimada.41 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, en la presente sentencia la Corte no reitera esta concepci\u00f3n de la igualdad plasmada en la C-1433 de 2000 sino que acoge la l\u00ednea jurisprudencial de la cual se desprende que la igualdad debe ser entendida en sentido material o sustancial, apreciando la situaci\u00f3n semejante o diferente entre grupos de personas, de tal manera que los desiguales sean tratados de manera desigual y los iguales de manera igual. \u00a0<\/p>\n
5.1.2.3 Ning\u00fan derecho constitucional es absoluto. Hay un tercer aspecto respecto del cual la C-1433 de 2000 se apart\u00f3 de una l\u00ednea de precedentes sostenida desde 1992 por esta Corporaci\u00f3n. Se trata del car\u00e1cter limitable de los derechos constitucionales. La Corte ha reiterado que los derechos, a\u00fan los fundamentales, no son absolutos, como se anot\u00f3 en el numeral 4.2.2 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Por eso, el entendimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario (art. 53 C.P) como derecho, no absoluto sino relativo, est\u00e1 acorde y es consistente con toda una l\u00ednea de precedentes de la Corte Constitucional en la cual los derechos constitucionales se conciben como derechos limitables. \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, una decisi\u00f3n como la de la C-1433 de 2000 que parte del car\u00e1cter absoluto del derecho de los trabajadores al reajuste salarial seg\u00fan un criterio fijo \u2013 la inflaci\u00f3n causada \u2013 y considera que dicho derecho, formulado en t\u00e9rminos de una regla inflexible, no puede ser limitado por razones constitucionales justificadas, no se ajusta a la pr\u00e1ctica reiterada y homog\u00e9nea de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de los derechos constitucionales seg\u00fan la cual \u00e9stos son susceptibles de ponderaci\u00f3n con otros derechos, fines y principios constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.2.4. La necesidad de ponderar dentro de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y contextualizada de la Constituci\u00f3n. Finalmente, la Corte constata que si bien no existe una l\u00ednea de precedentes consistente sobre la relevancia constitucional de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica ni sobre el valor constitucional del progreso econ\u00f3mico dentro de un orden justo como parte del inter\u00e9s general, en la C-1433 de 2000 no se apreci\u00f3 el peso de la situaci\u00f3n real del pa\u00eds ni la mayor o menor importancia de las finalidades de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica. En las sentencias de esta Corporaci\u00f3n sobre las instituciones rectoras de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica o sobre las metas de la misma, la Corte les hab\u00eda reconocido un valor constitucional42. Adem\u00e1s, en las sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto la Corte hab\u00eda resaltado la importancia de ponderar la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico en el an\u00e1lisis constitucional43. Con posterioridad a la sentencia C-1433 de 2000 la Corte ha sido expl\u00edcita en valorar las metas de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica en coyunturas cr\u00edticas como manifestaciones de un inter\u00e9s general imperioso44.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la presente sentencia la Corte no puede ser indiferente a la realidad econ\u00f3mica y a la situaci\u00f3n social. No obstante, la Corte apreciar\u00e1 los elementos de juicio f\u00e1cticos correspondientes, no desde la perspectiva de una u otra teor\u00eda econ\u00f3mica, sino de su relevancia constitucional en un Estado Social de Derecho fundado en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo, en la solidaridad y en la prevalencia del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
5.1.2.5 En conclusi\u00f3n, en la presente sentencia la Corte reitera la principal premisa de la sentencia C-1433 de 2000 seg\u00fan la cual la Constituci\u00f3n protege un derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario. Sin embargo, se aparta de dicha sentencia en varios aspectos, precisamente para respetar otros precedentes – que la C-1433 de 2000 no sigui\u00f3 – sobre cuestiones constitucionales medulares al momento de resolver el problema jur\u00eddico que ha planteado el demandante. As\u00ed, (i) no impartir\u00e1 una orden espec\u00edfica contentiva de una f\u00f3rmula \u00fanica para aumentar los salarios de todos los servidores p\u00fablicos, (ii) ni aplicar\u00e1 un concepto formal y matem\u00e1tico del principio de igualdad, (iii) ni sujetar\u00e1 la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4 de 1992, (iv) ni se partir\u00e1 de la premisa seg\u00fan la cual los derechos son absolutos, (v) ni se abstendr\u00e1 de ponderar otros derechos y fines constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano. \u00a0<\/p>\n
En resumen, en la presente sentencia la Corte sigue su jurisprudencia anterior en los temas pertinentes. Se respeta, as\u00ed, la doctrina seg\u00fan la cual la Corte Constitucional debe ser consistente y seguir sus propios precedentes. En aras de la transparencia es necesario resaltar los dos aspectos principales en los cuales esta providencia difiere de la C-1433 de 200045. Primero, cuando la Corte tuvo que escoger entre, de un lado, seguir una l\u00ednea de precedentes de la cual se apart\u00f3 la C-1433 de 2000 o, de otro, acoger algunas conclusiones de dicho fallo lo cual implicar\u00eda separarse de una serie consistente de fallos anteriores, la Corte, por las razones expuestas, decidi\u00f3 optar por la primera alternativa en la medida en que ello es coherente con una tradici\u00f3n jurisprudencial estable y sostenida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo, la Corte comparte la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, que la Constituci\u00f3n protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada a\u00f1o \u00e9ste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto. Lo que no comparte son las consecuencias deducidas de esta premisa en esa oportunidad, pues son precisamente tales consecuencias las que se apartan de otros precedentes pertinentes que la Corte tambi\u00e9n respeta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.3 La naturaleza especial de la ley anual de presupuesto, el respeto al esquema de frenos y contrapesos en el aumento de las partidas sobre gasto y la trascendencia democr\u00e1tica del debate presupuestario. No reiteraci\u00f3n de una orden espec\u00edfica al Legislativo y al Ejecutivo para aumentar las partidas sobre gastos. \u00a0<\/p>\n
A las razones anteriores, se suma otra para no reiterar la orden espec\u00edfica al Legislativo y al Ejecutivo de aumentar las partidas sobre gasto de acuerdo con una f\u00f3rmula \u00fanica de alcance global y generalizado. Se trata del r\u00e9gimen constitucional sobre la ley anual de presupuesto del cual se deduce que ninguna de las ramas del poder p\u00fablico expresamente competentes para decidir sobre el monto de las apropiaciones puede, por s\u00ed sola, adoptar la determinaci\u00f3n de aumentar el gasto p\u00fablico, como se pasa a ver a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.1.3.1 La naturaleza jur\u00eddica especial de la ley de presupuesto ha sido objeto de intensos debates doctrinarios durante m\u00e1s de un siglo, que no resultan inocuos a la hora de definir el sentido de dicho instrumento jur\u00eddico no s\u00f3lo en la estructura normativa nacional, sino adem\u00e1s, en el r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de hacienda p\u00fablica del pa\u00eds, asuntos todos a los que se refiere expresamente la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. As\u00ed, algunos pensadores alemanes llegaron a negar que la ley de presupuesto fuera ley en sentido material, por constituir un acto de \u201calta administraci\u00f3n\u201d, que se escapa de los vericuetos pol\u00edticos del quehacer parlamentario, \u00a0reconoci\u00e9ndole, entonces, un valor legal meramente formal por ser expedida por el \u00f3rgano legislativo46. Otros doctrinantes, por su parte le reconocen valor material a la ley de presupuesto reparando en su \u00a0innegable conexi\u00f3n con normas sustanciales permanentes (v.gr. la Constituci\u00f3n y los contratos)47. Autores franceses e italianos tambi\u00e9n han formulado distinciones que, en teor\u00eda, impedir\u00edan asimilar la ley presupuestal a las dem\u00e1s48. No obstante, la teor\u00eda m\u00e1s reciente ha reconocido que la ley de presupuesto, a pesar de tener un contenido econ\u00f3mico altamente t\u00e9cnico, es tambi\u00e9n ley en sentido material y la Corte ha acogido \u00e9sta concepci\u00f3n49. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.1.3.2 De otra parte, el presupuesto es un acto en el que participan tanto la rama ejecutiva como la legislativa50. As\u00ed, corresponde al Gobierno elaborar el proyecto de presupuesto y presentarlo al Congreso de la Rep\u00fablica dentro de los diez primeros (10) d\u00edas de cada legislatura (art\u00edculo 346 inciso 1 C.P), y a \u00e9ste \u00faltimo deliberar y expedirlo dentro de los tres primeros meses de cada legislatura (art\u00edculo 349 C.P.). De esta manera, se asegura que la propuesta que presenta el Ejecutivo, atendiendo la informaci\u00f3n t\u00e9cnica y financiera sobre los recursos disponibles para cumplir con los objetivos constitucionales del Estado y las pol\u00edticas macroecon\u00f3micas por \u00e9l formuladas (art\u00edculo 334 C.P., entre otros), sea objeto de discusi\u00f3n intensa por parte de quienes ejercen representaci\u00f3n popular. As\u00ed, resulta que el presupuesto de la naci\u00f3n no es el fruto de la autoridad de unos pocos funcionarios del sector central sino el resultado de un debate democr\u00e1tico, plasmado necesariamente en una ley, que responda a la realidad econ\u00f3mica y a las necesidades sociales de los colombianos51. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por esta raz\u00f3n que, para efectos de la elaboraci\u00f3n del presupuesto, la Constituci\u00f3n le se\u00f1ala al Gobierno \u201cciertas directrices y algunos condicionamientos\u201d que es necesario resaltar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es responsabilidad del gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. En el proyecto de ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, al servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (art\u00edculo 346 C.P.); el proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (art\u00edculo 347 C.P.); si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno deber\u00e1 proponer, en forma separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados (art\u00edculo 347 Ib\u00edd.); la ley de apropiaciones debe contener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupar\u00e1 las partidas de esa naturaleza (art\u00edculo 350 C.P.)52; y el Congreso no puede \u201caumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptaci\u00f3n escrita del ministro del ramo\u201d (art\u00edculo 351, inciso 1, C.P.). En cambio, el Congreso \u201cpodr\u00e1 eliminar y reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno\u201d, con las excepciones que se\u00f1ala el art\u00edculo 351 en su inciso segundo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recibido el proyecto respectivo en el Congreso, corresponde a las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos tanto del Senado como de la C\u00e1mara discutirlo y aprobarlo en primer debate, para lo cual la Constituci\u00f3n las autoriza sesionar conjuntamente (art\u00edculo 346 inciso 2 C.P.). El segundo debate corresponde, obviamente, a las Plenarias de cada corporaci\u00f3n legislativa (art\u00edculo 157 C.P.). Dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas fijadas en la Constituci\u00f3n y en la ley org\u00e1nica, el Congreso deber\u00e1 discutir y expedir el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones (art\u00edculo 349 C.P.), en claro ejercicio de sus funciones como \u00a0representante del pueblo y, a la vez, como contrapeso institucional al poder e iniciativa que se le reconoce al Ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si el Congreso no expide el presupuesto, regir\u00e1 el presentado por el gobierno en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por el art\u00edculo 347 Superior, y si el gobierno no lo presenta dentro del plazo constitucional, regir\u00e1 el del a\u00f1o anterior. Pero el Gobierno podr\u00e1 reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando as\u00ed lo aconsejen los c\u00e1lculos de rentas del nuevo ejercicio (art\u00edculo 348 C.P.). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la breve descripci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional del presupuesto se deduce no s\u00f3lo que su elaboraci\u00f3n y tr\u00e1mite es diferente al de cualquier otro proyecto de ley sino que el aumento de las partidas de gastos est\u00e1 sometida a un sistema de frenos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Legislativo. De esta manera, ninguna rama del poder p\u00fablico puede, por si sola, ordenar un aumento de los gastos p\u00fablicos; no lo puede hacer ni el Presidente cuando ejerce la llamada dictadura fiscal ni el Congreso como \u00f3rgano representativo y deliberativo dentro de una democracia. \u00a0<\/p>\n
Todas estas reglas y restricciones particulares se explican por la importancia del presupuesto en el origen de la democracia y en su evoluci\u00f3n. Si bien la Corte no pretende hacer un resumen de la historia del derecho p\u00fablico en esta materia, y de la cual surgi\u00f3 el principio seg\u00fan el cual no hay tributaci\u00f3n sin representaci\u00f3n53, s\u00ed se quiere resaltar el hecho de que el presupuesto cumple una funci\u00f3n democr\u00e1tica trascendental, en la medida en que define cu\u00e1les son las rentas que el Estado cobrar\u00e1 a sus ciudadanos y cu\u00e1les son los gastos en que incurrir\u00e1; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. As\u00ed, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la funci\u00f3n democr\u00e1tica de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribuci\u00f3n como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n administrativa y pol\u00edtica del presupuesto no es incompatible, entonces, con su car\u00e1cter de herramienta macroecon\u00f3mica54. Por el contrario, la deliberaci\u00f3n del Congreso sobre el proyecto del presupuesto constituye un control democr\u00e1tico y peri\u00f3dico de los representantes del pueblo a la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica en su componente fiscal, propuesta por el Ejecutivo. El presupuesto general de la naci\u00f3n es una especie de contrato democr\u00e1tico anual sobre la asignaci\u00f3n de recursos escasos y la fijaci\u00f3n de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no s\u00f3lo un instrumento medular en la direcci\u00f3n de la econom\u00eda y la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, sino la herramienta jur\u00eddica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la pol\u00edtica social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoci\u00f3n de la prosperidad general, la garant\u00eda y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo (art\u00edculo 2 C.P.), tienen un correlato real y espec\u00edfico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creaci\u00f3n y reforma calificado que permita la discusi\u00f3n amplia y la mayor participaci\u00f3n posible a trav\u00e9s de los representantes leg\u00edtimos del pueblo reunidos en el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por estas razones estima la Corte que la orden impartida en la C-1433 de 2000, tanto a la rama ejecutiva como a la rama legislativa, en el sentido de aumentar el gasto p\u00fablico para reajustar los salarios antes de la expiraci\u00f3n de la vigencia fiscal del a\u00f1o 2000, no constituye una cabal interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional relativo a la naturaleza jur\u00eddica y a los valores protegidos con las reglas sobre la expedici\u00f3n del presupuesto. Por eso no reiterar\u00e1 dicha orden.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte sentar\u00e1 unos criterios que constituyen el \u00a0condicionamiento mencionado en la parte resolutiva de la presente sentencia, el cual se deriva de las siguientes consideraciones y de las premisas anteriores sobre los derechos constitucionales en un Estado Social de Derecho y sobre los precedentes jurisprudenciales. Procede la Corte a resolver el problema jur\u00eddico planteado por el demandante. \u00a0<\/p>\n
5.2. Criterios constitucionales para ponderar el derecho constitu\u00adcional en el contexto jur\u00eddico y real relevante \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico que plantea el actor ser\u00e1 analizado a partir de los referentes constitucionales por \u00e9l invocados, pero tambi\u00e9n a la luz de toda la Constituci\u00f3n como lo autoriza expresamente el Decreto 2067 de 1991 en su art\u00edculo 22. As\u00ed, la Corte tendr\u00e1 en cuenta la Constituci\u00f3n en su totalidad para defenderla en su integridad y para interpretar en forma sistem\u00e1tica las normas relevantes. Adem\u00e1s, la ponderaci\u00f3n se har\u00e1 a partir del contexto jur\u00eddico relevante, sin desatender el contexto real reflejado y regulado en la ley anual de presupuesto parcialmente demandada y el goce efectivo de los derechos, principios y deberes constitucionales dentro de dicho contexto. \u00a0<\/p>\n
El control de constitucionalidad abstracto de una norma no es incompatible con la apreciaci\u00f3n del contexto real del pa\u00eds. Por el contrario, la naturaleza y el contenido de algunas normas o de algunos cargos, hacen ineludible que la Corte verifique la situaci\u00f3n real dentro de la cual la norma acusada fue expedida. As\u00ed lo ha hecho esta Corte de manera consistente cuando revisa la constitucionalidad de los decretos mediante los cuales se declara un estado de excepci\u00f3n con el fin de registrar la magnitud \u00a0de la anormalidad55, o cuando sopesa el grado de impacto en un derecho fundamental a causa de una decisi\u00f3n o de una actuaci\u00f3n de una autoridad p\u00fablica. Tambi\u00e9n ha sido frecuente que esta Corporaci\u00f3n analice las pruebas sobre la formaci\u00f3n de una ley demandada por vicios de forma56. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la Corte ha ponderado las consecuencias reales de sus fallos, en cuanto \u00e9stas puedan llegar a comprometer la efectividad de principios o derechos constitucionales, raz\u00f3n por la cual ha modulado los efectos jur\u00eddicos de algunas sentencias de constitucionalidad57. \u00a0<\/p>\n
En las sentencias atinentes al presupuesto y a los salarios de los servidores p\u00fablicos, el contexto real tambi\u00e9n es especialmente pertinente. La ley anual de presupuesto es un reflejo de la realidad social y econ\u00f3mica, as\u00ed como de las pol\u00edticas del Estado para responder a esa realidad. La fijaci\u00f3n del aumento de los salarios de los servidores p\u00fablicos y, en general, de quienes conforman el mercado laboral, debe responder, por mandato de las leyes sobre la materia, a condiciones reales de orden social, administrativo y econ\u00f3mico58. Dentro de estos fen\u00f3menos se destaca la inflaci\u00f3n que reduce el poder adquisitivo real de los salarios. Por eso, el cargo principal elevado en la demanda en el presente proceso, parte de una premisa econ\u00f3mica, v.gr, que los salarios de todos los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley de presupuesto general demandada no podr\u00edan ser pagados con los recursos apropiados si todos fueran aumentados por lo menos en un porcentaje igual a la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o 2000. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de estas consideraciones, atinentes a la naturaleza y al contenido de la norma demandada, a las caracter\u00edsticas de la pol\u00edtica salarial impl\u00edcitamente cuestionada, y al fin y a las premisas de la demanda, hay otras que justifican que la Corte aprecie el contexto real en el cual ha de interpretar la Carta. La Constituci\u00f3n no es un invento artificioso sino un pacto pol\u00edtico fundamental concebido a partir de nuestra realidad y adoptado por una Asamblea Constituyente popularmente elegida y pluralista, y acordada para orientar la atenci\u00f3n que las autoridades brinden a los problemas concretos de los colombianos. Por su origen y su funci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n ha de ser vivificante para que sus mandatos efectivamente se cumplan y para que su significado responda a las realidades nacionales. Por eso, el art\u00edculo 2\u00b0 de la Carta dispone que el Estado, del cual forma obviamente parte la Corte Constitucional, tiene como uno de sus fines esenciales \u201cgarantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa la Corte a determinar cu\u00e1les son los criterios constitucio\u00adnales que determinan c\u00f3mo ha de protegerse el derecho de los servidores p\u00fablicos a mantener el poder adquisitivo real de los salarios, teniendo en cuenta, como se dijo, el contexto real del pa\u00eds y que se debe respetar el principio de igualdad en t\u00e9rminos mate\u00adriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.1 Referencia al contexto en el que se expide y aplica la norma demandada. Criterio de distinci\u00f3n entre grupos en niveles salariales diferentes \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la Corte que quien est\u00e1 llamado a fijar dicho criterio es, en prin\u00adcipio, el Legislador. En un estado democr\u00e1tico es en el Congreso, foro pol\u00edtico deliberativo y representativo por excelencia, donde se debe surtir este debate. Sin embargo, constata la Corte que aun no se ha expedido normatividad al respecto. El Congreso no ha establecido todav\u00eda criterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores p\u00fablicos para efectos de realizar los aumentos salariales. Ante este estado de cosas el juez consti\u00adtucional, en ejercicio de su funci\u00f3n de guardi\u00e1n de la Carta Pol\u00edtica y hasta tanto el Legislador no se pronuncie, debe acudir directamente a la Constituci\u00f3n con el fin de identificar un referente para establecer cu\u00e1l puede ser dicho criterio. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala un criterio para determinar el aumento salarial de los congresistas, a saber: el pro\u00admedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central.59 Advierte la Corte que \u00e9ste busca determinar c\u00f3mo ha de hacerse un aumen\u00adto salarial, por lo que decide considerarlo para el caso que se estudia, adecu\u00e1ndolo a las particularidades de \u00e9ste. Adem\u00e1s, es el \u00fanico art\u00edculo de la Constituci\u00f3n que proporciona un par\u00e1metro suficientemente espec\u00edfico en esta materia. \u00a0<\/p>\n
