\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1173\/01 \u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Origen y evoluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Caracter\u00edsticas fundamentales \u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jur\u00eddica y estructura org\u00e1nica \u00a0<\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza parafiscal de recursos\/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Grupo socio econ\u00f3mico y sector \u00a0<\/p>\n
Por la forma como fueron concebidos por el legislador los recursos que manejan las Cajas de Compensaci\u00f3n deben considerarse rentas parafiscales. No obstante, habr\u00eda que precisar que estas contribuciones son rentas parafiscales at\u00edpicas si se repara en el elemento de la destinaci\u00f3n sectorial, \u00a0toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de determinado grupo socio econ\u00f3mico -los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socio-econ\u00f3mico supera la noci\u00f3n de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribuci\u00f3n no s\u00f3lo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que tambi\u00e9n puede extenderse a quienes en raz\u00f3n de los v\u00ednculos jur\u00eddicos, econ\u00f3micos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden v\u00e1lidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de tales contribuciones. \u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Inter\u00e9s leg\u00edtimo y no derecho subjetivo adquirido \u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Reinversi\u00f3n en beneficio de trabajadores como colectividad \u00a0<\/p>\n
Lo esencial no es que el beneficiario del subsidio familiar individualmente considerado reciba una retribuci\u00f3n directa y proporcional al monto de su contribuci\u00f3n, como lo plantea equ\u00edvocamente el actor, sino que los recursos captados de los empleadores, dada su naturaleza p\u00fablica, sean reinvertidos en beneficio de todos los trabajadores, entendidos \u00e9stos como una sola colectividad. \u00a0<\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Objetivos y prioridades en que deben aplicarse los recursos \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1alamiento de los objetivos y prioridades en los que deben ser aplicados los recursos que administran las Cajas de Compensaci\u00f3n constituye una expresi\u00f3n de la competencia interventora del Estado en la econom\u00eda destinada a mejorar la calidad de vida de la poblaci\u00f3n trabajadora, puesto que \u00a0pretende asegurar que los recursos recaudados de los empleadores con destino al subsidio familiar sean invertidos en obras y programas de inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente No. D-3465 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 62 de la Ley 21 de 1982 \u201cPor la cual se modifica el r\u00e9gimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Alexandre \u00a0Sochandamandou \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos los requisitos y tr\u00e1mites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 40-6 y 242-1 de la Carta Pol\u00edtica, el ciudadano ALEXANDRE \u00a0SOCHANDAMANDOU, demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 62 de la Ley 21 de 1982. \u00a0<\/p>\n
Mediante providencia del cinco de abril del a\u00f1o en curso se admiti\u00f3 la demanda y se orden\u00f3 fijarla en lista. Igualmente, se dispuso correr traslado del expediente al Jefe del Ministerio P\u00fablico para lo de su competencia y se orden\u00f3 enviar las comunicaciones respectivas al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, \u00a0a los se\u00f1ores Presidentes del H. Senado de la Rep\u00fablica y H. C\u00e1mara de Representantes, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a las Centrales Obreras y a la Asociaci\u00f3n Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n ASOCAJAS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, y previo concepto del Procurador general de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n impugnada presenta el siguiente tenor literal: \u00a0<\/p>\n
Ley 21 de 1982 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se modifica el r\u00e9gimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 62. Las obras y programas sociales que emprendan las Cajas de Compensaci\u00f3n con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, se realizar\u00e1n exclusivamente en los campos y en el orden de prioridades que a continuaci\u00f3n se se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
1\u00b0 Salud \u00a0<\/p>\n
2\u00b0 Programas de nutrici\u00f3n y mercadeo de productos alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para ingresos bajos (obreros), definida por el Departamento Administrativo nacional de Estad\u00edstica (DANE) \u00a0<\/p>\n
3\u00b0 Educaci\u00f3n integral y continuidad; capacitaci\u00f3n y servicios de biblioteca. \u00a0<\/p>\n
4\u00b0 Vivienda \u00a0<\/p>\n
6\u00b0 \u00a0Recreaci\u00f3n social \u00a0<\/p>\n
7\u00b0 Mercadeo de productos diferentes a los enunciados en el ordinal 2\u00b0; el cual se har\u00e1 de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que expida posteriormente el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previo visto bueno del Consejo Superior del Subsidio Familiar, teniendo en cuenta las condiciones de vida familiar de los trabajadores beneficiarios y las circunstancias econ\u00f3micas y sociales que imperen en la respectiva zona territorial podr\u00e1 modificar el anterior orden de prioridades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el actor, la norma censurada desconoce las siguientes disposiciones constitucionales: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 53 Superior, porque en su parecer ning\u00fan trabajador puede ser obligado a arriesgar el dinero de su subsidio familiar \u00a0en obras y programas sociales de las cajas de compensaci\u00f3n, cuyas utilidades no incrementan el valor de esta prestaci\u00f3n social. Por el contrario, las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas por errores administrativos y la corrupci\u00f3n en esas entidades disminuyen el monto dinerario del subsidio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 38 de la Carta, porque en virtud del derecho de libre asociaci\u00f3n ning\u00fan trabajador puede ser obligado a agruparse en cajas de Compensaci\u00f3n Familiar que gastan el dinero de esta prestaci\u00f3n social irrenunciable en eventos, sociales, deportivos y culturales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 58 Superior, porque ning\u00fan trabajador puede ser obligado a vincularse a Cajas de Compensaci\u00f3n que se\u00f1alan a su arbitrio la forma como los trabajadores deben recibir el sobrante del dinero por concepto de esta prestaci\u00f3n social que es de su propiedad. El subsidio familiar en su totalidad debe entrar a formar parte del patrimonio del beneficiario del subsidio o de sus causahabientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 333, por cuanto en virtud del la