\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1191\/01 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo concreto \u00a0<\/p>\n
La Corte recuerda que si bien la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es p\u00fablica y no est\u00e1 sometida a formalidades especiales, sin embargo los demandantes tienen unas cargas m\u00ednimas que cumplir para que esta Corporaci\u00f3n pueda pronunciarse de fondo. En particular, corresponde a los actores precisar con claridad la disposici\u00f3n acusada y formular una acusaci\u00f3n susceptible de ser debatida \u201cmediante el tr\u00e1mite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Acusaci\u00f3n general contra totalidad de disposiciones \u00a0<\/p>\n
PROCESO LEGISLATIVO-Principios\/PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Aplicaci\u00f3n\/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Flexibilidad \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Finalidad \u00a0<\/p>\n
COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias sobre naturaleza jur\u00eddica de entidad creada \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO-Concepto en materia econ\u00f3mica\/MONOPOLIO RENTISTICO-Establecimiento excepcional \u00a0<\/p>\n
Un monopolio es, desde el punto de vista econ\u00f3mico, una situaci\u00f3n en donde una empresa o individuo es el \u00fanico oferente de un determinado producto o servicio; tambi\u00e9n puede configurase cuando un solo actor controla la compra o distribuci\u00f3n de un determinado bien o servicio. Por su parte, la Carta autoriza, excepcionalmente, el establecimiento de monopolios como arbitrios rent\u00edsticos, en virtud de los cuales el Estado, se reserva la explotaci\u00f3n de ciertas actividades econ\u00f3micas, no con el fin de excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le permita atender sus obligaciones. \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-No coincide con reserva de ciertas actividades estrat\u00e9gicas o servicios p\u00fablicos\/MONOPOLIO RENTISTICO Y TRIBUTO-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Discusiones en Asamblea Constituyente \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Antecedentes hist\u00f3ricos \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Regulaci\u00f3n estricta \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Elementos del r\u00e9gimen propio \u00a0<\/p>\n
La Carta establece que estas actividades est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen jur\u00eddico \u201cpropio\u201d, que deber\u00e1 ser desarrollado por una ley de iniciativa gubernamental. La propia Carta configura algunos de los elementos de ese r\u00e9gimen propio. \u00a0De esta manera, el art\u00edculo 336 superior establece que (i) todo monopolio rent\u00edstico busca satisfacer una finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico, (ii) debe constituir un arbitrio rent\u00edstico y (iii) es necesaria la indemnizaci\u00f3n previa a los individuos que se vean privados de su ejercicio. Adem\u00e1s, esa misma disposici\u00f3n (iv) predetermina la destinaci\u00f3n de algunas de esas rentas, (v) ordena la sanci\u00f3n penal de la evasi\u00f3n fiscal en estas actividades y (vi) obliga al Gobierno a liquidar estos monopolios si no demuestran ser eficientes. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha diferenciado las fuentes de financiaci\u00f3n con que cuentan las entidades territoriales y ha indicado que existen ciertos recursos que provienen de las transferencias de la Naci\u00f3n, o de la participaci\u00f3n en ingresos del Estado, los cuales, por tener origen externo, son calificados como recursos de fuente ex\u00f3gena. \u00a0As\u00ed mismo, ha se\u00f1alado que existen otros dineros cuyo origen est\u00e1 en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisi\u00f3n pol\u00edtica de las autoridades locales o seccionales, o provenientes de la explotaci\u00f3n de bienes que son de su propiedad exclusiva, todos ellos conocidos como recursos de fuente end\u00f3gena. Esta distinci\u00f3n, como ya se se\u00f1al\u00f3, cobra relevancia para efectos de determinar hasta qu\u00e9 punto el legislador y el gobierno pueden intervenir en la regulaci\u00f3n, destinaci\u00f3n y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios de establecimiento de fuente end\u00f3gena o ex\u00f3gena \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que existen tres criterios a los cuales debe recurrir el int\u00e9rprete para establecer si una fuente de financiaci\u00f3n es end\u00f3gena o ex\u00f3gena. \u00a0El primero de ellos, el criterio formal, supone acudir al texto de la ley para identificar si ella indica expresamente cu\u00e1l es la entidad titular de un tributo. El segundo, el criterio org\u00e1nico, consiste en la identificaci\u00f3n del ente encargado de imponer la respectiva obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0Por \u00faltimo, el criterio material estima que una fuente es end\u00f3gena cuando las rentas que ingresan al patrimonio se recaudan integralmente en la jurisdicci\u00f3n y se destinan a sufragar gastos de la entidad territorial, sin que existan elementos sustantivos para considerar la renta como de car\u00e1cter nacional. En caso de conflicto en la aplicaci\u00f3n de estos criterios, o cuando puedan conducir a soluciones contradictorias, la Corte ha indicado que debe preferirse lo sustancial sobre las manifestaciones meramente formales del legislador. \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Implicaciones del r\u00e9gimen propio \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Atribuci\u00f3n legislativa de regulaci\u00f3n general \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n atribuye al Legislador la regulaci\u00f3n general del r\u00e9gimen de estos monopolios. Esto \u00a0significa que corresponde a una autoridad \u00a0nacional, el Congreso, establecer no s\u00f3lo qu\u00e9 tipos de actividades constituyen o no monopolios rent\u00edsticos sino tambi\u00e9n el r\u00e9gimen jur\u00eddico que rige la organizaci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de esas actividades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Enajenaci\u00f3n o liquidaci\u00f3n por Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Alcance del r\u00e9gimen propio \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-En principio debe existir regulaci\u00f3n especial de alcance nacional \u00a0<\/p>\n
La Carta ha establecido que, en principio, debe existir una regulaci\u00f3n especial de alcance nacional de los monopolios rent\u00edsticos, sin perjuicio de que la propia ley, en desarrollo del principio auton\u00f3mico, pueda distribuir competencias y asignar funciones para la regulaci\u00f3n de algunos aspectos de esas actividades a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Protecci\u00f3n\/MONOPOLIO RENTISTICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Regulaci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
La protecci\u00f3n que el art\u00edculo 362 de la Carta confiere a las rentas de los monopolios de las entidades territoriales, cuando el legislador les atribuya la titularidad de algunas de ellas, recae sobre los recursos que efectivamente se obtienen. Esto significa que una vez han ingresado esos dineros al patrimonio de la entidad territorial, no podr\u00eda la ley, salvo los casos excepcionales previstos por la propia Carta, despojar al departamento o al municipio respectivo de esos recursos para trasladarlos a la Naci\u00f3n. Pero eso no significa que esa renta proveniente de un monopolio de la entidad territorial escape a la regulaci\u00f3n legal y sea de disposici\u00f3n plena por las entidades territoriales, pues no s\u00f3lo corresponde a la ley fijar el r\u00e9gimen propio de dichos monopolios sino que, adem\u00e1s, la propia Carta determina ciertos elementos de ese r\u00e9gimen. Pero es m\u00e1s: esos dineros, en la medida en que tienen la protecci\u00f3n propia de la propiedad privada, quedan tambi\u00e9n sujetos a sus cargas y limitaciones, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 58 de la Carta. Finalmente, la Corte destaca que \u00a0la atribuci\u00f3n a una entidad territorial de una renta derivada de uno de estos monopolios no excluye el respeto al principio democr\u00e1tico y a la competencia funcional del Congreso, quien en determinado momento puede introducir modificaciones, restricciones, o incluso suprimir la titularidad de las rentas o de la explotaci\u00f3n de aquellos, de manera an\u00e1loga a como opera en el \u00e1mbito tributario. \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Supresi\u00f3n o traslado a la Naci\u00f3n por ley \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Regulaci\u00f3n legislativa amplia \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que, por tratarse de un r\u00e9gimen propio, \u00a0la Constituci\u00f3n confiere al legislador una amplia facultad de regulaci\u00f3n en materia de monopolios rent\u00edsticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotaci\u00f3n de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas \u00faltimas de disponer de los recursos obtenidos en la explotaci\u00f3n de sus monopolios, y siempre y cuando se destinen a los fines para los cuales fueron previstos. \u00a0Por ello, resulta err\u00f3neo afirmar que constitucionalmente las entidades territoriales gozan de amplia autonom\u00eda pol\u00edtica y financiera en cuanto a la explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos se refiere. \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Categor\u00eda especial de recursos con amplio margen de configuraci\u00f3n por legislador \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No constituye recursos end\u00f3genos \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA-Acusaci\u00f3n general de norma \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Reserva de ley no absoluta \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Reglamentaci\u00f3n por autoridad administrativa \u00a0<\/p>\n
La Corte reitera los anteriores criterios, seg\u00fan los cu\u00e1les la reserva legal sobre el establecimiento de los monopolios rent\u00edsticos y la fijaci\u00f3n de su r\u00e9gimen propio no impide que algunos aspectos de la regulaci\u00f3n de esas actividades, que no fueron desarrollados ni tuvieren reserva de ley, puedan ser reglamentadas por la autoridad administrativa. Y es que a la ley corresponde obligatoriamente \u201cfijar\u201del r\u00e9gimen propio al que est\u00e1n sometidos \u201cla organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos\u201d. Pero eso no significa que la ley deba necesariamente agotar todo el contenido de esta regulaci\u00f3n, pues a ella corresponde \u00fanicamente \u201cfijar\u201d ese r\u00e9gimen, esto es, delimitar y estabilizar su alcance, estableciendo los elementos normativos b\u00e1sicos que definen \u00a0la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de estas actividades. En tal contexto, la ley simplemente reafirma la posibilidad que tiene el Gobierno para definir, en virtud de la potestad reglamentaria, algunos elementos puntuales, t\u00e9cnicos y cambiantes del r\u00e9gimen. \u00a0Esa expresa intenci\u00f3n no es inconstitucional, pues por tratarse de una ley de naturaleza ordinaria, el legislador simplemente reconoce las atribuciones constitucionales del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES \u00a0<\/p>\n
CONSEJO NACIONAL DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Creaci\u00f3n legal \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Creaci\u00f3n legal de organismo asesor del Gobierno \u00a0<\/p>\n
EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD-Creaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD NACIONAL-Creaci\u00f3n legal \u00a0<\/p>\n
SOCIEDADES DE CAPITAL PUBLICO DEPARTAMENTAL-Creaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Titularidad de rentas y titularidad para explotaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Modalidades de desarrollo por legislador \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Establecimiento legal de condicionamientos contractuales y procedimientos espec\u00edficos \u00a0<\/p>\n
CONTROL JUDICIAL DE LA IGUALDAD DE TRATO \u00a0<\/p>\n
IGUALDAD O DESIGUALDAD-No absoluta \u00a0<\/p>\n
IGUALDAD-Trato diferente de dos grupos de situaciones o personas \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
Este principio exige que deben ser tratadas de la misma forma dos situaciones que sean iguales, desde un punto de vista o tertium comparationis, que sea relevante, de acuerdo a la finalidad perseguida por la norma, o por la autoridad pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
CONTROL JUDICIAL DE LA IGUALDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD-Modulaci\u00f3n de intensidad \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA IGUALDAD-Rigurosidad por margen de apreciaci\u00f3n restringido del legislador \u00a0<\/p>\n
Entre mayor es la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en una materia, m\u00e1s deferente debe ser el control constitucional del respeto de la igualdad, mientras que ese escrutinio judicial debe ser m\u00e1s riguroso cuando el Legislador utiliza criterios o regula esferas en donde su margen de apreciaci\u00f3n ha sido restringido por la propia Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD EN LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Modulaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MONOPOLIO RENTISTICO-Escrutinio flexible \u00a0<\/p>\n
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Regulaci\u00f3n diferente por caracter\u00edsticas distintas \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO-Operancia por terceros en ciertos juegos \u00a0<\/p>\n
MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Derechos de explotaci\u00f3n y gastos administrativos \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Interpretaci\u00f3n err\u00f3nea\/COSA JUZGADA RELATIVA-Acusaci\u00f3n carente de fundamento \u00a0<\/p>\n
CRUZ ROJA DE COLOMBIA-Persona jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
LOTERIA DE LA CRUZ ROJA DE COLOMBIA-Explotaci\u00f3n y sujeci\u00f3n a la ley \u00a0<\/p>\n
CRUZ ROJA-Especial entidad de utilidad com\u00fan\/LOTERIA DE LA CRUZ ROJA DE COLOMBIA-Continuaci\u00f3n de explotaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Cruz Roja es una especial entidad de utilidad com\u00fan que presta servicios de salud, lo cual justifica la autorizaci\u00f3n para continuar explotando su loter\u00eda tradicional, pero sin que por este hecho se haga extensiva la facultad a cualquier entidad de car\u00e1cter privado pues, insiste la Corte, es esa especial naturaleza la que autoriza la excepci\u00f3n legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LOTERIA DE LA CRUZ ROJA DE COLOMBIA-Rentas destinadas exclusivamente a salud \u00a0<\/p>\n
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-En principio pueden ser gravados\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D- 3460 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2 a 9, 12 a 15, 17 a 19, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 36, 39 a 42, 46, 47, 49, 50 y 51, parciales de la Ley 643 de 2001 \u00a0<\/p>\n
Actor: Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona \u00a0<\/p>\n
Temas: – Naturaleza de las rentas provenientes de monopolios rent\u00edsticos, autonom\u00eda territorial, reserva legal y principio de igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (E):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., noviembre quince (15) de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona demand\u00f3 \u00a0parcialmente los art\u00edculos 2 a 9, 12 a 15, 17 a 19, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 36, 39 a 42, 46, 47, 49, 50 y 51 de la Ley 643 de 2001 \u201cPor la cual se fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar\u201d. \u00a0Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte decide acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA. \u00a0<\/p>\n
El actor se\u00f1ala en su demanda que acusa \u201clas normas que se transcriben de la Ley 643 de 2.001\u201d y que proceder\u00e1 a subrayar los apartes que considera contrarios a la Carta. Sin embargo, el demandante transcribe varios art\u00edculos de esa ley, de los cuales no subray\u00f3 ning\u00fan aparte. La Corte entiende que, por las razones que se se\u00f1alar\u00e1n en la parte motiva de esta sentencia, en esos eventos, los cargos estaban dirigidos contra la totalidad del art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcriben entonces los art\u00edculos demandados de la Ley 643 de 2001, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 44.294 del 17 de enero de 2001. En aquellos casos en que la acusaci\u00f3n es parcial, se subrayan los apartes demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley 643 de 2001 \u00a0<\/p>\n
(Enero 16) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se fija el r\u00e9gimen propio del monopolio rent\u00edstico \u00a0<\/p>\n
\u00a0de juegos de suerte y azar\u201d \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
CAPITULO I \u00a0<\/p>\n
Aspectos generales \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00b0. Titularidad. Los departamentos, el Distrito Capital y los municipios son titulares de las rentas del monopolio rent\u00edstico de todos los juegos de suerte y azar, salvo los recursos destinados a la investigaci\u00f3n en \u00e1reas de la salud que pertenecen a la naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar ser\u00e1 ejercido de conformidad con lo dispuesto en la presente ley. La explotaci\u00f3n, organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n de toda modalidad de juego de suerte y azar estar\u00e1 sujeta a esta ley y a su reglamentaci\u00f3n, expedida por el Gobierno Nacional, la cual es de obligatoria aplicaci\u00f3n en todo el territorio del pa\u00eds, cualquiera sea el orden o nivel de gobierno al que pertenezca la dependencia o entidad administradora bajo la cual desarrolle la actividad el operador. La vigilancia ser\u00e1 ejercida por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los distritos especiales se regir\u00e1n en materia de juegos de suerte y azar, por las normas previstas para los municipios y tendr\u00e1n los mismos derechos.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00b0. Principios que rigen la explotaci\u00f3n, organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, operaci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n y control de juegos de suerte y azar. La gesti\u00f3n de juegos de suerte y azar se realizar\u00e1 de acuerdo con los siguientes principios: \u00a0<\/p>\n
a) Finalidad social prevalente. Todo juego de suerte y azar debe contribuir eficazmente a la financiaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de salud, de sus obligaciones prestacionales y pensionales; \u00a0<\/p>\n
b) Transparencia. El ejercicio de la facultad monopol\u00edstica se orientar\u00e1 a garantizar que la operaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar, est\u00e9 exenta de fraudes, vicios o intervenciones tendientes a alterar la probabilidad de acertar, o a sustraerla del azar; \u00a0<\/p>\n
c) Racionalidad econ\u00f3mica en la operaci\u00f3n. La operaci\u00f3n de juegos de suerte y azar se realizar\u00e1 por las entidades estatales competentes, o por los particulares legalmente autorizados o por intermedio de sociedades organizadas como empresas especializadas, con arreglo a criterios de racionalidad econ\u00f3mica y eficiencia administrativa que garanticen la rentabilidad y productividad necesarias para el cabal cumplimiento de la finalidad p\u00fablica y social del monopolio. Los departamentos, el Distrito Capital de Bogot\u00e1 y los municipios explotar\u00e1n el monopolio por intermedio de la dependencia o entidad establecida para tal fin; \u00a0<\/p>\n
d) Vinculaci\u00f3n de la renta a los servicios de salud. Toda la actividad que se realice en ejercicio del monopolio, debe tener en cuenta que con ella se financian los servicios de salud y esa es la raz\u00f3n del monopolio. Dentro del concepto de Servicios de Salud se incluye la financiaci\u00f3n de \u00e9stos, su pasivo pensional, prestacional y, los dem\u00e1s gastos vinculados a la investigaci\u00f3n en \u00e1reas de la salud. Los recursos obtenidos por los departamentos, Distrito Capital de Bogot\u00e1 y los municipios como producto del monopolio de juegos de suerte y azar, se deber\u00e1n transferir directamente a los servicios de salud en la forma establecida en la presente ley y emplearse para contratar directamente con las empresas sociales del Estado o entidades p\u00fablicas o privadas la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n vinculada, o para la afiliaci\u00f3n de dicha poblaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4\u00b0. Juegos prohibidos y pr\u00e1cticas no autorizadas. Solo podr\u00e1n explotarse los juegos de suerte y azar en las condiciones establecidas en la ley de r\u00e9gimen propio y de conformidad con su reglamento. La autoridad competente dispondr\u00e1 la inmediata interrupci\u00f3n y la clausura y liquidaci\u00f3n de los establecimientos y empresas que los exploten por fuera de ella, sin perjuicio de las sanciones penales, policivas y administrativas a que haya lugar y el cobro de los derechos de explotaci\u00f3n e impuestos que se hayan causado. \u00a0<\/p>\n
…\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 5\u00b0. Definici\u00f3n de juegos de suerte y azar. Para los efectos de la presente ley, son de suerte y azar aquellos juegos en los cuales, seg\u00fan reglas predeterminadas por la ley y el reglamento, una persona, que act\u00faa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar, a otra persona que act\u00faa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganar\u00e1 si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad. \u00a0<\/p>\n
Son de suerte y azar aquellos juegos en los cuales se participa sin pagar directamente por hacerlo, y que ofrecen como premio un bien o servicio, el cual obtendr\u00e1 si se acierta o si se da la condici\u00f3n requerida para ganar. \u00a0<\/p>\n
Est\u00e1n excluidos del \u00e1mbito de esta ley los juegos de suerte y azar de car\u00e1cter tradicional, familiar y escolar, que no sean objeto de explotaci\u00f3n lucrativa por los jugadores o por terceros, as\u00ed como las competiciones de puro pasatiempo o recreo; tambi\u00e9n est\u00e1n excluidos los sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, los comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas, las rifas para el financiamiento del cuerpo de bomberos, los juegos promocionales de las beneficencias departamentales y los sorteos de las sociedades de capitalizaci\u00f3n que solo podr\u00e1n ser realizados directamente por estas entidades. \u00a0<\/p>\n
En todo caso los premios promocionales deber\u00e1n entregarse en un lapso no mayor a treinta (30) d\u00edas calendario. \u00a0<\/p>\n