El primer elemento del criterio se\u00f1ala qu\u00e9 debe tomarse como base: un promedio ponderado. El segundo elemento indica qu\u00e9 debe ponderarse: los cam\u00adbios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central. Con el primero de los elementos no existe problema alguno, pues establecer un promedio ponderado es una manera de fijar una cifra que sirva de par\u00e1metro para introducir una distinci\u00f3n en el conjunto de los servidores p\u00fablicos. Ahora bien, en cuanto al segundo elemento se refiere, \u00e9ste no puede ser aplicado en los mismos t\u00e9rminos en que lo emplea la norma constitucional. En efecto, como el prop\u00f3sito del art\u00edculo 187 es indicar el criterio que sirva para establecer el porcen\u00adtaje en que se ha de aumentar la asignaci\u00f3n de los congresistas, es l\u00f3gico que el promedio ponderado a realizar se haga con relaci\u00f3n a los cambios ocurridos, no a los salarios que habr\u00edan de ser aumentados. En el presente caso la funci\u00f3n del criterio es distinta, pues de lo que se trata es de diferenciar el conjunto de servidores p\u00fablicos que por su nivel de salario, merecen una protec\u00adci\u00f3n reforzada, de aquellos que devengan m\u00e1s y no la requieren. Esto quiere decir, en este caso, que el promedio ponderado tiene por objeto los salarios de los servidores de la administraci\u00f3n central y no los incrementos en los mismos, pues s\u00f3lo de esta forma se obtendr\u00e1 una cifra que permita distinguir claramente los servidores p\u00fablicos que devengan salarios altos de aquellos que devengan salarios bajos. \u00a0<\/p>\n
No escapa a la Corte que existen diferentes acepciones de la expresi\u00f3n salario ni que el art\u00edculo 187 emplea el vocablo remuneraci\u00f3n. Sin embargo, no le corresponde a esta Corporaci\u00f3n, como juez constitucional, imponer en este caso alguna de esas definiciones, propias del derecho laboral administrativo. Pero tampoco queda librada dicha definici\u00f3n a la discrecionalidad de las autorida\u00addes administrativas puesto que las leyes y la jurisprudencia en estas materias han regulado las diferentes acepciones de este concepto. Sin embargo, a la luz de la Constituci\u00f3n se deriva un criterio general seg\u00fan el cual para hacer el c\u00e1lculo de dicho promedio ponderado, no pueden ser excluidos componentes del salario que claramente forman parte de \u00e9l por su car\u00e1cter estricta y directamente remune\u00adra\u00ad\u00adtorio60.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien: la Corte no acudi\u00f3 a un criterio alternativo al que se deduce del art\u00edculo 187 citado porque en la Constituci\u00f3n no hay otra norma suficientemente espec\u00edfica sobre el tema. Las dem\u00e1s ten\u00edan un alcance demasiado general, como ya se anot\u00f361.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, hasta tanto no fije el Congreso un par\u00e1metro diferente, razonable y acorde con la Carta, claro est\u00e1, el criterio que ha de emplearse para diferenciar el conjunto de servidores p\u00fablicos que merecen una protecci\u00f3n reforzada es el siguiente: el pro\u00admedio ponderado de los salarios de los servidores de la adminis\u00adtraci\u00f3n central. A continuaci\u00f3n, pasa la Corte a establecer las implica\u00adciones constitucionales de estar en este grupo y las de no estar en \u00e9l. \u00a0<\/p>\n
5.2.2 Aplicaci\u00f3n del criterio de distinci\u00f3n al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario \u00a0<\/p>\n
5.2.2.1 En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores p\u00fablicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte se\u00f1ala que \u00e9ste tiene el car\u00e1cter de intangible en raz\u00f3n a la protecci\u00f3n constitucional reforzada que la Constituci\u00f3n les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucio\u00adnalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el pa\u00eds en una situaci\u00f3n econ\u00f3mica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado. Cuatro argumentos de car\u00e1cter constitucional sustentan esta afirmaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Primero, como lo indica la propia Carta Pol\u00edtica en su art\u00edculo 334, uno de los fines por los que debe propender el Estado cuando interviene en la econom\u00eda es \u201casegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1si\u00adcos.\u201d Este mandato se suma a la especial protecci\u00f3n que debe brindarse al m\u00ednimo vital de los trabajadores en un Estado social de derecho, tal y como fue expuesto anteriormente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo, cuando la Constituci\u00f3n consagra el derecho a la igualdad en su art\u00edculo 13, indica que el \u201cEstado promover\u00e1 las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar\u00e1 medidas a favor de grupos discriminados o marginados\u201d. La Corte Constitucional, como \u00f3rgano del Estado, est\u00e1 llamada a cumplir con este mandato y no puede desconocerlo. El mantenimiento real del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos de m\u00e1s bajos ingresos, a\u00fan en circunstancias extraordinarias, cumple cabal\u00admente con este mandato, pues propende cerrar la creciente brecha que distancia a aquellos que ganan menos de quienes ganan m\u00e1s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero, el no mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos con menores ingresos puede afectar de manera considerable su derecho y el de las personas que dependen econ\u00f3micamente de ellos, a tener una vida digna (art. 1 de la CP), \u00a0pues precisamente se trata de la poblaci\u00f3n que es m\u00e1s vulnerable a situaciones econ\u00f3micas cr\u00edticas. \u00a0<\/p>\n
La cuarta raz\u00f3n tiene que ver con las finalidades sociales del Estado. Dadas las condiciones ponderadas y los argumentos esgrimidos en el presente caso, la justificaci\u00f3n por la que se podr\u00eda limitar el derecho en cuesti\u00f3n para los que se encuentran en las escalas salariales superiores, es el mandato al Estado de destinar prioritariamente recursos para atender sus deberes sociales para con los m\u00e1s necesitados (art. 366 de la CP). El grupo de servidores p\u00fablicos con menores ingresos, junto a sus familiares, hacen parte, precisamente, de ese grupo de personas que constitucionalmente merecen una protecci\u00f3n especial en un Estado Social de Derecho, particularmente en situaciones econ\u00f3micas como las que se han vivido en los \u00faltimos tres a\u00f1os.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no s\u00f3lo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflaci\u00f3n. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado. \u00a0<\/p>\n
En el caso de los servidores p\u00fablicos que devengan los salarios m\u00e1s altos la situaci\u00f3n es diferente. Por una parte, los elementos de juicio f\u00e1cticos apreciados por la Corte muestran que su situaci\u00f3n no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la poblaci\u00f3n, y por otra, el contexto jur\u00eddico indica que no se trata de sujetos que por su situaci\u00f3n, relativamente mejor que la de los desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales expresas, deban recibir una protecci\u00f3n constitu\u00adcional reforzada, como s\u00ed ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores salarios por las razones anotadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3 Aplicaci\u00f3n del juicio de razonabilidad \u00a0<\/p>\n
Se pregunta entonces la Corte qu\u00e9 podr\u00eda justificar que se limitara, en medio de una situaci\u00f3n socioecon\u00f3mica cr\u00edtica como la de los \u00faltimos a\u00f1os, el derecho de un servidor p\u00fablico ubicado en las escalas salariales superiores a que su salario por lo menos mantenga su poder adquisitivo real. Como ya se se\u00f1al\u00f3, ello no es posible en este caso respecto de aquellos servidores que ganan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, pues su derecho es intangible. Pero en cuanto a los dem\u00e1s servidores, para responder la pregunta es preciso aplicar un juicio de razonabilidad, metodolog\u00eda que ha seguido la Corte en casos anteriores para establecer si una limitaci\u00f3n es razonable o no, a la luz de la Constituci\u00f3n62.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisi\u00f3n adoptada por el Gobier\u00adno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podr\u00edan ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de an\u00e1lisis. Advierte la Corte que en este caso debe aplicarse un juicio estricto por cuanto la norma demandada ha sido cuestionada precisamente porque puede llegar a afectar derechos constitu\u00adcionales como el salario m\u00f3vil, el m\u00ednimo vital o la dignidad.63 \u00a0<\/p>\n
5.2.3.1. Estudio del fin de la medida. El primer paso del juicio de constitucio\u00adna\u00adlidad, cuando su intensidad es estricta, consiste en establecer si el objetivo que busca la medida constituye un fin imperioso, desde el punto de vista constitucional. Es decir, s\u00f3lo la b\u00fasqueda de un fin de tal magnitud y trascendencia har\u00eda razonable limitar el derecho constitucional en las condiciones del caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, de los argumentos presentados a lo largo de este proceso se identifican varias finalidades invocadas por las autoridades que han defendido la exequibilidad de la norma acusada. La primera es la de reducir el d\u00e9ficit fiscal. Aunque la Corte no desestima la importancia econ\u00f3mica de esta finalidad, subraya que no se aportaron al proceso argumentos suficientes para mostrar que a la luz de la Constituci\u00f3n este objetivo es imperioso. La segunda finalidad es evitar que un aumento indexado de salarios conduzca al despido de servidores p\u00fablicos ante la necesidad de liberar recursos para sufragar los incrementos salariales. Sobre este objetivo cabe decir lo mismo que respecto del anterior. Aunque la Corte no desestima la importancia social de esta finalidad, subraya que no se aportaron al proceso argumentos suficientes para mostrar que a la luz de la Constituci\u00f3n este objetivo es imperioso. La tercera finalidad es asegurar que no se disminuya la inversi\u00f3n social como consecuencia de asignar recursos escasos en una situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal a pagar aumentos salariales muy onerosos. En este caso, la Corte encuentra que el car\u00e1cter imperioso de este fin surge directa y expresamente de la Constituci\u00f3n. Al respecto dice el art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 366 \u2014 El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado. Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable. \u00a0<\/p>\n
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n. (Resaltado fuera del original) \u00a0<\/p>\n
El primer inciso de esta norma, que hace parte del Cap\u00edtulo 5 (De la finalidad social del Estado y de los servicios p\u00fablicos) del T\u00edtulo XII (Del r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de la hacienda p\u00fablica), define el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como derroteros sociales del Estado colombiano. Precisa adem\u00e1s, que el objetivo, calificado de fundamental, de la actividad estatal es dise\u00f1ar e implementar las pol\u00edticas p\u00fablicas que sean necesarias para atender las necesidades insatisfechas de la poblaci\u00f3n, en materia de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental y agua potable. Es decir, literalmente, la Constituci\u00f3n define la consecuci\u00f3n de los fines sociales del Estado como un objetivo imperioso. De hecho se trata de una decisi\u00f3n del constitu\u00adyente que se refleja a lo largo de la Carta Pol\u00edtica.64 \u00a0<\/p>\n
Una vez concluye la Corte que en este caso la medida s\u00ed busca un fin de tal relevancia constitucional que se justificar\u00eda eventualmente una limitaci\u00f3n del derecho, pasa a la segunda etapa del juicio de razonabilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3.2. Estudio del medio elegido por la medida. El segundo paso del juicio de razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio empleado no est\u00e1 prohibido en el ordenamiento jur\u00eddico, pues as\u00ed el fin buscado sea leg\u00edtimo constitucionalmente, no es de recibo que sea alcanzado por un medio excluido del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
En este caso el medio no s\u00f3lo no est\u00e1 prohibido sino que est\u00e1 previsto por la propia Constituci\u00f3n. En efec\u00adto, el segundo inciso del art\u00edculo 366, citado previamente, se\u00f1ala que con el objeto de que el Estado pueda alcanzar las finalidades sociales que le fueron encomendadas por la Constituci\u00f3n, \u201c(\u2026) en los presupuestos de la naci\u00f3n (\u2026) el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n.\u201d Es decir, el propio constituyente orden\u00f3 al Estado preferir las partidas presupues\u00adtales dirigidas al gasto p\u00fablico social, por encima de cualquiera otra, en una situaci\u00f3n en la que los recursos con que se cuenta no sean suficientes para cubrirlas todas de manera \u00f3ptima. Este mandato constitucional claramente se enmarca dentro del contexto de un Estado Social de Dere\u00adcho, en el que el deber de solidaridad adquiere relevancia en situaciones econ\u00f3micas cr\u00edticas. En conclusi\u00f3n, el medio empleado en este caso, no es un medio prohibido; es m\u00e1s, se trata del medio contemplado por el propio constituyente. Pasa entonces la Corte a la tercera etapa del juicio de razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
5.2.3.3. Estudio de la relaci\u00f3n entre el medio y el fin. El tercero y \u00faltimo paso del juicio de razonabilidad estricto consiste en establecer si el medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto. En efecto, no basta con que el fin buscado sea imperioso y que el medio no est\u00e9 prohibido. Para justificar constitucionalmente la limitaci\u00f3n de derechos como los que se encuentran en juego, se requiere que el medio sea necesario para alcanzar el fin y que no sea desproporcionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3.3.1 An\u00e1lisis de la necesidad del medio para alcanzar el fin. La necesidad de la medida se aprecia no s\u00f3lo formalmente, lo cual har\u00eda en este caso irrelevante todo an\u00e1lisis puesto que la Constituci\u00f3n hace necesario el gasto social, sino materialmente atendiendo el contexto del caso. En ese orden de ideas la Corte ha constatado elementos de juicio f\u00e1cticos que indican que un elevado porcentaje de colombianos no s\u00f3lo siguen viviendo en una situaci\u00f3n de pobreza y desempleo sino que \u00e9ste ha aumentado, y que la deuda social no es s\u00f3lo presente sino que puede agravarse ante una deuda p\u00fablica elevada y creciente que crea cargas pesadas sobre las generaciones futuras que habr\u00e1n de pagarla. Estos elementos de juicio relativos al contexto tendr\u00edan otro peso si la pobreza estuviera disminuyendo y su nivel actual indicara progresos en la superaci\u00f3n de las desigualdades y en la conformaci\u00f3n de un orden social justo, y si los recursos disponibles fueran los provenientes de un super\u00e1vit fiscal o de una tendencia decreciente de la deuda p\u00fablica. Sin embargo, el contexto real que vivifica el significado de la Constituci\u00f3n indica que es necesario que el Estado deje de destinar recursos para cubrir ciertos gastos, con miras a poder contar con los dineros que le demanda el gasto p\u00fablico social. Es, entonces, una medida necesaria en el presente contexto, limitar ciertas erogaciones en beneficio de las personas que se encuentran en una situaci\u00f3n de penuria para que se cumplan los mandatos de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda para que todos puedan acceder a los bienes y servicios y se atiendan las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque usualmente se entiende que un medio es necesario si no existe otra v\u00eda alternativa menos gravosa para el derecho limitado, que sirva para alcanzar el fin propuesto, en materia presupuestal deben advertirse ciertas especificidades. No es competencia del juez constitucional entrar a concebir e imaginar todos los posibles cam\u00adbios y caminos alternativos respecto a las partidas y rubros de la ley anual de presupuesto, con miras a saber si existen otras mejores formas de distribuir los recursos del Estado. Lo que debe verse, entonces, es el peso que tiene el medio seleccionado para llegar al fin imperioso, que en este caso consiste en cumplir con las finalidades sociales del Estado. As\u00ed pues, en materia presupuestal un medio se considera necesario cuando su peso es de tal magnitud, que es una condici\u00f3n necesaria para obtener el fin determinado, as\u00ed no sea a su vez condici\u00f3n suficiente, esto es, que requiera en todo caso la concurrencia de otros medios. \u00a0<\/p>\n
En el caso que se estudia, dada la cr\u00edtica situaci\u00f3n econ\u00f3mica actual y las grandes demandas que impone el gasto social ordenado por la Carta Pol\u00edtica, por una parte, y que el gasto de personal es uno de los que m\u00e1s pesan dentro de los gastos de funcionamiento del Estado, por otra, considera la Corte que el medio elegido por el Congreso es necesario. El peso que ocupa esta decisi\u00f3n para poder alcanzar el fin propuesto, en el contexto actual, la hacen necesaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No le compete indagar a la Corte si podr\u00edan limitarse tambi\u00e9n otros gastos para liberar recursos cuyo destino ser\u00eda la inversi\u00f3n p\u00fablica social. A lo antes dicho se suman los siguientes argumentos: primero, no es ese el objeto de este proceso que versa sobre la cuesti\u00f3n planteada en la demanda, v.gr. la partida para gastos de personal. Segundo, no le corresponde a la Corte efectuar una revisi\u00f3n integral de la ley de apropiaciones porque esa es tarea del Congreso de la Rep\u00fablica cuando le es presentado cada a\u00f1o el proyecto de ley de presupuesto. Tercero, en este punto, la comprobaci\u00f3n de la necesidad de destinar recursos a inversi\u00f3n social provenientes de gastos de personal no significa que \u00e9stos sean suficientes para atender la demanda por educaci\u00f3n, salud, servicios p\u00fablicos, solidaridad social, alimentaci\u00f3n y cuidado de indigentes, en fin, para alcanzar un orden social justo, y que por lo tanto no sea conducente efectuar ajustes en otros rubros con el mismo fin. Sin embargo, esa no es una decisi\u00f3n que competa a la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, no escapa a la Corte que ya se han efectuado recortes en otros rubros, incluidos algunos de funcionamiento. Corresponde a las autoridades competentes determinar si estos recortes han sido suficientes y si su destinaci\u00f3n efectivamente ha sido la de atender fines estatales imperiosos, dentro de los cuales ocupa un lugar prioritario el gasto p\u00fablico social (art. 366 de la C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3.3.2 An\u00e1lisis de proporcionalidad. Una vez precisado que existe una relaci\u00f3n de necesidad entre el medio y el fin, pasa la Corte a determinar si el medio no es desproporcionado, es decir, si por proteger un determinado valor constitucional, no se est\u00e1n gravando en exceso, otros igualmente importantes. En el presente caso se encuentra, por una parte, el derecho constitucional de los servidores de mayores ingresos a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario, y por otra, el deber del Estado de cumplir con sus finalidades sociales, el cual goza de especial relevancia constitucional. \u00a0<\/p>\n