libertad econ\u00f3mica que reconoce la Carta Pol\u00edtica el beneficiario debe tener la facultad de adquirir con la totalidad de su dinero proveniente de esta prestaci\u00f3n social irrenunciable, el bien, servicio, obra o programa social que prefiera o en invertirlo en forma aut\u00f3noma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos 2, 16 y 60 Superiores, toda vez que lejos de preservar la prosperidad general o el inter\u00e9s social la norma acusada abre una v\u00eda de hecho pues se expropia parcialmente a los trabajadores el dinero de esta prestaci\u00f3n social sin sentencia judicial ni indemnizaci\u00f3n previa, vulnerando adem\u00e1s el libre desarrollo de la personalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos 13 y 43 Fundamentales, porque el simple hecho de que exista un beneficiario que por causas ajenas a su voluntad sufra una restricci\u00f3n para gozar en forma permanente y sin interrupciones de las obras y programas sociales de las Cajas de Compensaci\u00f3n, por causa del g\u00e9nero sexual, solvencia econ\u00f3mica etc., se atenta contra el derecho a la igualdad ante la ley, la igualdad de oportunidades y el derecho a la protecci\u00f3n estatal \u00a0por su debilidad manifiesta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente el demandante concreta su acusaci\u00f3n de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 62 es inconstitucional, porque obliga al beneficiario del subsidio a pagar dos veces por el programa de salud: en primer lugar, con el porcentaje del subsidio que las Cajas de Compensaci\u00f3n destinan para la creaci\u00f3n y funcionamiento de sus EPS y ARP y en segundo lugar, con el rubro que se le descuenta al trabajador del salario con destino a esas mismas instituciones elegidas libremente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 2\u00b0 de la norma acusada es inconstitucional, porque obliga \u00a0al beneficiario a destinar un porcentaje del dinero de su subsidio para nutrici\u00f3n y mercadeo, sin que exista garant\u00eda de que los precios de los art\u00edculos de la canasta familiar y de los medicamentos esenciales que expenden las Cajas de Compensaci\u00f3n, sean significativamente inferiores a los del comercio mayorista. Adem\u00e1s, sin la garant\u00eda de que cuando el precio de alg\u00fan art\u00edculo sea m\u00e1s econ\u00f3mico se beneficien \u00a0solamente los destinatarios del subsidio y no al p\u00fablico en general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 3\u00b0 de la norma demandada es contrario al Ordenamiento Superior, por cuanto obliga al beneficiario del subsidio a destinar un porcentaje del dinero de su subsidio para educaci\u00f3n sin la garant\u00eda de que la orientaci\u00f3n ideol\u00f3gica y el programa de estudios del centro educativo ofrezca el tipo de formaci\u00f3n necesario para desempe\u00f1ar posteriormente un arte, profesi\u00f3n u oficio deseado. Adem\u00e1s sin la seguridad de que existan cupos educativos y unas locaciones adecuadas para los beneficiarios del subsidio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 4\u00b0, es inconstitucional porque obliga al beneficiario a destinar un porcentaje del dinero de su subsidio a programas de vivienda sin que exista garant\u00eda de que se le adjudicar\u00e1 \u00a0la vivienda que necesita sin acreditar los requisitos de solvencia econ\u00f3mica exigidos por las corporaciones de ahorro y vivienda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 5\u00b0, vulnera la Constituci\u00f3n, por cuanto obliga a los beneficiarios a destinar un porcentaje del dinero de su subsidio familiar \u00a0para el cr\u00e9dito de fomento a las industrias familiares, sin asegurarles que recibir\u00e1n el cr\u00e9dito que necesitan aunque por su pobreza carezcan de las garant\u00edas necesarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 6\u00b0 es inconstitucional, \u00a0porque obliga al beneficiario a destinar un porcentaje del dinero de su subsidio familiar \u00a0para la recreaci\u00f3n social, cuando la generalidad de los beneficiarios no hace uso de los programas de recreaci\u00f3n debido a su estado de pobreza. De ah\u00ed que los trabajadores de menos recursos est\u00e9n subsidiando las vacaciones de sus empleadores y de ciudadanos de otros estratos socio-econ\u00f3micos. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente solicita que para que se cumpla con el mandato superior de \u00a0la igualdad \u00a0real y efectiva, la sentencia que dicte la Corte en relaci\u00f3n con la norma acusada debe ordenar que en adelante el subsidio familiar le sea pagado \u00edntegramente en dinero a sus beneficiarios a fin de que ellos mismos decidan invertirlo en sus necesidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Superintendencia del Subsidio Familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Nurys del Carmen Hern\u00e1ndez Espitia, actuando como apoderada de la Superintendencia del Subsidio Familiar interviene para defender la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
La norma demandada no desconoce postulado alguno de la Carta Pol\u00edtica, puesto que simplemente se limita a establecer los campos exclusivos de realizaci\u00f3n de las obras y programas sociales y el orden de prioridades de los mismos, que deben cumplir las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar cuando se trate de atender al pago del subsidio en especie o en servicios. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el legislador en su absoluta discrecionalidad ha establecido un orden de prioridades de atenci\u00f3n de ciertas necesidades fundamentales de los trabajadores, dentro del campo de su competencia interventora, por lo que no se afecta ni se desbordan los limites establecidos en las disposiciones constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal virtud, carece de fundamento alguno la afirmaci\u00f3n manifestada por el demandante sobre la vulneraci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, pues la norma acusada es eminentemente enunciativa y adem\u00e1s la Ley 21 de 1982 en el art\u00edculo 1\u00b0 ubica a la familia como objeto fundamental del subsidio familiar, al expresar que “el subsidio familiar es el alivio de las cargas econ\u00f3micas que representa su sostenimiento como n\u00facleo b\u00e1sico que es de la sociedad”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, es necesario tener en cuenta que el subsidio familiar es una prestaci\u00f3n social que constituye un valioso instrumento para la consecuci\u00f3n de los fines fundamentales de la pol\u00edtica laboral y social del Estado. Por tanto es un mecanismo para la redistribuci\u00f3n de los ingresos fundamentado en principios universales de bienestar y solidaridad por mandato de la ley, pues el mismo esta vinculado irrevocablemente a la realizaci\u00f3n del fin que se le se\u00f1ala. \u00a0<\/p>\n
