\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1148\/01 \u00a0<\/p>\n
TARIFA DE CONTROL FISCAL-Exceso en l\u00edmite fijado por norma habilitante \u00a0<\/p>\n
PODER-Ejercicio y control\/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda presupuestal \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funci\u00f3n p\u00fablica fiscalizadora\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Fiscalizaci\u00f3n de entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No presentaci\u00f3n directa de proyecto de gastos y apropiaciones \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Presentaci\u00f3n de anteproyecto de gastos y apropiaciones al Ministerio de Hacienda \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Independencia fiscalizadora frente a elaboraci\u00f3n y expedici\u00f3n del presupuesto \u00a0<\/p>\n
TARIFA DE CONTROL FISCAL-F\u00f3rmula distinta a entes que ejercen funciones p\u00fablicas\/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Menor intervenci\u00f3n en elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TARIFA DE CONTROL FISCAL-C\u00e1lculo por fiscalizaci\u00f3n de particulares que manejan bienes de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda presupuestal no es absoluta \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL-Establecimiento legislativo \u00a0<\/p>\n
La \u201ctarifa de control fiscal\u201d no est\u00e1 enmarcada dentro de los conceptos de \u201ctasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d, tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado. Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Iniciativa del Gobierno en materia presupuestal \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente\u00a0D-3534 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 4, parcial, de la Ley 106 de 1993, \u201cPor la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor : Luis Carlos S\u00e1chica Aponte \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano de la referencia demand\u00f3 parcialmente el art\u00edculo 4 de la Ley 106 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0NORMA DEMANDADA. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada. Se subraya lo acusado. \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 106 de 1993 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4.- Autonom\u00eda Presupuestaria. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 autonom\u00eda para el manejo, administraci\u00f3n y fijaci\u00f3n de su presupuesto, en concordancia con la ley org\u00e1nica de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
\u201cCon el fin de desarrollar el presente art\u00edculo la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica cobrar\u00e1 una tarifa de control fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, equivalente a la de aplicar el factor, resultante de la f\u00f3rmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la contralor\u00eda sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa tarifa de control fiscal ser\u00e1 fijada individualmente para cada organismo o entidad vigilada mediante resoluci\u00f3n del Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl valor total del recaudo por este concepto no podr\u00e1 superar por ning\u00fan motivo el valor total de los gastos de funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
Considera el demandante que lo acusado viola los art\u00edculos 119, 150-12, 200-4, 267, primer inciso, 338 y 346 de la Constituci\u00f3n, por las razones que tratar\u00e1n de resumirse, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
El actor se\u00f1ala que en un Estado de derecho toda competencia es limitada. Esta es la raz\u00f3n de ser de la existencia de los organismos de control. As\u00ed, el principio democr\u00e1tico contenido en la f\u00f3rmula \u201cno pueden establecerse tributos sino por el representante de los contribuyentes\u201d, art\u00edculo 338 de la Carta, lleva consigo la consecuencia, necesaria, de que los organismos de vigilancia controlen el destino y administraci\u00f3n de estos tributos. Si as\u00ed no fuera, perder\u00eda sentido y eficacia este principio, pues, no se garantizar\u00eda a los contribuyentes el derecho de conocer el destino de sus impuestos y los resultados de su inversi\u00f3n. Lo que se armoniza con lo dispuesto en el art\u00edculo 114 de la Constituci\u00f3n, que otorga al Congreso, entre sus funciones, la de \u201cejercer control pol\u00edtico sobre el gobierno y la administraci\u00f3n\u201d, y el art\u00edculo 150, numeral 11, que le atribuye al Congreso \u201cestablecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n\u201d, y otros preceptos encaminados al mismo prop\u00f3sito, tales como, los numerales 8 y 14 e inciso final del 150, el art\u00edculo \u00a0200, numerales 3 y 4, \u00a0todos de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considera, entonces, que la violaci\u00f3n del precepto demandado contra el art\u00edculo 267 de la Carta se produce porque la Contralor\u00eda es un \u00f3rgano de poder, no es un ente de servicios o que presta un servicio p\u00fablico, a las personas que vigila, en esto se diferencia de la Superintendencias, puesto que \u00e9stas act\u00faan en inter\u00e9s de la legalidad, de terceros y de los mismos vigilados, pero no en inter\u00e9s del Estado, como ocurre con la funci\u00f3n que desarrolla la Contralor\u00eda. Otra prueba de que se trata del ejercicio de poder y no de la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, como pretendi\u00f3 igualarlo el legislador en el art\u00edculo acusado, lo constituye el hecho de que el control fiscal radica esencialmente en el cuerpo que representa al pueblo, que es la C\u00e1mara de Representantes, seg\u00fan dispone el art\u00edculo 178, numeral 2, de la Constituci\u00f3n. Por no ser la Contralor\u00eda un ente de gesti\u00f3n, si no de capacidad t\u00e9cnica, la financiaci\u00f3n del control fiscal es un gasto ordinario de funcionamiento, que \u00fanica y totalmente debe financiarse con recursos presupuestarios comunes, tal como ocurre con las dem\u00e1s funciones p\u00fablicas establecidas por la Carta – defensa nacional, justicia, educaci\u00f3n-, y no financiarse a trav\u00e9s de una tasa como la denominada \u201ctarifa de control fiscal\u201d, que cre\u00f3 el precepto demandado. Con relaci\u00f3n a este punto, concluye el actor :\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, el legislador al dictar la norma acusada viol\u00f3 el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n al confundir funci\u00f3n p\u00fablica con servicio p\u00fablico, desconociendo la prohibici\u00f3n de que la Contralor\u00eda ejerza funciones administrativas, por una parte y, por otra, al confundir la autonom\u00eda administrativa y presupuestal que le otorga, que se entiende referida a su organizaci\u00f3n interna y a la ejecuci\u00f3n del presupuesto que le sea asignado por la ley anual de presupuesto, con la posibilidad de establecer por s\u00ed misma el c\u00e1lculo de ese presupuesto e imponerlo al Gobierno y las entidades vigiladas que deben financiarlo \u2013ya que se trata de facultades distintas. Una cosa es tener presupuesto propio y separado, con ejecuci\u00f3n aut\u00f3noma \u2013que es lo que le otorga el art\u00edculo 267 a la Contralor\u00eda- y otra el derecho a determinar y proponer ese presupuesto, como inmodificable, materia que pertenece exclusivamente a gobierno y Congreso.