Advierte la Corte que en el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del principio de solidaridad, quienes est\u00e1n mejor en la sociedad son los llamados a colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnera\u00adbilidad, situaci\u00f3n de indefensi\u00f3n o desprotecci\u00f3n, o en estado de marginaci\u00f3n. En este caso, considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores p\u00fablicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto p\u00fablico social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, surge el siguiente interrogante: \u00bfcu\u00e1nto puede limitarse este derecho? \u00bfen qu\u00e9 condi\u00adciones exactas la limitaci\u00f3n ser\u00eda desproporcionada? La Corte considera que no es de su competencia entrar a precisar el punto exacto de dicha limitaci\u00f3n. Esta decisi\u00f3n debe ser tomada en los foros pol\u00edticos. Sin embargo, la Constituci\u00f3n s\u00ed enuncia criterios para determinar hasta d\u00f3nde es posible limitar el derecho en cuesti\u00f3n, los cuales se pasa a exponer en el siguiente numeral. Antes de desarrollar tales criterios, es importante subrayar que por ser ellos de naturaleza constitucional atan a todas las autoridades p\u00fablicas y, por lo tanto, deben ser respetados por el Ejecutivo al fijar los salarios del sector p\u00fablico y, en consecuencia, los actos administrativos que \u00e9ste expida est\u00e1n sujetos al control de constitucionalidad y de legalidad ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
5.2.4 Limitaci\u00f3n al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, debe decirse que se trata de una limitaci\u00f3n y no de una restricci\u00f3n o anulaci\u00f3n del derecho. El derecho a conservar el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos que m\u00e1s devengan puede ser limitado pero no desconocido, de tal forma que no es dado dejar de reconocer alg\u00fan porcentaje de aumento salarial, en t\u00e9rminos nominales, a dichos servidores. Surgen entonces dos interrogantes, cu\u00e1ndo debe hacerse el aumento y de cu\u00e1nto debe ser.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La respuesta a la primera cuesti\u00f3n surge de la norma demandada y de lo pedido por el demandante. La ley de presupuesto es anual65 y la vigencia fiscal que \u00e9sta regula es la comprendida entre el 1 de Enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001. Los incrementos salariales en el sector p\u00fablico tambi\u00e9n tienen una dimensi\u00f3n temporal anual en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 4 de la Ley 4 de 1992 (Ley marco de salarios).66 Adem\u00e1s, esta Corte en la sentencia C-710 de 1999, anteriormente analizada, defini\u00f3 el derecho a la movilidad salarial como un derecho que comprende por lo menos reajustes anuales, as\u00ed estos no se efect\u00faen integralmente dentro de los primeros d\u00edas del a\u00f1o calendario respectivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La respuesta a la segunda cuesti\u00f3n, como se dijo, no puede ser una cifra exacta, lo cual no le compete a la Corte, sino que \u00e9sta ha de consistir en el se\u00f1alamiento de los criterios constitucionales que deben ser observados para que los \u00f3rganos competentes la puedan fijar. Los dos primeros criterios son equidad y pro\u00adgresividad. En efecto, partir de una lectura de las disposiciones que se\u00f1alan en qu\u00e9 t\u00e9rminos deben darse las colaboraciones de los ciudadanos para con el Estado en materia econ\u00f3mica, con miras a que \u00e9ste cumpla con sus finalidades sociales, es posible establecer cu\u00e1les son los criterios que la Constituci\u00f3n exige sean tenidos en cuenta para distribuir entre la poblaci\u00f3n las limitaciones econ\u00f3micas a los derechos. Por una parte el art\u00edculo 95 de la Carta indica que son deberes de la persona y el ciudadano: \u201c(\u2026) 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inver\u00adsiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.\u201d El art\u00edculo 363, por su parte, se\u00f1ala que \u201cel sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad\u201d. Aunque estas normas regulan materias tributarias, sientan criterios de justicia para la distribuci\u00f3n de las cargas o limitaciones a derechos de contenido econ\u00f3mico para atender las finalidades sociales del Estado. \u00a0<\/p>\n
El otro criterio que se ha de tener en cuenta para determinar el monto en que se puede limitar el derecho en cuesti\u00f3n, de cada uno de los servidores que devengan por encima del promedio ponderado mencionado, es el de la proporcionalidad, como lo ha sostenido la Corte respecto de las limitaciones a los derechos en general. Por tanto, la limitaci\u00f3n que se imponga al derecho de cada servidor p\u00fablico cuyo salario no sea inferior al promedio ponderado mencionado debe ser proporcional a la escala salarial dentro de la cual se encuentra. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, todos los servidores p\u00fablicos tienen un derecho constitu\u00adcional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y econ\u00f3mico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcio\u00adnalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocer\u00edan los principios de equidad y progresividad. Adem\u00e1s, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la \u00f3rbita de la Corte se\u00f1alar porcentajes espec\u00edficos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es necesario precisar los alcances de la limitaci\u00f3n. \u00a0La limitaci\u00f3n del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores p\u00fablicos situados en las escalas superiores al promedio ponderado no conlleva la vulneraci\u00f3n de su derecho al m\u00ednimo vital. Nunca la Corte ha sostenido que el derecho fundamental al m\u00ednimo vital incluya en su \u00e1mbito de protecci\u00f3n el aumento del salario. Por el contrario, la Corte Constitucional ha declarado improcedente las acciones de tutela interpuestas con la finalidad de obtener el reconocimiento de ajustes salariales por efecto de la inflaci\u00f3n67. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la limitaci\u00f3n del derecho es razonable en el contexto jur\u00eddico y real analizado. Ello es importante porque denota la naturaleza temporal de la limitaci\u00f3n: esta es constitucionalmente aceptable mientras se den las condiciones que la justifican. Obviamente, no se puede pronunciar la Corte sobre si dicha limitaci\u00f3n ser\u00eda razonable en un contexto diferente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La viabilidad de una sociedad depende en gran parte del nivel de cooperaci\u00f3n entre todos sus miembros. Esto es especialmente cierto en \u00e9pocas de dificultades econ\u00f3micas que amenazan la relativa estabilidad de los lazos sociales. Por su parte, las constituciones establecen los contornos generales de las relaciones entre los miembros de la sociedad. La Carta colombiana reconoce, por ejemplo, un reajuste salarial anual a los congresistas calculado seg\u00fan el promedio ponderado de los cambios salariales ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de la administraci\u00f3n central (art\u00edculo 187 C.P.). Se trata de un reconocimiento a los congresistas por la dedicaci\u00f3n exclusiva a la tarea de representaci\u00f3n pol\u00edtica que la propia Constituci\u00f3n les impuso al establecer un severo r\u00e9gimen de incompatibilidades. Es por ello que el argumento seg\u00fan el cual ser\u00eda injusto e inequitativo que los servidores p\u00fablicos de las escalas superiores al promedio ponderado recibieran un aumento inferior al de los congresistas, no es atendible por dos razones: primero, porque de haberse mantenido la doctrina seg\u00fan la cual deber\u00eda reajustarse indistintamente a todos los servidores p\u00fablicos el salario con base en la inflaci\u00f3n causada, el incremento salarial de los congresistas habr\u00eda sido a\u00fan mayor al aumento que resultar\u00e1 de conformidad con el presente fallo. Y, segundo, porque el derecho a un reajuste de su salario no es objeto de demanda en el presente proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.5 El eventual ahorro fiscal y su destinaci\u00f3n: los efectos de la ponderaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Enfatiza la Corte que es el cumplimiento de los fines sociales fundamentales e imperiosos del Estado lo que justifica la limitaci\u00f3n del derecho y no otra meta, por lo que el ahorro fiscal, debe ser destinado efectivamente al gasto p\u00fablico social. Pasa la Corte a desarrollar este efecto de la ponderaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Antes de entrar en el an\u00e1lisis del punto, debe indicarse que \u00e9ste se hace teniendo en cuenta la ausencia de par\u00e1metros legales que desarrollen el estatuto del trabajo y establezcan el r\u00e9gimen de salarios p\u00fablicos atendiendo a las diferentes escalas salariales y condiciones socioecon\u00f3micas, as\u00ed como ante el vac\u00edo resultante de las sentencias que declararon inconstitucionales tanto la ley del plan como el decreto sustituto de la misma68.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pasa entonces la Corte a evaluar si el ahorro fiscal resultante del reajuste diferenciado de salarios para el a\u00f1o 2001 se debe destinar a reducir el d\u00e9ficit fiscal o si debe tener una asignaci\u00f3n compatible con las consideraciones que justificaron limitar el derecho constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La prioridad del gasto p\u00fablico social (art. 366 C.P.) y las garant\u00edas a personas especialmente protegidas, son razones de peso que inclinan la balanza a favor de una destinaci\u00f3n del ahorro fiscal a las personas de menores ingresos, y no a reducir directamente el d\u00e9ficit fiscal, ya que no se ha demostrado que esta finalidad en las actuales circunstancias tiene m\u00e1s peso que la de atender a las finalidades sociales del Estado definidas por la Constituci\u00f3n como funda\u00admentales. La mera finalidad del ahorro fiscal, pese a la importancia que puede tener dentro de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, no fue la base de la justifica\u00adci\u00f3n de la limitaci\u00f3n del derecho al mantenimiento del poder adquisi\u00adtivo real de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por el presupuesto demandado. La limitaci\u00f3n del derecho constitu\u00adcional en cuesti\u00f3n de los servidores p\u00fabli\u00adcos situados en las escalas salariales m\u00e1s altas, se justific\u00f3 en tanto la destinaci\u00f3n del ahorro fiscal as\u00ed obtenido se dirigiera al cumplimiento de objetivos sociales del Estado, finalidad social reforzada por el mandato de procurar el goce efectivo de los derechos constitucionales de personas y grupos desvalidos, especialmente protegidos por la Constituci\u00f3n. Tal conclu\u00adsi\u00f3n encuen\u00adtra respaldo no s\u00f3lo en los principios fundamentales del Estado Social de Derecho y de la solidaridad, sino en el deber del Estado de promover la igualdad real y de propender el bienestar social y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de menores ingresos. Con la destinaci\u00f3n del producto del ahorro fiscal a los sectores m\u00e1s pobres y vulnerables de la sociedad se distribuyen los recursos p\u00fablicos de conformidad con el mandato constitucional de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (art. 13 inc. 2 C.P.). El Legislador y el Ejecutivo pueden dentro de la \u00f3rbita de sus competencias decidir qui\u00e9nes ser\u00e1n los beneficiarios concretos de la inversi\u00f3n social que se realice con tales recursos as\u00ed como determinar los programas que \u00e9stos financiar\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
Entonces, las decisiones pol\u00edticas referentes al nivel y a la destinaci\u00f3n del gasto p\u00fablico corresponden al Ejecutivo y al Legislativo (arts. 200 num. 3 y 150 num. 3 C.P.). La pol\u00edtica macroecon\u00f3mica as\u00ed expresada es responsabilidad de los \u00f3rganos directamente elegidos por el pueblo. Sin embargo, pese a la amplia discrecionalidad del Gobierno y del Congreso en este campo, todas sus atribuciones deben ser ejercidas dentro del marco de los preceptos constitu\u00adcionales, en especial de las normas que consagran derechos constitucionales. La Constituci\u00f3n no s\u00f3lo propende un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo (Pre\u00e1mbulo) o adopta principios fundamentales \u2013 p.ej. de dignidad humana, de trabajo, de solidaridad, de prevalencia del inter\u00e9s general, de promoci\u00f3n de la prosperidad general, de igualdad, de protecci\u00f3n especial a grupos y personas en situaciones de exclusi\u00f3n, etc.\u2013 que gu\u00edan las actuaciones de las autori\u00addades, sino que tambi\u00e9n reconoce derechos constitucionales que, lejos de ser meras exigencias morales, son verdaderas normas vinculantes cuyo desconoci\u00admien\u00adto genera consecuencias jur\u00eddicas. En la toma de decisiones macroecon\u00f3\u00admicas y en la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas, las autoridades competentes no pueden desentenderse de los derechos constitucionales de todas las personas y grupos de la sociedad ni dejar de ponderar si est\u00e1n contem\u00adplados de forma que se avance hacia su realizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n no impone que todos los colombianos alcancen inmedia\u00adtamente, y en cualquier circunstancia, el m\u00e1ximo goce posible de todos los derechos constitucionales. Algunos son realizados progresivamente69, sin que por ello pierdan su naturaleza de derechos que el Legislador y el Ejecutivo deban respetar ni carezcan de exigibilidad en casos concretos, cuando se dan las condiciones precisadas por la jurisprudencia de esta Corte.70 Por eso, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido a las autoridades competentes un amplio margen para apreciar en qu\u00e9 forma, a qu\u00e9 ritmo, a qu\u00e9 costo y con qu\u00e9 infraestructura van a avanzar en el cumplimiento de la finalidad de asegurar la efectividad de ciertos derechos en raz\u00f3n tanto a su contenido como a las condiciones reales del pa\u00eds.71 Sin embargo, la carga de justificar las medidas para instrumen\u00adtalizar las pol\u00edticas p\u00fablicas adoptadas dentro de ese margen de apreciaci\u00f3n, recae en las autoridades que las adoptaron de tal manera que se demuestre que \u00e9stas est\u00e1n racionalmente dirigidas a desarrollar la Constituci\u00f3n. No le corresponde a la Corte imponer un medio para lograr los fines buscados por las pol\u00edticas adoptadas por los \u00f3rganos competentes ni se\u00f1alar metas espec\u00ed\u00adficas, salvo cuando la Constituci\u00f3n excepcionalmente las ha definido expre\u00adsamente en ciertas materias por ella reguladas. Es lo que sucede con las finalidades sociales del Estado y la inversi\u00f3n social, asociadas a la protecci\u00f3n de ciertos grupos vulnerables y al goce efectivo de determinados derechos, como se anot\u00f3 anteriormente. \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, resulta manifiesto que ante las elevadas tasas de desempleo y de crecimiento de la pobreza en el pa\u00eds, una decisi\u00f3n exclusiva\u00admente dirigida a promover el ahorro fiscal para reducir el d\u00e9ficit fiscal no se compadece con la exigencia constitucional de brindar apoyo y protecci\u00f3n, as\u00ed sea m\u00ednimo, a todos los sectores de la poblaci\u00f3n, en especial a grupos sociales como los desempleados, los indigentes, los discapacitados, los desplazados, los ni\u00f1os, las mujeres cabeza de familia y las minor\u00edas. Mientras las autoridades no demuestren lo contrario, esa finalidad definida expresa y directamente en la Constituci\u00f3n prevalece sobre otras cuya trascendencia superior y cuyo car\u00e1cter imperioso no fue justificada en el presente proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, en el cumplimiento del presente fallo se han de adoptar las medidas conducentes a asegurar que el ahorro fiscal obtenido como resultado del reajuste diferenciado de los salarios de los servidores p\u00fablicos, represente un incremento efectivo del gasto p\u00fablico social reflejado en el aumento de los recursos destinados a los programas de inversi\u00f3n con tal fin. \u00a0<\/p>\n
6. S\u00edntesis, conclusiones y condicionamientos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1 Para terminar, pasa la Corte a resumir las condiciones en las cuales ser\u00e1 declarado constitucional el art\u00edculo demandado, as\u00ed como las premisas en que se ha fundado para llegar a esta conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El cargo del demandante esta dirigido contra el art\u00edculo 2 de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2001. El actor solicit\u00f3 que la Corte declarara inconstitucional la norma por no haber incluido una partida suficiente para que el aumento salarial -de los servidores p\u00fablicos por ella cobijados- se hiciera en un porcentaje igual a la inflaci\u00f3n causada en el a\u00f1o anterior, para el per\u00edodo anual comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001. \u00a0<\/p>\n
La Corte estudi\u00f3 el caso interpretando la Constituci\u00f3n atendiendo al contexto real del pa\u00eds. En t\u00e9rminos generales, dentro del lapso que separa la d\u00e9cada de los noventas de la fecha actual, \u00a0en Colombia la pobreza ha crecido, el desempleo ha llegado a niveles hist\u00f3ricamente elevados y la econom\u00eda ha pasado por una prolongada recesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la Corte subraya que Colombia es un Estado Social de Derecho y por ello estima que, al estar fundado en el respeto a la dignidad humana y en la protecci\u00f3n del trabajo, el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario debe ser interpretado en sentido amplio. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa entonces que el art\u00edculo 53 protege la movilidad salarial tanto de los servidores p\u00fablicos que ganan uno o dos salarios m\u00ednimos, como de \u00a0los que est\u00e1n ubicados en escalas salariales superiores. Ello ha de ser as\u00ed, por respeto a una l\u00ednea jurisprudencial \u00a0de precedentes, entre los cuales se destaca la sentencia C-1433 de 2000 relativa al aumento salarial de los servidores p\u00fablicos en el a\u00f1o pasado. Estima entonces la Corte que el reajuste salarial debe cobijar a todos los empleados y trabajadores al servicio de las ramas y entidades comprendidas por la ley anual de presupuesto parcialmente demandada. En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, esto significa que todos ellos deben recibir un aumento salarial en el per\u00edodo regulado por dicha ley, es decir, la vigencia fiscal que se inici\u00f3 el 1 de enero de 2001 y que terminar\u00e1 el 31 de diciembre de 2001. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, dicho aumento salarial no tiene que ser id\u00e9ntico para todos. La igualdad matem\u00e1tica o mec\u00e1nica es contraria al principio seg\u00fan el cual, los iguales deben ser tratados igual y los diferentes deben ser tratados diferente. Este principio ha sido continuamente reiterado por la Corte pues ocupa una posici\u00f3n medular en un Estado Social de Derecho, en el que la igualdad no es formal, sino sustantiva o real. Siguiendo este orden de ideas, la Corte constata que entre los servidores p\u00fablicos hay diferencias salariales de gran magnitud. Es decir, la brecha entre los servidores de bajos salarios y los de salarios altos es extensa y adem\u00e1s ha aumentado en la d\u00e9cada de los a\u00f1os noventa. Por lo anterior, \u00a0la Corte concluye que debe hacerse un aumento para todos estos servidores p\u00fablicos, aunque \u00e9ste no tiene que hacerse en el mismo porcentaje para todos. \u00a0<\/p>\n