Los juegos deportivos y los de fuerza, habilidad o destreza se rigen por las normas que les son propias y por las policivas pertinentes. Las apuestas que se crucen respecto de los mismos se someten a las disposiciones de esta ley y de sus reglamentos. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. El contrato de juego de suerte y azar entre el apostador y el operador del juego es de adhesi\u00f3n, de naturaleza aleatoria, debidamente reglamentado, cuyo objeto envuelve la expectativa de ganancia o p\u00e9rdida, dependiendo de la ocurrencia o no de un hecho incierto. \u00a0<\/p>\n
Para las apuestas permanentes los documentos de juego deber\u00e1n ser presentados al operador para su cobro, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha del sorteo; si no son cancelados, dan lugar a acci\u00f3n judicial mediante el proceso verbal de menor y mayor cuant\u00eda, indicado en el cap\u00edtulo primero del t\u00edtulo XXIII del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. El documento de juego tiene una caducidad judicial de seis (6) meses.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO II \u00a0<\/p>\n
Modalidades de operaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar, fijaci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
y destino de los derechos de explotaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6\u00b0. Operaci\u00f3n directa. La operaci\u00f3n directa es aquella que realizan los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales, sociedades de econom\u00eda mixta y sociedades de capital p\u00fablico establecidas en la presente ley para tal fin. En este caso, la renta del monopolio est\u00e1 constituida por: \u00a0<\/p>\n
a) Un porcentaje de los ingresos brutos de cada juego, que deber\u00e1n ser consignados en cuenta especial definida para tal fin, mientras se da la transferencia al sector de salud correspondiente en los t\u00e9rminos definidos por esta ley; \u00a0<\/p>\n
b) Los excedentes obtenidos en ejercicio de la operaci\u00f3n de diferentes juegos, que no podr\u00e1n ser inferiores a las establecidas como criterio m\u00ednimo de eficiencia en el marco de la presente ley. De no lograrse los resultados financieros m\u00ednimos, se deber\u00e1 dar aplicaci\u00f3n al s\u00e9ptimo inciso del art\u00edculo 336 de la Carta Pol\u00edtica; \u00a0<\/p>\n
c) Para el caso de las loter\u00edas la renta ser\u00e1 del doce por ciento (12%) de los ingresos brutos de cada juego, sin perjuicio de los excedentes contemplados en el literal anterior.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7\u00b0. Operaci\u00f3n mediante terceros. La operaci\u00f3n por intermedio de terceros es aquella que realizan personas jur\u00eddicas, en virtud de autorizaci\u00f3n, mediante contratos de concesi\u00f3n o contrataci\u00f3n en t\u00e9rminos de la Ley 80 de 1993, celebrados con las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales o con las sociedades de capital p\u00fablico autorizadas para la explotaci\u00f3n del monopolio, o cualquier persona capaz en virtud de autorizaci\u00f3n otorgada en los t\u00e9rminos de la presente ley, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
La renta del monopolio est\u00e1 constituida por los derechos de explotaci\u00f3n que por la operaci\u00f3n de cada juego debe pagar el operador. \u00a0<\/p>\n
El t\u00e9rmino establecido en los contratos de concesi\u00f3n para la operaci\u00f3n de juegos de suerte y azar no podr\u00e1 ser inferior de tres (3) a\u00f1os ni exceder de cinco (5) a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
La concesi\u00f3n de juegos de suerte y azar se contratar\u00e1 siguiendo las normas generales de la contrataci\u00f3n p\u00fablica, con independencia de la naturaleza jur\u00eddica del \u00f3rgano contratante.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 8\u00b0. Derechos de explotaci\u00f3n. En aquellos casos en que los juegos de suerte y azar se operen por medio de terceros, mediante contrato de concesi\u00f3n o por autorizaci\u00f3n, la dependencia o entidad autorizada para la administraci\u00f3n del respectivo juego del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar, percibir\u00e1 a t\u00edtulo de derechos de explotaci\u00f3n, un porcentaje de los ingresos brutos de cada juego, salvo las excepciones que consagre la presente ley. \u00a0<\/p>\n
Los derechos de explotaci\u00f3n anticipados o causados por operaci\u00f3n de terceros deber\u00e1n ser consignados en cuenta especial para tal fin y ser girados directamente a los servicios de salud o a la entidad que haga sus veces, al Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud correspondiente, dentro de los primeros diez (10) d\u00edas h\u00e1biles del mes siguiente a su recaudo.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 9\u00b0. Reconocimiento y fijaci\u00f3n de los gastos de administraci\u00f3n. En el caso de la modalidad de operaci\u00f3n directa, los gastos m\u00e1ximos permisibles de administraci\u00f3n y operaci\u00f3n ser\u00e1n los que se establezcan en el reglamento; estos se reconocer\u00e1n a las entidades administradoras del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar por cada modalidad de juego que se explote directamente. Para tal efecto se observar\u00e1n los criterios de eficiencia establecidos en la presente ley. \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de los derechos de explotaci\u00f3n, cuando el juego se opere a trav\u00e9s de terceros, estos reconocer\u00e1n a la entidad administradora del monopolio como gastos de administraci\u00f3n un porcentaje no superior al uno por ciento (1%) de los derechos de explotaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO III \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen de las loter\u00edas \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 12. Explotaci\u00f3n de las loter\u00edas. Corresponde a los departamentos y al Distrito Capital la explotaci\u00f3n, como arbitrio rent\u00edstico, de las loter\u00edas tradicionales. Para tal efecto el reglamento distinguir\u00e1 entre sorteos ordinarios y sorteos extraordinarios con base en el n\u00famero de sorteos y en el plan de premios a distribuir, siempre procurando la eficiencia de los mismos y las garant\u00edas al apostador. \u00a0<\/p>\n
Cada departamento, o el Distrito Capital, no podr\u00e1 explotar m\u00e1s de una loter\u00eda tradicional de billetes, directamente, por intermedio de terceros, o en forma asociada. \u00a0<\/p>\n
Los derechos de explotaci\u00f3n correspondientes a la operaci\u00f3n de cada juego, no podr\u00e1n destinarse para cubrir gastos de funcionamiento y deber\u00e1n ser girados al correspondiente Fondo de Salud dentro de los primeros diez (10) d\u00edas h\u00e1biles del mes siguiente a la realizaci\u00f3n del juego. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. La Cruz Roja Colombiana podr\u00e1 seguir explotando su loter\u00eda tradicional. La explotaci\u00f3n, operaci\u00f3n y dem\u00e1s aspectos de los mismos se regir\u00e1n por las disposiciones establecidas en la presente ley, y en las normas legales y tratados internacionales que se refieren a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. Los municipios que a la expedici\u00f3n de esta ley, est\u00e9n explotando una loter\u00eda con sorteos ordinarios y\/o extraordinarios podr\u00e1n mantener su explotaci\u00f3n en los mismos t\u00e9rminos en que fueron autorizados. Los dem\u00e1s aspectos se regir\u00e1n por las disposiciones establecidas en la presente ley, salvo la operaci\u00f3n que ser\u00e1 reglamentada por el Gobierno Nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 13. Cronograma de sorteos ordinarios de las loter\u00edas. La circulaci\u00f3n de las loter\u00edas tradicionales es libre en todo el territorio nacional, pero los sorteos ordinarios se efectuar\u00e1n de acuerdo con el cronograma anual que se\u00f1ale el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. El cronograma de sorteos ordinarios comenzar\u00e1 a aplicarse seis (6) meses despu\u00e9s de la vigencia de la presente ley. Mientras se expide el cronograma a que se refiere el presente art\u00edculo, las loter\u00edas existentes a fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley seguir\u00e1n realizando sus sorteos con la misma periodicidad con que lo vienen haciendo.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 14. Administraci\u00f3n de las loter\u00edas. Las loter\u00edas tradicionales o de billetes ser\u00e1n administradas por empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental o del Distrito Capital o por Sociedades de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD) creadas por la asociaci\u00f3n de varios departamentos y\/o el Distrito Capital. La participaci\u00f3n en estas sociedades ser\u00e1 autorizada por la Asamblea Departamental o el Concejo Distrital, a iniciativa del gobernador o alcalde, seg\u00fan el caso. Estas empresas y sociedades tendr\u00e1n personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, cuyo objeto social ser\u00e1 la administraci\u00f3n y\/o operaci\u00f3n de la loter\u00eda tradicional o de billetes y de los dem\u00e1s juegos de su competencia contemplados en esta ley. \u00a0<\/p>\n
Previa ordenanza de la respectiva asamblea que as\u00ed lo disponga, o del acuerdo respectivo en el caso del Distrito Capital, los departamentos o el Distrito Capital podr\u00e1n retirarse libremente y solicitar el pago de sus aportes en las sociedades de capital p\u00fablico departamental para explotar directamente el monopolio o formar parte de otra sociedad.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 15. Explotaci\u00f3n asociada. Cada Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD) tendr\u00e1 derecho a explotar directa o indirectamente, un \u00fanico juego de loter\u00eda convencional o tradicional de billetes. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. Los departamentos y el Distrito Capital podr\u00e1n explotar una loter\u00eda tradicional directamente o en forma asociada. Ning\u00fan departamento podr\u00e1 tener participaci\u00f3n para la explotaci\u00f3n de la loter\u00eda en m\u00e1s de una Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD).\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 17. Relaci\u00f3n entre emisi\u00f3n y ventas de loter\u00edas. El reglamento expedido por el Gobierno Nacional determinar\u00e1 la relaci\u00f3n que debe guardar la emisi\u00f3n de billeter\u00eda con relaci\u00f3n a los billetes vendidos. El cumplimiento de dicha relaci\u00f3n ser\u00e1 uno de los criterios de eficiencia que se deber\u00e1 considerar para la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 336 de la Carta Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 18. Plan de premios de las loter\u00edas. El plan de premios de las loter\u00edas tradicionales o de billetes, ser\u00e1 aprobado por el \u00f3rgano de direcci\u00f3n de la respectiva empresa industrial y comercial del Estado, del orden departamental o distrital, administradora de la loter\u00eda, o por el Consejo o Junta Directiva de la respectiva Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD) que hayan constituido para la explotaci\u00f3n de las mismas, atendiendo los criterios se\u00f1alados por el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s del reglamento.