Finalmente la disposici\u00f3n materia de estudio fue establecida por el legislador como un instrumento que viene a evitar el desv\u00edo y el uso o destino indebido de los recursos que se constituyen con dicha prestaci\u00f3n. Por consiguiente la misma protege el derecho al subsidio y asegura su integridad, evit\u00e1ndose que se extiendan los beneficios a quienes no son titulares del derecho y que con ello se distorsione el goce del mismo como tal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Ministerio del Trabajo y Seguridad Social \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Ernesto Morales Morales, obrando en representaci\u00f3n del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, intervino para defender la constitucionalidad del art\u00edculo 62 de la ley 21 de 1982, apoyado en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de rese\u00f1ar los aspectos hist\u00f3ricos y doctrinarios que fundamentan la figura del subsidio familiar y hacer menci\u00f3n a la sentencia C-508 de 1997 proferida por esta Corporaci\u00f3n, considera que la demanda de inconstitucionalidad en contra del articulo 62 de la Ley 21 de 1982, a pesar de dedicarse a hacer una relaci\u00f3n de normas de rango constitucional presuntamente vulneradas con dicha disposici\u00f3n, no demuestra la manera como las mismas son quebrantadas pues tan solo se limita a hacer una serie de apreciaciones de car\u00e1cter subjetivo que en ning\u00fan momento corresponden a la realidad. \u00a0<\/p>\n
En su parecer el demandante desconoce que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son personas jur\u00eddicas de derecho privado, sin animo de lucro, organizadas como corporaciones tal como lo ordena el C\u00f3digo Civil y por consiguiente est\u00e1n \u00a0sometidas \u00a0al \u00a0control \u00a0y \u00a0vigilancia \u00a0de la Superintendencia de Subsidio Familiar, en cuanto hace referencia al manejo y destinaci\u00f3n de dichos dineros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ende, no es cierto que actualmente se le d\u00e9 al subsidio familiar una aplicaci\u00f3n diferente para la cual fue estatuida en nuestra legislaci\u00f3n, motivo suficiente para considerar que el precepto demandado no ri\u00f1e con la Constituci\u00f3n, debi\u00e9ndose en consecuencia declarar su constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Asociaci\u00f3n Nacional de Cajas de Subsidio Familiar\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Doctor Jaime Vidal Perdomo, en representaci\u00f3n que le fuera conferida por el Presidente Ejecutivo de la Asociaci\u00f3n Nacional de Cajas de Subsidio Familiar, procede a defender la constitucionalidad de la norma demandada en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comenta que la demanda invoca numerosas disposiciones constitucionales supuestamente violadas por el texto acusado, anotando la violaci\u00f3n que ella propone, pero sin que en realidad se exponga en forma suficiente la contradicci\u00f3n entre el precepto legal y el precepto constitucional. \u00a0<\/p>\n
Afirma que en tales circunstancias el problema planteado no es la vulneraci\u00f3n de disposiciones constitucionales sino la mala factura de la Ley, que puede conducir a errores en la gesti\u00f3n de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar que deber\u00edan corregirse, si est\u00e1 en manos de la ley corregir los entuertos formulados en la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dice que en la escala de preocupaciones que con buen prop\u00f3sito asume la demanda, el planteamiento no ser\u00eda de inconstitucionalidad de las normas acusadas sino de pol\u00edtica legislativa, y quien esta llamado a remediarlo no es la Honorable Corte Constitucional sino el Congreso de la Rep\u00fablica, el cual, con la experiencia institucional podr\u00eda a trav\u00e9s de los procedimientos jur\u00eddicos de la autorizaci\u00f3n o de la prohibici\u00f3n, corregir los defectos a que la aplicaci\u00f3n de la ley haya podido dar lugar. \u00a0<\/p>\n
Concluye manifestando que \u00a0lo que la demanda persigue con la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 62 de la Ley 21 de 1982, es privar a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar de las obras y programas sociales a ellas confiadas por el legislador, para que la prestaci\u00f3n social del subsidio familiar se pague directamente a los trabajadores. Ello no solamente se deduce de los cargos formulados en la demanda, como que las razones alegadas no son precisas ni claras y no se refieren a las normas en s\u00ed sino a errores de aplicaci\u00f3n subsanables por el legislador -s\u00ed efectivamente se han presentado-. \u00a0<\/p>\n
Lo que ocurre en realidad es que las obras y programas contemplados en el art\u00edculo 62 acusado se fundan en disposiciones constitucionales relativas \u00a0a la seguridad social, a la prestaci\u00f3n de servios p\u00fablicos, y a los principios de participaci\u00f3n y solidaridad, que han sido examinados por la Corte Constitucional en tal car\u00e1cter, lo cual coloca a la demanda en contradicci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n constitucional que al respecto se ha hecho. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en concepto No. 2604, recibido el 10 de julio del a\u00f1o 2001, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo expresa, que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son entidades de derecho p\u00fablico sin \u00e1nimo de lucro, organizadas como corporaciones que act\u00faan como intermediarias entre empleadores y trabajadores pues se encargan del recaudo, administraci\u00f3n y pago del subsidio a los beneficiarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los recursos que manejan estas Cajas son aportes parafiscales extra\u00eddos obligatoriamente de un sector econ\u00f3mico para ser reinvertidos en el mismo sector. Su fundamento constitucional se encuentra en el art\u00edculo 150 numeral 12 y en el 338 idem. De ah\u00ed que por la naturaleza tributaria de estos recursos la ley ha delimitado su destinaci\u00f3n en el art\u00edculo 41 de la Ley 21 de 1982, disponiendo que se destinar\u00e1 el 55% como m\u00ednimo de los aportes recaudados por las Cajas de Compensaci\u00f3n para el pago del subsidio en dinero, el 10% para gasto de instalaci\u00f3n, administraci\u00f3n y funcionamiento, el 3% para la construcci\u00f3n de la reserva de f\u00e1cil liquidez y el 32% restante para atender el pago del subsidio en servicio o en especie, de tal suerte que las Cajas de Compensaci\u00f3n s\u00f3lo pueden distribuir, destinar o invertir los recursos en los t\u00e9rminos de esta disposici\u00f3n, de la Ley 255 de 1995 art\u00edculo 2\u00ba y del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996. \u00a0<\/p>\n