La realizaci\u00f3n de este aumento encuentra sus bases jur\u00eddicas en los criterios que se derivan directamente de la Constituci\u00f3n y no de la ley, puesto que \u00a0el legislador no ha desarrollado las normas constitucionales relevantes. Es decir, no ha dictado el estatuto del trabajo en el punto relativo a la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, ni ha reformado la Ley 4 de 1992 que es la ley marco para la fijaci\u00f3n de los salarios de los servidores p\u00fablicos, para as\u00ed ajustarla a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones especiales, debe abordarse la cuesti\u00f3n de c\u00f3mo ha de efectuarse el reajuste salarial para la vigencia fiscal de 2001 regulada por la norma demandada. La Corte estima que en su fallo no le corresponde imponerles al Congreso de la Rep\u00fablica y al Ejecutivo una f\u00f3rmula \u00fanica, general y autom\u00e1tica que atienda las diferencias anteriormente se\u00f1aladas. Es por eso que, entre otras razones, la Corte no reitera la exhortaci\u00f3n espec\u00edfica impartida en la Sentencia C-1433 de 2000 la cual conten\u00eda una orden que no era compatible con otros precedentes jurisprudenciales que esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n considera directamente pertinentes y claramente relevantes para resolver el problema jur\u00eddico en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, aunque la Constituci\u00f3n contiene pocas disposiciones espec\u00edficas en materia salarial, hay una en la Carta que ofrece un criterio que permite distinguir, en materia de aumento salarial, entre los servidores que est\u00e1n en las escalas salariales bajas, y los que est\u00e1n ubicados en las escalas superiores. Se trata del art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n, que prev\u00e9 expresamente que el aumento para todos los servidores no tiene que ser id\u00e9ntico, lo cual es compatible con el principio de igualdad material en un Estado Social de Derecho. Dicho art\u00edculo habla de un \u201cpromedio ponderado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, la Corte aplica por extensi\u00f3n este par\u00e1metro a los salarios con el fin de identificar a los servidores de ingresos inferiores, es decir, aquellos cuyo salario es menor al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administraci\u00f3n central. Respecto de ellos, el incremento salarial debe basarse preponderadamente en la inflaci\u00f3n, para que se mantenga la capacidad adquisitiva real de sus salarios. La Corte estima que varias razones, relativas a la protecci\u00f3n reforzada que la Constituci\u00f3n brinda a las personas de bajos ingresos, impiden en este caso limitar el derecho a conservar el poder adquisitivo real del salario de estos servidores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De los diversos argumentos esgrimidos por las autoridades para justificar la limitaci\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que tan s\u00f3lo uno, en las circunstancias de este proceso, pasa el juicio de razonabilidad estricto. Se trata de la necesidad de destinar recursos escasos en una situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal, no a reducir este d\u00e9ficit, sino a incrementar la inversi\u00f3n social en beneficio de los colombianos que se encuentran en situaciones de indigencia, pobreza, desempleo, de personas sin acceso a los servicios p\u00fablicos b\u00e1sicos as\u00ed como a la salud y a la educaci\u00f3n, o desarraigadas debido al desplazamiento forzado; en fin, de personas que por disposici\u00f3n expresa de la Constituci\u00f3n deben recibir protecci\u00f3n especial y que est\u00e1n llamadas a ser las principales beneficiarias del gasto p\u00fablico social que la propia Constituci\u00f3n, tambi\u00e9n en forma expl\u00edcita ha dicho que \u201ctendr\u00e1 prioridad sobre cualquiera otra asignaci\u00f3n\u201d (art\u00edculos 366, inciso 2 y 350 inciso 1). Ahora bien, si se considera que la Constituci\u00f3n ha definido que los fines sociales del Estado son objetivos imperiosos y ha tambi\u00e9n se\u00f1alado que el gasto p\u00fablico social es un medio prioritario para alcanzar dichos fines, la Corte estima que s\u00f3lo \u00e9ste justifica la limitaci\u00f3n del derecho de los servidores que se encuentran en las escalas salariales superiores a dicho promedio ponderado. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la existencia de un fin imperioso no basta para justificar la limitaci\u00f3n de un derecho constitucional. Es indispensable, adem\u00e1s, que tal limitaci\u00f3n sea necesaria y proporcionada para lograr dicho fin. En este caso, la Corte concluye que la limitaci\u00f3n s\u00f3lo cumple estos requisitos si se ajusta a tres criterios. Primero, si respeta el derecho de todos los servidores en las escalas salariales superiores a recibir un aumento salarial nominal. De no ser as\u00ed, la limitaci\u00f3n se tornar\u00eda en desconocimiento del derecho a la movilidad salarial. Segundo, si el aumento salarial para estos servidores es proporcional a su nivel salarial de acuerdo a un criterio de progresividad descendente que es el que la Constituci\u00f3n establece para las cargas econ\u00f3micas. En otras palabras, el aumento de los salarios de dichos servidores debe ser porcentualmente mayor para los que se encuentran en las escalas salariales m\u00e1s cercanas al promedio salarial ponderado y debe ir disminuyendo gradualmente a medida que sube la escala salarial, de tal manera que el porcentaje de aumento de los que ganan menos sea mayor que el de los que ganan m\u00e1s. No le corresponde a la Corte fijar las escalas ni imponer un porcentaje de aumento, ya que la Constituci\u00f3n atribuye esa competencia al Ejecutivo de conformidad con la ley. Sin embargo, entre cada escala no puede haber diferencias en el porcentaje de aumento tan grandes que se desconozca el principio de proporcionalidad. Tercero, si los recursos ahorrados son destinados efectivamente a las finalidades sociales que la Constituci\u00f3n ha definido como imperiosas, es decir, a incrementar el gasto p\u00fablico social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como de realizarse un aumento a partir de la inflaci\u00f3n para todos los servidores ubicados en las escalas superiores al promedio salarial ponderado, la suma total a gastar ser\u00eda mayor que la que resulta de la aplicaci\u00f3n de los criterios de este fallo anteriormente resumidos, los cuales, aunque exigen un aumento para todos estos servidores, no impone que \u00e9ste se haga de acuerdo con el aumento del costo de vida en el a\u00f1o 2000, el porcentaje de incremento globalmente considerado es entonces menor, lo cual genera un ahorro fiscal. Dicho ahorro no puede destinarse a reducir el d\u00e9ficit, meta importante pero que no fue considerada imperiosa en este caso. Tal ahorro debe destinarse a atender las finalidades sociales del Estado, que s\u00ed se estimaron imperiosas en raz\u00f3n a mandatos constitucionales expresos interpretados a la luz del contexto real ponderado en este proceso. El ahorro ha de asignarse a incrementar el gasto p\u00fablico social como lo dispone la Constituci\u00f3n al definirlo como prioritario. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, ha de tenerse presente que los criterios anteriormente resumidos comportan una limitaci\u00f3n, del derecho de los servidores p\u00fablicos ubicados en las escalas salariales superiores, que es de car\u00e1cter temporal mientras subsista la actual coyuntura econ\u00f3mica y social. Esto, en la medida en que corresponde a la vigencia fiscal de 2001 comprendida por la ley demandada y en que resulta de interpretar la Carta teniendo en cuenta el contexto real del pa\u00eds. Sin embargo, mientras el legislador no expida el estatuto del trabajo ni modifique la ley marco para la fijaci\u00f3n de los salarios o desarrolle por el medio que estime adecuado los principios y derechos constitucionales relevantes para la materia abordada, los criterios plasmados en la Constituci\u00f3n seguir\u00e1n aplic\u00e1ndose de manera directa como quiera que son el referente fundamental que ata al juez constitucional y a todas las autoridades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el art\u00edculo 2 demandado es exequible bajo el condicionamiento sintetizado a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. Del an\u00e1lisis anterior se deduce que la movilidad salarial no se predica exclusivamente del salario m\u00ednimo legal y que la Constituci\u00f3n protege un derecho al m\u00ednimo vital que no es equiparable al salario m\u00ednimo legal (art. 53, en concordancia con los arts. 1, 2, 13, etc. y el Pre\u00e1mbulo). Tambi\u00e9n se concluye que la pol\u00edtica p\u00fablica salarial est\u00e1 llamada a propender el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores y empleados del sector p\u00fablico central (art\u00edculos 187 y 53). Si bien no le corresponde a la Corte se\u00f1alar un medio \u00fanico o una f\u00f3rmula espec\u00edfica para que efectivamente se logre conservar el poder adquisitivo de dichos salarios dentro de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, s\u00ed le compete defender la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n como juez constitucional en un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general. En consecuencia, se pasa a precisar los criterios constitucionales a los cuales debe sujetarse la pol\u00edtica salarial de los trabajadores y empleados del sector p\u00fablico central, que son los cobijados por la ley anual de presupuesto correspondiente al a\u00f1o 2001 demandada en el presente proceso y cuya naturaleza especial ya ha sido analizada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.1. Todos los servidores p\u00fablicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario. \u00a0<\/p>\n
6.2.2. Los salarios de dichos servidores p\u00fablicos deber\u00e1n ser aumentados cada a\u00f1o en t\u00e9rminos nominales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Los salarios de dichos servidores p\u00fablicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administraci\u00f3n central, deber\u00e1n ser aumentados cada a\u00f1o en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real. \u00a0<\/p>\n
6.2.4. Los salarios de los trabajadores no cobijados por el criterio anterior, ser\u00e1n aumentados de tal forma que los reajustes anuales de \u00e9stos servidores consulte el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha progresividad sea estricta no deber\u00e1 existir entre uno y otro grado o escala una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores s\u00f3lo son admisibles constitucionalmente si ellas est\u00e1n dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto p\u00fablico social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realizaci\u00f3n efectiva de este objetivo. \u00a0<\/p>\n
6.2.5. Si al aplicar el cuarto criterio, resultare una diferencia entre el aumento salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados, \u00e9ste ahorro fiscal deber\u00e1 destinarse a gasto p\u00fablico social en beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constituci\u00f3n, como por ejemplo los ni\u00f1os, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de alimentaci\u00f3n y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensionales, educaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n y salud. \u00a0<\/p>\n
6.2.6. Para dar cumplimiento a la Constituci\u00f3n, en los t\u00e9rminos de la presente sentencia, las autoridades adoptar\u00e1n las decisiones y expedir\u00e1n los actos de su competencia. \u00a0<\/p>\n
6.3. Las consideraciones anteriores ofrecen un margen de configuraci\u00f3n razonable a las autoridades competentes para definir la pol\u00edtica p\u00fablica salarial. No escapa a la Corte que en circunstancias extraordinarias los criterios enunciados en el numeral 6.2 pueden significar una barrera a pol\u00edticas macroecon\u00f3micas de mayor beneficio social para todos los trabajadores del pa\u00eds, tanto de los empleados como de los desempleados, as\u00ed como para los colombianos de menores ingresos, en especial los que sobreviven por debajo de la l\u00ednea de pobreza. La Constituci\u00f3n no impide que tales criterios sean ponderados prestando especial atenci\u00f3n a tales circunstancias extraordinarias. No obstante, la justificaci\u00f3n y defensa de una pol\u00edtica p\u00fablica salarial que incluya una ponderaci\u00f3n de circunstancias macroecon\u00f3micas extraordinarias, de su relevancia constitucional y de su car\u00e1cter imperioso, compete a las autoridades que la adoptaron. La Corte constata que en el presente proceso dicha carga no fue integralmente cumplida por las autoridades sobre las cuales reca\u00eda y que s\u00f3lo las finalidades sociales definidas por la propia Constituci\u00f3n como fundamentales justificaron en este caso las limitaciones analizadas en la presente sentencia. La Corte puede oficiosamente apreciar elementos de juicio f\u00e1cticos, pero no suplir la insuficiencia de los argumentos aportados por quienes solicitan un cambio total de su jurisprudencia y estiman que se pueden establecer limitaciones m\u00e1s gravosas a los derechos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
6.4. El condicionamiento del numeral 6.2. a la exequibilidad de la norma se refiere exclusivamente a los cargos analizados en la presente sentencia sobre las partidas destinadas a cubrir el aumento salarial de los servidores p\u00fablicos por ella cobijados. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 628 de 2000, en los t\u00e9rminos del condicionamiento precisado en el numeral 6.2 de esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-1064\/01 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Existencia\/OMISION LEGISLATIVA EN DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-No inclusi\u00f3n en presupuesto de partida suficiente (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL-Desconocimiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA MATERIAL EN OMISION LEGISLATIVA-Operancia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Contenido normativo id\u00e9ntico (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Unidad sistem\u00e1tica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no es una simple sucesi\u00f3n mec\u00e1nica de disposiciones que como art\u00edculos figuran unos a continuaci\u00f3n de otros en orden num\u00e9rico, sino que obedece a principios esenciales en el sistema pol\u00edtico jur\u00eddico vigente que le dan una unidad sistem\u00e1tica, lo que explica que a ellos se encuentre necesariamente vinculado el pre\u00e1mbulo de la Carta. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE TRABAJO-Importancia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Existe un profunda diferencia entre el Estado de Derecho individualista que ten\u00eda como prop\u00f3sito la defensa de las libertades formales y que se desentend\u00eda por completo de los derechos econ\u00f3micos sociales, y el Estado Social de Derecho que, por el contrario, incorpora a la Carta Pol\u00edtica estos \u00faltimos lo cual le impone a las autoridades p\u00fablicas el deber jur\u00eddico de actuar para remover los obst\u00e1culos que se encuentren en la organizaci\u00f3n pol\u00edtico econ\u00f3mica en cuanto ellos constituyan barreras en contra de la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-No disminuci\u00f3n de poder adquisitivo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
JUEZ-Condena pecuniaria no sujeta a existencia de disponibilidad econ\u00f3mica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO Y GASTO PUBLICO SOCIAL-Inexistencia de enfrentamiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SALARIO-Recuperaci\u00f3n de poder adquisitivo no es aumento salarial (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-No pago oportuno implica actualizaci\u00f3n monetaria (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto y obrando en este proceso con plena independencia y autonom\u00eda como corresponde a nuestra investidura de Magistrados de la Corte Constitucional, nos vemos precisados a salvar nuestro voto en relaci\u00f3n con la sentencia C-1064 de 10 de Octubre de 2001, mediante la cual se declar\u00f3 la exequibilidad condicionada del Art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 628 de 2000, por las razones que a continuaci\u00f3n se exponen: \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, la Corte Constitucional, declar\u00f3 exequible el citado Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, condicionado a que la pol\u00edtica salarial del Estado con respecto a los servidores p\u00fablicos se desarrolle conforme a los criterios expresados en la parte motiva del fallo. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Nuestra discrepancia con la Sentencia de la cual salvamos nuestro voto es radical, por cuanto, de una parte se incurri\u00f3 en desconocimiento de la cosa juzgada material; y, de otra, por cuanto a\u00fan en la hip\u00f3tesis de que no hubiere existido \u2013 como s\u00ed existe \u2013 cosa juzgada material, la Corte Constitucional, ha debido declarar la existencia de una omisi\u00f3n legislativa por no haberse incluido en el presupuesto nacional para el a\u00f1o 2001 una partida suficiente para el mantenimiento del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos, y, en consecuencia, la decisi\u00f3n ha debido ser exactamente la contraria a la contenida en esa sentencia, pues el citado Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, en virtud de dicha omisi\u00f3n, es violatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en forma ostensible y sin lugar a duda alguna. \u00a0<\/p>\n
3.1. DESCONOCIMIENTO DE LA COSA JUZGADA MATERIAL.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. Como es ampliamente conocido, el Art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dispone que los fallos proferidos por la Corte Constitucional en ejercicio de las funciones que a ella le asigna el Art\u00edculo 241 de la Carta, \u201chacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d; y agrega que, cuando se hubiere declarado un acto \u201cinexequible por razones de fondo\u201d, ninguna autoridad puede reproducirlo luego \u201cmientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n\u201d, norma esta que como f\u00e1cilmente se observa resulta indispensable para la guarda de la integridad y de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, y que se instituye como un instrumento necesario para la seguridad jur\u00eddica con respecto a la validez de las normas inferiores frente a la Carta. \u00a0<\/p>\n
3.1.2. En la sentencia C-1433 de 23 de octubre del a\u00f1o 2000, la Corte Constitucional declar\u00f3 la existencia de una omisi\u00f3n del deber jur\u00eddico de incluir en el presupuesto nacional para el a\u00f1o 2001 una partida suficiente para conservar el poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos y, por ello, declar\u00f3 entonces la inexequibilidad del Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 547 de 2000, \u00fanicamente en cuanto se incurri\u00f3 por el legislador en una omisi\u00f3n al no incluir en \u00e9l una partida suficiente para que los salarios de los servidores p\u00fablicos fueran ajustados conforme a la inflaci\u00f3n para que no perdieran su poder adquisitivo. \u00a0<\/p>\n
3.1.3. En la Sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001 de la cual salvamos nuestro voto, se incurri\u00f3 en manifiesto desconocimiento de la cosa juzgada material, por cuanto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tanto en el proceso que culmin\u00f3 con la sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, como en el proceso D-3449 que culmin\u00f3 con la sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, fueron demandadas las leyes de presupuesto nacional para los a\u00f1os 2000 y 2001, en cuanto en el Art\u00edculo 2\u00b0 de ellas no se apropi\u00f3 una partida suficiente para conservar el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos teniendo en cuenta para el efecto la disminuci\u00f3n del mismo en virtud de la inflaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, la Corte Constitucional declar\u00f3 que efectivamente se incurri\u00f3 en la omisi\u00f3n legislativa del deber jur\u00eddico a que se ha hecho menci\u00f3n, conforme a las normas constitucionales que all\u00ed se indican; y, adem\u00e1s, se agreg\u00f3 que se vulner\u00f3 entonces, tambi\u00e9n, lo dispuesto en la ley 4 de 1992 que se\u00f1ala los objetivos, criterios y normas generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno, para fijar los salarios de los servidores p\u00fablicos. Como es l\u00f3gico, la constitucionalidad de la ley de presupuesto del a\u00f1o 2000, se analiz\u00f3 entonces frente a la Constituci\u00f3n y no en relaci\u00f3n con otra ley, como sucede con la ley marco acabada de mencionar. \u00a0<\/p>\n
c. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, se desconoci\u00f3 la cosa juzgada material con respecto a lo resuelto en la sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000. En efecto: \u00a0<\/p>\n
– La demanda de inconstitucionalidad de la ley de presupuesto para el a\u00f1o 2001 se formula por id\u00e9ntica causa a la que culmin\u00f3 con la sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, esto es, por haberse omitido la inclusi\u00f3n de una partida suficiente para conservar el poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Las normas constitucionales que rigen la materia, no han variado, pues son las mismas bajo las cuales fueron aprobadas las leyes de presupuesto para el a\u00f1o 2000 y para el a\u00f1o 2001. \u00a0<\/p>\n