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 19. Sorteos extraordinarios de loter\u00edas. Los departamentos, el Distrito Capital, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja y los municipios autorizados por esta ley, est\u00e1n facultados para realizar anualmente un sorteo extraordinario de loter\u00eda tradicional o de billetes. Para este efecto, podr\u00e1n asociarse entre s\u00ed, por intermedio de sus Empresas Industriales y Comerciales administradoras de loter\u00edas o de la Sociedad de Capital P\u00fablico departamental que hayan constituido para la explotaci\u00f3n de las mismas. El Gobierno Nacional fijar\u00e1 el cronograma correspondiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO IV \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen del juego de apuestas permanentes o chance \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 21. Apuestas permanentes o chance. Es una modalidad de juego de suerte y azar en la cual el jugador, en formulario oficial, en forma manual o sistematizada, indica el valor de su apuesta y escoge un n\u00famero de no m\u00e1s de cuatro (4) cifras, de manera que si su n\u00famero coincide, seg\u00fan las reglas predeterminadas, con el resultado del premio mayor de la loter\u00eda o juego autorizado para el efecto, gana un premio en dinero, de acuerdo con un plan de premios predefinido y autorizado por el Gobierno Nacional mediante decreto reglamentario.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 22. Explotaci\u00f3n del juego de las apuestas permanentes o chance. Corresponde a los departamentos y al Distrito Capital la explotaci\u00f3n, como arbitrio rent\u00edstico, del juego de las apuestas permanentes o chance. La explotaci\u00f3n la podr\u00e1n realizar directamente por intermedio de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado operadoras de loter\u00edas, o por intermedio de las Sociedades de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD) que se autoriza y ordena crear en la presente ley. \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo se podr\u00e1 operar el juego de apuestas permanentes o chance, a trav\u00e9s de terceros seleccionados mediante licitaci\u00f3n p\u00fablica, y por un plazo de cinco (5) a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
Los operadores privados de esta modalidad de juego deber\u00e1n tener un patrimonio t\u00e9cnico m\u00ednimo, otorgar las garant\u00edas y cumplir los dem\u00e1s requisitos que para tal efecto les se\u00f1ale el reglamento expedido por el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Para los efectos de la presente ley los ingresos provenientes de juegos de apuestas permanentes de Bogot\u00e1 y Cundinamarca continuar\u00e1n distribuy\u00e9ndose en un setenta por ciento (70%) para el Fondo Financiero de Salud de Bogot\u00e1 y el treinta por ciento (30%) para el Fondo Departamental de Salud de Cundinamarca, descontados los gastos administrativos de la explotaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 24. Plan de premios. El Gobierno Nacional fijar\u00e1 la estructura del plan de premios del juego de apuestas permanentes o chance que regir\u00e1 en todo el pa\u00eds y se\u00f1alar\u00e1 la rentabilidad m\u00ednima de este juego atendiendo si fuera del caso diferencias regionales. Los contratos de concesi\u00f3n con operadores que no cumplan con la rentabilidad m\u00ednima deber\u00e1n terminarse unilateralmente sin derecho a indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 25. Formulario \u00fanico de apuestas permanentes o chance. El juego de apuestas permanentes o chance operar\u00e1 en todo el territorio nacional en un formulario \u00fanico preimpreso en papel de seguridad, con numeraci\u00f3n consecutiva y con c\u00f3digo de seguridad emitido por las empresas administradoras del monopolio rent\u00edstico, seg\u00fan formato establecido por el Gobierno Nacional. Los operadores s\u00f3lo podr\u00e1n comprar formularios a esas empresas. \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo se podr\u00e1 operar el juego de apuestas permanentes o chance, a trav\u00e9s de terceros, seleccionados mediante licitaci\u00f3n p\u00fablica y por un plazo de cinco (5) a\u00f1os.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO V \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen de las rifas de circulaci\u00f3n departamental,\u00a0<\/p>\n
municipal y en el Distrito Capital \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 28. Explotaci\u00f3n de las rifas. Corresponde a los municipios, departamentos, al Distrito Capital de Bogot\u00e1, y a la Empresa Territorial para la Salud (ETESA), la explotaci\u00f3n, como arbitrio rent\u00edstico, de las rifas. \u00a0<\/p>\n
Cuando las rifas se operen en un municipio o el Distrito Capital, corresponde a estos su explotaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cuando las rifas se operen en dos o m\u00e1s municipios de un mismo departamento o un municipio y el Distrito Capital, su explotaci\u00f3n corresponde al departamento, por intermedio de la Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD). \u00a0<\/p>\n
Cuando la rifa se opere en dos o m\u00e1s departamentos, o en un departamento y el Distrito Capital, la explotaci\u00f3n le corresponde a ETESA.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 29. Modalidad de operaci\u00f3n de las rifas. S\u00f3lo se podr\u00e1 operar el monopolio rent\u00edstico sobre rifas mediante la modalidad de operaci\u00f3n por intermedio de terceros mediante autorizaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO VI \u00a0<\/p>\n
De la explotaci\u00f3n, organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
de los dem\u00e1s juegos \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 31. Juegos promocionales. Son las modalidades de juegos de suerte y azar organizados y operados con fines de publicidad o promoci\u00f3n de bienes o servicios, establecimientos, empresas o entidades, en los cuales se ofrece un premio al p\u00fablico, sin que para acceder al juego se pague directamente. \u00a0<\/p>\n
Los juegos promocionales generan en favor de la entidad administradora del monopolio derechos de explotaci\u00f3n equivalentes al catorce por ciento (14%) del valor total del plan de premios. \u00a0<\/p>\n
Los derechos mencionados deber\u00e1n ser cancelados por la persona natural o jur\u00eddica gestora del juego al momento de la autorizaci\u00f3n del mismo. \u00a0<\/p>\n
Todos los premios de una promoci\u00f3n deben quedar en poder del p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
La Empresa Territorial para la Salud (ETESA) originada en la asociaci\u00f3n de los departamentos y el Distrito Capital, explotar\u00e1 los juegos promocionales en el \u00e1mbito nacional y autorizar\u00e1 su realizaci\u00f3n. Los juegos promocionales del nivel departamental y municipal ser\u00e1n explotados y autorizados por la Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD).\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 33. Modalidades de operaci\u00f3n de los juegos localizados. El monopolio rent\u00edstico de los juegos localizados ser\u00e1 operado por intermedio de terceros, previa autorizaci\u00f3n y suscripci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno Nacional a trav\u00e9s del reglamento preparar\u00e1 y aprobar\u00e1 un modelo de minuta contractual denominado “Contrato de Concesi\u00f3n para la operaci\u00f3n de juegos de suerte y azar localizados a trav\u00e9s de terceros”, aplicable a los contratos que se celebren entre la dependencia o entidad administradora de monopolio y el concesionario. Tal minuta contendr\u00e1 el objeto y dem\u00e1s acuerdos esenciales que de conformidad con la presente ley, y las disposiciones sobre contrataci\u00f3n estatal, sean aplicables al contrato de concesi\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 36. Apuestas en eventos deportivos, gall\u00edsticos, caninos y similares. Son modalidades de juegos de suerte y azar en las cuales las apuestas de los jugadores est\u00e1n ligadas a los resultados de eventos deportivos, gall\u00edsticos, caninos y similares, tales como el marcador, el ganador o las combinaciones o aproximaciones preestablecidas. El jugador que acierte con el resultado del evento se hace acreedor a un porcentaje del monto global de las apuestas o a otro premio preestablecido. \u00a0<\/p>\n
El monto de los derechos de explotaci\u00f3n ser\u00e1 el determinado en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional, por intermedio del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 39. Empresa Industrial y Comercial del Estado. Cr\u00e9ase la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, denominada Empresa Territorial para la Salud, Etesa, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Salud, cuyo objeto es la explotaci\u00f3n como arbitrio rent\u00edstico de los juegos definidos por esta ley como novedosos, los que en la misma expresamente se le asignen y los dem\u00e1s cuya explotaci\u00f3n no se atribuya a otra entidad. \u00a0<\/p>\n
La sede de sus negocios ser\u00e1 la ciudad de Bogot\u00e1, D. C., pero podr\u00e1 adelantar actividades en desarrollo de su objeto en todo el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
El capital de la empresa estar\u00e1 constituido totalmente con bienes y fondos p\u00fablicos, los productos de ellos, los derechos, tasas o retribuciones que perciban por las funciones o servicios, sus rendimientos y las contribuciones de destinaci\u00f3n especial en los casos autorizados por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El patrimonio de la Empresa Territorial para la Salud, Etesa estar\u00e1 integrado por los bienes actualmente de propiedad de Ecosalud S. A. Sociedad cuya liquidaci\u00f3n se ordena en la presente ley, descontando el valor de las cuotas sociales de propiedad de las entidades socias. \u00a0<\/p>\n
La direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de la Empresa Territorial para la Salud, Etesa estar\u00e1 a cargo de una Junta Directiva y un presidente. \u00a0<\/p>\n
La Junta Directiva estar\u00e1 integrada por el Ministro de Salud quien la presidir\u00e1 o el Viceministro de Salud como su delegado, cuatro (4) representantes de los alcaldes designados por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y dos (2) representantes de los Gobernadores designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores. \u00a0<\/p>\n
Los representantes de las entidades territoriales ser\u00e1n designados para per\u00edodos de dos (2) a\u00f1os contados a partir de su posesi\u00f3n y no podr\u00e1n coincidir simult\u00e1neamente en la Junta Directiva, representantes que pertenezcan a la misma entidad territorial. \u00a0<\/p>\n
El presidente de la Empresa Territorial para la Salud ser\u00e1 agente del Presidente de la Rep\u00fablica, de su libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. A partir de la vigencia de la presente ley se ordena la liquidaci\u00f3n de Ecosalud S. A. para lo cual se tendr\u00e1 como m\u00e1ximo un t\u00e9rmino de seis (6) meses. En la estructura de la nueva empresa y de acuerdo con las necesidades de la planta de personal ser\u00e1n vinculados los trabajadores de la actual Empresa Colombiana de Recursos para la Salud Ecosalud.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 40. Distribuci\u00f3n de los recursos. La distribuci\u00f3n de las rentas obtenidas por la Empresa Territorial para la Salud, Etesa, por concepto de la explotaci\u00f3n de los juegos novedosos a los que se refiere el art\u00edculo 39 de la presente ley se efectuar\u00e1 semestralmente a los cortes de 30 de junio y 31 de diciembre de cada a\u00f1o, de la siguiente forma: \u00a0<\/p>\n
Ochenta por ciento (80%) para los municipios y el Distrito Capital de Bogot\u00e1. Veinte por ciento (20%) para los departamentos \u00a0<\/p>\n
El cincuenta por ciento (50%) de cada asignaci\u00f3n se distribuir\u00e1 acorde con la jurisdicci\u00f3n donde se generaron los derechos o regal\u00edas y el otro cincuenta por ciento (50%) acorde con los criterios de distribuci\u00f3n de la participaci\u00f3n de los ingresos corrientes en el caso municipal y del situado fiscal en el caso de los departamentos.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO VII \u00a0<\/p>\n