\u201d \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que, por estas mismas razones, en cuanto a la competencia del Gobierno referente a la iniciativa presupuestaria, el precepto demandado viola los art\u00edculos los art\u00edculo 150-12, 200-4 y 346 de la Constituci\u00f3n, pues, considera que \u201cen su numeral 5 (sic) obliga a las entidades estatales a presupuestar la suma se\u00f1alada por la Contralor\u00eda, al romper la autonom\u00eda administrativa y presupuestaria, \u00e1rea en al cual sus obligaciones s\u00f3lo pueden originarse en la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del presupuesto y la respectiva ley anual del presupuesto, contrariando lo dispuesto en los art\u00edculos 151, 338, 345, 346 y 349.\u201d (folio 7) \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de los conceptos de violaci\u00f3n expresados, el actor menciona la imperfecci\u00f3n del m\u00e9todo y sistema para el c\u00e1lculo de la \u201ctarifa de control fiscal\u201d que ha establecido el legislador \u201cextraordinario\u201d (sic), en la norma demandada, en cuanto a que el mismo no es reflejo de la recuperaci\u00f3n del costo del presunto \u201cservicio\u201d que con tales recursos se dice financiar. Se\u00f1ala que, seg\u00fan el principio democr\u00e1tico, en cuanto a la legalidad de los tributos, s\u00f3lo a los cuerpos de elecci\u00f3n popular corresponde su creaci\u00f3n y la determinaci\u00f3n del m\u00e9todo y del sistema para definir los costos y beneficios. \u00a0<\/p>\n
En el caso del precepto demandado, la norma no menciona ni permite deducir si el c\u00e1lculo de la tarifa se har\u00e1 tomando como base el presupuesto de rentas o apropiaciones, tanto de la Contralor\u00eda como de las entidades p\u00fablicas contribuyentes que, perteneciendo al sistema presupuestal de la naci\u00f3n, tienen autonom\u00eda presupuestal, patrimonial y financiera, lo que las autoriza para tener rentas propias u obtener recursos de cr\u00e9dito externo o interno, del balance, por operaciones financieras, etc. Adem\u00e1s, la tarifa de una tasa no puede ser liquidada por el c\u00e1lculo de los presupuestos de la Contralor\u00eda y de las entidades que administran fondos o bienes de la Naci\u00f3n, porque la mayor\u00eda de las veces presentan variaciones, seg\u00fan el plan de desarrollo, las disponibilidades fiscales, y, en general, el manejo de la pol\u00edtica econ\u00f3mica. Lo que quiere decir que la tarifa aplicable ser\u00e1 liquidada sobre una base gravable diferente a la que, seg\u00fan establece el precepto acusado, debe tomarse como factor para su determinaci\u00f3n. As\u00ed mismo, la tarifa que se autoriza cobrar es de naturaleza retributiva, pero el m\u00e9todo y sistema del precepto no tienen relaci\u00f3n alguna con tal retribuci\u00f3n, pues, ni el ingreso de las entidades vigiladas o su gasto tienen incidencia sobre los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de la Contralor\u00eda. La tasa que se autoriza cobrar s\u00f3lo es para recuperar los costos del servicio. Por ello \u201cresulta evidente la violaci\u00f3n alegada, pues al haberse fijado un m\u00e9todo y sistema para la determinaci\u00f3n de la tarifa aplicable a los sujetos contribuyentes, bajo el criterio de que el valor resultante de aplicar la tarifa del control fiscal a cada organismo o entidad vigilada deber\u00e1 incluirse en el respectivo presupuesto anual, se estableci\u00f3 una obligaci\u00f3n imperativa a cargo del ejecutivo y del Congreso, en relaci\u00f3n con un gasto, que como todo gasto de la Naci\u00f3n, depender\u00e1 de la observancia de los principios presupuestales para su determinaci\u00f3n, conforme a la ley org\u00e1nica del presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
En este proceso intervinieron el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, para defender la constitucionalidad de la norma demandada parcialmente. Se resumen as\u00ed sus razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) El apoderado especial del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, doctor Juan Fernando Romero Tob\u00f3n, recuerda que el demandante present\u00f3 una acusaci\u00f3n semejante contra una norma incluida en el Decreto ley 267 de 2000, que fue declarada inexequible por la Corte, en la sentencia C-1550 de 2000, pero no por el tema sustancial expresado por el actor, sino por el decreto exceder el contenido del marco legal se\u00f1alado por el Congreso. La presente \u00a0demanda es id\u00e9ntica a aqu\u00e9lla y prueba de ello es que uno de los cargos expuestos por el demandante es, precisamente, considerar que est\u00e1 ante el legislador extraordinario y no ante una precepto expedido por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Sobre los cargos expuestos en el presente expediente, el interviniente explica las razones para rebatir los argumentos principales de la acusaci\u00f3n, que se resumen as\u00ed :\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n p\u00fablica y el servicio p\u00fablico no son t\u00e9rminos excluyentes. En principio la funci\u00f3n p\u00fablica la ejercen los servidores p\u00fablicos, pero tambi\u00e9n la Constituci\u00f3n admite que la ejerzan los particulares, arts. 116 y 123 de la Carta, en forma excepcional. Los servicios p\u00fablicos, arts. 365 a 370 de la Constituci\u00f3n, y otras normas de la Carta aluden a los servicios p\u00fablicos. Considera que el demandante cuando divide en forma tajante las funciones estatales en funci\u00f3n p\u00fablica y servicios p\u00fablicos, olvida que la Corte Constitucional ha sido clara que no hay tal exclusi\u00f3n, cuando se refiri\u00f3 al servicio p\u00fablico notarial. Sobre la naturaleza del control fiscal, se puede admitir que goza de los atributos de funci\u00f3n p\u00fablica y de servicio p\u00fablico, por lo que lo demandado ser\u00eda una tasa para la financiaci\u00f3n de su actividad. El car\u00e1cter de funci\u00f3n p\u00fablica que ejerce la Contralor\u00eda ha sido reiterado por la Corte Constitucional en numerosas ocasiones. Respecto de la naturaleza contributiva de la tarifa, se puede decir que la confusi\u00f3n planteada por el actor estriba en crear una paradoja entre la naturaleza de la funci\u00f3n y el car\u00e1cter del ingreso. Los ingresos para suplir las funciones del Estado son variados, entre los que se destacan los impuestos, las contribuciones y las tasas, sin dejar de lado la contribuci\u00f3n especial para la justicia a cargo de los notarios. Las definiciones no se restringen a la naturaleza de la entidad sino del servicio que prestan, la costeabilidad del mismo y la factibilidad de individualizarlo. Entra, luego, a explicar las caracter\u00edsticas y diferencias entre tasa, impuesto y contribuci\u00f3n, y concluye que la tarifa de control fiscal es un ingreso con car\u00e1cter remuneratorio del servicio de auditaje, que contiene los elementos para su determinaci\u00f3n. Esta cuota no es nueva, ya estaba prevista en la Ley 20 de 1975, y existe un sistema y un m\u00e9todo, un sujeto pasivo, una base gravable y un hecho generador. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la programaci\u00f3n presupuestal, hay que tener presente que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como una de las entidades estatales, se rige por las normas org\u00e1nicas de presupuesto. Se\u00f1ala que \u201cEl presupuesto de la Contralor\u00eda est\u00e1 sujeto al mismo tr\u00e1mite de los anteproyectos que presentan cada una de las entidades con el fin de que, una vez agrupados, el Gobierno Nacional presente el presupuesto y que el mismo se compatibilice con las diferentes variables econ\u00f3micas y que la obligatoriedad que se menciona no es sino la orden de cada organismo vigilado de que incluya dentro de sus gastos la cuota fiscal. El monto apropiado en el Presupuesto Nacional \u00fanicamente ser\u00e1 determinado en el proceso de programaci\u00f3n presupuestal que corresponde al Gobierno Nacional y en el debate que se haga en el Congreso de la Rep\u00fablica al considerar la ley anual del presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
Concluye, entonces, que no hay violaci\u00f3n de los art\u00edculos constitucionales se\u00f1alados. \u00a0<\/p>\n
b) El apoderado especial de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, doctor Luis Alberto Sandoval Navas, se opuso, tambi\u00e9n, a esta demanda, con los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que no es cierto que la actividad de control que desarrolla la Contralor\u00eda deba ser financiada \u00fanicamente con recursos ordinarios de la Naci\u00f3n, y no mediante el establecimiento de tasas administrativas como retribuci\u00f3n por el servicio prestado, pues \u00e9stas tambi\u00e9n forman parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (unidad de caja, seg\u00fan el art\u00edculo 27 del Decreto 111 de 1996), y no existe ning\u00fan precepto constitucional que proh\u00edba el establecimiento de estas tasas, que es la noci\u00f3n fiscal donde se ubica la \u201ctarifa de control fiscal\u201d y que tiene por objeto la recuperaci\u00f3n de los costos que la actividad de control genera. \u00a0<\/p>\n
La Corte se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad de esta clase de tasas, como es la cobrada por la Superintendencia Bancaria por la vigilancia prestada a las entidades financieras vigiladas, en la sentencia C-465 de 1993. En esa oportunidad, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el legislador est\u00e1 facultado para establecer esta clase de tasas, m\u00e1xime que as\u00ed se permite desarrollar el postulado constitucional sobre el car\u00e1cter t\u00e9cnico, con autonom\u00eda administrativa y presupuestal de la Contralor\u00eda. Con esta tasa, se logra, adem\u00e1s, la independencia necesaria frente a las ramas del poder p\u00fablico, para el ejercicio del control fiscal. As\u00ed lo interpret\u00f3 el Consejo de Estado en providencia del 11 de septiembre de 1995, expediente 3405.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el interviniente que la ley s\u00ed estableci\u00f3 claramente el sistema y m\u00e9todo en la determinaci\u00f3n de la tarifa de control fiscal, al decir que ser\u00e1 el resultado de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contralor\u00eda entre la sumatoria de los presupuestos de los entes vigilados, con lo que se cumple el mandato del art\u00edculo 338 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sobre lo afirmado por el actor de la violaci\u00f3n de los art\u00edculos constitucionales referentes a la iniciativa presupuestal, integral y exclusiva del Gobierno y del Congreso para tramitar y aprobar el proyecto del Gobierno, resulta equivocado, pues las tasas hacen parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, y en consecuencia, de su presupuesto de rentas y recursos de capital, y de gastos, por lo cual, es presentado por parte del Gobierno Nacional como lo disponen las normas legales. En consecuencia, el precepto demandado no vulnera los preceptos constitucionales se\u00f1alados por el demandante. \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en el concepto Nro. 2592, del 26 de junio de 2001, solicit\u00f3 a la Corte declarar constitucional, en lo acusado, el art\u00edculo demandado. Sus argumentos se resumen as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica ejercida por la Contralor\u00eda y que es competencia del legislador establecer el pago de la cuota de la tasa de fiscalizaci\u00f3n de los entes vigilados por la Contralor\u00eda. Por ello, la cuota de fiscalizaci\u00f3n que crea el precepto demandado a favor de la Contralor\u00eda implica el ejercicio de la facultad impositiva que tiene el Congreso en esta materia. La cuota fiscalizadora establecida en el precepto demandado re\u00fane los requisitos del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahonda el se\u00f1or Procurador sobre el tema de la justificaci\u00f3n del cobro de la cuota de fiscalizaci\u00f3n de los entes y organismos vigilados, en el sentido de que no todos los servicios y funciones que preste el Estado deben ser a t\u00edtulo gratuito o sin contraprestaci\u00f3n alguna. Si esto es as\u00ed, de acuerdo con la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso y con las limitaciones establecidas en la Constituci\u00f3n, art\u00edculos 95, numeral 9, y 338, el legislador \u00a0puede establecer qu\u00e9 servicios y qu\u00e9 funciones propias del Estado se pueden prestar en forma gratuita o, cu\u00e1ndo es procedente exigir alguna clase de contraprestaci\u00f3n, como consecuencia de su ejercicio. Por ejemplo, el legislador, en la Ley Estatutaria de la Justicia, determin\u00f3 que \u00e9sta fuera gratuita, y, en el caso del control fiscal, estableci\u00f3 un gravamen para su financiaci\u00f3n, no obstante que el control fiscal sea una funci\u00f3n p\u00fablica, que el Estado debe subvencionar, el legislador puede se\u00f1alar las fuentes de dicha financiaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la cuota de fiscalizaci\u00f3n que se impone no tiene que corresponder al costo operacional que implica la operaci\u00f3n que cumple la Contralor\u00eda, ya que con su implementaci\u00f3n, el legislador busc\u00f3 una contribuci\u00f3n directa para la financiaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento del ente controlador, sin que por esto se pueda afirmar que esta cuota compensa o retribuye tales costos. Lo que se busca con esta cuota es la constituci\u00f3n de un mecanismo proporcional para la distribuci\u00f3n de los ingresos p\u00fablicos. El Contralor es un \u201cejecutor-operador\u201d dado que el legislador le se\u00f1al\u00f3 los factores que habr\u00eda de tener en cuenta para determinar la cuota correspondiente. El legislador se\u00f1al\u00f3 todos los elementos que integran la contribuci\u00f3n. No era entonces necesario que se fijara un sistema y un m\u00e9todo, pues la Contralor\u00eda s\u00f3lo realiza la operaci\u00f3n para concretar el valor de la cuota. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, manifiesta que no es cierto que con esta cuota se est\u00e9 interfiriendo en las facultades presupuestales del gobierno y del legislativo, pues \u00e9ste s\u00f3lo toma como referencia los presupuestos aprobados para lograr la determinaci\u00f3n de la cuant\u00eda de la cuota. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia. \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas legales, como la que se acusa en la acci\u00f3n \u00a0que se estudia. \u00a0<\/p>\n