Hecha esta observaci\u00f3n se\u00f1ala que el precepto demandado es una norma meramente enunciativa que \u00fanicamente se limita a establecer el orden de prioridades que las cajas de compensaci\u00f3n familiar deben dar a las obras y programas a desarrollar. Por ello, es claro que la disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n en ning\u00fan momento prev\u00e9 los efectos o fallas en la prestaci\u00f3n de los servicios que el accionante estima violatorios de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, agrega, \u00a0es evidente que el actor interpreta err\u00f3neamente la naturaleza de la prestaci\u00f3n social entendiendo que se trata de un derecho subjetivo o adquirido del trabajador, cuando en realidad como lo ha expresado la Corte Constitucional se trata de un inter\u00e9s leg\u00edtimo dado que el trabajador puede beneficiarse de dicha prestaci\u00f3n s\u00f3lo en la medida en que las normas que regulan el subsidio as\u00ed lo permitan para un grupo determinado de la sociedad. De suerte que ese inter\u00e9s leg\u00edtimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico, despu\u00e9s de hacer un an\u00e1lisis de las transgresiones a los art\u00edculos 2, 13, 16, 38, 43, 53, 58, 60 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, concluye que ninguno de los cargos de inconstitucionalidad planteados por la demanda est\u00e1 llamado a prosperar, dado que con ellos el demandante est\u00e1 pretendiendo que se modifique la naturaleza jur\u00eddica del subsidio familiar, en el sentido de que dicha prestaci\u00f3n sea cancelada directamente y en dinero por el empleador a los trabajadores, dejando sin piso todo el sistema de subsidio familiar. Por \u00a0ello el an\u00e1lisis de dicha pretensi\u00f3n esta por fuera de la \u00f3rbita de competencia de la Honorable Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que la norma demandada \u00fanicamente se limita a clasificar de acuerdo a un orden de prioridades las obras y programas que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar est\u00e1n llamadas a prestar, lo que cual vulnera las disposiciones supralegales antedichas, sino que por el contrario, realiza una de las obligaciones propias del Estado, cual es la especial protecci\u00f3n de las personas sin capacidad econ\u00f3mica. Lo anterior, porque a la luz de la Constituci\u00f3n es v\u00e1lido que el legislador en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n normativa hubiere establecido los planes y programas a los cuales pueden acceder los beneficiarios del subsidio familiar. \u00a0<\/p>\n
Reitera, finalmente, que las razones en las cuales se fundamenta la demanda escapan al an\u00e1lisis de constitucionalidad ya que se trata de defectos que el demandante atribuye a las obras y programas organizados por las Cajas de Compensaci\u00f3n, \u00a0que considera desviados del objeto para el cual han sido creados, raz\u00f3n por la cual estima el Ministerio P\u00fablico que es el Congreso de la Rep\u00fablica el llamado a subsanar los defectos de pol\u00edtica legislativa en esta materia y el redise\u00f1o de la misma, a fin de que la poblaci\u00f3n trabajadora con menos recursos se beneficie realmente del subsidio en servicios. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241- 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de demandas de inconstitucionalidad contra normas legales, como la que se acusa en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
2. El asunto bajo revisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte determinar si la norma acusada, al se\u00f1alar los campos y el orden de prioridades en los que deben ser emprendidas las obras y programas sociales que realicen las Cajas de Compensaci\u00f3n, con el fin de atender el pago del subsidio familiar en servicios o especie, desconoce los postulados constitucionales que el actor cita como infringidos, en la medida en que arbitrariamente dispone de una prestaci\u00f3n social que constituye un derecho subjetivo de los trabajadores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolver el anterior cuestionamiento se hace necesario establecer la naturaleza jur\u00eddica del subsidio familiar, para lo cual ser\u00e1 menester remontarnos, en primer t\u00e9rmino, al origen de esta instituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. G\u00e9nesis, evoluci\u00f3n y rasgos caracter\u00edsticos del subsidio familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tiempo atr\u00e1s el legislador ha venido desarrollando una legislaci\u00f3n especial sobre subsidio familiar inspirada en el prop\u00f3sito de aliviar las cargas econ\u00f3micas que representa el sostenimiento de la familia de los trabajadores de menores o medianos ingresos e incluso de los pensionados, bajo la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual este beneficio constituye una prestaci\u00f3n social cuya cobertura depende de las condiciones materiales que son evaluadas por el legislador hist\u00f3rico. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer hito del r\u00e9gimen jur\u00eddico del subsidio familiar en la legislaci\u00f3n colombiana son los Decretos Legislativos 118 y 249 de 1957, que crearon el subsidio familiar como un beneficio prestacional con car\u00e1cter selectivo y especial, dejando marginada \u00a0a la gran mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n laboral activa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente mediante la Ley 58 de 1963, se ampli\u00f3 el campo de aplicaci\u00f3n del subsidio incorporando a su r\u00e9gimen a los trabajadores del sector p\u00fablico y todos los de las empresas o patronos titulares de un patrimonio neto igual o superior a los cincuenta mil pesos, con lo cual se hizo beneficiaria de esta prestaci\u00f3n a un sector m\u00e1s significativo de la poblaci\u00f3n laboral. Lamentablemente este sistema establec\u00eda categor\u00edas entre los trabajadores beneficiarios del subsidio, de tal manera que los empleados vinculados a empresas de altas n\u00f3minas, obten\u00edan un mayor subsidio monetario. Adem\u00e1s autorizaba la creaci\u00f3n de cajas de compensaci\u00f3n exclusivas para empleados de determinado gremio, con lo cual se desconoc\u00eda el principio de solidaridad social sobre el cual se apuntala el r\u00e9gimen de subsidio familiar. \u00a0<\/p>\n
Con la Ley 56 de 1973 se admite la representaci\u00f3n de los obreros en los consejos directivos de las cajas de compensaci\u00f3n familiar y se suprimen las categor\u00edas de beneficiarios permitiendo la ejecuci\u00f3n de programas de acci\u00f3n social adelantados por las cajas, lo cual condujo a una reducci\u00f3n de las apropiaciones para el reconocimiento del subsidio monetario en dinero. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de la Ley 21 de 1982 se fija un nuevo marco normativo en el que \u00a0 todo trabajador vinculado jur\u00eddicamente a un empleador, cualquiera que sea el capital de \u00e9ste o la magnitud de su empresa, debe ser beneficiario del subsidio familiar. De esta manera se pretendi\u00f3 remediar la situaci\u00f3n de marginaci\u00f3n en que quedaba un amplio sector de la poblaci\u00f3n laboral bajo la vigencia del r\u00e9gimen anterior, sector que era justamente el m\u00e1s necesitado de esta prestaci\u00f3n. Y en cuanto al subsidio familiar en dinero, \u00e9ste fue establecido para aquellos trabajadores cuya remuneraci\u00f3n mensual fija o variable no sobrepasara los cuatro salarios m\u00ednimos mensuales vigentes en el lugar del pago. \u00a0<\/p>\n