Declaraci\u00f3n de los derechos de explotaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 41. Liquidaci\u00f3n, declaraci\u00f3n y pago de los derechos de explotaci\u00f3n. Sin perjuicio del anticipo, los concesionarios y los autorizados para operar juegos de suerte y azar tendr\u00e1n la obligaci\u00f3n de liquidar, declarar y pagar los derechos de explotaci\u00f3n mensualmente ante la entidad competente para la administraci\u00f3n del respectivo juego del monopolio o las autoridades departamentales, distritales o municipales, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
La declaraci\u00f3n y el pago deber\u00e1n realizarse dentro de los primeros diez (10) d\u00edas h\u00e1biles del mes siguiente a su recaudo, y contendr\u00e1 la liquidaci\u00f3n de los derechos de explotaci\u00f3n causados en el mes inmediatamente anterior. \u00a0<\/p>\n
La declaraci\u00f3n se presentar\u00e1 en los formularios que para el efecto determine el reglamento, expedido por el Gobierno Nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO VIII \u00a0<\/p>\n
De las transferencias al sector salud \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 42. Destinaci\u00f3n de las rentas del monopolio al sector salud. Los recursos obtenidos por los departamentos, el Distrito Capital y municipios, como producto del monopolio de juegos de suerte y azar se destinar\u00e1n para contratar con las empresas sociales del Estado o entidades p\u00fablicas o privadas la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a la poblaci\u00f3n vinculada o para la vinculaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. Los recursos obtenidos, por la explotaci\u00f3n del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la loter\u00eda preimpresa y la instant\u00e1nea, se distribuir\u00e1n de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
a) El ochenta por ciento (80%) para atender la oferta y la demanda en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, en cada entidad territorial; \u00a0<\/p>\n
b) El siete por ciento (7%) con destino al Fondo de Investigaci\u00f3n en Salud; \u00a0<\/p>\n
c) El cinco por ciento (5%) para la vinculaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado contributivo para la tercera edad; \u00a0<\/p>\n
d) El cuatro por ciento (4%) para vinculaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado a los discapacitados, limitados visuales y la salud mental; \u00a0<\/p>\n
e) El cuatro por ciento (4%) para vinculaci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado en salud a la poblaci\u00f3n menor de 18 a\u00f1os no beneficiarios de los reg\u00edmenes contributivos. \u00a0<\/p>\n
Los recursos que se destinen al Fondo de Investigaci\u00f3n en Salud, se asignar\u00e1n a los proyectos a trav\u00e9s del Ministerio de Salud y Colciencias para cada departamento y el Distrito Capital. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. Los anteriores recursos se destinar\u00e1n a la oferta y a la demanda en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. Se contratar\u00e1n, en proporci\u00f3n a la oferta y la demanda de los servicios de salud, seg\u00fan reglamentaci\u00f3n expedida por el Gobierno Nacional, mediante Decreto originario del Ministerio de Salud. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0. Los recursos de la loter\u00eda instant\u00e1nea, la loter\u00eda preimpresa y del lotto en l\u00ednea, se destinar\u00e1n en primer lugar, al pago del pasivo pensional territorial del sector salud, que se viene asumiendo de acuerdo con la Ley 60 de 1993, en forma compartida. Una vez garantizados los recursos para el pago de pensiones el sector salud territorial, se destinar\u00e1 a la financiaci\u00f3n de los servicios de salud en los t\u00e9rminos establecidos en el par\u00e1grafo anterior.\u201d \u00a0<\/p>\n
Fiscalizaci\u00f3n, control y sanciones en relaci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
con los derechos de explotaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 46. Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar. Cr\u00e9ase el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, el cual estar\u00e1 integrado por los siguientes miembros: \u00a0<\/p>\n
\u2022 El Ministro de Salud, o su delegado, quien lo presidir\u00e1. \u00a0<\/p>\n
\u2022 El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, o su delegado. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Un representante de la Federaci\u00f3n Nacional de Gobernadores. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Un representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de los Municipios. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Un representante de las organizaciones sindicales de los trabajadores de la Salud P\u00fablica designado por los representantes legales de tales organizaciones. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Un representante de las asociaciones m\u00e9dicas y param\u00e9dicas designado por los representantes legales de tales asociaciones. \u00a0<\/p>\n
A las sesiones del consejo podr\u00e1 asistir como invitado cuando lo decida el consejo: \u00a0<\/p>\n
El Superintendente Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
El Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Loter\u00edas Fedelco. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Federaci\u00f3n Colombiana de Empresarios de Juegos de Azar Feceazar. \u00a0<\/p>\n
EL Presidente de Fecoljuegos o su delegado. \u00a0<\/p>\n
Un miembro de la asociaci\u00f3n nacional de distribuidores de loter\u00edas Andelote. \u00a0<\/p>\n
Los servidores p\u00fablicos o particulares que invite el consejo, con el fin de ilustrar mejor los temas de su competencia. \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional de juegos de suerte y azar estar\u00e1 adscrito al Ministerio de Salud. \u00a0<\/p>\n
La Secretar\u00eda t\u00e9cnica, ser\u00e1 ejercida por un funcionario del Ministerio de Salud designado por el Ministro del ramo. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Salud garantizar\u00e1 el apoyo log\u00edstico necesario para el adecuado funcionamiento del consejo nacional de juegos de suerte y azar.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 47. Funciones del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar. Adem\u00e1s de las que se se\u00f1alan en las diferentes normas de la presente ley, le corresponde al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, las siguientes funciones: \u00a0<\/p>\n
1. Aprobar y expedir los reglamentos y sus modificaciones de las distintas modalidades de juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
2. Determinar los porcentajes de las utilidades que las empresas p\u00fablicas operadoras de juegos de suerte y azar, podr\u00e1n utilizar como reserva de capitalizaci\u00f3n y se\u00f1alar los criterios generales de utilizaci\u00f3n de las mismas. As\u00ed mismo, determinar los recursos a ser utilizados por tales empresas como reservas t\u00e9cnicas para el pago de premios. \u00a0<\/p>\n
3. Autorizar los tipos o modalidades de juegos de suerte y azar extranjeros, que podr\u00e1n venderse en Colombia, al igual que el r\u00e9gimen de derechos de explotaci\u00f3n aplicables a los mismos, derechos que no podr\u00e1n ser inferiores a los establecidos para juegos nacionales similares. \u00a0<\/p>\n
4. Preparar reglamentaciones de ley de r\u00e9gimen propio, y someterlas a consideraci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5. Emitir conceptos con car\u00e1cter general y abstracto sobre la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la normatividad que rige la actividad monopolizada de los juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
6. Darse su propio reglamento. \u00a0<\/p>\n
7. Las dem\u00e1s que le asigne la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
CAPITULO X \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen tributario \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 49. Prohibici\u00f3n de gravar el monopolio. Los juegos de suerte y azar a que se refiere la presente ley no podr\u00e1n ser gravados por los departamentos, distrito o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales distintos a los consagrados en la presente ley. La explotaci\u00f3n directa o a trav\u00e9s de terceros de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas IVA. \u00a0<\/p>\n
Los Juegos de Suerte y Azar cuyos derechos de explotaci\u00f3n no hayan sido establecidos en esta ley, causar\u00e1n derechos de explotaci\u00f3n equivalentes por lo menos, al diecisiete por ciento (17%) de los ingresos brutos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Disposiciones relativas a la eficiencia del monopolio<\/p>\n
rent\u00edstico de juegos de suerte y azar \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 50. Criterios de eficiencia. Las empresas industriales y comerciales, las sociedades de capital p\u00fablico administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar (SCPD y Etesa) y los particulares que operen dichos juegos, ser\u00e1n evaluados con fundamento en los indicadores de gesti\u00f3n y eficiencia que establezca el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Salud, teniendo en cuenta los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
\u2022 Ingresos. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Rentabilidad. \u00a0<\/p>\n
\u2022 Gastos de administraci\u00f3n y operaci\u00f3n; y \u00a0<\/p>\n
\u2022 Transferencias efectivas a los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
Cuando una empresa industrial y comercial del Estado o Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD), cuyo objeto sea la explotaci\u00f3n de cualquier modalidad de juego de suerte y azar, presente p\u00e9rdidas durante tres (3) a\u00f1os seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deber\u00e1 liquidarse o enajenarse la participaci\u00f3n estatal en ella, sin perjuicio de la intervenci\u00f3n a la que podr\u00e1 someterla la Superintendencia Nacional de Salud, una vez que la evaluaci\u00f3n de los indicadores de gesti\u00f3n y eficiencia previo concepto del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 51. Competencia para la fijaci\u00f3n de indicadores de gesti\u00f3n y eficiencia. Los indicadores que han de tenerse como fundamento para calificar la gesti\u00f3n, eficiencia y rentabilidad de las empresas industriales y comerciales, de las sociedades de capital p\u00fablico administradoras u operadoras de juegos de suerte y azar (SCPD) y Etesa) y de los operadores particulares de juegos de suerte y azar ser\u00e1n definidos por el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Salud, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley. As\u00ed mismo, el Gobierno a trav\u00e9s del Ministerio de Salud, establecer\u00e1 los eventos o situaciones en que tales entidades, sociedades p\u00fablicas o privadas deben someterse a planes de desempe\u00f1o para recobrar su viabilidad financiera e institucional, o deben ser definitivamente liquidadas y la operaci\u00f3n de los juegos respectivos puesta en cabeza de terceros. Igualmente, el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Salud establecer\u00e1 el t\u00e9rmino y, condiciones en que la sociedad explotadora del monopolio podr\u00e1 recuperar la capacidad para realizar la operaci\u00f3n directa de la actividad respectiva.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Para el actor, los art\u00edculos 2\u00ba, 3\u00ba literal d), 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 36, 39, 41, 42, 46, 47, 49, 50 y 51 acusados, vulneran los art\u00edculos 1\u00ba, 209, 287 numerales 2\u00ba y 3\u00ba, 300, 336 y 362 de la Constituci\u00f3n, en cuanto desconocen el principio de autonom\u00eda pol\u00edtica y financiera de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