2.1 El presente asunto radica en determinar si el Congreso pod\u00eda crear un tributo denominado \u201ctarifa de control fiscal\u201d a cargo de los organismos y entidades fiscalizados por la Contralor\u00eda, y establecer la forma como se deb\u00eda calcular y cobrar el mismo. Para el actor, con la expedici\u00f3n del precepto demandado, el legislador viol\u00f3 los art\u00edculos 119, 150-12, 200-4, 267, primer inciso, 338 y 346 de la Constituci\u00f3n, pues, la Contralor\u00eda desarrolla una funci\u00f3n p\u00fablica, que corresponde al ejercicio del poder p\u00fablico, lo que es sustancialmente distinto a la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico. Por ello, se equivoc\u00f3 el legislador, ya que la funci\u00f3n de la Contralor\u00eda no es asimilable a la de las Superintendencias, en las que resulta constitucional el cobro de la tarifa de vigilancia a las entidades sometidas a ellas, ya que las mencionadas Superintendencias act\u00faan en inter\u00e9s de la legalidad, de terceros y hasta de los mismos vigilados, en tanto que el control fiscal regula y controla la gesti\u00f3n fiscal de sus controlados, para provecho del fisco, el tesoro o la hacienda p\u00fablica, en \u00faltimas, del patrimonio del Estado. El legislador, entonces, confundi\u00f3 funci\u00f3n p\u00fablica con servicio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
2.2 Tambi\u00e9n acusa el actor de inconstitucionalidad la norma, pues, en su concepto, se \u00a0viola la competencia del Gobierno en lo referente a la iniciativa presupuestaria, que consiste en que a \u00e9ste le corresponde formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y presentarlo al Congreso, \u00a0principio garantizado en el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n. Explica que al preparar anualmente el Gobierno, el Proyecto de presupuesto general de la Naci\u00f3n, con base en los anteproyectos que presenten los \u00f3rganos del Estado, incluida la Contralor\u00eda, implica que el Ejecutivo y el Congreso est\u00e1n obligados a incorporar en el presupuesto los recursos de la cuota de fiscalizaci\u00f3n, tal como lo establece el \u201cnumeral 5\u201d del precepto demandado, es decir, en forma obligatoria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3 Y, como \u00faltimo cargo, el actor se\u00f1ala que se viola el art\u00edculo 338 de la Carta, pues resulta imperfecto el m\u00e9todo y el sistema para el c\u00e1lculo la tarifa de control fiscal que estableci\u00f3 el legislador, ya que no se puede considerar que es retributiva, ni corresponde al costo de la prestaci\u00f3n del servicio. Adem\u00e1s, hace algunas cargos sobre la inconstitucionalidad del otorgamiento de facultades extraordinarias para imponer tributos. \u00a0<\/p>\n
2.4 Los intervinientes en este proceso, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, as\u00ed como el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, se oponen a prosperidad de esta demanda, pues consideran que el precepto en nada vulnera la Constituci\u00f3n y, por el contrario, desarrolla el principio de la autonom\u00eda administrativa y presupuestal de la Contralor\u00eda consagrado por la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, corresponde al legislador imponer esta clase de tributos, seg\u00fan el art\u00edculo 338 de la Carta. Advierte uno de los intervinientes que la funci\u00f3n p\u00fablica que desarrolla la Contralor\u00eda no es un concepto antag\u00f3nico con el de la prestaci\u00f3n del servicio de auditaje, y la tarifa fiscal se encuentra perfectamente definida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.5 Antes de examinar los cargos, habr\u00e1 de referirse a la sentencia C-1550 de 2000, en la que la Corte declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 8 del Decreto Ley 267 de 2000, que trataba, tambi\u00e9n, de la \u201ctarifa de control fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. Aclaraci\u00f3n previa : sentencia C-1550 de 2000, en la que se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 8 del Decreto Ley 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
El demandante en el presente expediente, demand\u00f3, en anterior oportunidad, el art\u00edculo 8 del Decreto 267 de 2000, por considerar que el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 el l\u00edmite fijado por la norma habilitante, al modificar las bases para el c\u00e1lculo de la \u201ctarifa de control fiscal\u201d en el mencionado Decreto. La Corte encontr\u00f3 que ten\u00eda raz\u00f3n el demandante, declar\u00f3 inexequible tal precepto, y se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 4 de la Ley 106 de 1993 contin\u00faa vigente. Dijo la Corte : \u00a0<\/p>\n
\u201cA juicio de la Corte, le asiste raz\u00f3n al demandante pues, examinadas cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de la Ley 573 de 2000, se advierte que \u00a0la habilitaci\u00f3n legislativa no comprendi\u00f3 la \u00a0competencia de regular normativamente aspectos de la tarifa de control fiscal, como el atinente a los factores de su presupuestaci\u00f3n, en lo cual, el acusado art\u00edculo 8. del Decreto 267 del 2000 modifica las previstas en \u00a0el art\u00edculo 4\u00ba. de la Ley 106 de 1993, al \u00a0adicionar los gastos de funcionamiento a fin de que la sumatoria de estos con los gastos de inversi\u00f3n sea la que constituya la base del c\u00e1lculo del presupuesto total de la Contralor\u00eda General que es uno de los componentes para la determinaci\u00f3n del factor con fundamento en el cual se establece la tarifa de control fiscal exigible a los organismos y entidades fiscalizadas que manejan fondos o bienes de la naci\u00f3n, que en esencia, es en lo que consiste la reforma que al art\u00edculo 4\u00ba. de la Ley 106 de 1993 pretendi\u00f3 introducir el cuestionado art\u00edculo 8\u00ba. del Decreto Ley 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
En efecto, de ninguna de las facultades conferidas por el Congreso al Presidente de la Rep\u00fablica en relaci\u00f3n con el ente fiscalizador puede deducirse en forma razonable que pudiese ser constitucionalmente v\u00e1lida tal atribuci\u00f3n, sin que, para estos efectos, sea relevante el examen de la naturaleza jur\u00eddica de la tarifa de control fiscal, pues las facultades conferidas por la Ley 573 de 2000 \u00fanicamente habilitaban al legislador extraordinario para \u201cmodificar la estructura de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; determinar el sistema de nomenclatura y clasificaci\u00f3n de los empleos.. dictar las normas sobre carrera administrativa especial y establecer todas las caracter\u00edsticas que sean competencia de la ley referente a su r\u00e9gimen de personal.\u201d \u00a0<\/p>\n
Es, pues, claro que la habilitaci\u00f3n no comprendi\u00f3 la atribuci\u00f3n de modificar las bases para el c\u00e1lculo de la tarifa de control fiscal que fue lo que hizo en exceso el precepto demandado. \u00a0<\/p>\n