La Ley 22 de 1985, por su parte, cre\u00f3 la Superintendencia del Subsidio Familiar con el objeto de que ejerza la inspecci\u00f3n, control y vigilancia de la gesti\u00f3n que adelantan las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, mediante el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 71 de 1988, se ampli\u00f3 la cobertura del sistema del subsidio familiar \u00a0a los pensionados, salvo en lo relacionado con el subsidio en dinero. \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de la Ley 49 de 1990 (art\u00edculo 68) se cre\u00f3 el subsidio a la vivienda de inter\u00e9s social por parte de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, en virtud del cual cada Caja de Compensaci\u00f3n estar\u00e1 obligada a constituir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, que a juicio del Gobierno Nacional, ser\u00e1 asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las pol\u00edticas trazadas por el mismo. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 217 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar destinen el 5% de los recaudos del subsidio familiar que administran, para financiar el r\u00e9gimen de subsidios en Salud, salvo aquellas Cajas que obtengan un cuociente superior al 100% del recaudo del subsidio familiar del respectivo a\u00f1o, las cuales tendr\u00e1n que destinar un 10%.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la legislaci\u00f3n vigente sobre la materia, se desprenden las siguientes caracter\u00edsticas fundamentales del subsidio familiar: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es una prestaci\u00f3n social, porque su finalidad \u00a0no es la de retribuir directamente el trabajo \u00a0-como s\u00ed lo hace el salario-, sino la de subvencionar las cargas econ\u00f3micas del trabajador beneficiario. As\u00ed la define expresamente el art\u00edculo \u00a01\u00b0 de la Ley 21 de 1982: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl subsidio familiar es una prestaci\u00f3n social pagadera en dinero, en especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporci\u00f3n al n\u00famero de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas econ\u00f3micas que representa el sostenimiento de la familia como n\u00facleo b\u00e1sico de la sociedad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se paga en dinero, servicios y especie ya sea mediante una cuota monetaria, el reconocimiento de g\u00e9neros distintos al dinero o mediante la utilizaci\u00f3n de obras y programas sociales que organicen las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, respectivamente. (art. 5\u00b0 ejusdem). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tiene por objetivo fundamental la protecci\u00f3n integral de la familia. La raz\u00f3n de ser de este beneficio es la familia como n\u00facleo b\u00e1sico donde el hombre se realiza como persona y donde se genera la fuerza de trabajo. En este sentido, es valido afirmar que el subsidio familiar es la materializaci\u00f3n del mandato consagrado en el canon 42 de la Carta seg\u00fan el cual \u201cEl Estado y la sociedad garantizar\u00e1n la protecci\u00f3n integral de la familia\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Constituye una valiosa herramienta para la consecuci\u00f3n de los objetivos de la pol\u00edtica social y laboral del Gobierno. En este orden, es un instrumento por medio del cual se puede alcanzar la universalidad de la seguridad social, en consonancia con el postulado contemplado en el art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Su reconocimiento est\u00e1 a cargo de los empleadores mencionados en art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 21 de 1982 y de conformidad con la suma se\u00f1alada en el \u00a08\u00b0 del mismo ordenamiento legal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es recaudado, distribuido y pagado por las Cajas de Compensaci\u00f3n familiar que adem\u00e1s est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de organizar y administrar las obras y programas que se establezcan para el pago del subsidio familiar (art. 41 de la Ley 21 de 1982). \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es de anotar que al ocuparse del tema, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el subsidio familiar ostenta la triple condici\u00f3n de prestaci\u00f3n legal de car\u00e1cter laboral, mecanismo de redistribuci\u00f3n del ingreso y \u00a0funci\u00f3n p\u00fablica desde la \u00f3ptica de la prestaci\u00f3n del servicio. Ha dicho la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNaturaleza jur\u00eddica del subsidio familiar. En l\u00edneas generales, del anterior panorama de desarrollo hist\u00f3rico puede concluirse que el subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores m\u00e1s pobres de la poblaci\u00f3n, estableciendo un sistema de compensaci\u00f3n entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas del grupo familiar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los medios para la consecuci\u00f3n de este objetivo son b\u00e1sicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atenci\u00f3n al n\u00famero de hijos; y tambi\u00e9n en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a trav\u00e9s de programas de salud, educaci\u00f3n, mercadeo y recreaci\u00f3n. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribuci\u00f3n del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en raz\u00f3n de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades m\u00e1s apremiantes en alimentaci\u00f3n, vestuario, educaci\u00f3n y alojamiento. \u00a0<\/p>\n
Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestaci\u00f3n social legal, de car\u00e1cter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una obligaci\u00f3n que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. As\u00ed mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestaci\u00f3n propia del r\u00e9gimen de seguridad social\u201d. \u00a0<\/p>\n
Y desde el punto de vista de la prestaci\u00f3n misma del servicio, este es una funci\u00f3n p\u00fablica, servida por el Estado a trav\u00e9s de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestaci\u00f3n se considera comprometido el inter\u00e9s general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue. 3 \u00a0<\/p>\n
Hecho este recuento y se\u00f1alados los rasgos sobresalientes de la instituci\u00f3n del subsidio familiar, la Corte se adentrar\u00e1 en el estudio de la naturaleza de los recursos que manejan las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar con el fin de establecer cual es la situaci\u00f3n concreta de los beneficiarios en relaci\u00f3n con el subsidio familiar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Naturaleza parafiscal de los recursos que manejan las Cajas de Compensaci\u00f3n familiar. Inter\u00e9s leg\u00edtimo del trabajador frente al subsidio familiar \u00a0<\/p>\n