En criterio del demandante, el art\u00edculo 2\u00ba acusado establece con claridad que las rentas de los departamentos y municipios generadas por el monopolio de juegos de suerte y azar son rentas end\u00f3genas, con la \u00fanica excepci\u00f3n del porcentaje destinado a la investigaci\u00f3n en salud, que corresponde a una renta nacional. \u00a0Por tal motivo, considera que el legislador no tiene la facultad de incidir en la administraci\u00f3n financiera de tales rentas, cuya \u00fanica limitaci\u00f3n est\u00e1 dada por el destino de las mismas, esto es, los servicios de salud. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el demandante advierte que si la ley se\u00f1al\u00f3 a los departamentos, el Distrito Capital y los municipios como titulares de las rentas \u00a0del monopolio de los juegos de suerte y azar, no puede entonces concebir la creaci\u00f3n de una entidad descentralizada del orden nacional (ETESA), para explotar como arbitrio rent\u00edstico los \u201cjuegos novedosos\u201d y los dem\u00e1s juegos no asignados expresamente (art\u00edculo 39). \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la creaci\u00f3n obligada de una empresa industrial y comercial del Estado \u00a0para la administraci\u00f3n de loter\u00edas o apuestas permanentes, la de una sociedad de capital p\u00fablico para las rifas, o la cesi\u00f3n a terceros de la operaci\u00f3n de apuestas permanentes, supone la generaci\u00f3n de costos que podr\u00edan ser innecesarios y contrar\u00edan el criterio de eficiencia en la funci\u00f3n administrativa. \u00a0Precisa tambi\u00e9n que la obligaci\u00f3n de entregar a terceros la operaci\u00f3n de juegos novedosos, apuestas permanentes y rifas, permite que ellos se queden con una parte de la renta, disminuyendo as\u00ed los recursos para la salud. \u00a0<\/p>\n
En cuanto tiene que ver con la adscripci\u00f3n del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar al Ministerio de Salud (art\u00edculo 46), el actor sostiene que afecta la autonom\u00eda, pues de esta manera se intensifica el control de tutela a cargo de un ente nacional sobre un \u00f3rgano que tiene naturaleza intraterritorial, regulador de la administraci\u00f3n de recursos end\u00f3genos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, reitera que si la ley no puede ocuparse de regular el manejo, administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de esta clase de rentas, mucho menos puede cederse esta facultad al Gobierno Nacional mediante reglamento, como lo prev\u00e9 la ley. \u00a0Concluye entonces que las siguientes disposiciones deben ser declaradas inexequibles: la parte final del art\u00edculo 2\u00ba, el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 12, la parte final del art\u00edculo 13, los apartes subrayados de los art\u00edculos 17, 18, 19, 20, la parte final del art\u00edculo 21, los art\u00edculos 24 y 25, el segundo inciso del art\u00edculo 33, el p\u00e1rrafo final del art\u00edculo 36, la \u00faltima frase del art\u00edculo 41, el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 42, el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 47, y los art\u00edculos 50 y 51 de la ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, a juicio del actor, en virtud de la autonom\u00eda territorial el legislador no puede se\u00f1alar que los recursos de las entidades territoriales \u00fanicamente ser\u00e1n invertidos mediante la contrataci\u00f3n directa y restringiendo la misma a ciertas personas jur\u00eddicas (empresas sociales del Estado o entidades p\u00fablicas o privadas), como lo sugiere la ley en el art\u00edculo 3\u00ba literal d). \u00a0As\u00ed mismo, observa que de obligarse a las entidades a contar con cuentas especiales definidas para cada juego (art\u00edculo 6\u00ba literal c y art\u00edculo 8\u00ba), que para el actor significa cada sorteo, ellas no podr\u00edan adelantar las operaciones para obtener renta alguna. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, considera una injerencia indebida la limitaci\u00f3n impuesta en el art\u00edculo 7\u00ba de la ley, pues ella no puede restringir el periodo de los contratos de concesi\u00f3n ni de los juegos de apuestas permanentes (art\u00edculo 22), so pena de invadir el \u00e1mbito de la autonom\u00eda territorial. \u00a0De manera similar, advierte que el art\u00edculo 24 de la ley excede las facultades autorizadas por la Carta al legislador, pues llega al punto de fijar, de manera inflexible, el valor del premio para los chances de cuatro cifras ($4500 por cada peso apostado), olvidando los avatares del mercado y otros factores como la inflaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para el accionante, no es proporcionado ni conforme con la razonabilidad, que el art\u00edculo 9\u00ba acusado reconozca como gastos de administraci\u00f3n, cuando intervienen terceros, un porcentaje tan reducido como el 1% de los derechos de explotaci\u00f3n, pues aquellos deben realizar estudios de mercadeo, publicitar el juego y ejercer funciones de fiscalizaci\u00f3n que incrementan los costos, mientras que, por el contrario, la misma ley prev\u00e9 para juegos no espec\u00edficamente regulados (como el denominado Lotto en l\u00ednea), un 17% de los ingresos brutos como derechos de explotaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el actor considera que el art\u00edculo 22, su par\u00e1grafo, y los art\u00edculos 40, 49, y 58 de la ley son violatorios del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, porque las normas son exigentes frente a los gastos estatales, pero guardan silencio en relaci\u00f3n con la Cruz Roja y su loter\u00eda, cuyos recursos, adem\u00e1s, no est\u00e1n destinados a los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, porque el art\u00edculo 22 autoriza que en los casos de Bogot\u00e1 y Cundinamarca, los gastos administrativos de explotaci\u00f3n puedan ser descontados de los ingresos sin limitaci\u00f3n alguna, en tanto que para los dem\u00e1s entes territoriales dicha prohibici\u00f3n es taxativa seg\u00fan el art\u00edculo 12 de la ley. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, porque la ley obliga a las empresas a transferir en forma casi inmediata los ingresos de loter\u00edas y apuestas permanentes, pues seg\u00fan el art\u00edculo 12 ello debe ocurrir dentro de los diez primeros d\u00edas del mes siguiente, mientras que a la empresa ETESA le autoriza dicha transferencia en forma semestral y sin fijar un tope para gastos de administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, porque el art\u00edculo 49 acusado conduce a que los municipios no puedan cobrar el impuesto de industria y comercio por los ingresos que los empresarios derivan de su actividad, o a que tales recursos est\u00e9n exentos del impuesto de renta. \u00a0As\u00ed, seg\u00fan el actor, una cosa es el gravamen de los juegos y otra muy distinta la de los ingresos que los particulares obtienen de los mismos. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el actor, el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 47 de la ley atribuye al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, la funci\u00f3n de preparar reglamentaciones de ley de r\u00e9gimen propio y someterlas a consideraci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, a quien faculta la reglamentaci\u00f3n de la ley (art\u00edculos 2, 9, 17, 18, 21, entre otros), todo lo cual despoja a los entes territoriales de una real y efectiva posibilidad de participaci\u00f3n, reduci\u00e9ndolos a meros autores de sugerencias. \u00a0Advierte entonces que a la luz del art\u00edculo 336 de la Carta opera la reserva de ley y, en consecuencia, no puede el Congreso ceder al Gobierno la conducci\u00f3n de esta clase de juegos. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el demandante cuestiona el art\u00edculo 39 de la ley, por cuanto, en su sentir, adolece de un vicio procedimental que vulnera los art\u00edculo 1\u00ba y 157 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Se\u00f1ala que la Creaci\u00f3n de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, ETESA, no fue tema objeto de discusi\u00f3n en los tres primeros debates, pues en ellos se discuti\u00f3 la creaci\u00f3n de una sociedad de capital p\u00fablico, integrada por los entes territoriales. \u00a0Y advierte que la modificaci\u00f3n referida fue incluida en la ponencia para el \u00faltimo debate por sugerencia de la ministra de Salud, siendo esta finalmente aprobada. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Olga Montejo Fern\u00e1ndez, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza por se\u00f1alar que la ley 643 de 2001 establece los criterios de organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar, con el fin de fortalecer los ingresos del sector salud, amparar su pasivo pensional y garantizar su viabilidad futura, todo lo cual responde al mandato constitucional asignado al Congreso, en el sentido de expedir el correspondiente r\u00e9gimen de monopolio. \u00a0As\u00ed mismo, destaca la necesidad de establecer una legislaci\u00f3n unificada, por cuanto, en su sentir, si cada entidad tuviera la posibilidad de regular aspectos sustantivos, habr\u00eda tantos reg\u00edmenes propios como entidades territoriales existen en el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la interviniente reconoce que las rentas derivadas de la explotaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar son rentas end\u00f3genas, de las cuales son titulares las entidades territoriales. \u00a0Sin embargo, advierte que tal autonom\u00eda debe ser entendida dentro del marco de competencias asignadas y con el fin de hacer efectivos los derechos, prop\u00f3sito que lejos de contradecir la \u00a0autonom\u00eda, se fortalece con la ley demandada. \u00a0<\/p>\n
Con referencia a la Empresa Territorial para la Salud de orden nacional, ETESA, como forma de administraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de ciertos juegos de suerte y azar (art\u00edculo 39 de la ley), precisa que su composici\u00f3n est\u00e1 prevista, entre otros, por 4 representantes de los alcaldes y \u00a0por 2 representantes de los gobernadores, con lo cual se desvirt\u00faa la injerencia indebida del Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