Por los motivos se\u00f1alados, la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimit\u00f3 o desbord\u00f3 el l\u00edmite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a trav\u00e9s de la Ley 573 de 2000 en lo que hace al art\u00edculo 8\u00ba. del Decreto Ley 267 de 2000, motivo por el cual dicha norma ser\u00e1 retirada del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
Por otro aspecto, la Corporaci\u00f3n advierte que al ser inexequible el art\u00edculo 8\u00ba. del Decreto Ley 267 de 2000, norma impugnada por el actor, por exceder su contenido el marco se\u00f1alado por el Congreso de la Rep\u00fablica en la Ley 573 de 2000, no hay lugar a pronunciarse sobre los dem\u00e1s cargos que fundamentan la demanda, pues sea cual fuere la conclusi\u00f3n a que \u00a0respecto de ellos se arribase, de todas maneras, se retirar\u00e1 del universo jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
En esas condiciones, el art\u00edculo 4\u00ba. de la Ley 106 de 1996 (sic) contin\u00faa estando plenamente vigente y, por ende, es la normatividad aplicable a la determinaci\u00f3n y c\u00e1lculo de la tarifa de control fiscal.\u201d (C-1550 de 2000, M.P., doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aclarado este punto, se examinar\u00e1n los cargos expuestos por el actor en esta demanda, desde la perspectiva del control fiscal y la autonom\u00eda presupuestal. \u00a0<\/p>\n
4. La funci\u00f3n p\u00fablica fiscalizadora de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1 Desde la perspectiva constitucional de la naturaleza de la funci\u00f3n p\u00fablica que desarrolla la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, debe recordarse que lo que diferencia a un Estado totalitario de uno democr\u00e1tico es que en \u00e9ste, al lado del ejercicio del poder, tiene que existir siempre, de manera efectiva y aut\u00f3noma, un control real a ese poder. Es decir, que no puede concebirse un Estado moderno que no garantice en igual forma el ejercicio del poder y el ejercicio del control a ese poder. Para el ejercicio de ambos, se precisa que estas expresiones del poder p\u00fablico cuenten con autonom\u00eda administrativa y presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2 A este \u00faltimo aspecto, la autonom\u00eda presupuestal de la Contralor\u00eda, es al que se referir\u00e1 el presente examen de constitucionalidad, pues es el punto en que el demandante centra su acusaci\u00f3n, al se\u00f1alar que \u201cla financiaci\u00f3n del control fiscal es un gasto ordinario de funcionamiento que \u00fanica y totalmente debe financiarse con recursos presupuestarios comunes, como las dem\u00e1s funciones p\u00fablicas \u2013defensa nacional, justicia, educaci\u00f3n\u201d, y no a trav\u00e9s de la f\u00f3rmula establecida en el precepto demandado, es decir, en funci\u00f3n de los presupuestos de los entes fiscalizados. \u00a0<\/p>\n
4.3 Respecto de la funci\u00f3n de la Contralor\u00eda, la Constituci\u00f3n de 1991 dio un viraje de la mayor trascendencia a esta funci\u00f3n, como se ve al comparar lo que estaba establecido en esta materia en la Carta de 1886. Basta remitirse al contenido de las normas correspondientes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 59 de la Constituci\u00f3n de 1886 dice : \u201cLa vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y se ejercer\u00e1 conforme a la ley.\u201d A continuaci\u00f3n establece que no ejercer\u00e1 funciones administrativas que no sean las inherentes a su propia organizaci\u00f3n, se\u00f1ala el per\u00edodo del Contralor y los requisitos para ser elegido. En el art\u00edculo 60 se establecen las atribuciones. \u00a0<\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1991, la funci\u00f3n de la Contralor\u00eda tiene un Cap\u00edtulo especial dentro del T\u00edtulo X, correspondiente a los organismos de control del Estado. Consagra en el art\u00edculo 267 que : \u201cEl control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n.\u201d Se\u00f1ala, tambi\u00e9n, c\u00f3mo se ejercer\u00e1 el control y qu\u00e9 incluye su ejercicio. El inciso 4 del mismo art\u00edculo establece que \u201cLa Contralor\u00eda es una entidad de car\u00e1cter t\u00e9cnico con autonom\u00eda administrativa y presupuestal\u201d, y, lo mismo que en la Constituci\u00f3n de 1886, advierte que \u201cno tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para lo que interesa a esta demanda, hay que destacar que la herramienta de la que la Carta de 1991 dot\u00f3 a la Contralor\u00eda, al disponer que es un ente con autonom\u00eda presupuestal, garant\u00eda de la que no se ocup\u00f3 la anterior Constituci\u00f3n, es consecuencia necesaria de la concepci\u00f3n de Estado que emana de la actual Constituci\u00f3n, cuyos principios generales se\u00f1alan que es un Estado social de derecho, democr\u00e1tico, participativo y pluralista (art. 1); que la soberan\u00eda reside en el pueblo, del que emana el poder p\u00fablico (art. 3); que, en el mismo T\u00edtulo y Cap\u00edtulo en los que se establece la estructura del Estado, a trav\u00e9s de las tres Ramas del Poder p\u00fablico, se instauran los \u00f3rganos de control de estos poderes : el Ministerio P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (art. 117).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4 La funci\u00f3n p\u00fablica fiscalizadora de la Contralor\u00eda, a la luz de la Constituci\u00f3n de 1991 y su papel dentro del Estado social de derecho, ha sido ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de esta Corte. La sentencia C-499 de 1998, trae un completo recuento de las providencias correspondientes, as\u00ed : \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado.”1 En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gesti\u00f3n fiscal hace referencia a la administraci\u00f3n y manejo de los bienes y fondos p\u00fablicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n.2 A su turno, seg\u00fan la Corte, la vigilancia de esta gesti\u00f3n “se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jur\u00eddicas, financieras y materiales en las que se traduce la gesti\u00f3n fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o se\u00f1alados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos p\u00fablicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un per\u00edodo determinado, las metas y prop\u00f3sitos inmediatos de la administraci\u00f3n.”3 (sentencia C-499 de 1998, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) \u00a0<\/p>\n
Resulta, tambi\u00e9n, oportuno mencionar un aspecto analizado por la Corte, en el sentido de que ninguna entidad p\u00fablica o privada que maneje fondos o bienes de la Naci\u00f3n, puede abrogarse el derecho a no ser fiscalizada. En la sentencia C-167 de 1995, se dijo : \u00a0<\/p>\n