Por definici\u00f3n legal (art. 39 de la Ley 21 de 1982), las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son personas jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el C\u00f3digo Civil, que cumplen funciones de seguridad social y se encuentran \u00a0sometidas al control y vigilancia estatal a trav\u00e9s de la Superintendencia del Subsidio Familiar creada por la Ley 25 de 1981. Se trata, pues, de entidades que no ejercen funciones p\u00fablicas sino que desarrollan una funci\u00f3n social. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al analizar su naturaleza, la Corte Suprema de Justicia cuando actuaba como juez de la Carta dijo sobre las cajas de Compensaci\u00f3n Familiar: \u00a0<\/p>\n
\u201c…no es una actividad privada la que cumplen, ni son los bienes que le pertenezcan en la forma de propiedad privada adquirida con justo t\u00edtulo, lo hace a las Cajas entes de derecho privado; todo lo contrario, son las actividades de inter\u00e9s general y los bienes que est\u00e1n destinados a lograr el bienestar de los trabajadores y sus familias lo que las configura como entes de origen legal, y de naturaleza especial que se organizan bajo las reglas del derecho privado…\u201d 4 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha expresado que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar fueron concebidas como entes intermediarios para el pago del subsidio familiar. Por esta raz\u00f3n, se considera que cumplen funciones de seguridad social bajo la directa intervenci\u00f3n del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En Sentencia C-508 de 1997 Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, dijo al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNaturaleza jur\u00eddica y estructura org\u00e1nica de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Es incuestionable entonces que en las actividades que se relacionan con el subsidio familiar – recaudo, administraci\u00f3n de los recursos y pago a beneficiarios -, existe un inter\u00e9s p\u00fablico, por lo cual su regulaci\u00f3n y orientaci\u00f3n compete al Estado. \u00a0De aqu\u00ed se desprenden significativas consecuencias\u00a0: teniendo en cuenta que el subsidio familiar es administrado por entidades intermediarias entre los empleadores y los trabajadores, \u00a0cuya gesti\u00f3n compromete el inter\u00e9s general \u00a0por lo cual requiere no s\u00f3lo ser objeto de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, sino de armonizaci\u00f3n de pol\u00edticas generales, dicho r\u00e9gimen jur\u00eddico contempla expresamente normas que se refieren a la organizaci\u00f3n administraci\u00f3n y funcionamiento de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a la naturaleza jur\u00eddica de las entidades llamadas a la prestaci\u00f3n de la actividad que se viene comentando, esta ley define que \u201clas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son personas jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el C\u00f3digo Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la Ley.\u201d5 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn virtud de esta naturaleza privada, la estructura y administraci\u00f3n de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, determinada por la ley, contempla que est\u00e9n dirigidas por una asamblea general de \u00a0afiliados, un consejo directivo y un director administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa asamblea general es el m\u00e1ximo \u00f3rgano de direcci\u00f3n de la corporaci\u00f3n y en tal virtud cumple, entre otras funciones, la de elegir a los representantes de los empleadores ante el consejo directivo y aprobar u objetar los balances o estados financieros y dem\u00e1s cuentas de fin de ejercicio as\u00ed como el informe general del director administrativo.6 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl consejo directivo est\u00e1 compuesto por nueve miembros, cinco en representaci\u00f3n de los empleadores afiliados, elegidos por la asamblea general, y cuatro en representaci\u00f3n de los trabajadores, estos \u00faltimos escogidos por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social de listas que le env\u00edan los comit\u00e9s ejecutivos de las federaciones y confederaciones de trabajadores con personer\u00eda jur\u00eddica. Al consejo directivo compete, entre otras funciones, aprobar el presupuesto anual de ingresos y egresos y elegir al director administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas cajas de compensaci\u00f3n familiar obtienen su personer\u00eda jur\u00eddica de la Superintendencia de Subsidio Familiar y est\u00e1n sometidas a su inspecci\u00f3n y vigilancia, mas no se adscriben ni vinculan a ning\u00fan organismo de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, por la forma como fueron concebidos por el legislador los recursos que manejan las Cajas de Compensaci\u00f3n deben considerarse rentas parafiscales, tal como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia de la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“…las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Su fundamento constitucional se encuentra hoy en el art\u00edculo 150 numeral 12 y en el 338 idem. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectaci\u00f3n especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cComo ya lo tiene establecido esta Corporaci\u00f3n, “la parafiscalidad hace relaci\u00f3n a unos recursos extra\u00eddos en forma obligatoria de un sector econ\u00f3mico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusi\u00f3n del resto de la sociedad…”7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad p\u00fablica bajo el principio de universalidad ni son distribuidos por corporaci\u00f3n popular alguna. \u00a0<\/p>\n
\u201cNo son tampoco renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores en tanto que sector. \u00a0<\/p>\n
\u201cMucho menos constituyen salario porque no son una contraprestaci\u00f3n laboral directamente derivada del trabajo y como retribuci\u00f3n del servicio. \u00a0<\/p>\n
No obstante, habr\u00eda que precisar que estas contribuciones son rentas parafiscales at\u00edpicas si se repara en el elemento de la destinaci\u00f3n sectorial, \u00a0toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de determinado grupo socio econ\u00f3mico -los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socio-econ\u00f3mico supera la noci\u00f3n de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribuci\u00f3n no s\u00f3lo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que tambi\u00e9n puede extenderse a quienes en raz\u00f3n de los v\u00ednculos jur\u00eddicos, econ\u00f3micos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden v\u00e1lidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de tales contribuciones.8 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su condici\u00f3n de rentas parafiscales los recursos del subsidio familiar no generan una contraprestaci\u00f3n individual para sus destinatarios sino, todo lo contrario, para el sector o grupo econ\u00f3mico al que ellos pertenecen. Sobre este t\u00f3pico la jurisprudencia ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo es una caracter\u00edstica de la parafiscalidad la de que los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n sean exactamente y de manera individual quienes reciban los beneficios derivados de la reinversi\u00f3n de los recursos captados. La correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una retribuci\u00f3n directa y proporcional al monto de su contribuci\u00f3n, sino que el sector que contribuye sea simult\u00e1neamente aqu\u00e9l que se favorece con la destinaci\u00f3n posterior de lo recaudado\u201d. 9 \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed que la jurisprudencia haya llegado a afirmar que en relaci\u00f3n con este beneficio el trabajador no tiene un derecho subjetivo adquirido sino solamente un\u00a0 \u201cinter\u00e9s leg\u00edtimo\u201d. Ha dicho esta Corporaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestaci\u00f3n salarial. \u00a0<\/p>\n