– Sin embargo, las decisiones contenidas en las sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 10 de octubre de 2001, de manera inexplicable, no solo son distintas sino opuestas, lo que salta a la vista con la simple comparaci\u00f3n de los dos fallos mencionados. As\u00ed, en el primero de ellos, se declara la existencia de la omisi\u00f3n del deber jur\u00eddico a que se ha hecho alusi\u00f3n, al paso que en el segundo no se hace tal declaraci\u00f3n. En el primero se declara inexequible el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley de presupuesto para el a\u00f1o 2000, en cuanto hace relaci\u00f3n a la omisi\u00f3n ya advertida, en tanto que en el fallo del cual discrepamos, se declara la exequibilidad del Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley de presupuesto para el a\u00f1o 2001, pues se considera que no existe la omisi\u00f3n del deber jur\u00eddico de incluir en el presupuesto partida suficiente para evitar la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Por otra parte, no es cierto que la cosa juzgada material no opere en frente a omisiones legislativas, pues contrario a lo que dice la sentencia, estas s\u00ed tienen contenidos normativos concretos. \u00a0Al respecto, curiosamente la misma Sentencia C-427 de 1996, referida \u2013pero que no fue citada por la Corte- para justificar ad hoc la improcedencia de la cosa juzgada material frente a omisiones relativas, es bastante ilustrativa y establece que el criterio de an\u00e1lisis para dilucidar si se est\u00e1 frente a una norma sobre la cual recae el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material es la identidad de efectos normativos. \u00a0En la mencionada Sentencia C-427\/96, la Corte acept\u00f3 que hab\u00eda una cosa juzgada material frente a la omisi\u00f3n del legislador, quien no estableci\u00f3 audiencia p\u00fablica de juzgamiento en los procesos ante la justicia de orden p\u00fablico (art. 457 del C.P.P.). Por lo tanto en esa ocasi\u00f3n, decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en la Sentencia C-093\/93, en la cual s\u00ed exist\u00eda una disposici\u00f3n que expresamente exclu\u00eda dicha audiencia en tales procesos (par\u00e1grafo del art\u00edculo 13 del Decreto 2790 de 1990, modificado por el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 390 de 1991, que fue a su vez adoptado como legislaci\u00f3n permanente por el art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 2271 de 1991). \u00a0Entonces, no es cierto, como lo afirma la Sentencia de la cual nos apartamos, que seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material no proceda frente a omisiones legislativas. \u00a0Una simple cita basta para confirmar. \u00a0 La Sentencia C-427\/96 declar\u00f3 la existencia de cosa juzgada material, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
\u201c7. Ahora bien, en relaci\u00f3n con el caso espec\u00edfico del art\u00edculo 457 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal en esta oportunidad demandado, aclara esta Corporaci\u00f3n, que si bien es cierto que este no hace alusi\u00f3n expresa a la instituci\u00f3n procesal de la audiencia p\u00fablica, ello es precisamente porque establece un tr\u00e1mite sustitutivo de la misma; es decir, su consecuencia en la pr\u00e1ctica, es que excluye aquella instituci\u00f3n procesal en el marco de la justicia regional. \u00a0En ese sentido, el contenido normativo de la norma inicialmente estudiada, en cuanto expresamente consigna que no habr\u00e1 audiencia p\u00fablica en los procesos de competencia de los Jueces de Orden P\u00fablico \u2013hoy jueces regionales- es el mismo de la norma demandada en el caso en estudio, por cuanto esta, como se advierte, excluye de hecho la instituci\u00f3n procesal de la audiencia p\u00fablica en la justicia regional\u201d. Y, por ello, en la parte resolutiva del fallo mencionado, se decidi\u00f3 \u201c Estarse a lo resuelto de acuerdo con la Sentencia No. C-093 de 1993, a trav\u00e9s de la cual se declar\u00f3 exequible el par\u00e1grafo del art\u00edculo 13 del Decreto 2790 de 1990, modificado por el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 390 de 1991, adoptado como legislaci\u00f3n permanente por el art\u00edculo 5\u00ba \u00a0del Decreto 2771 de 1991\u201d ((Magistrado ponente, doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0<\/p>\n
En el presente caso la insuficiencia de la partida para actualizar los salarios de los servidores p\u00fablicos a la inflaci\u00f3n hist\u00f3rica del a\u00f1o inmediatamente anterior es el efecto normativo directamente atribuible al art\u00edculo demandado, a partir del cual le correspond\u00eda a la Corte decidir si exist\u00eda o no un vicio de inconstitucionalidad. Tanto en la disposici\u00f3n objeto de an\u00e1lisis en la presente sentencia, como en la Sentencia C-1433\/2000, el efecto normativo predicable del art\u00edculo 2\u00ba de las dos leyes de presupuesto (Ley 547 de 1999 \u2013Presupuesto para el a\u00f1o 2000, y Ley 628 de 2000 \u2013Presupuesto para a\u00f1o 2001), es exactamente el mismo: con la cuant\u00eda apropiada no se mantiene el valor real de los salarios y pensiones de los servidores p\u00fablicos. \u00a0Ello supone una plena identidad normativa entre las dos disposiciones de las respectivas leyes de presupuesto, y por lo tanto, existiendo un pronunciamiento previo de la Corte sobre dicha norma, lo pertinente habr\u00eda sido declarar la existencia de cosa juzgada material, lo que no se hizo. \u00a0<\/p>\n
3.1.5. Queda pues claro que las normas acusadas de la Ley 547 de 1999 y de la Ley 628 de 2000, son de id\u00e9ntico contenido normativo, sin que sea aceptable en manera alguna aducir que el n\u00famero de servidores p\u00fablicos para el respectivo a\u00f1o de vigencia fiscal sea diferente, como tampoco resulta admisible que para desconocer la existencia de cosa juzgada material se aduzca una variaci\u00f3n de la pol\u00edtica salarial del Estado, pues lo evidente es que siempre que para la existencia de cosa juzgada material, se parte necesariamente de que exista un pronunciamiento en fallo anterior sobre una norma que posteriormente se demanda pero que tiene contenido normativo id\u00e9ntico a la primera, como ocurre en este caso, pese a lo cual en la sentencia de la cual discrepamos, sin consideraci\u00f3n jur\u00eddica que as\u00ed lo justifique, se opt\u00f3 por un desconocimiento flagrante de la cosa juzgada material constitucional. \u00a0<\/p>\n
3.1.6. Tanto es cierto que existe cosa juzgada material, -como lo sostenemos quienes salvamos nuestro voto-, que el propio Gobierno nacional, en actos oficiales como lo son los decretos mediante los cuales se reajust\u00f3 el salario de los empleados p\u00fablicos en la proporci\u00f3n que \u00e9l omn\u00edmodamente determin\u00f3, en los considerandos respectivos expres\u00f3 que los porcentajes all\u00ed fijados para el a\u00f1o 2001 lo eran en inicial acatamiento para este a\u00f1o de la sentencia C-1433 de 23 de octubre de 2000, e incluso ofreci\u00f3 presentar para cubrir el porcentaje restante un proyecto de presupuesto adicional que, como es de p\u00fablico conocimiento, finalmente no present\u00f3 a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, esperanzado como estaba el Ministerio de Hacienda en que la sentencia se profiriera como se dict\u00f3 en votaci\u00f3n mayoritaria y que, ahora, como es obvio, se abstendr\u00e1 de presentar. \u00a0<\/p>\n
3.2. POR SU PROPIO CONTENIDO EL ART\u00cdCULO 2\u00b0 DE LA LEY 628 DE 2000 DECLARADO EXEQUIBLE, ES INCONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio, el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, por la omisi\u00f3n legislativa en que incurri\u00f3 y \u00fanicamente en cuanto en \u00e9l no se apropi\u00f3 en el presupuesto nacional para el a\u00f1o 2001 una partida suficiente para evitar la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos, es violatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en consecuencia, en cuanto a dicha omisi\u00f3n ha debido declararse inexequible. \u00a0<\/p>\n
3.2.1. De entrada, ha de advertirse que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no es una simple sucesi\u00f3n mec\u00e1nica de disposiciones que como art\u00edculos figuran unos a continuaci\u00f3n de otros en orden num\u00e9rico, sino que obedece a principios esenciales en el sistema pol\u00edtico jur\u00eddico vigente que le dan una unidad sistem\u00e1tica, lo que explica que a ellos se encuentre necesariamente vinculado el pre\u00e1mbulo de la Carta. \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Aparece entonces con absoluta claridad que el pueblo de Colombia, en cuyo nombre se dictan las sentencias proferidas por la Corte con respecto a la constitucionalidad de las leyes, \u201cen ejercicio de su poder soberano\u201d dict\u00f3 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que nos rige, para asegurar a los colombianos, entre otras cosas, el trabajo, la justicia, la igualdad y la paz, dentro de un marco jur\u00eddico y democr\u00e1tico que garantice un orden \u201cecon\u00f3mico y social justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. En estricta armon\u00eda filos\u00f3fico jur\u00eddica con lo as\u00ed expuesto en el pre\u00e1mbulo de nuestra Carta Pol\u00edtica, entre los \u201cPrincipios Fundamentales\u201d de la Constituci\u00f3n, a los cuales se dedica de manera expresa su TITULO I, se declara que \u201cColombia es un Estado Social de Derecho\u201d, y que la Rep\u00fablica se funda \u201cen el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ante todo, hemos de reiterar ahora que la afirmaci\u00f3n de que Colombia es un Estado SOCIAL, se\u00f1ala que esa caracter\u00edstica tiene profundas consecuencias en el ordenamiento positivo instituido por la Carta Pol\u00edtica, pues no puede asign\u00e1rsele una connotaci\u00f3n simplemente ret\u00f3rica vac\u00eda de contenido, que a lo sumo expresar\u00eda un prop\u00f3sito puramente filantr\u00f3pico sin consecuencias jur\u00eddicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al contrario, la definici\u00f3n del Estado como Social de Derecho trae de suyo, como sucedi\u00f3 en Europa en el siglo XX, que las autoridades p\u00fablicas en su actuar diario y la legislaci\u00f3n en su conjunto, deben dar respuesta a las crecientes demandas de justicia social, de tal manera que se transforme la vieja concepci\u00f3n del Estado Liberal individualista por una concepci\u00f3n que garantice la existencia de un marco normativo y de un aparato pol\u00edtico-administrativo que promueva y atienda en forma din\u00e1mica las necesidades sociales, otorgando garant\u00edas m\u00ednimas al trabajo, al salario, a la alimentaci\u00f3n, a la salud, a la vivienda, a la educaci\u00f3n, entendidos como derechos con contenido propio y no simplemente como acci\u00f3n de beneficencia. \u00a0<\/p>\n
Esta nueva concepci\u00f3n del Estado, de manera permanente impone la necesidad de interpretar el Derecho como un elemento indispensable para regular las relaciones sociales de manera que se asegure en forma concreta la actuaci\u00f3n del Estado para la realizaci\u00f3n material de la justicia extendida, adem\u00e1s, a quienes por las condiciones materiales en que viven requieren de la intervenci\u00f3n estatal para que ella no quede simplemente como una quimera inalcanzable. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, existe un profunda diferencia entre el Estado de Derecho individualista que ten\u00eda como prop\u00f3sito la defensa de las libertades formales y que se desentend\u00eda por completo de los derechos econ\u00f3micos sociales, y el Estado Social de Derecho que, por el contrario, incorpora a la Carta Pol\u00edtica estos \u00faltimos lo cual le impone a las autoridades p\u00fablicas el deber jur\u00eddico de actuar para remover los obst\u00e1culos que se encuentren en la organizaci\u00f3n pol\u00edtico econ\u00f3mica en cuanto ellos constituyan barreras en contra de la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4. Dentro de ese marco jur\u00eddico constitucional, debi\u00f3 entonces analizarse por la Corte el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, en cuanto en \u00e9l se omiti\u00f3 el deber jur\u00eddico constitucional de apropiar partida suficiente para que todos los servidores p\u00fablicos conservaran el poder adquisitivo del salario a partir del 1 de Enero del a\u00f1o 2001, lo que en esta ocasi\u00f3n no se hizo por la Corte. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.1. Al proferir la sentencia guardando silencio sobre la omisi\u00f3n legislativa a la que se ha hecho referencia y con la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada, no solo se desconoci\u00f3 la realidad social sino que por esa v\u00eda, se avanz\u00f3 luego para desconocer de manera clara y ostensible la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como si no existiera en ella el principio que impone la interpretaci\u00f3n de sus normas de manera tal que se proteja, en forma efectiva el trabajo dependiente, a\u00fan en las relaciones laborales con el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la realidad cotidiana que viven los trabajadores colombianos y, entre ellos los servidores p\u00fablicos, se ignor\u00f3 por la Corte: as\u00ed, mientras el legislador establece que el precio de los arrendamientos debe reajustarse anualmente teniendo en cuenta para ello el \u00edndice de precios al consumidor, la Corte en la sentencia respecto de la cual salvamos nuestro voto, no dispuso lo mismo respecto del salario; las cuotas de obligaciones hipotecarias que pagan los trabajadores a las corporaciones de ahorro y vivienda y a otras entidades financieras, se reajustan diariamente al ritmo de la inflaci\u00f3n; el precio de la gasolina, con su profunda incidencia en el transporte de bienes y personas, se reajusta peri\u00f3dicamente para que no sufra mengua alguna; los servicios p\u00fablicos de acueducto y alcantarillado, energ\u00eda el\u00e9ctrica, tel\u00e9fono y aseo, se incrementan para que se conserve su valor; los precios de las pensiones de los colegios y las matr\u00edculas universitarias que se sufragan con el salario de los trabajadores, son objeto de reajuste en los distintos periodos acad\u00e9micos; los bienes y servicios que se suministran por los contratistas al Estado, en virtud de la ley deben ser reajustados para que no se empobrezca el contratista; el valor de las obligaciones cuando se incumplen los contratos, debe cancelarse luego con actualizaci\u00f3n monetaria; del mismo modo, todos los d\u00edas, la canasta familiar sube de precio, seg\u00fan las certificaciones oficiales; igual acontece con los aportes que de los salarios se hacen con destino \u00a0a las EPS, con la elevaci\u00f3n peri\u00f3dica de las cuotas moderadoras y de copagos por la atenci\u00f3n m\u00e9dica en materia de salud, y desde luego, en las consultas m\u00e9dicas, el precio de los medicamentos y los tratamientos respectivos cuando no entran a ser cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud y se sufragan fuera del mismo. Y, todo ello no obstante, en forma absolutamente desarticulada de esa realidad, la Corte, en este caso, decidi\u00f3 que todo puede ser objeto de ajuste por inflaci\u00f3n, pero menos los salarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como salta a la vista, la decisi\u00f3n de la que salvamos nuestro voto, implica un protuberante desconocimiento del Estado Social de Derecho y un retroceso jurisprudencial en la funci\u00f3n de la Corte a quien se le conf\u00eda la guarda de la integridad y primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.2. La declaraci\u00f3n de exequibilidad del Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000, en cuanto no se incluy\u00f3 partida suficiente para el mantenimiento del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos, desconoci\u00f3, de manera rotunda la filosof\u00eda de la Constituci\u00f3n que reconoce como valor fundante y como principio de la misma la protecci\u00f3n al trabajo, a la justicia y a la dignidad humana, por lo que se lleva de calle el Pre\u00e1mbulo y el Art\u00edculo 1\u00b0 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Por id\u00e9nticas razones, en la sentencia a que se refiere este salvamento de voto, se hace tabla rasa del Art\u00edculo 2\u00b0 de nuestra Carta Pol\u00edtica, que en forma imperativa ordena a las autoridades p\u00fablicas hacer efectivo el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, uno de los cuales desde luego es el de la adecuada y oportuna protecci\u00f3n al poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igual sucede con el art\u00edculo 25 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por encima del cual pasa la sentencia de la Corte de la que discrepamos radicalmente, pues en esa norma se ordena que el trabajo, en todas sus modalidades, goza de la especial protecci\u00f3n del Estado, que le fue denegada a los servidores p\u00fablicos por el fallo mencionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la misma direcci\u00f3n, actu\u00f3 tambi\u00e9n la Corte en la sentencia aludida, pues ignor\u00f3 de manera flagrante que el Estado debe, seg\u00fan las voces del Art\u00edculo 42 de la Constituci\u00f3n, protecci\u00f3n integral a la familia, y ya se sabe que, las de los servidores p\u00fablicos dependen de los salarios que estos devengan. \u00a0<\/p>\n
Desconoci\u00f3 igualmente la Corte el Art\u00edculo 13 de la Carta, pues si el Art\u00edculo 53 de la misma, por razones de justicia social ordena al Estado garantizar el reajuste peri\u00f3dico de las pensiones y el Art\u00edculo 48 dispone que la ley debe definir los medios para que estas mantengan su poder adquisitivo constante, es apenas obvio que si as\u00ed se regula lo atinente a los trabajadores pensionados, igual regla debe tener aplicaci\u00f3n cuando se trata de los trabajadores que a\u00fan contin\u00faan prestando sus servicios. \u00a0<\/p>\n
De igual modo, se olvid\u00f3 en la sentencia de la Corte a que se refiere este salvamento de voto que el presupuesto es un instrumento de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, cuya direcci\u00f3n se encuentra a cargo del Estado, sin que pueda ser aceptado que dicha intervenci\u00f3n se realice en perjuicio de los trabajadores para alcanzar ciertas metas de discutible contenido macroecon\u00f3mico, pues el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, de manera clara ordena que el Estado intervenga para \u201cdar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos\u201d, lo que no puede alcanzarse disminuyendo el poder adquisitivo del salario de los servidores oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No hizo actuar tampoco la sentencia, en armon\u00eda con las disposiciones anteriormente mencionadas de la Constituci\u00f3n, el Art\u00edculo 373 de la misma en cuanto de manera expresa ordena al Banco de la Rep\u00fablica velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, pues si el salario en ella se paga, ese mantenimiento tambi\u00e9n a \u00e9l se extiende. \u00a0<\/p>\n
Es m\u00e1s, la Constituci\u00f3n se preocupa de tal manera de la justicia social en materia salarial, que de manera clara y contundente establece en el Art\u00edculo 53 que el salario es m\u00f3vil, precisamente para evitar con ello el deterioro de su poder adquisitivo. Y, en ese mismo Art\u00edculo, luego de ordenar la expedici\u00f3n del Estatuto del trabajo mediante ley que deber\u00e1 contener los principios m\u00ednimos fundamentales que all\u00ed se se\u00f1alan, como una regla espec\u00edfica, permanente e independiente ordena que la ley no puede menoscabar en materia laboral ni la libertad, ni la dignidad humana, \u201cni los derechos de los trabajadores\u201d, el primero de los cuales, a menos que se piense lo contrario, es el de percibir un salario justo y oportuno, lo que implica el mantenimiento de su poder real, pues resultar\u00eda absurdo sostener siquiera que la movilidad del salario pudiera ser interpretada en el sentido de que este pueda ser disminuido, como efectivamente se interpreta por la mayor\u00eda al sostener que dizque es constitucionalmente leg\u00edtimo que los salarios no sean objeto de ajuste conforme al \u00edndice de precios al consumidor. \u00a0<\/p>\n