\u201cCon la promulgaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica de 1991, la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal adquiere una nueva dimensi\u00f3n en la medida de que la actividad \u00a0debe orientarse dentro de la filosof\u00eda del nuevo Estado Social de Derecho en general, y especialmente \u00a0dirigida a la aplicaci\u00f3n de los principios de eficacia econ\u00f3mica, equidad y valoraci\u00f3n de los costos ambientales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Carta Pol\u00edtica en el art\u00edculo 267 determina como funci\u00f3n p\u00fablica a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el control fiscal de la gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n y de los particulares que manejen fondos o \u00a0bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0Es as\u00ed como, en el Estado social de derecho, se han concebido dentro de un largo proceso hist\u00f3rico sistemas articulados de controles y contrapesos que procuran \u00a0prevenir y sancionar las fallas o extralimitaciones en el ejercicio del poder p\u00fablico. Es bajo este orden de ideas que el constituyente \u00a0colombiano institucionaliz\u00f3 varios sistemas de controles \u00a0entre los cuales se destaca el \u00a0control fiscal, que comprende la \u00a0“gesti\u00f3n fiscal \u00a0de la administraci\u00f3n” que no s\u00f3lo se limita \u00a0a la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, sino que se hace extensivo a todos los \u00a0\u00f3rganos del Estado y a los particulares que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la funci\u00f3n fiscalizadora ejercida por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica propende \u00a0por un objetivo, \u00a0el control de gesti\u00f3n, para verificar el manejo adecuado de los recursos p\u00fablicos sean ellos administrados por organismos p\u00fablicos o privados, en efecto, la especializaci\u00f3n fiscalizadora que demarca la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica es una funci\u00f3n p\u00fablica que abarca incluso a todos los particulares que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0Fue precisamente el \u00a0constituyente quien quiso que ninguna rama del poder p\u00fablico, entidad, instituci\u00f3n, etc., incluyendo a la misma Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, quedara sin \u00a0control fiscal de gesti\u00f3n. Entonces \u00a0ning\u00fan ente, por soberano o privado que sea, puede abrograrse el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos p\u00fablicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la Constituci\u00f3n vigente crea los organismos de control independientes (art. 263) para todos los que manejen \u00a0fondos p\u00fablicos \u00a0y recursos del Estado, incluyendo a los particulares. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, para la Corte es di\u00e1fano que el \u00a0art\u00edculo 267 de la Carta \u00a0Magna, \u00a0delimita el \u00a0rango de acci\u00f3n de la funci\u00f3n fiscalizadora o controladora al otorgarle a la Contralor\u00eda las prerrogativas de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n, entendiendo este vocablo en su \u00a0m\u00e1s amplia acepci\u00f3n, es decir referido tanto a las tres ramas del poder p\u00fablico como a cualquier entidad de derecho p\u00fablico, y, a los particulares que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n, que garanticen al Estado la conservaci\u00f3n y adecuado rendimiento de los bienes \u00a0e ingresos de la Naci\u00f3n; as\u00ed pues donde quiera que haya bienes o ingresos p\u00fablicos, deber\u00e1 estar \u00a0presente en la fiscalizaci\u00f3n \u00a0el ente superior de control.\u201d (sentencia C-167 de 1995, M.P., doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) (se subraya) \u00a0<\/p>\n
4.5 En cuanto al mandato constitucional de dotar al ente de control fiscal de autonom\u00eda presupuestal, se requer\u00eda, entonces, que el legislador ideara la forma de hacerla \u00a0realidad, sin quebrantar otros principios constitucionales, como la universalidad del presupuesto, la iniciativa del Gobierno en esta materia, la coherencia presupuestal, etc., que se reflejan en que el presupuesto de la Contralor\u00eda hace parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, sin que esto signifique desconocimiento de su autonom\u00eda presupuestal. Porque una cosa es que el presupuesto de la Contralor\u00eda est\u00e9 incluido en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y otra, que el legislador, como lo hizo en la norma demandada, garantice la existencia de los recursos, al consagrar que \u00e9stos se calculen en funci\u00f3n de los presupuestos de los entes fiscalizados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto : c\u00f3mo se armonizan los concepto de iniciativa del Gobierno en materia presupuestal y la autonom\u00eda presupuestal de la Contralor\u00eda en esta materia, resulta pertinente referirse a la sentencia C-592 de 1995, donde se estudi\u00f3 si, con base en la mencionada autonom\u00eda, el Contralor ten\u00eda facultad de presentar directamente al Congreso el respectivo proyecto de presupuesto y no a trav\u00e9s del Gobierno, y si \u00e9ste y el Congreso pod\u00edan introducirle modificaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la mencionada providencia, la Corte se\u00f1al\u00f3 que como en el Gobierno radica la facultad de formulaci\u00f3n del Presupuesto de Rentas y Apropiaciones, seg\u00fan el art\u00edculo 346 de la Carta y, en armon\u00eda con el principio de universalidad del presupuesto, resulta claro que en el respectivo proyecto est\u00e9n contenidos la totalidad de los gastos del Estado, para la correspondiente vigencia fiscal. Adem\u00e1s, dijo, seg\u00fan el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n, no es posible la presentaci\u00f3n directa del proyecto de gastos y apropiaciones por parte del Contralor. En este caso, el Contralor \u00a0debe presentar su anteproyecto al Ministerio de Hacienda para ser incorporado al proyecto de presupuesto nacional, y, por conducto del Gobierno, ser presentado para su discusi\u00f3n al Congreso de la Rep\u00fablica. En la misma sentencia se analiz\u00f3 si el Gobierno tendr\u00eda la facultad de modificar este anteproyecto. La Corte se\u00f1al\u00f3 que est\u00e1 dentro de sus facultades constitucionales hacerlo, pues, \u201cEn esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y de desarrollo. No se entender\u00eda la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace parte de la autonom\u00eda de ciertos \u00f3rganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u201d (sentencia C-592 de 1995, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) \u00a0<\/p>\n