El interviniente considera que la posibilidad de preparar reglamentaciones y emitir algunos conceptos para orientar al Gobierno Nacional, atribuida al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (art\u00edculo 46), permite ampliar la participaci\u00f3n de las entidades territoriales y la unificaci\u00f3n de criterios de interpretaci\u00f3n, pues en ellas tambi\u00e9n tienen cabida sus delegados. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto al cargo de vicio en la formaci\u00f3n del art\u00edculo 39, concluye que se observ\u00f3 el tr\u00e1mite previsto en el art\u00edculo 154 de la Carta, pues si bien la denominaci\u00f3n fue modificada, a lo largo del proyecto siempre se propuso la creaci\u00f3n de una entidad p\u00fablica del orden nacional. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega Campo, obrando como representante del Ministerio de Salud, interviene en el proceso y solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Explica que la ley de monopolios rent\u00edsticos reconoce expresamente la titularidad que los departamentos, distritos y municipios tienen sobre las rentas de loter\u00edas tradicionales, estableciendo un sistema administrativo y operativo que permite una mayor eficiencia en la posible explotaci\u00f3n \u00a0del mercado de los juegos de suerte y azar, dentro de los criterios de transparencia, racionalidad econ\u00f3mica y de gesti\u00f3n, y finalidad social prevalente. \u00a0As\u00ed mismo, estima que las limitaciones previstas en la ley deben examinarse desde la \u00f3ptica de la necesaria regulaci\u00f3n jur\u00eddica para toda sociedad, sin que este hecho constituya una interferencia econ\u00f3mica del Estado u obstaculice la libre actividad econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el interviniente precisa que si bien es cierto las entidades descentralizadas gozan de cierta autonom\u00eda para ejercer su actividad t\u00e9cnica y econ\u00f3mica, no por ello puede olvidarse que son emanaci\u00f3n del Estado y se encuentran encasilladas dentro de su estructura organizacional, m\u00e1s a\u00fan cuando los recursos provienen del tesoro p\u00fablico. \u00a0En este orden de ideas, para el interviniente del Ministerio de Salud, la autonom\u00eda administrativa depende de la disposici\u00f3n org\u00e1nica que regula el funcionamiento del establecimiento p\u00fablico y no es absoluta, en tanto est\u00e1 sujeta a limitaciones y controles como el de tutela. \u00a0En consecuencia, considera que la creaci\u00f3n de una empresa industrial y comercial del Estado permite coordinar y controlar la prestaci\u00f3n de servicios que deben atender los entes descentralizados, sin que su autonom\u00eda se vea disminuida. \u00a0<\/p>\n
3.- Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Salud\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano James Hares Chaid Franco G\u00f3mez interviene en el proceso y, en representaci\u00f3n de la Superintendencia de Salud, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza por analizar el art\u00edculo 336 de la Carta, destacando que los juegos de suerte y azar son un monopolio, arbitrio rent\u00edstico, cuyos recursos est\u00e1n destinados exclusivamente a atender los servicios de salud que debe prestar el Gobierno central en el territorio colombiano, con base en el criterio de eficiencia. \u00a0Y considera que como el manejo de tales recursos tiene repercusiones en todo el \u00e1mbito nacional, su uso no puede dejarse al libre arbitrio de las pol\u00edticas territoriales, ni hacerse en forma sectorizada, sino que debe ser susceptible de control y vigilancia por el Gobierno Central y el Congreso. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el interviniente justifica la creaci\u00f3n de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional (ETESA), ante la necesidad de ajustar el desarrollo de esta actividad econ\u00f3mica en cabeza de un sujeto independiente del resto de la administraci\u00f3n territorial. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, explica que fue voluntad del legislador conceder la explotaci\u00f3n de algunos juegos de suerte y azar (loter\u00edas, rifas y apuestas) a las entidades territoriales pero, comprendiendo que existen otros juegos novedosos susceptibles de realizaci\u00f3n en todo el territorio nacional, cre\u00f3 una sociedad \u00a0encargada de su manejo (ETESA), con el fin de destinar tales recursos a los servicios de salud de toda la naci\u00f3n colombiana. \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, el interviniente precisa que se trata de un \u00f3rgano asesor, pero no de decisi\u00f3n, en el cual tienen cabida todos los actores involucrados en la explotaci\u00f3n de los juegos, con el prop\u00f3sito de canalizar sus intereses y llevar propuestas de regulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el representante del Ministerio de Salud desestima que haya un trato preferencial en favor de la loter\u00eda de la Cruz Roja, por cuanto el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 12 de la ley, establece que ella se rige por las disposiciones previstas para las otras loter\u00edas. \u00a0<\/p>\n
4.- Intervenci\u00f3n de la Cruz Roja Colombiana \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gaspar Caballero Sierra, actuando en representaci\u00f3n de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, interviene en el proceso y solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, el arbitrio rent\u00edstico de los juegos de suerte y azar pertenece a la Naci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual ellas son rentas especiales, cuya administraci\u00f3n y control corresponde directamente a la ley, pero no rentas end\u00f3genas de los departamentos y los municipios. \u00a0En este sentido cuestiona el planteamiento del demandante y lo considera equivocado cuando propone que por tratarse de recursos propios, el legislador no tiene facultad de injerencia alguna. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, explica que la ley 80 de 1993, en su art\u00edculo 24, numeral 1\u00ba, literal l), se\u00f1ala todo lo contrario a lo expuesto por el actor, pues esa norma dispones que las entidades estatales podr\u00e1n contratar directamente cuando celebren contratos para la prestaci\u00f3n de servicios de salud, y que lo mismo se predica en el literal m, respecto de los contratos de empresas sociales p\u00fablicas o privadas. \u00a0En estas condiciones, desestima el cargo formulado al respecto. \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n al tercer p\u00e1rrafo del art\u00edculo 12 de la ley, el interviniente no observa violaci\u00f3n alguna de la Carta y, por el contrario, considera que corresponde a un desarrollo (directriz general) de la explotaci\u00f3n, organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del monopolio. \u00a0Sin embargo, apoyado en la sentencia C-897 de 1999, aclara que no todo lo que reciben las entidades por concepto de su actividad debe destinarse indiscriminadamente a la salud, pues una concepci\u00f3n absoluta no permitir\u00eda atender los gastos indispensables para funcionamiento o pago de impuestos, tasas y contribuciones a su cargo. \u00a0<\/p>\n
A juicio del ciudadano, se equivoca el demandante cuando sostiene que la ley establece discriminaci\u00f3n al pretender severidad draconiana con gastos de empresas estatales, para guardar silencio con relaci\u00f3n a la Cruz Roja y su loter\u00eda. \u00a0Profundiza en este punto y se\u00f1ala que de conformidad con los tratados internacionales ratificados por Colombia y de otras normas nacionales (decreto 313 de 1922, ley 142 de 1937, ley 49 de 1948, decreto 4231 de 1948, ley 2 de 1964, ley 100 de 1993 y decreto 178 de 1996), la Cruz Roja es una genuina entidad prestadora de servicios de salud, encaminada al completo bienestar f\u00edsico, mental y social, y no solo la ausencia de enfermedad. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, explica que la ley demandada solamente prev\u00e9 la facultad de continuar explotando la loter\u00eda tradicional autorizada desde la ley 2\u00aa de 1964, sin que exista impedimento constitucional para ello, m\u00e1s a\u00fan cuando la Cruz Roja Colombiana tiene connotaciones de derecho internacional humanitario, y por sus caracter\u00edsticas cumple funciones especiales de car\u00e1cter p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
5.- Intervenci\u00f3n de FASECOLDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alejandro Venegas Franco, actuando en nombre propio y en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos \u201cFASECOLDA\u201d, acude ante la Corte para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comienza por precisar la autonom\u00eda en el ordenamiento colombiano, como un concepto que no es un\u00edvoco y cuya definici\u00f3n debe elaborarse mediante un proceso de interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales. \u00a0Sin embargo, destaca dos caracter\u00edsticas esenciales: \u00a0en primer lugar su naturaleza gradual y relativa, en tanto depende de las limitaciones impuestas para la gesti\u00f3n de sus intereses. \u00a0As\u00ed mismo, indica que el mayor o menor grado de libertad tiene como fin \u00faltimo la consecuci\u00f3n del bienestar general, que subyace al concepto de autonom\u00eda. \u00a0De esta manera, para el interviniente, el art\u00edculo 336 de la Carta confiere una atribuci\u00f3n expresa y espec\u00edfica al Congreso de la Rep\u00fablica para que legisle, sin restricci\u00f3n, sobre los monopolios de juegos de suerte y azar, tal como ocurri\u00f3 con las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el representante de FASECOLDA estima que a\u00fan cuando el legislador otorg\u00f3 la titularidad de las rentas a los departamentos y al Distrito Capital y los Municipios, las mismas no corresponden a recursos propios, ni es predicable ning\u00fan tipo de \u201cdominio\u201d frente a la titularidad del monopolio, sino que se trata de una simple \u201cfacultad de goce\u201d de la renta, destinada por mandato constitucional, a los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, el interviniente \u00a0considera que la ley 643 de 2001 utiliza la denominaci\u00f3n de ETESA para hacer referencia a dos entes diferentes: de un lado, la empresa industrial y comercial del Estado cuyo objeto principal es la explotaci\u00f3n de los juegos definidos en la misma ley como novedosos y aquellos cuya explotaci\u00f3n no corresponda a otra entidad (art\u00edculo 39) y, por el otro, a una ETESA originada en la asociaci\u00f3n de los departamentos y el Distrito Capital, creada con el objeto de explotar los juegos promocionales en el \u00e1mbito departamental (art\u00edculo 31), sin que ello constituya un vicio de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Explica entonces que as\u00ed como por regla general el legislador otorg\u00f3 la titularidad de las rentas de los juegos de suerte y azar a los departamentos, el Distrito Capital o los municipios (art\u00edculo 2\u00ba de la ley), puede tambi\u00e9n radicar en otros entes diferentes, como es el caso de ETESA, la explotaci\u00f3n de determinados juegos, pues est\u00e1 facultado expresamente por el art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con referencia al Consejo de Juegos de Suerte y Azar, el interviniente advierte en la afirmaci\u00f3n del demandante, una errada interpretaci\u00f3n por los siguientes motivos: (i) la participaci\u00f3n de los ministros de Salud y Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico configura la consagraci\u00f3n del principio de armonizaci\u00f3n de las pol\u00edticas econ\u00f3micas del Estado y, (ii) el control de tutela y la autonom\u00eda no se excluyen, pues el primero se ejerce dentro del \u00e1mbito de la descentralizaci\u00f3n como complemento de la autonom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