Y si esto es as\u00ed para situaciones de normalidad, tambi\u00e9n lo es a\u00fan para situaciones de anormalidad, cual sucede cuando se declare el estado de emergencia econ\u00f3mica y social, pues el Art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n en su \u00faltimo enciso, inmediatamente precedente a su par\u00e1grafo, establece que \u201cel Gobierno no podr\u00e1 desmejorar los derechos sociales de los trabajadores\u201d al expedir los decretos legislativos correspondientes. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, aqu\u00ed, en esta sentencia de la cual discrepamos, se autoriza, sin ton ni son, que los salarios de los servidores p\u00fablicos sufran disminuci\u00f3n de su poder adquisitivo, dejando de lado la Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.3. El art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n, norma espec\u00edfica que se ocupa del reajuste anual de la asignaci\u00f3n de los miembros del Congreso y que, precisamente por su especificidad es de interpretaci\u00f3n restringida como norma de Derecho P\u00fablico, dispone que para esos servidores p\u00fablicos ese reajuste se realizar\u00e1 \u201ccada a\u00f1o en proporci\u00f3n igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central, seg\u00fan certificaci\u00f3n que para el efecto expida el Contralor General de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta de diamantina claridad, entonces, que para que entre a operar respecto de los miembros del Congreso la norma constitucional acabada de mencionar, se requieren tres requisitos concurrentes, pero diferentes, a saber: \u00a0el primero, que la remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de la administraci\u00f3n central haya cambiado; el segundo, que se pueda establecer un \u201cpromedio ponderado\u201d de tales cambios; y el tercero, que este sea certificado por el Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, de esta norma constitucional se deduce de un momento a otro y sin ning\u00fan fundamento jur\u00eddico que el ajuste de los salarios de los servidores p\u00fablicos que no son miembros del Congreso debe realizarse seg\u00fan un \u201cpromedio ponderado\u201d, de manera tal que el salario de algunos de ellos podr\u00eda ser ajustado en un porcentaje determinado que la sentencia no precisa; a otros, en un porcentaje inferior, que tambi\u00e9n resulta indefinido; e inclusive, algunos, pueden ser v\u00edctimas de no recibir ning\u00fan ajuste salarial, \u00a0lo que resulta adem\u00e1s de absurdo notoriamente injusto y contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0Es claro, que existen diferentes niveles de cargos en la administraci\u00f3n p\u00fablica, grados distintos, seg\u00fan la naturaleza de las funciones, la instrucci\u00f3n, los requisitos que para cada cargo se exijan, pero de ah\u00ed no se sigue que pueda predicarse que a un n\u00famero indeterminado de servidores p\u00fablicos se les pueda negar invocando criterios contrarios a la Constituci\u00f3n el derecho a que los salarios de todos conserven el poder adquisitivo ajust\u00e1ndolos en proporci\u00f3n directa a la inflaci\u00f3n de la moneda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4.4. Es m\u00e1s, como quiera que las obligaciones deben pagarse en la forma y tiempo debidos, si el ajuste de los salarios por inflaci\u00f3n – que no es ning\u00fan aumento sino tan solo el reconocimiento de su depreciaci\u00f3n \u2013 no se cancela en forma oportuna, a nuestro juicio al momento del pago deber\u00eda reconocerse la suma debida con actualizaci\u00f3n monetaria, como ocurre con las dem\u00e1s obligaciones en el derecho colombiano. \u00a0<\/p>\n
3.2.4.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Como si fuera una novedad bajo el n\u00famero 5.1.3. de la sentencia de la cual discrepamos (p\u00e1ginas 43 a 46), se realizan algunas disquisiciones notoriamente impertinentes sobre la naturaleza especial de la ley anual de presupuesto, la funci\u00f3n del ejecutivo al formular el proyecto, su discusi\u00f3n en el Congreso de la Rep\u00fablica en un Estado Democr\u00e1tico, y se concluye luego, de un momento a otro y sin ninguna relaci\u00f3n con esos postulados, que la Corte Constitucional no puede impartir ninguna orden para que se proceda a reajustar los salarios de los servidores del Estado, como s\u00ed lo hizo esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-1433 del a\u00f1o 2000 que por la mayor\u00eda no se comparte. \u00a0<\/p>\n
Es claro que en este proceso, que culmina con la Sentencia C-1064 de 10 de octubre de 2001, \u00a0la pretensi\u00f3n de que se apropiara la partida suficiente para que los salarios de los servidores p\u00fablicos no sufrieran disminuci\u00f3n en su poder adquisitivo, no prosper\u00f3 y, tanto ello es as\u00ed, que el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 628 de 2000 en cuanto a la omisi\u00f3n en que se incurri\u00f3 por no apropiar dicha partida en la cuant\u00eda necesaria para ese efecto, se declar\u00f3 exequible por la Corte en una sentencia cuyo condicionamiento suscita, por lo menos, serias reflexiones de orden constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, ninguna orden podr\u00eda impartirse por la Corte, pues ella resulta extra\u00f1a a lo decidido, dado que esta Corporaci\u00f3n neg\u00f3 las pretensiones que, a nuestro juicio, en Derecho deber\u00edan haber prosperado. \u00a0Es que, si se opt\u00f3 por la disminuci\u00f3n real del salario de los servidores p\u00fablicos, no hab\u00eda que dar ninguna orden de aumentar la partida presupuestal para que los salarios no perdieran, como efectivamente lo perdieron, su poder adquisitivo. \u00a0<\/p>\n
Pero dejando de lado la impertinencia del razonamiento de la Corte en este aspecto, lo que salta a la vista es que la afirmaci\u00f3n de que las \u00f3rdenes que se impartieron en la Sentencia C-1433 de 2000 no constituyen \u201cuna cabal interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen constitucional relativo a la naturaleza jur\u00eddica y a los valores protegidos con las reglas sobre la expedici\u00f3n del presupuesto\u201d, son un salvamento tard\u00edo de voto que ahora formulan quienes por entonces no eran magistrados de esta Corte, a una decisi\u00f3n en la que no participaron. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la afirmaci\u00f3n a que se ha hecho referencia, que refleja una posici\u00f3n de car\u00e1cter ideol\u00f3gico y filos\u00f3fico sobre la Constituci\u00f3n y el Estado Social de Derecho, no se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, pues, a nuestro juicio, si la Corte encuentra que en la ley de presupuesto se incurre en una omisi\u00f3n relativa en virtud de la cual se quebranta la Constituci\u00f3n, lo que jur\u00eddicamente ha de hacerse es impartir las \u00f3rdenes necesarias para que se restablezca el imperio de la Constituci\u00f3n, aunque ello no resulte del agrado de los destinatarios de esas \u00f3rdenes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los suscritos magistrados es claro que un juez de la Rep\u00fablica siempre que imponga una condena de car\u00e1cter pecuniario no se encuentra sometido a averiguar primero si para el cumplimiento del fallo existe disponibilidad econ\u00f3mica, por cuanto, lo que a \u00e9l le corresponde es dictar la sentencia conforme a Derecho, ya que su ejecuci\u00f3n le compete al condenado, sea un particular o sea el Estado, pues, como salta a la vista, la condici\u00f3n que se pretende imponer har\u00eda nugatoria la funci\u00f3n jurisdiccional. \u00a0<\/p>\n
4. AUNQUE OTRA COSA DIGA SU PARTE RESOLUTIVA, LA SENTENCIA C-1064 DE 10 DE OCTUBRE DE 2001, NO ES CONDICIONADA Y, EN CAMBIO, ES IMPRECISA E INDUCE A CONFUSI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Como de su simple lectura aparece, en la parte resolutiva de la sentencia a que se refiere este salvamento de voto se expresa que se declara exequible el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000 condicionado a lo expuesto en la motivaci\u00f3n en la que se enuncian lo que all\u00ed se denominan criterios constitucionales a los cuales debe sujetarse la pol\u00edtica salarial respecto de los trabajadores y empleados del sector p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
Al rompe se observa, sin dificultad de ninguna especie, que tales \u201ccriterios constitucionales\u201d son impertinentes respecto de esta sentencia, por una parte; y, por otra, por su ambig\u00fcedad e imprecisi\u00f3n, inducen a confusi\u00f3n en su aplicaci\u00f3n, que, en \u00faltimas, dejan en el ejecutivo una potestad que ni siquiera \u00e9l hab\u00eda pedido, para decidir a su antojo c\u00f3mo debe ser decretado el reajuste salarial de los servidores p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Obs\u00e9rvese que en la parte motiva para llegar a las conclusiones a que luego se arriva, se parte del supuesto enfrentamiento entre el derecho de los servidores p\u00fablicos al mantenimiento del poder adquisitivo del salario, – Que no pudo desconocerse \u2013 y el mandato constitucional de que el gasto p\u00fablico social tenga prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ese falso supuesto dilema ni se plante\u00f3 en la demanda, ni existe en la Constituci\u00f3n y solo sirve de pretexto a lo resuelto en la sentencia, pues es claro que en la Constituci\u00f3n coexiste el derecho a la remuneraci\u00f3n justa, completa y oportuna, al lado del mandato constitucional para que en el presupuesto el gasto p\u00fablico social \u00a0tenga prioridad como lo ordena el Art\u00edculo 366 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta inaceptable que para fundar una sentencia que desconoce que el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos disminuye en la misma proporci\u00f3n que se se\u00f1ala en el \u00edndice de precios al consumidor, se exprese en una sentencia nada menos que de la Corte Constitucional en un Estado Social de Derecho, que el pago de un salario justo a sus trabajadores se opone a los gastos en materia de salud, educaci\u00f3n, atenci\u00f3n de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas no solo de ellos sino de los sectores desvalidos de la poblaci\u00f3n, como sucede con los desempleados, los discapacitados, las mujeres cabeza de familia y otros desvalidos, pues lo que realmente ocurre es que el Estado DEBE desplegar actividad para que ninguno de esos sectores resulte afectado. El contraste que se establece entre unos y otros y el falso dilema de la escogencia entre ajuste de salarios por inflaci\u00f3n y prioridad del gasto social no guarda relaci\u00f3n y, simplemente se utiliza como argumento sin peso espec\u00edfico para decidir que una norma que a nuestro juicio es inconstitucional, no lo es, como se declar\u00f3 en la sentencia de la cual salvamos nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
Agregase, adem\u00e1s, que para el Estado resulta un deber jur\u00eddico constitucional ineludible disponer lo concerniente para que al presentar el ejecutivo el proyecto de presupuesto anual y someterlo a la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, puedan ser atendidos, en forma simult\u00e1nea el derecho de los servidores p\u00fablicos a conservar el poder adquisitivo de sus salarios y el de los sectores que lo requieran a que existan partidas suficientes para el gasto p\u00fablico social que atienda de manera oportuna, completa y eficaz las necesidades insatisfechas de esos sectores de la poblaci\u00f3n y los servicios p\u00fablicos por ellos requeridos, que no constituyen una d\u00e1diva sino un derecho frente al Estado. \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, es claro que la equidad no pod\u00eda plantearse en relaci\u00f3n con el gasto social, sino con respecto a la disminuci\u00f3n del poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos, lo que se eludi\u00f3 en la sentencia. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, es notoria por lo protuberante la contradicci\u00f3n que en la motivaci\u00f3n y el supuesto condicionamiento de la sentencia se expresa cuando primero se da por aceptado que los servidores p\u00fablicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, para decir luego que, sin embargo, no a todos se les ajustar\u00e1 el salario por inflaci\u00f3n, sino solo a algunos seg\u00fan una escala gradual que, en todo caso, lo que al final significa es que la partida asignada para los salarios oficiales en el Art\u00edculo 2\u00b0 de la ley 628 de 2000 antes y despu\u00e9s de la sentencia, ser\u00e1 la misma y su distribuci\u00f3n queda as\u00ed al arbitrio del gobierno al expedir los decretos respectivos, lo que resulta violatorio de la Constituci\u00f3n por las razones que ya se expresaron. \u00a0<\/p>\n
De lo dicho, surgen unas conclusiones ineludibles: la pretensi\u00f3n de la demanda, no prosper\u00f3; en la sentencia se declara constitucional la norma acusada, desconociendo, a nuestro juicio, la Constituci\u00f3n; y para hacerlo se dice que se declara una exequibilidad condicionada, que en cuanto a la condici\u00f3n solo tiene cuatro (4) votos a favor de los nueve (9) magistrados que integran la Corte, pues uno de los integrantes de la mayor\u00eda de manera manifiesta y expresa aclara su voto en el sentido de que lo que los dem\u00e1s llaman condici\u00f3n, para \u00e9l tan solo es una remisi\u00f3n a la parte motiva. \u00a0<\/p>\n
5. UNA SOLUCI\u00d3N JUR\u00cdDICO \u2013 CONSTITUCIONAL, NI SIQUIERA TENIDA EN CUENTA. \u00a0<\/p>\n
5.1. Conforme se expuso en las deliberaciones de la Sala, la recuperaci\u00f3n del poder adquisitivo de los salarios de los servidores p\u00fablicos no es, en realidad, ning\u00fan aumento salarial. Ello significa, simplemente, que con un mayor n\u00famero de pesos sea posible adquirir los mismos bienes y servicios que conforme con la variaci\u00f3n del \u00edndice de precios al consumidor era posible adquirir antes del 1 de Enero del a\u00f1o 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal soluci\u00f3n, que corresponde a la Constituci\u00f3n seg\u00fan lo ya expresado, fue desechada por la Sala en la decisi\u00f3n de la cual nos apartamos, para confundir a los destinatarios de la norma y de la sentencia, bajo el supuesto criterio de equidad seg\u00fan el cual, en escalas salariales que se fijar\u00e1n a su arbitrio por el gobierno, a algunos pocos se les ajustar\u00e1 el salario sin indicar c\u00f3mo para que supuestamente conserven el poder adquisitivo de \u00e9ste, al paso que a la mayor\u00eda no se le reajustar\u00e1 teniendo en cuenta la inflaci\u00f3n causada sino en menor proporci\u00f3n, lo que significa que, en concreto, a estos \u00faltimos se les rebaja efectivamente el salario, y a otro sector de servidores del Estado, inclusive, con la inusitada anuencia de la Corte, podr\u00e1 no corresponderles ning\u00fan reajuste salarial, decisi\u00f3n esta, a nuestra manera de ver, que a la arbitrariedad misma y la carencia de juridicidad une la posibilidad de dividir a los servidores p\u00fablicos entre quienes alcancen un reajuste superior a otros o no reciban ninguno, cuando la \u00fanica soluci\u00f3n constitucionalmente admisible es que todos puedan recibir un ajuste salarial conforme a la inflaci\u00f3n que carcome sus ingresos laborales, pues, a todos cada d\u00eda les alcanza para menos la remuneraci\u00f3n que reciben.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2. Agregase a lo anterior que los suscritos Magistrados que de semejante decisi\u00f3n nos separamos diametralmente, pusimos de presente que si el reajuste para que los salarios readquieran el poder adquisitivo que ten\u00edan en el a\u00f1o 2000 no se cancela en forma oportuna, esa diferencia deber\u00eda pagarse con actualizaci\u00f3n monetaria a la fecha en que se produzca el pago, lo que, desde luego, ni siquiera fue objeto de ninguna reflexi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
5.3. De igual modo, tampoco se tuvo en cuenta la propuesta de que, luego de ajustar los salarios para el a\u00f1o 2001 conforme al \u00edndice de precios al consumidor – \u00a0lo que no es ning\u00fan aumento -, si se quiere elevar el nivel de los salarios, de ah\u00ed en adelante, entonces si se produzca un aumento diferencial conforme a las escalas que por niveles de cargos se establezcan. \u00a0<\/p>\n
5.4. Como quiera que el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000 dispone que durante los cinco a\u00f1os siguientes a la vigencia de la Ley los gastos de personal no podr\u00e1n aumentarse en m\u00e1s del 90% de la inflaci\u00f3n esperada y que a partir del sexto a\u00f1o dichos gastos no podr\u00e1n aumentar en t\u00e9rminos reales, propusimos que con respecto a los salarios esa norma fuera declarada inexequible por servir de instrumento para desmejorar los derechos de los servidores p\u00fablicos a la conservaci\u00f3n del poder adquisitivo de sus salarios, punto este sobre el cual habr\u00eda que declarar la existencia de unidad normativa, para superar de una vez ese obst\u00e1culo, el cual, subsistir\u00e1 en el futuro, pues, como se observa en el fallo a que se refiere este salvamento de voto, sobre el particular guard\u00f3 silencio la sentencia, para dejar en pie de esa manera la norma en menci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. CONCLUSI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
Como se ve, por las razones aqu\u00ed expuestas, la norma acusada ha debido declararse inexequible en cuanto no incluy\u00f3 partida suficiente para mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores p\u00fablicos. No lo decidi\u00f3 as\u00ed la Corte, con desconocimiento de la cosa juzgada material primero, y, luego ignorando la vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con consideraciones contradictorias, falaces, impertinentes, vagas e imprecisas que inducen a confusi\u00f3n, razones estas por las cuales salvamos nuestro voto, en defensa del Estado Social de Derecho, de los principios y valores de la Constituci\u00f3n y en ejercicio de nuestra funci\u00f3n para que se guarde su integridad y supremac\u00eda. \u00a0<\/p>\n
A nuestro juicio, en esta sentencia la Corte no se ocup\u00f3 de hacer efectiva su funci\u00f3n de guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Carta, como quiera que expresamente se acepta por la mayor\u00eda, que otras fueron las razones para decidir como se hizo, pues \u00a0en el folio 41 de este fallo se manifiesta que la sentencia se profiere, como se profiri\u00f3, porque \u201cla Corte no puede ser indiferente a la realidad econ\u00f3mica y a la situaci\u00f3n social\u201d, ni a consideraciones de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, aseveraci\u00f3n esta que de manera contundente deja en claro ante los colombianos que la decisi\u00f3n contenida en este fallo fue adoptada por razones de conveniencia, que no de constitucionalidad, sobre cuya pertinencia y conducencia no le corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, \u00a0la decisi\u00f3n de la Corte de la cual disentimos de manera radical, autoriza y declara conforme a la Constituci\u00f3n una rebaja efectiva de los salarios de los servidores p\u00fablicos, lo que, a nuestro juicio, viola la Carta de manera flagrante e implica un retroceso inaudito en el Estado Social de Derecho. Por ello, salvamos nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0 JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-1064\/01 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-3449 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00b0, parcial de la Ley 628 de 2000, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrados Ponentes: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia que suscrib\u00ed por cuanto comparto de manera integral la decisi\u00f3n plasmada en la parte resolutiva de la misma, a continuaci\u00f3n expreso la aclaraci\u00f3n manifestada en \u00a0la sala Plena y de la cual da raz\u00f3n el acta de la respectiva sesi\u00f3n ( Acta 64 de 10 de octubre de 2001. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-1064 de 2001, tiene una orientaci\u00f3n b\u00e1sica coincidente con la expresada por mi frente a la sentencia C-1433 de 2000 y por ello la comparto. \u00a0<\/p>\n
Como consta en el acta ya aludida, en la sesi\u00f3n plenaria de la Corte expres\u00e9 que compart\u00eda la exequibilidad de la norma acusada, as\u00ed como los argumentos expuestos en la propuesta alternativa planteada a la Sala, raz\u00f3n por la cual mi posici\u00f3n no era materialmente diferente de \u00e9sta, pero con un matiz consistente en que a mi juicio los criterios y elementos en an\u00e1lisis son tambi\u00e9n cabalmente las razones que sirven de fundamento a la decisi\u00f3n, que constituyen los par\u00e1metros expresados por el juez para enmarcar el \u00e1mbito de la decisi\u00f3n. Si bien pueden denominarse condicionamientos como ha quedado plasmado en la parte resolutiva de la sentencia, y como tales han de tener los efectos que reconoce la jurisprudencia, considero que as\u00ed mismo constituyen (abstracci\u00f3n hecha de la denominaci\u00f3n) las razones que fundamentan y encauzan la decisi\u00f3n de constitucionalidad, que en este caso resultan especialmente relevantes para el entendimiento y aplicaci\u00f3n de la misma decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se trata, entonces de un voto disidente de la decisi\u00f3n plasmada en la sentencia sino como su nombre bien lo indica de una \u201caclaraci\u00f3n\u201d, una precisi\u00f3n sobre la raz\u00f3n del voto, que evidentemente no puede ser contado como apartado de la mayor\u00eda que sustenta la decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, tanto las aclaraciones de voto como los salvamentos de voto, parciales o totales en las corporaciones judiciales han de servir para el entendimiento amplio y global de la decisi\u00f3n adoptada por la Corporaci\u00f3n que se materializa en la sentencia, que en cuanto significan explicaci\u00f3n especifica \u00a0(la aclaraci\u00f3n) o desacuerdo (el salvamento) proyectan la raz\u00f3n del voto necesaria para precaver la arbitrariedad; tales elementos sirven a la doctrina pero per se no est\u00e1n llamados a calificar o descalificar la decisi\u00f3n mayoritaria que se instaura en la expresi\u00f3n exclusiva y excluyente de la Corporaci\u00f3n Judicial, en este caso de la Corte Constitucional, que como tal ha de presumirse conforme a derecho solo susceptible de impugnaci\u00f3n y desconocimiento por los medios arbitrados por la Constituci\u00f3n y la ley, cuando a ello hay lugar. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Gaceta del Congreso del 2 de agosto de 2000 p. 1 y ss. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. las comunicaciones remitidas durante el tr\u00e1mite de la demanda contenidas en el expediente D-3449. \u00a0<\/p>\n
3 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. las comunicaciones remitidas durante el tr\u00e1mite de la demanda contenidas en el expediente D-3449. \u00a0<\/p>\n