4.6 De acuerdo con lo expuesto, considera la Corte que el legislador, en la forma como estableci\u00f3 en el art\u00edculo acusado, est\u00e1 garantizando no s\u00f3lo la existencia de recursos suficientes para el ejercicio del control, sino que al mismo tiempo garantiza que el Contralor, en el proceso de obtenci\u00f3n de tales recursos, en el proyecto y fijaci\u00f3n de su presupuesto, tenga la menor injerencia y gesti\u00f3n ante el Congreso y ante el Ejecutivo, pues, siempre habr\u00e1 certeza de la existencia de recursos. Esto le permite a la Contralor\u00eda conservar intacta su independencia fiscalizadora, frente a las ramas del poder que intervienen en el proceso de elaboraci\u00f3n y expedici\u00f3n del presupuesto, y su plena autonom\u00eda como fiscalizador de las ramas del poder p\u00fablico, en el ejercicio de sus funciones. No se puede desconocer, pues no es una posibilidad, sino que es una realidad, el hecho de que, dependiendo de determinadas situaciones pol\u00edticas o administrativas, que en un momento determinado puede atravesar el pa\u00eds, los responsables de alguna de las ramas que intervienen en la elaboraci\u00f3n y expedici\u00f3n del presupuesto, estuvieran interesadas en que el ente de control no ejerciera su funci\u00f3n a plenitud, y una forma de hacerlo, consiste en desmejorar el monto de sus recursos. O, por las mismas razones, mejor\u00e1ndolos. En otras palabras, convirtiendo el control fiscal en objeto y manejo de poder, a trav\u00e9s del presupuesto. Por ello, el medio desarrollado por el legislador en el precepto demandado resulta leg\u00edtimo y la finalidad es constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.7 En consecuencia, la acusaci\u00f3n general de que el legislador al establecer un mecanismo distinto al de los dem\u00e1s entes que ejercen funciones de poder p\u00fablico, en materia presupuestal, viola los art\u00edculos 119 y 267 de la Constituci\u00f3n, no s\u00f3lo no \u00a0prospera, sino que en la forma como est\u00e1 concebido en el precepto demandado, desarrolla, como se dijo, el principio de autonom\u00eda presupuestal de la Contralor\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.8 En cuanto a la f\u00f3rmula concreta establecida en los incisos acusados del art\u00edculo 4 de la Ley 106 de 1993, que consiste en que los recursos de la Contralor\u00eda se calculen en funci\u00f3n de los presupuestos de los entes fiscalizados, resulta una f\u00f3rmula proporcionada y razonable, que, en s\u00ed misma, tampoco viola la Carta, y no hay ning\u00fan precepto constitucional que proh\u00edba adoptar esta clase de c\u00e1lculos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto no quiere decir que la f\u00f3rmula ideada por el legislador no pueda sustituirse o cambiarse por otra, si as\u00ed se decide en otra ley, pero siempre sin menoscabo alguno de la autonom\u00eda de ese organismo de control. Lo que la Corte se\u00f1ala es que si el legislador consider\u00f3 que, en aras de la autonom\u00eda presupuestal de la Contralor\u00eda, en la labor fiscalizadora que realiza ante la administraci\u00f3n y ante los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n, esta labor se garantiza con la menor intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda en el proceso de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto, la f\u00f3rmula establecida en la disposici\u00f3n acusada, a pesar de ser distinta a las de otros entes que ejercen funciones p\u00fablicas, como manifestaci\u00f3n de poder del Estado, este s\u00f3lo hecho no viola la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.9 Debe, en todo caso, precisarse y es apenas obvio, que el c\u00e1lculo de la tarifa de control fiscal, cuando se trate de la fiscalizaci\u00f3n de entes particulares que manejan, en forma total o parcial, fondos o bienes de la Naci\u00f3n, debe calcularse en relaci\u00f3n con el monto de tales fondos o bienes de la Naci\u00f3n y no con los que correspondan al ente particular como tal, pues \u00e9stos son privados, y la Contralor\u00eda no ejerce fiscalizaci\u00f3n sobre ellos. \u00a0<\/p>\n
No sobra advertir que la autonom\u00eda presupuestal de la Contralor\u00eda no es absoluta, pues, en un Estado de Derecho, ning\u00fan organismo puede ostentar un poder absoluto, y que el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica que ejerce la Contralor\u00eda, al estar al servicio de los intereses generales, debe desplegarse con fundamento en los principios \u201cde igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad\u201d, que consagra el art\u00edculo 209 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
5. La tarifa de control fiscal y su naturaleza. \u00a0<\/p>\n
5.1 El legislador, de acuerdo con las competencias que le son propias, en materia impositiva, seg\u00fan los art\u00edculos 150, numeral 12, y 338, puede establecer contribuciones fiscales (o parafiscales, excepcionalmente). \u00a0<\/p>\n
La objeci\u00f3n que al respecto plantea el actor, en cuanto a la violaci\u00f3n de estos art\u00edculos constitucionales por parte de la norma acusada, radica en que el legislador no puede acudir a esta clase de tributos porque el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica que desarrolla la Contralor\u00eda no es un servicio p\u00fablico sino el ejercicio del poder del Estado. Es decir, el control que ejerce la Contralor\u00eda no se hace en inter\u00e9s de la legalidad, de terceros, o de los mismos vigilados, como ocurre con las Superintendencias, sino en inter\u00e9s del propio Estado. \u00a0<\/p>\n
5.2 Al respecto, hay que decir, que no le asiste raz\u00f3n al actor, porque la \u201ctarifa de control fiscal\u201d no est\u00e1 enmarcada dentro de los conceptos de \u201ctasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d (inciso 2\u00ba del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n (art. 267, inciso 1\u00ba de la Carta).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3 Tampoco prospera el cargo de que como la Contralor\u00eda desarrolla una funci\u00f3n p\u00fablica, como ejercicio del poder del Estado, y que, en consecuencia, sus recursos s\u00f3lo pueden provenir de recursos presupuestarios comunes, y que al no ser as\u00ed, se violan los art\u00edculos 119 y 267 de la Carta, pues, en ninguna parte de la Constituci\u00f3n as\u00ed se consagra, y el tributo especial que cre\u00f3 el legislador en el art\u00edculo acusado, deriva de su facultad impositiva, como ya se dijo, contemplada en los art\u00edculos 150, numeral 12, y 338 de la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, el legislador desarroll\u00f3 adecuadamente el mandato constitucional de garantizar al ente fiscalizador la existencia de recursos suficientes para su ejercicio. Y, al mismo tiempo, cumpli\u00f3 la Constituci\u00f3n en cuanto a que s\u00f3lo el Congreso, las asambleas y los concejos, en tiempo de paz, tienen competencia para imponer tributos, como el objeto de esta demanda, y en virtud de esta atribuci\u00f3n, el legislador expidi\u00f3 el art\u00edculo 4 de la Ley 106 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, el tributo especial creado por la disposici\u00f3n acusada no ri\u00f1e con la funci\u00f3n p\u00fablica fiscalizadora que desarrolla la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
6. Iniciativa del Gobierno en materia presupuestal y sometimiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de los entes por ella fiscalizados a este principio constitucional. \u00a0<\/p>\n