Como ya lo tiene establecido esta Corporaci\u00f3n, “la parafiscalidad hace relaci\u00f3n a unos recursos extra\u00eddos en forma obligatoria de un sector econ\u00f3mico para ser reinvertidos en el propio sector, con exclusi\u00f3n del resto de la sociedad…”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. No son impuestos porque no se imponen a todos los contribuyentes ni van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad p\u00fablica bajo el principio de universalidad ni son distribu\u00eddos por corporaci\u00f3n popular alguna. \u00a0<\/p>\n
19. No son tampoco renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores en tanto que sector. \u00a0<\/p>\n
20. Mucho menos constituyen salario porque no son una contraprestaci\u00f3n laboral directamente derivada del trabajo y como retribuci\u00f3n del servicio. \u00a0<\/p>\n
21. Finalmente, y sobre todo, las cotizaciones de los patronos a las Cajas no son un derecho subjetivo del trabajador o del empleador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la situaci\u00f3n jur\u00eddica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un inter\u00e9s leg\u00edtimo mas no a un derecho subjetivo -como la propiedad- ni a una mera expectativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es un derecho adquirido del trabajador porque el subsidio a\u00fan no ha entrado en su patrimonio personal e individual. \u00a0<\/p>\n
Y es, por el contrario, un inter\u00e9s leg\u00edtimo del trabajador, porque \u00e9l puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio as\u00ed lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, de suerte que s\u00f3lo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protecci\u00f3n eran intereses generales del sector laboral.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, el trabajador no tiene, como lo afirma el actor, un derecho adquirido sobre el aporte que realiza \u00a0el empleador, sino un inter\u00e9s leg\u00edtimo sobre los recursos que administran las Cajas de Compensaci\u00f3n. Ese inter\u00e9s leg\u00edtimo se transforma en derecho subjetivo cuando la entidad entrega efectivamente al trabajador el subsidio en dinero, especie o servicios. \u00a0<\/p>\n
La situaci\u00f3n jur\u00eddica de los empleadores, por su parte, no es tampoco, respecto del subsidio, equivalente a un derecho subjetivo consolidado en sus patrimonios.10 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, lo esencial no es que el beneficiario del subsidio familiar \u00a0individualmente considerado reciba una retribuci\u00f3n directa y proporcional al monto de su contribuci\u00f3n, como lo plantea equ\u00edvocamente el actor, sino que los recursos captados de los empleadores, dada su naturaleza p\u00fablica, sean reinvertidos en beneficio de todos los trabajadores, entendidos \u00e9stos como una sola colectividad. \u00a0<\/p>\n
5. El caso concreto \u00a0<\/p>\n
Una vez establecidos los par\u00e1metros jurisprudenciales y doctrinarios sobre la naturaleza de los recursos de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, fuerza concluir que la norma acusada no se opone a precepto alguno de la Carta Pol\u00edtica, puesto que no est\u00e1 disponiendo arbitrariamente del subsidio familiar de los trabajadores ya que simplemente se limita a indicar, de acuerdo a un orden de prioridades, las obras y programas que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar deben desarrollar para atender el pago del subsidio familiar en especie y en servicios. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte el se\u00f1alamiento de los objetivos y prioridades en los que deben ser aplicados los recursos que administran las Cajas de Compensaci\u00f3n constituye una expresi\u00f3n de la competencia interventora del Estado en la econom\u00eda destinada a mejorar la calidad de vida de la poblaci\u00f3n trabajadora (art. 334 de la C.P.), puesto que \u00a0pretende asegurar que los recursos recaudados de los empleadores con destino al subsidio familiar sean invertidos en obras y programas de inter\u00e9s general. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes, bien, la determinaci\u00f3n que se acusa lejos de resultar contraria a los dictados de la Ley Fundamental, se ajusta a los postulados superiores que le imponen al Estado la obligaci\u00f3n de atender las necesidades de la clase trabajadora en las \u00e1reas de la salud, nutrici\u00f3n, \u00a0educaci\u00f3n, vivienda fomento empresarial, recreaci\u00f3n y mercadeo de productos, mediante el servicio que prestan dichas instituciones en consonancia con lo dispuesto en los art\u00edculos 44, 48, 49, 51, 53, \u00a064, \u00a0333 y 334 Superiores, que reconocen a los derechos a la recreaci\u00f3n, a la seguridad social, a la salud, a la vivienda, al cr\u00e9dito y la comercializaci\u00f3n de productos de los trabajadores. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que la norma acusada est\u00e1 obligando a los trabajadores a arriesgar el dinero de \u201csu\u201d subsidio en estas obras y programas, adem\u00e1s porque ha quedado claramente establecido que sobre los recursos parafiscales que manejan las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar los beneficiarios no tienen un derecho subjetivo equiparable al que se ejerce sobre \u00a0la propiedad privada sino, por el contrario, un inter\u00e9s leg\u00edtimo de que las sumas recaudadas por ese concepto sean aplicadas en actividades que favorezcan a la clase trabajadora, tal como lo pretende la norma que se revisa. \u00a0<\/p>\n