5 En efecto, en dicha oportunidad se dijo que \u201cdesde la misma exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal del 2000, se vislumbra la intenci\u00f3n del ejecutivo de desconocer la responsabilidad constitucional de llevar a cabo el ajuste de los salarios de los trabajadores en la cuant\u00eda indispensable para compensar la p\u00e9rdida de poder adquisitivo del dinero, ya que en el escrito respectivo consigna las razones que lo llevaron a limitar la indexaci\u00f3n del 9% para un grupo limitado de servidores, que son aquellos que devenguen menos de 2 salarios m\u00ednimos legales mensuales\u201d \u00a0(Cfr. sentencia C-1433 de 2000). \u00a0 All\u00ed mismo la demanda a\u00f1ade que \u201cLa referida omisi\u00f3n legislativa entra\u00f1a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 53 superior, que consagra el principio de la movilidad de todas las asignaciones de los trabajadores, en virtud del cual todos los patronos, tanto del sector p\u00fablico como del privado, deben reajustar peri\u00f3dicamente la remuneraci\u00f3n de sus servidores, tomando en cuenta la inflaci\u00f3n ocurrida en el a\u00f1o anterior, de manera que se evite la disminuci\u00f3n efectiva de sus ingresos laborales\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 Ibid. Sentencia C-427 de 1996. \u00a0Este argumento se fundamenta en una visi\u00f3n del art\u00edculo 243 de la Carta Pol\u00edtica en los siguientes t\u00e9rminos. “La Constituci\u00f3n firmemente repele los actos de las autoridades que reproduzcan el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y aqu\u00e9lla (C.P. art. 243)”. \u00a0<\/p>\n
8 Ciertamente, en aquella oportunidad tambi\u00e9n se presentaron otros cargos basados en algunas clasificaciones de los trabajadores, de acuerdo con su nivel de ingreso, que establec\u00edan un trato diferenciador que vulneraba, a juicio del actor, y luego de la Corte el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. Cfr. antecedentes de la sentencia C-1433 de 2000. \u00a0<\/p>\n
9 Dice el art\u00edculo mencionado de la Ley 617 de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 92. Control a gastos de personal. Durante los pr\u00f3ximos cinco (5) a\u00f1os, contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades P\u00fablicas Nacionales no podr\u00e1 superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflaci\u00f3n esperada para cada a\u00f1o, seg\u00fan las proyecciones del Banco de la Rep\u00fablica. A partir del sexto a\u00f1o, estos gastos no podr\u00e1n crecer en t\u00e9rminos reales\u201d \u00a0<\/p>\n
10 Seg\u00fan lo consignado en el mensaje que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico dirigieron al Congreso sometiendo a consideraci\u00f3n el proyecto de ley de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, para poder cumplir con lo regulado en el art\u00edculo 92 de la Ley 617 de 2000, \u00a0deb\u00eda incrementarse el salario de los servidores p\u00fablicos en un 6.2% ponderado, teniendo en cuenta que el IPC esperado era de un ocho por ciento (8.75%). \u00a0Cfr. folio 15 y ss. del expediente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 En este punto es necesario indicar que la jurisprudencia constitucional no ha aceptado la aplicaci\u00f3n del concepto de cosa juzgada material cuando el objeto de la demanda alude a una omisi\u00f3n legislativa. \u00a0El caso que sirvi\u00f3 de marco en la Sentencia C-427 de 1996 (ya mencionada) es un buen ejemplo sobre el particular. \u00a0En esta oportunidad se demandaron unas normas pertenecientes al r\u00e9gimen legal penal (el art\u00edculo 457 del antiguo C\u00f3digo de Procedimiento Penal) en las que el actor pretendi\u00f3 ver una omisi\u00f3n legislativa al se\u00f1alar que para estos procesos (de conocimiento de la justicia de orden p\u00fablico), la ley no hab\u00eda regulado la realizaci\u00f3n de audiencia p\u00fablica. \u00a0En este caso, como ya se dijo, la Corte decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en la sentencia C-093 del 93 por existir cosa juzgada material, pues all\u00ed se hizo un estudio detallado de otra disposici\u00f3n ( el Par\u00e1grafo del art\u00edculo 13 del decreto 2790 de 1990, modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 del decreto 390 de 1991, que fue a su vez adoptado como legislaci\u00f3n permanente por el art\u00edculo 5\u00b0 del decreto 2271 de 1991) en la que de manera expresa se dec\u00eda que: “En los procesos de competencia de los Jueces de Orden P\u00fablico, no habr\u00e1 audiencia p\u00fablica en ning\u00fan caso”. \u00a0Ahora bien: el criterio que sirvi\u00f3 a la Corte en la C-427 de 1996 para arribar a su decisi\u00f3n fue la existencia de un pronunciamiento anterior sobre una disposici\u00f3n normativa, la existencia o no de audiencia p\u00fablica en la justicia de orden p\u00fablico, id\u00e9ntica aquella que el actor dec\u00eda se hab\u00eda omitido. \u00a0De ninguna manera se acept\u00f3 aqu\u00ed la procedencia de la cosa juzgada material ante omisiones legislativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Cfr., por ejemplo la sentencias C-543 del 16 de octubre de 1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz (la Corte se inhibe de fallar por comprobar que la demanda, en esa \u00e9poca. se dirige contra una omisi\u00f3n legislativa absoluta en reglamentar los art\u00edculos 87 y 88 de la Constituci\u00f3n) y C-246 de 2001 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo (inhibici\u00f3n por existencia de omisi\u00f3n legislativa absoluta en la demanda contra los art\u00edculos 13 y 32 de la Ley 100 de 1993). Al respecto, cabe recordar que esta Corporaci\u00f3n \u201cha admitido la posibilidad de ejercer el control abstracto de constitucionalidad cuando se trata de omisiones de la ley de car\u00e1cter relativo y, por el contrario, ha descartado la procedencia de demandas contra omisiones legislativas absolutas, toda vez que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control m\u00e1s o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalizaci\u00f3n de lo que el legislador gen\u00e9ricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales (…). Por esta raz\u00f3n, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuaci\u00f3n, no hay acto \u00a0qu\u00e9 comparar con las normas superiores; si no hay actuaci\u00f3n, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisi\u00f3n legislativa absoluta\u201d). \u00a0<\/p>\n
13 En el derecho comparado el caso de Portugal es el m\u00e1s conocido en cuanto en dicho pa\u00eds se permite expresamente el control constitucional de las omisiones del Legislador. El art\u00edculo 283 de la Constituci\u00f3n permite que el Tribunal \u201caprecie y verifique el no respeto de la Constituci\u00f3n por la omisi\u00f3n de medidas legislativas necesaria para hacer ejecutables las normas constitucionales. Pierre Bon et al La Justicie Constitutionnelle au Portugal. Economica, Par\u00eds, 1989, p\u00e1g. 402. Ver estudios comparados sobre los requisitos para que se configure una omisi\u00f3n legislativa inconstitucional en V\u00edctor Baz\u00e1n (Coordinador). Inconstitucionalidad por Omisi\u00f3n, Temis, Bogot\u00e1, 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Corte Constitucional, Sentencia T-427 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
15 Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
16 Corte Constitucional, Sentencia T-499 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
17 Al establecer que el Colombiano es un Estado social de derecho (C.P., art\u00edculo 1\u00b0), la Carta hace expl\u00edcito el poder deshumanizador de la pobreza y hace eco de la tesis seg\u00fan la cual la autonom\u00eda humana es s\u00f3lo una ilusi\u00f3n mientras el individuo no haya resuelto sus necesidades materiales m\u00e1s b\u00e1sicas. En este sentido, la Corte ha se\u00f1alado que “[l]a cl\u00e1usula del Estado social de derecho, tiene el poder jur\u00eddico de movilizar a los \u00f3rganos p\u00fablicos en el sentido de concretar, en cada momento hist\u00f3rico, un modo de vida p\u00fablico y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una igual libertad” (SU-111 de 1997, MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Corte Constitucional, Sentencia T-1083 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
19 Ernst Wolfgang B\u00f6ckenf\u00f6rde, Estudios sobre Estado de Derecho y democracia, Ed. Trotta, Madrid 2000, p. 37. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Corte Constitucional sentencia C-479 de 1992 MM.PP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. En esa oportunidad se declar\u00f3 la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991 \u201cpor la cual se reviste al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneraci\u00f3n, el r\u00e9gimen de comisiones, vi\u00e1ticos y gastos de representaci\u00f3n, y tomar otras medidas en relaci\u00f3n con los empleos del sector p\u00fablico del orden nacional y se dictan otras disposiciones\u201d, porque se consider\u00f3, entre otras razones, que se trataba de disposiciones que contrariaban derechos m\u00ednimos de los trabajadores como la igualdad (art\u00edculo 13 C.P.) y los principios de la carrera administrativa (art\u00edculo 125 C.P.). En esta sentencia la Corte refiri\u00f3 el especial contenido que desde la reforma del a\u00f1o 36 adquiri\u00f3 el art\u00edculo 17 de la antigua Carta Pol\u00edtica \u00a0(derecho al trabajo). \u00a0<\/p>\n
21 Ibid. sentencia C-479 de 1992. \u00a0<\/p>\n
22 Asamblea Nacional Constituyente. Proyecto de Acto Reformatorio n\u00famero 63. El Trabajo como valor fundamental. Autores: Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo Verano. Gaceta Constitucional N\u00famero 23. \u00a0Marzo 19 de 1991, p\u00e1g. 2. \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia T-441 de 1992 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 1999, M. P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
25 En efecto, sobre este punto es ilustrativo el debate del d\u00eda 18 de junio (primer debate en plenaria), en el que previo a la votaci\u00f3n del art\u00edculo 53 el constituyente Juan Carlos Esguerra preguntaba por el significado de la expresi\u00f3n \u201cremuneraci\u00f3n m\u00ednima, vital y m\u00f3vil\u201d, a lo cual le respondi\u00f3 el constituyente Toro que el sentido que le hab\u00eda dado el autor al art\u00edculo (constituyente Guerrero Figueroa) era por una parte la remuneraci\u00f3n necesaria para la subsistencia (en cuanto a m\u00ednima vital) y, por otra parte, en cuanto a m\u00f3vil, referida a los \u201creajustes peri\u00f3dicos que se hacen o pueden hacer de acuerdo con el costo de vida\u201d. Ante la explicaci\u00f3n dada por el constituyente Toro, el constituyente Esguerra replic\u00f3 que si con ello se pretend\u00eda era consagrar el aumento autom\u00e1tico de todos los salarios del pa\u00eds \u00e9l propon\u00eda votar en par\u00e9ntesis la parte en cuesti\u00f3n. Las intervenciones posteriores aclararon que el correcto sentido de la expresi\u00f3n era que la remuneraci\u00f3n m\u00ednima deb\u00eda ser vital y m\u00f3vil, y no que debiera haber un \u201caumento autom\u00e1tico\u201d de todos los salarios del pa\u00eds. Explicaci\u00f3n ante la cual el constituyente Esguerra afirm\u00f3 que si era \u201cs\u00f3lo para la m\u00ednima\u201d no ten\u00eda ninguna observaci\u00f3n salvo la de \u201celiminar la coma despu\u00e9s de m\u00ednima\u201d para que el sentido del art\u00edculo sea el de la movilidad de la remuneraci\u00f3n m\u00ednima, y no se preste a la confusi\u00f3n encontrada en el debate. Habi\u00e9ndose procedido a eliminar la mencionada coma, el art\u00edculo fue votado en su totalidad siendo aprobado por 57 votos afirmativos, 1 negativo y una abstenci\u00f3n. (Transcripci\u00f3n del debate a partir de las grabaciones. Biblioteca Luis Angel Arango). \u00a0<\/p>\n
26 Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1992, C-479 de 1992, T-483 de 1993, T 276 de 1997, SU-519 de 1997, C-481 de 1999, C-815 de 1999 y SU-1052 de 2000. \u00a0<\/p>\n
27 Ver numeral 5.1.1.2 de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz: \u201cSi el sistema constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados ser\u00eda necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre s\u00ed, pues de otra manera ser\u00eda imposible predicar que todos ellos gozan de jerarqu\u00eda superior o de supremac\u00eda en relaci\u00f3n con los otros; (2) que todos los poderes del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en cuyo caso, lo \u00fanico que podr\u00eda hacer el poder legislativo, ser\u00eda reproducir en una norma legal la disposici\u00f3n constitucional que consagra el derecho fundamental, para insertarlo de manera expl\u00edcita en el sistema de derecho legislado. En efecto, de ser los derechos \u201cabsolutos\u201d, el legislador no estar\u00eda autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos o intereses constitucionalmente protegidos. Para que esta \u00faltima consecuencia pueda cumplirse se requerir\u00eda, necesariamente, que las disposiciones normativas que consagran los \u201cderechos absolutos\u201d tuviesen un alcance y significado claro y un\u00edvoco, de manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo l\u00f3gico deductivo que habr\u00eda de formular el operador del derecho. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el sistema constitucional se compone de una serie de derechos fundamentales que se confrontan entre s\u00ed. Ello, no s\u00f3lo porque se trata de derechos que han surgido hist\u00f3ricamente como consecuencia de la aparici\u00f3n de valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a sistemas axiol\u00f3gicos \u201cuniformes\u201d pueden verse enfrentados o resultar opuestos a objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional. As\u00ed, para s\u00f3lo mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresi\u00f3n (C.P. art. 20) se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21), \u00a0al buen nombre y a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociaci\u00f3n sindical no se extiende a los miembros de la fuerza p\u00fablica (C.P. art. 39); el derecho de huelga se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los servicios p\u00fablicos esenciales\u00a0(C.P. art. 56); el derecho de petici\u00f3n esta limitado por la reserva de ciertos documentos para proteger intereses constitucionalmente valiosos\u00a0(C.P. art. 23 y 74); el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra limitado por \u201clos derechos de los dem\u00e1s y el orden jur\u00eddico\u201d (C.P. art. 16), etc.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Entre las sentencias en las cuales se ha rechazado la tesis de que hay derechos absolutos se encuentran las siguientes: T-512 de 1992, C-454 de 1993, C-548 de 1994, C-045 de 1996, C-475 de 1997, SU-476 de 1997, C-087 de 1998, T-483 de 1999 y C-110 de 2000. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, Sentencia C-309 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia C-479 de 1992, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, acci\u00f3n P\u00fablica de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grago 1o. del art\u00edculo 113. de la Ley 99 de 1993, y \u00a0los arts. 1o., 11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 del 21 de julio de 1994. \u00a0<\/p>\n
34 Punto segundo de la parte resolutiva, \u00eddem. \u00a0<\/p>\n
35 Punto tercero de la parte resolutiva, \u00eddem. \u00a0<\/p>\n
36 Sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario pueden consultarse entre otros los siguientes fallos de la Corte Constitucional: T- 483 de 1993, C-409 de 1994, T-013 de 1999, SU-519 de 1999, C-710 de 1999, C-815 de 1999, C-988 de 1999, SU-1052 de 2000, C-1433 de 2000, C-1504 de 2000 y C-031 de 2001. \u00a0<\/p>\n
37 La Corte realiz\u00f3 una integraci\u00f3n normativa para pronunciarse sobre otra parte de la misma norma que no hab\u00eda sido demandada y que tambi\u00e9n regulaba un aspecto temporal del aumento salarial. Por lo tanto, declar\u00f3 inexequible el inciso 3 seg\u00fan el cual \u201clos aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este art\u00edculo, producir\u00e1n efectos fiscales a partir del 1 de enero del a\u00f1o respectivo\u201d. La ratio decidendi sobre este inciso la resumi\u00f3 as\u00ed la Corporaci\u00f3n: \u201cLa Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del inciso final del art\u00edculo 4 demandado, aunque en el entendido de que se retira del ordenamiento jur\u00eddico por haber invadido el Congreso la \u00f3rbita administrativa del Gobierno, mas no porque tal disposici\u00f3n sea materialmente contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed, en cuanto a los aumentos ordinarios, que se decretan al comienzo de cada a\u00f1o, deben ser retroactivos al 1 de enero correspondiente, si bien en cuanto a incrementos salariales extraordinarios, ser\u00e1 el Presidente de la Rep\u00fablica quien, en el decreto correspondiente, indique la fecha a partir de la cual operar\u00e1 la retroactividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
38 Cfr. entre otras las sentencias de esta Corporaci\u00f3n C-337 de 1993, C-508 de 1996 y C-958 de 1999. En relaci\u00f3n con el marco jur\u00eddico que constituyen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley org\u00e1nica para \u00a0la \u00a0formaci\u00f3n de la ley anual de presupuesto, esta Corporaci\u00f3n ha dicho que: \u201c\u00a0Entre los art\u00edculos que integran el Cap\u00edtulo 3 del T\u00edtulo XII aplicable “en lo pertinente” a los procesos presupu\u00e9stales de los entes territoriales, merece especial menci\u00f3n el art\u00edculo 352. La expresi\u00f3n “Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n…” con la que se inicia el texto del art\u00edculo 352 no s\u00f3lo evidencia la prelaci\u00f3n de lo constitucional sobre lo org\u00e1nico presupuestal, sino que aclara c\u00f3mo ambos \u00f3rdenes actuar\u00e1n de consuno; lo org\u00e1nico presupuestal (que es legal) sumado al n\u00facleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Acerca del an\u00e1lisis de exequibilidad de la Ley 38 de 1989). \u00a0<\/p>\n
39 Corte Constitucional, Sentencias C-510 de 1992, C-013 de 1993, C-133 de 1993, C-428 de 1997, C-608 de 1999, C-1111 de 2000. En relaci\u00f3n con la naturaleza de las leyes marco cuyo prop\u00f3sito consiste en encuadrar al ejecutivo dentro de los objetivos y criterios que le se\u00f1ala el legislador, la Corte ha dicho: \u201cEn esta oportunidad la Corte se referir\u00e1 exclusivamente a las cuadro o marco (…) tienen como caracter\u00edsticas principales, que las diferencian de las dem\u00e1s, el que deben versar sobre temas espec\u00edficos, como son los se\u00f1alados taxativamente en los literales a), b), c), d), e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y el que su finalidad es la de se\u00f1alar, a trav\u00e9s de normas generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, cuando proceda a desarrollar y aplicar dichas normas, sin que le est\u00e9 permitido exceder o desbordar los par\u00e1metros trazados, de modo general por el legislador.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-133 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de exequibilidad del articulo 19 de la Ley 4 de 1992 que trata sobre el r\u00e9gimen salarial y el sistema prestacional de los empleados p\u00fablicos). \u00a0<\/p>\n
Dentro del mismo orden de ideas a\u00f1adi\u00f3 la Corte : \u00ab\u00a0A este efecto, es preciso recordar que la expedici\u00f3n de las leyes marco implica una asignaci\u00f3n espec\u00edfica por parte del Constituyente al Congreso de la Rep\u00fablica y al Presidente de la misma, en virtud de la cual al primero corresponde el trazar las reglas o preceptos generales sobre las materias propias de esta especie de leyes, en tanto que al Presidente se le conf\u00eda por la Carta la expedici\u00f3n de normas que, con sujeci\u00f3n al marco que determina el legislador se encarguen de regular, con amplitud la materia respectiva, t\u00e9cnica esta de car\u00e1cter legislativo que de esta forma permite que siendo cambiantes las circunstancias que ofrece la realidad, se agilice y facilite la expedici\u00f3n de la normatividad correspondiente, sin que se corra el riesgo de una desactualizaci\u00f3n que pueda resultar riesgosa para alcanzar con eficacia y prontitud los fines a que se encuentra destinada. \u00a0Es decir, que al legislador se le asigna por la Constituci\u00f3n la fijaci\u00f3n de la filosof\u00eda y los criterios generales sobre un \u00e1rea o una actividad determinada, (…) al paso que la concreci\u00f3n y modificaci\u00f3n oportuna de las normas que desarrollen esas reglas generales, ser\u00e1 funci\u00f3n propia del ejecutivo nacional.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de exequibilidad de algunos art\u00edculos de \u00a0la Ley 488 de 1998 y los Decretos 1071, 1072 y \u00a01073 de 1999). \u00a0<\/p>\n