6.1 Respecto de la presunta violaci\u00f3n de la competencia del Gobierno en lo referente a la iniciativa presupuestaria, consagrada en el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, la violaci\u00f3n, en concepto del actor, se da en la medida en que se obliga al Ejecutivo y al Congreso incorporar en el presupuesto los recursos de la cuota de fiscalizaci\u00f3n de las entidades fiscalizadas, sin posibilidades de discusi\u00f3n por tales \u00f3rganos, pues, al ser obligatoria su incorporaci\u00f3n, \u00e9sta resulta inmodificable. Y, seg\u00fan explica el demandante, se viola lo establecido en la Constituci\u00f3n, sobre la forma como debe ser fijado el sistema y el m\u00e9todo para definir el monto de la tarifa, pues \u201cal haberse fijado un m\u00e9todo y un sistema para la determinaci\u00f3n de la tarifa aplicable a los sujetos contribuyentes (…) se estableci\u00f3 una obligaci\u00f3n imperativa a cargo del ejecutivo y del Congreso.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2 Hay que aclarar que el actor en este cargo, al parecer estaba haciendo referencia al contenido de obligatoriedad que, en forma expresa, estaba en uno de los incisos del art\u00edculo 8 del Decreto 267 de 2000, precepto que, como se advirti\u00f3, fue declarado inexequible por la Corte, en la sentencia C-1550 de 2000. En efecto, el demandante, en su escrito (folio 7), se remite y saca las consecuencias correspondientes, a un numeral que denomina \u201cnumeral 5\u201d, que no existe en la disposici\u00f3n ahora demandada, pero que s\u00ed estaba en el art\u00edculo 8 del mencionado Decreto, as\u00ed : \u201cLa tarifa de control fiscal ser\u00e1 fijada individualmente para cada organismo o entidad vigilada mediante resoluci\u00f3n del Contralor General de la Rep\u00fablica y dicho valor deber\u00e1 incorporarse en forma obligatoria en el respectivo presupuesto anual.\u201d La parte subrayada de este inciso no existe en el art\u00edculo 4 de la Ley 106 de 1993, acusado, por lo cual no puede ser objeto de pronunciamiento en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE : \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 4, incisos segundo, tercero \u00a0cuarto, de la Ley 106 de 1993, \u201cPor la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-1148\/01 \u00a0<\/p>\n
TARIFA DE CONTROL FISCAL-Interrogantes sobre recursos administrados por personas jur\u00eddicas privadas (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 4 (parcial) de la Ley 106 de 1993, \u201cPor la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Luis Carlos S\u00e1chica Aponte \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto, aclaro mi voto respecto de una consideraci\u00f3n aparentemente menor pero que puede tener profundas implicaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el considerando 4.9 de la sentencia se dice que \u201cel c\u00e1lculo de la tarifa de control fiscal, cuando se trate de la fiscalizaci\u00f3n de entes particulares que manejan, en forma total o parcial, fondos o bienes de la Naci\u00f3n, debe calcularse en relaci\u00f3n con el monto de tales fondos o bienes de la Naci\u00f3n, y no con los que correspondan al ente particular como tal, pues estos son privados y la Contralor\u00eda no ejerce fiscalizaci\u00f3n sobre ellos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las deliberaciones de la Sala propuse que se analizara cuidadosamente este punto y que se sentaran criterios para orientar la interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada cuando el control fiscal se ha de ejercer sobre los recursos administrados \u00a0por personas jur\u00eddicas privadas. Estimo que el p\u00e1rrafo anterior en lugar de aclarar cu\u00e1l es el \u00e1mbito del control fiscal en estos casos y c\u00f3mo debe calcularse la tarifa correspondiente, plantea toda suerte de interrogantes. \u00a0<\/p>\n
2. En primer lugar, no se\u00f1ala un criterio que permita distinguir los \u201cfondos o bienes de la Naci\u00f3n\u201d administrados por particulares, de los que \u201cson privados\u201d. Decir que el control fiscal no puede ejercerse sobre \u201clos que correspondan al ente particular como tal\u201d es simplemente eludir el problema. Por ejemplo, es bien sabido que las normas relativas a la administraci\u00f3n de recursos parafiscales establecen reg\u00edmenes diferentes de control fiscal, que van desde la atribuci\u00f3n de una competencia expl\u00edcita general a la Contralor\u00eda para que lo ejerza hasta el silencio sobre si \u00e9sta es competente para fiscalizar el manejo de los recursos correspondientes. Ante la diversidad de reg\u00edmenes cu\u00e1l es la base para calcular la tarifa? La sentencia no responde. \u00a0<\/p>\n
3. En segundo lugar, hay personas jur\u00eddicas privadas cuya raz\u00f3n de ser y cuya actividad principal consiste precisamente en administrar recursos respecto de los cuales la jurisprudencia ha sostenido que son parafiscales. Cu\u00e1les son los recursos \u201cprivados\u201d en estos eventos? La sentencia no responde. Pueden los recursos destinados a la administraci\u00f3n y no a la prestaci\u00f3n de servicios ser calificados de privados? La sentencia no responde. \u00a0<\/p>\n
4. En tercer lugar, el presupuesto de los particulares que administran fondos o bienes de la Naci\u00f3n es dividido en el p\u00e1rrafo citado en dos grandes categor\u00edas. En la primera est\u00e1n \u201ctales fondos o bienes de la Naci\u00f3n\u201d y no \u201clos que correspondan al ente particular como tal\u201d. En la segunda est\u00e1n los que \u201cson privados y la Contralor\u00eda no ejerce fiscalizaci\u00f3n sobre ellos\u201d. En mi sentir esta clasificaci\u00f3n permite por su vaguedad y su indeterminaci\u00f3n que la base para el c\u00e1lculo de la tarifa sea determinada por v\u00eda de acto administrativo seg\u00fan las circunstancias de cada caso, lo cual resulta inadmisible a la luz de las normas constitucionales en materia tributaria las cuales tambi\u00e9n se aplican al \u201ctributo especial\u201d regulado por la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
No queda sino esperar que el ejercicio ponderado y prudente del poder supla los silencios del fallo o disipe los interrogantes que \u00e9ste ha abierto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 SC-132\/93 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). En este mismo sentido, v\u00e9anse, las SC-534\/93 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz); SC-167\/95 (MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) y SC-374\/95 (MP. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
2 SC-529\/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). V\u00e9anse, tambi\u00e9n, las SC-586\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) y SC-570\/97 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
3 SC-529\/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1148\/01 \u00a0 TARIFA DE CONTROL FISCAL-Exceso en l\u00edmite fijado por norma habilitante \u00a0 PODER-Ejercicio y control\/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda presupuestal \u00a0 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funci\u00f3n p\u00fablica fiscalizadora\u00a0 \u00a0 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Fiscalizaci\u00f3n de entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n \u00a0 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-No presentaci\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6755","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6755","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6755"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6755\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6755"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6755"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6755"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}