Yerra igualmente el actor cuando sostiene que la norma acusada constri\u00f1e a los beneficiarios del subsidio a asociarse a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, desconociendo el canon 38 de la Carta que garantiza la libertad de asociaci\u00f3n, toda vez que la obligaci\u00f3n que tienen empleadores y trabajadores de afiliarse a dichos entes es una consecuencia l\u00f3gica del esquema que ha dise\u00f1ado el legislador para el manejo e inversi\u00f3n de los recursos parafiscales provenientes del subsidio familiar que, por esta sencilla raz\u00f3n, nada tiene que ver con el derecho constitucional de asociaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, si la pretensi\u00f3n del demandante est\u00e1 enderezada a que se modifique la naturaleza jur\u00eddica que el legislador le ha atribuido al \u00a0subsidio familiar, con el fin de que \u00e9ste beneficio sea reconocido directamente a sus beneficiarios prescindiendo de toda la estructura org\u00e1nica del subsidio familiar consagrada en la Ley 21 de 1982 y las normas que la desarrollan, es incuestionable que la instancia adecuada para debatir este asunto es el Congreso de la Rep\u00fablica y no la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones la Corte declarar\u00e1 ajustada a la Carta Pol\u00edtica el art\u00edculo 62 de la Ley 21 de 1982. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Corte se abstendr\u00e1 de decidir sobre el par\u00e1grafo del art\u00edculo 62 de la Ley 21 de 1982, puesto que en relaci\u00f3n con esta disposici\u00f3n el actor no formul\u00f3 cargo alguno de inconstitucionalidad incumpliendo con el deber procesal que le impone el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 2067 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. Declarar \u00a0EXEQUIBLE el art\u00edculo 62 de la Ley 21 de 1982. \u00a0<\/p>\n
Segundo. INHIBIRSE para pronunciarse sobre el par\u00e1grafo del art\u00edculo 62 de la Ley 21 de 1982, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la \u00a0Gaceta de la Corte Constitucional, arch\u00edvese el expediente y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La Corte Constitucional se ha referido a la autonom\u00eda legislativa en materia de subsidio familiar. En sentencia C-149 de 1994 dijo: \u201cAutonom\u00eda legislativa en materia de regulaci\u00f3n del subsidio familiar. En principio, la Constituci\u00f3n reserva al Legislador la competencia de regular el servicio p\u00fablico de seguridad social que debe prestarse con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. El Estado, por su parte, con la participaci\u00f3n de los particulares, est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de ampliar la cobertura de la seguridad social “que comprender\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios que determine la ley” (CP art. 48).(…)La Corporaci\u00f3n debe establecer como primera medida cu\u00e1les son los l\u00edmites de la autonom\u00eda legislativa en materia de la regulaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la seguridad social, para luego determinar si la disposici\u00f3n acusada infringe o no la Constituci\u00f3n.5. Asiste raz\u00f3n al representante del Ministerio P\u00fablico en cuanto a que el subsidio familiar (L.21 de 1982) es una especie del g\u00e9nero de la seguridad social. La seguridad social ostenta a nivel constitucional la doble naturaleza de servicio p\u00fablico mediante el que se realizan los fines esenciales del Estado (CP arts. 2, 48, 365 y 366) y de derecho constitucional garantizado a todos los habitantes (CP art. 48). Su finalidad es asegurar a toda persona, independientemente de su situaci\u00f3n laboral, las condiciones necesarias para una existencia digna y la plena realizaci\u00f3n personal. Por su parte, el subsidio familiar es una prestaci\u00f3n social cuya finalidad es aliviar las cargas econ\u00f3micas que representa el sostenimiento de la familia de los trabajadores de menores o medianos ingresos y, ahora, de los pensionados (L.21 de 1982, art. 1\u00ba y L.71 de 1988, art. 6\u00ba), de forma que tales condiciones materiales puedan ser satisfechas.Ahora bien, el Constituyente tuvo en cuenta que el cubrimiento de la seguridad social a toda la poblaci\u00f3n y no s\u00f3lo a los trabajadores activos es un objetivo indispensable e insustituible en un Estado Social de Derecho (CP arts. 1\u00ba y 2\u00ba). Sin embargo, dada la estrechez del sistema actual de seguridad social y las dificultades econ\u00f3micas, confi\u00f3 al Legislador la tarea de ampliar progresivamente la cobertura de los servicios de seguridad social, con la participaci\u00f3n de los particulares, a todos los habitantes (CP art. 48). As\u00ed las cosas, es al Legislador a quien corresponde constitucionalmente la apreciaci\u00f3n de las condiciones en que los servicios de seguridad social deben ser prestados de manera que se cumpla con el objetivo trazado en la Constituci\u00f3n. No obstante, el ejercicio de las competencias constitucionales por parte del Legislador debe efectuarse con estricta sujeci\u00f3n a los preceptos constitucionales tanto generales como particulares (CP art. 6\u00ba). En efecto, el Legislador so pretexto de regular una determinada materia no podr\u00eda desconocer los derechos garantizados en la Constituci\u00f3n – en este caso la igualdad y la protecci\u00f3n especial a la familia y a los ni\u00f1os – ni los principios que espec\u00edficamente deben inspirar y guiar la acci\u00f3n del Estado en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos – eficiencia, universalidad y solidaridad en el caso de la seguridad social (CP art. 48)\u201d. \u00a0<\/p>\n
2 Al analizar la constitucionalidad de esta restricci\u00f3n la \u00a0Corte en la Sentencia C-149 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, por medio de la cual se declar\u00f3 la exequibilidad del inciso segundo del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 71 de 1998, dijo al respecto: \u201c…no comparte la Corte la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual en materia de subsidio familiar es indiferente la condici\u00f3n de trabajador o pensionado. \u00a0\u201cEn el primer caso, el pago de subsidio en dinero es consecuencia de una obligaci\u00f3n legal de los empleadores. En el segundo, en cambio, la contraprestaci\u00f3n que dicho pago exige no est\u00e1 definida por ley ni impuesta a persona alguna en particular, lo cual no quiere decir que, en justicia, los pensionados con personas a su cargo no merezcan dicho reconocimiento. No se configura, por lo tanto, \u00a0vulneraci\u00f3n alguna de los derechos a la igualdad, a la protecci\u00f3n de la familia o de la ni\u00f1ez por efecto de que el Legislador haya dispuesto ofrecer a los pensionados la posibilidad de afiliarse a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar para as\u00ed beneficiarse de los servicios que ellas prestan, con prescindencia, sin embargo, del subsidio dinerario\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-508 de 1997 Magistrado ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
4 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No.32 de 1987. M.P: Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
5 Ley 21 de 1982, art\u00edculo 39. \u00a0<\/p>\n
6 Idem, art\u00edculo 47 \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C- 449 de 1992 \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-711 de 2001. M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-183 de 1997 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencias C-575 de 1992 y \u00a0C-093 del 2001 M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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