40 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-171 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, y C-327 de 1999 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. En relaci\u00f3n con el principio de igualdad entendido no como la identidad absoluta entre \u00a0dos o m\u00e1s personas, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que: \u201c…Se supera tambi\u00e9n, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matem\u00e1tica. (Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1992, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de exequibilidad parcial del articulo 6 del \u00a0Decreto 119 de 1991). En otra sentencia en que tambi\u00e9n se analiz\u00f3 la igualdad como concepto \u00a0relacional y no matem\u00e1tico, esta Corporaci\u00f3n \u00a0manifest\u00f3 que: \u00a0 (…) en materia del derecho a la igualdad y sus concretas implicaciones, …este no se traduce en una igualdad mec\u00e1nica y matem\u00e1tica sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto; y que la aplicaci\u00f3n efectiva de la igualdad en una determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias propias de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los sujetos. Sin que ello sea en manera alguna \u00f3bice para hacerlo objeto de tratamiento igualitario.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1999, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. Se trataba \u00a0del an\u00e1lisis de la objeci\u00f3n de inconstitucionalidad formulada por la Presidencia de la Rep\u00fablica sobre los art\u00edculos 4\u00ba, 6\u00ba, 8\u00ba, 10\u00ba \u00a0literales a), b) y d), 11 y 12 del proyecto de ley No. 47\/97 Senado y 048\/96 C\u00e1mara \u201cpor el cual se establece la cuota de fomento para la modernizaci\u00f3n y diversificaci\u00f3n del subsector tabacalero y se dictan otras disposiciones\u201d). En el mismo sentido ver las Sentencias T-442\/92 T-432\/92; T-441\/92; T-567\/92; C-013\/93; C-021\/93; T-307\/93; T-510\/93; T-564\/93; T-100\/94; T-166\/94; T-402\/94; T-144\/95; T-298\/95; C-351\/95; T-352\/97; C-384\/97; T-390\/98; T-643\/98. \u00a0<\/p>\n
41 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-221 de 1992 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-020 de 1993, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-083 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-665 de 1998 M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1409 de 2000 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero sobre el valor constitucional del control de la inflaci\u00f3n as\u00ed como sobre la coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica monetaria con la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
43 Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, al pronunciarse sobre un art\u00edculo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior implica que quienes son responsables de su programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realizaci\u00f3n de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el d\u00e9ficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materializaci\u00f3n simult\u00e1nea\u201d. \u00a0<\/p>\n
44 Corte Constitucional, Sentencias C-540 de 2001, MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
45 Esta sentencia no desestima ni rechaza el precedente sentado en la C-1433 de 2000. Lo analiza circunscribi\u00e9ndolo a una demanda espec\u00edfica contra una ley de presupuesto cuya vigencia ya expir\u00f3 y que fue adoptada en un contexto diferente al actual (como se mostr\u00f3 en el apartado sobre la ausencia de cosa juzgada material). Al mismo tiempo, la C-1433 de 2000 se compara con otros precedentes para reiterar aquellas premisas que son consistentes con las l\u00edneas jurisprudenciales sobre los temas pertinentes (como se demostr\u00f3 en el presente apartado). No existe, entonces, lo que en un sistema de derecho com\u00fan se denomina un overruling porque la ratio decidendi de dicho fallo es mantenida en la presente sentencia y la decisi\u00f3n adoptada por la C-1433 de 2000 no es abolida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Cfr. \u00a0Alvaro Rodr\u00edguez Bereijo, \u00a0\u201cEl presupuesto del Estado\u201d Editorial T\u00e9cnos, Madrid 1970, pg. 64. \u00a0Esta es una referencia puramente ilustrativa del escenario de discusi\u00f3n acerca de la naturaleza jur\u00eddica del presupuesto en culturas jur\u00eddicas de derecho legislado como la colombiana. Se acude a un texto b\u00e1sico que se encarga, precisamente, de presentar una visi\u00f3n panor\u00e1mica sobre la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Ibid. pg. 100. \u00a0<\/p>\n
48 Ibid. pg. 67. \u00a0<\/p>\n
49 Por ejemplo, ver la C-053 de 1998 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
50 En m\u00faltiples ocasiones, la Corte Constitucional ha hecho referencia a la ley anual de presupuesto identific\u00e1ndola como \u201cuna expresi\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley\u201d. \u00a0Se trata de un concepto reiterado en m\u00faltiples ocasiones que fue inicialmente formulado en la sentencia C-685 de 1996 (M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 En igual sentido ver los art\u00edculos 47 a 63 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). \u00a0<\/p>\n
52 Cfr., por ejemplo, las sentencias C-423 de 1995, C-546 de 1994, C-629 de 1996, C-220 de 1997, C-053 de 1998 y C-562 de 1998. \u00a0<\/p>\n
53 No se pierda de vista que buena parte de la evoluci\u00f3n que se dio en Europa desde la edad media hacia la consolidaci\u00f3n de la idea de Estado, en los t\u00e9rminos acu\u00f1ados por la modernidad, se relaciona de manera esencial con el desarrollo de la esfera de la Hacienda P\u00fablica \u201cy la evoluci\u00f3n de los poderes del Parlamento sobre la pol\u00edtica en general\u201d. La idea central detr\u00e1s de esta manera de organizar el poder p\u00fablico se relaciona con la necesidad de asegurar que la acci\u00f3n de los miembros de una sociedad (el Estado o los mismos particulares) cuente con los recursos econ\u00f3micos necesarios para llevarla a cabo y tales recursos sean debidamente protegidos. Se trata, entre otros, de reconocer la utilidad y necesidad de que el parlamento proteja los recursos dinerarios destinados a financiar la actividad p\u00fablica y as\u00ed limite la capacidad de acci\u00f3n del Ejecutivo (\u201cthe power of the purse\u201d del parlamento es la elocuente expresi\u00f3n empleada en el derecho ingl\u00e9s para referir este principio). Al respecto, pueden consultarse: David Coombs, \u201cEl Poder Financiero del Parlamento\u201d. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1981, pgs. 281 y ss., y \u201cParliaments of the World\u201d (Edici\u00f3n preparada por Valentine Herman) The Macmillan Press Ltd. East Kilbride (Escocia) 1976, pgs. 731 y ss., por tan s\u00f3lo citar dos textos cl\u00e1sicos dentro de la literatura comparada, que dan cuenta del proceso hist\u00f3rico ya relatado y su importancia dentro de la formaci\u00f3n de la idea moderna de democracia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Sobre la importancia del presupuesto como herramienta de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica para, entre otros, cumplir los fines sociales del Estado, la Corte ha dicho: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(… ) \u201cEl presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento poderoso de manejo macroecon\u00f3mico, desempe\u00f1ando funciones esenciales como las de disminuir el paro y financiar servicios sociales y p\u00fablicos, que de otra forma ser\u00edan inaccesibles al p\u00fablico. Su importancia va m\u00e1s all\u00e1 de las actividades de fomento (…) En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversi\u00f3n, fijadas en el plan de desarrollo, asume el car\u00e1cter \u00a0de instrumento de pol\u00edtica econ\u00f3mica.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0Acerca del an\u00e1lisis de exequibilidad de la Ley 38 de 1989) \u00a0<\/p>\n
55 La jurisprudencia en la que la Corte Constitucional analiza las condiciones que la Constituci\u00f3n exige para la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n por parte del Gobierno Nacional, es abundante. Resultan de especial inter\u00e9s: la Sentencia C-300 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz (En esta sentencia la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad del decreto en el que se declaraba la conmoci\u00f3n interior. Para la Corte fue determinante haber constatado que la raz\u00f3n por la que se declaraba la conmoci\u00f3n interior radicaba en una falla estructural del Estado respecto de la administraci\u00f3n del sistema carcelario, problema cuya atenci\u00f3n no requer\u00eda de facultades especiales); la Sentencia C-027 de 1996, M.P. Hernado Herrera Vergara (En esta sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad del decreto en el que se declaraba la conmoci\u00f3n interior como resultado de la ola de violencia que estaba afectado al pa\u00eds. La Corte analiz\u00f3 las pruebas entregadas por el Gobierno Nacional con el fin de demostrar que efectivamente la situaci\u00f3n exig\u00eda de un tratamiento excepcional, y consider\u00f3 que en efecto as\u00ed lo demostraban tales pruebas); la Sentencia C-122 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz (En esta sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad de un decreto en el que se declaraba la emergencia. La Corte encontr\u00f3 que los hechos sobre los que se fundaba dicha determinaci\u00f3n no eran sobrevinientes, de manera que no daban lugar, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, a la adopci\u00f3n de la medida).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 La jurisprudencia en la que la Corte Constitucional estudia el cumplimiento de las formalidades jur\u00eddicas de las leyes es abundante. Por ejemplo, en las sentencias C-089 de 1994; M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y C-371 de 2000; M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, la Corte analiz\u00f3 el proceso legislativo que siguieron el proyecto de ley estatutaria N\u00ba 11 de 1992 C\u00e1mara, 348 de 1993 Senado “por la cual se dicta el Estatuto B\u00e1sico de los partidos y movimientos pol\u00edticos, se dictan normas sobre su financiaci\u00f3n y la de las campa\u00f1as electorales y se dictan otras disposiciones” y el proyecto de ley estatutaria N\u00b062\/98 Senado y 158\/98 C\u00e1mara, “por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participaci\u00f3n de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, de conformidad con los art\u00edculos 13, 40 y 43 de la Constituci\u00f3n Nacional y se dictan otras disposiciones”, respectivamente. En la Sentencia C-562 de 1997; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte analiz\u00f3 la exequibilidad de la Ley 365 de 1997 \u00fanicamente respecto de los vicios de forma en los que, seg\u00fan el demandante, se hab\u00eda incurrido en su expedici\u00f3n. En esa oportunidad esta Corporaci\u00f3n indico: “Como quiera que la acusaci\u00f3n contra la ley se refiere a vicios en el proceso de su formaci\u00f3n, es pertinente que la Corte Constitucional entre a verificar el tr\u00e1mite mediante el cual fue discutida y aprobada la ley de la referencia, de conformidad con los documentos remitidos por el Congreso de la Rep\u00fablica, los cuales obran en el expediente”. En la Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Corte analiz\u00f3, entre otros, el cargo seg\u00fan el cual la Ley 617 de 2000 era inconstitucional por no haberse iniciado su discusi\u00f3n en la comisi\u00f3n correspondiente. Luego de observar los hechos y de contrastarlos con el texto de la Carta Pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 que el cargo carec\u00eda de fundamento. \u00a0<\/p>\n
57 As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia C-700 de 1999, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, la Corte Constitucional declar\u00f3 la inexequibilidad de varios aspectos centrales de las normas relativas a la financiaci\u00f3n de vivienda. No obstante, a pesar de que dicha sentencia fue proferida el 16 de septiembre de 1999, la Corte indic\u00f3 que “Los efectos de esta Sentencia, en relaci\u00f3n con la inejecuci\u00f3n de las normas declaradas inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio del a\u00f1o 2000, pero sin perjuicio de que, en forma inmediata, se de estricto, completo e inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, sobre la fijaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los factores que inciden en el c\u00e1lculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por tanto obligatoria”. De igual manera, en la Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, por la que se declar\u00f3 la inexequibilidad de la Ley 619 de 2000, la Corte indic\u00f3 que “los efectos de la anterior declaraci\u00f3n de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 20 de junio de 2002, a fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuraci\u00f3n que le es propia, expida el r\u00e9gimen que subrogue la Ley 619 de 2000”. En ambas oportunidades, la Corte ha justificado su decisi\u00f3n en la necesidad de no crear lagunas jur\u00eddicas que generen consecuencias indeseadas. \u00a0<\/p>\n
58 En efecto, as\u00ed lo puntualiz\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-815 de 1999 en la que analiz\u00f3 la constitucionalidad de los par\u00e1metros que se\u00f1ala el art\u00edculo 8 de la Ley 278 de 1996 y que debe aplicar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del salario m\u00ednimo, cuando ello no haya sido posible por la Comisi\u00f3n Permanente de Concertaci\u00f3n de Pol\u00edticas Salariales y Laborales, creada por el art\u00edculo 56 de la Carta Pol\u00edtica. La Corte indic\u00f3 que para la fijaci\u00f3n del salario m\u00ednimo por parte del Gobierno, cuando tal sea el caso, se debe atender, por ejemplo, a la meta de inflaci\u00f3n del siguiente a\u00f1o, la productividad, la contribuci\u00f3n de los salarios al ingreso nacional, el incremento del Producto Interno Bruto (PIB) y el \u00edndice de precios al consumidor. \u00a0<\/p>\n
59 Art\u00edculo 187 \u2014 La asignaci\u00f3n de los miembros del Congreso se reajustar\u00e1 cada a\u00f1o en proporci\u00f3n igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneraci\u00f3n de los servidores de la administraci\u00f3n central, seg\u00fan certificaci\u00f3n que para el efecto expida el Contralor General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
60 Corte Constitucional, C-521 de 1995, MP Antonio Barrera Carbonell, C-081 de 1996, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, T-506 de 1998 MP Antonio Barrera Carbonell; Art\u00edculo 1\u00ba del Convenio No. 95 de la OIT relativo a la protecci\u00f3n del salario, ratificado por la Ley 54 de 1962. \u00a0<\/p>\n
61 Por ejemplo, del principio de igualdad se hubiera podido deducir un promedio diferente a partir de la realidad econ\u00f3mica. As\u00ed, se hubiera podido dividir el PIB por la poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente activa o por la fuerza real de trabajo para calcular un promedio que reflejara la situaci\u00f3n de todos los colombianos. El resultado no hubiera sido un salario promedio sino un ingreso promedio. Este ser\u00eda cercano al mill\u00f3n de pesos mensuales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Sobre el juicio de razonabilidad y su evoluci\u00f3n en la jurisprudencia de la Corte puede verse la sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
63 La intensidad del juicio de constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de contenido econ\u00f3mico porque lo que est\u00e1 en juego no es una medida con alcances econ\u00f3micos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra ser\u00eda la situaci\u00f3n si la demanda versara sobre la inadecuaci\u00f3n del presupuesto para reactivar la econom\u00eda y as\u00ed estimular la generaci\u00f3n de empleo, por ejemplo, cargo de naturaleza primordialmente econ\u00f3mica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Entre otras ver las siguientes disposiciones: Art\u00edculo 2 \u2014 Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; (\u2026) || Las autoridades de la rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. \u00a0Art\u00edculo 44 \u2014 Son derechos fundamentales de los ni\u00f1os: la vida, la integridad f\u00edsica, la salud y la seguridad social, la alimentaci\u00f3n equilibrada (\u2026) \u00a0|| La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligaci\u00f3n de asistir y proteger al ni\u00f1o para garantizar su desarrollo arm\u00f3nico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. (\u2026) \u00a0Art\u00edculo 45 \u2014 El Estado, la sociedad y la familia concurrir\u00e1n para la protecci\u00f3n y asistencia de las personas de la tercera edad y promover\u00e1n su integraci\u00f3n a la vida activa y comunitaria. || El Estado les garantizar\u00e1 los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. \u00a0Art\u00edculo 47 \u2014 El Estado adelantar\u00e1 una pol\u00edtica de previsi\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n e integraci\u00f3n social para los disminuidos f\u00edsicos, sensoriales y ps\u00edquicos, a quienes se prestar\u00e1 la atenci\u00f3n especializada que requieran. \u00a0Art\u00edculo 48 \u2014 La seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley. (\u2026) \u00a0Art\u00edculo 334 \u2014 La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. \u00c9ste intervendr\u00e1, por mandato de la ley, (\u2026) para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. \u00a0|| El Estado, de manera especial, intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos. Tambi\u00e9n para promover la productividad y competitividad de las regiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65Cap\u00edtulo 3, del T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
66 Ley 4 de 1992, Art\u00edculo 4.- Con base en los criterios y objetivos contenidos en el art\u00edculo 2\u00b0 el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez d\u00edas del mes de enero de cada a\u00f1o, modificar\u00e1 el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el art\u00edculo 1\u00b0 literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, el Gobierno Nacional podr\u00e1 modificar el r\u00e9gimen de vi\u00e1ticos, gastos de representaci\u00f3n y comisiones de los mismos empleados. \u00a0<\/p>\n
67 Cfr. Sentencia SU-1052 de 2000, M.P. Alvaro Tafur G\u00e1lvis. \u00a0<\/p>\n
68 Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa; C-1403 de 2000, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
69 Corte Constitucional, Sentencias C-251 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), T-568 de 1999 (MP Carlos Gaviria D\u00edaz), SU- 624 de 1999 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-1489 de 2000 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-1165 de 2000 (MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Corte Constitucional, Sentencias SU-111 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), SU-225 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), SU-480 de 1997 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero), C-1489 de 2000 (MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero). En este sentido, el derecho constitucional colombiano ha reconocido la exigibilidad en casos concretos de los derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales, as\u00ed como de algunos derechos colectivos. Esto representa un avance frente a los tratados internacionales que al clasificarlos como derechos de desarrollo progresivo, limitan su exigibilidad en casos concretos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 Esto no tiene que ver con la naturaleza fundamental de los derechos. As\u00ed, el derecho a la seguridad e integridad personal en Colombia, que es un derecho fundamental, exige una capacidad real policiva y judicial que no se cumple en varios lugares y circunstancias. El goce efectivo de este derecho requiere gasto p\u00fablico, as\u00ed su contenido no sea socioecon\u00f3mico como puede serlo el derecho a la vivienda digna. El derecho a la integridad y a la seguridad cuando compromete la vida puede requerir acciones positivas de las autoridades judicialmente exigibles, como ha sucedido en varias oportunidades. En el caso de un activista de la Uni\u00f3n Patri\u00f3tica hostigado la Corte orden\u00f3 su protecci\u00f3n f\u00edsica por las autoridades (ver Sentencia T-439 de 1992). En el caso de una auxiliar de enfermer\u00eda amenazada la Corte orden\u00f3 su traslado a otra zona de tal manera que para proteger el derecho a la vida no le basta al Estado abstenerse de violarlo sino que debe adoptar acciones positivas para garantizarlo en ciertas circunstancias espec\u00edficas. Sentencia T-981 de 2001 M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1064\/01 \u00a0 COSA JUZGADA MATERIAL-Condiciones \u00a0 El fen\u00f3meno de la cosa juzgada material opera, as\u00ed, respecto de los contenidos espec\u00edficos de una norma jur\u00eddica, y no respecto de la semejanza del problema jur\u00eddico planteado en la demanda con el ya decidido en un fallo anterior. Por eso, la Corte ha dicho que […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6728","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6728","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6728"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6728\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6728"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6728"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6728"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}