En cuarto lugar, afirma que existe una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea frente al concepto \u201creserva de ley\u201d, por cuanto dicha reserva constituye una prescripci\u00f3n de car\u00e1cter constitucional en la que se indica que ciertas materias deben ser desarrolladas por el Congreso a trav\u00e9s de una ley, pero no impide que una vez cumplido el mandato constitucional se transfiera al reglamento el desarrollo de los preceptos normativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en sentir del interviniente, en el ac\u00e1pite de \u201cinjerencia indebida en la reglamentaci\u00f3n\u201d, el actor esboza simples argumentos de conveniencia ajenos del \u00e1mbito de competencia del control efectuado por la Corte Constitucional. \u00a0Destaca entonces la limitaci\u00f3n temporal a los contratos de concesi\u00f3n, el reconocimiento de gastos de administraci\u00f3n para el caso de explotaci\u00f3n a trav\u00e9s de terceros, o la determinaci\u00f3n de los futuros contratistas, como asuntos relativos a la discrecionalidad legislativa, cuyo ejercicio no engendra vicio alguno de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, advierte que la ley 643 de 2001 simplemente est\u00e1 reiterando lo se\u00f1alado expresamente en la ley 80 de 1993 y su decreto complementario 855 de 1994, en cuanto tiene que ver con la contrataci\u00f3n directa en materia de servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
6.- Intervenci\u00f3n de FECEAZAR \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Omar Fl\u00f3rez V\u00e9lez, en su calidad de presidente y representante legal de la Federaci\u00f3n Colombiana de Empresarios de Juegos de Suerte y Azar, FECEAZAR, acude ante la Corte para defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su parecer, las rentas del Estado provenientes del monopolio de juegos de azar se hallan sometidas a un r\u00e9gimen propio, especial, aut\u00f3nomo y concentrado, diferenciado de las rentas com\u00fanmente denominadas end\u00f3genas o ex\u00f3genas. \u00a0Sin embargo, considera que aquellas encajar\u00edan m\u00e1s en la modalidad de \u201cex\u00f3genas\u201d, por ser un ingreso otorgado y cedido mediante ley, del cual su due\u00f1o o propietario inicial era el Estado. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, afirma que la ley 643 de 2001 es producto de la orden impartida en el art\u00edculo 336 superior, y en nada limita las rentas provenientes de la explotaci\u00f3n de los monopolios de las entidades territoriales, sino que, por el contrario, fija qui\u00e9nes ser\u00e1n sus titulares (la naci\u00f3n y las entidades territoriales por medio de cesi\u00f3n), lo cual es v\u00e1lido porque el Estado es el primer, \u00fanico y exclusivo due\u00f1o del monopolio. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, a juicio del interviniente, es il\u00f3gico pretender que la administraci\u00f3n y organizaci\u00f3n del monopolio estatal se realice a trav\u00e9s de ordenanzas departamentales y acuerdos municipales como lo sugiere el actor, aunque tampoco puede rechazarse que el legislador delegue algunos aspectos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, indica que la operaci\u00f3n a trav\u00e9s de terceros corresponde a una realidad mundial de la explotaci\u00f3n de los juegos de azar. El ciudadano explica que si bien las loter\u00edas han sido tradicionalmente operadas por el Estado, los dem\u00e1s juegos se entregan al sector privado para que \u00e9ste pague una contraprestaci\u00f3n (derechos de explotaci\u00f3n), disponga de unos recursos para la entidad administradora del monopolio (gastos de administraci\u00f3n), y aporte su maquinaria, experiencia y tecnolog\u00eda en los juegos de suerte y azar. Por ello considera que \u00a0la ley acusada puede determinar los modos de explotar, la calidad de los operadores privados, los procedimientos de contrataci\u00f3n o autorizaci\u00f3n y la duraci\u00f3n misma de los contratos, siendo la ley 80 de 1993, en este \u00faltimo aspecto, de car\u00e1cter supletoria. \u00a0<\/p>\n
En cuanto tiene que ver con el plan de premios de apuestas permanentes o chance, el interviniente explica que la ley introdujo el juego de cuatro cifras y mantuvo el de tres cifras, se\u00f1alando transitoriamente un plan de premios (art\u00edculo 24), mientras el Gobierno Nacional expide uno nuevo. \u00a0<\/p>\n
Culmina su participaci\u00f3n oponi\u00e9ndose a la apreciaci\u00f3n del demandante respecto de la imposibilidad que tendr\u00edan los municipios para exigir a los empresarios el pago de impuestos, explicando que ni las loter\u00edas ni las apuestas permanentes han sido objeto de ning\u00fan impuesto del orden territorial, no por intereses particulares, sino en raz\u00f3n a su actividad desempe\u00f1ada y a las cargas adicionales cuando se trata de operaci\u00f3n a trav\u00e9s de terceros (gastos de explotaci\u00f3n y gastos de administraci\u00f3n). \u00a0Y concluye tachando de absurda la apreciaci\u00f3n del actor, cuando afirma que la explotaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar est\u00e1 exenta del impuesto de renta, toda vez que la norma no indic\u00f3 tal exenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n Edgardo Maya Villaz\u00f3n, mediante concepto No. 2603, solicita a la Corte que declare exequibles las normas acusadas, pero que limite la cosa juzgada a los cargos formulados. \u00a0<\/p>\n
Comienza por precisar que la autonom\u00eda debe entenderse dentro de la concepci\u00f3n de Estado Unitario, no solo con sujeci\u00f3n a las prescripciones constitucionales, sino tambi\u00e9n a lo que expresamente determine el legislador, quien est\u00e1 facultado para intervenir a\u00fan en aquellos casos en que los recursos de los entes territoriales sean clasificados como end\u00f3genos, con el fin de asegurar la uniformidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n. Considera que si bien la ley instituy\u00f3 a los departamentos, al Distrito Capital y a los municipios como titulares de las rentas producto del monopolio de todos los juegos de suerte y azar, no por ello el legislador deb\u00eda renunciar a la facultad que el Constituyente le deleg\u00f3 en el art\u00edculo 336 de la Carta. Por tanto, para el Ministerio P\u00fablico no es de recibo el cargo por violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial, m\u00e1s a\u00fan cuando, en su sentir, los par\u00e1metros se\u00f1alados en el ley 643 de 2001 aseguran el adecuado funcionamiento de un sistema que tiene dimensi\u00f3n y alcance nacional. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la Vista Fiscal encuentra constitucionalmente v\u00e1lida la creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar como un organismo adscrito al Ministerio de Salud, toda vez que por medio del control de tutela se busca asegurar el funcionamiento adecuado y uniforme del sistema, orientar la pol\u00edtica global, y vigilar e inspeccionar las entidades vinculadas a la explotaci\u00f3n del arbitrio rent\u00edstico y a las prestadoras de servicios asistenciales, entre otras. \u00a0<\/p>\n
Explica entonces que las normas demandadas armonizan con la Carta, pues a los entes territoriales se les garantiza la autonom\u00eda en el manejo, administraci\u00f3n y monopolio del arbitrio rent\u00edstico, pero con sujeci\u00f3n a las limitaciones que impone la ley, cuyo objetivo consiste en dar coherencia y homogeneidad al sistema. \u00a0<\/p>\n
A juicio del Procurador, la discriminaci\u00f3n alegada frente a la Cruz Roja y a su loter\u00eda no tiene sustento alguno, toda vez que el propio art\u00edculo 12 de la ley la sujeta a las regulaciones generales all\u00ed previstas, a\u00fan cuando toma en consideraci\u00f3n otras normas y tratados internacionales referidos a dicha organizaci\u00f3n. \u00a0Esto \u00faltimo se justifica, en sentir del Ministerio P\u00fablico, debido a la naturaleza especial y el car\u00e1cter de persona jur\u00eddica sujeto de derecho internacional que tiene la Cruz Roja. \u00a0<\/p>\n
Con relaci\u00f3n al par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 que, en su sentir, excluye \u00fanicamente al departamento de Cundinamarca y al Distrito Capital para descontar los gastos administrativos de operaci\u00f3n, tampoco encuentra violaci\u00f3n del derecho a la igualdad. \u00a0Explica que si bien es cierto hay un trato diferente, ello obedece tambi\u00e9n a circunstancias diversas, pues en el caso de Bogot\u00e1 existe un r\u00e9gimen jur\u00eddico propio, con relaciones tributarias especiales, generadas por los fen\u00f3menos de conurbaci\u00f3n y las especiales relaciones que tiene con el Departamento de Cundinamarca, en la medida que es su capital. \u00a0As\u00ed, el Ministerio P\u00fablico concluye que la norma asigna a los dos entes territoriales la obligaci\u00f3n de contribuir al funcionamiento del ente encargado del recaudo, manejo y direcci\u00f3n del sistema, aplicando criterios de justicia tributaria. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la Vista Fiscal justifica la diferencia de plazos para girar los recursos al correspondientes (art\u00edculos 12 y 40 acusados), \u201cen raz\u00f3n a que los juegos novedosos son de caracter\u00edsticas y mecanismos de juego diferente al de las loter\u00edas, cuyo recaudo requiere de mayor infraestructura y procedimientos especiales de recaudaci\u00f3n dado su car\u00e1cter nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto tiene relaci\u00f3n con el derecho a la igualdad, tampoco observa que se desconozca este principio con la exclusi\u00f3n que, a su juicio, establece la ley, del impuesto de industria y comercio respecto de los juegos de suerte y azar, toda vez que el Congreso puede establecer l\u00edmites a las facultades impositivas de las asambleas departamentales y concejos municipales, teniendo en cuenta la equidad y la prohibici\u00f3n de doble tributaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el Procurador considera que cuando la ley establece algunas delegaciones al reglamento, no vulnera la Carta toda vez que el Gobierno no est\u00e1 fijando el r\u00e9gimen para la explotaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar, sino \u00fanicamente lo desarrolla y hace viable, de conformidad con la atribuci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 189 (numeral 11) de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, rechaza el cargo seg\u00fan el cual existe un vicio en la formaci\u00f3n del art\u00edculo 39 de la ley. \u00a0As\u00ed, advierte que la propuesta de crear una sociedad de capital p\u00fablico se mantuvo durante los cuatro debates, en el \u00faltimo de los cuales se precis\u00f3 su naturaleza. \u00a0Por lo dem\u00e1s, explica que la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n conformada, acept\u00f3 la modificaci\u00f3n introducida en aquella oportunidad. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos acusados de la Ley 643 de 2001, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de normas que hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n procesal previa: se\u00f1alamiento de las normas acusadas e ineptitud de la demanda. \u00a0<\/p>\n
2- Como se indic\u00f3 en los antecedentes de la presente sentencia, el actor se\u00f1ala en su demanda que acusa \u201clas normas que se transcriben de la Ley 643 de 2.001\u201d y advierte expresamente lo siguiente: \u201csubrayo los apartes que considero contrarios a la Carta Pol\u00edtica\u201d. Estas aclaraciones del demandante sugieren que sus acusaciones contra los distintos art\u00edculos transcritos son todas parciales. En tal contexto, el ciudadano transcribe en su escrito numerosos art\u00edculos de esa ley, y en relaci\u00f3n con algunos de ellos, subraya espec\u00edficamente las expresiones acusadas Sin embargo, en relaci\u00f3n con otras disposiciones, como los art\u00edculos 2, 3, 4, 5, 13, 14, 15, 17, 18, 25, 28, 33, 46 y 50 de la ley, el actor se limit\u00f3 a transcribirlas, pero no subray\u00f3 ning\u00fan aparte espec\u00edfico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La pregunta que surge es si esa omisi\u00f3n configura o no un incumplimiento del requisito previsto en el numeral primero del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, seg\u00fan el cual, corresponde a todo demandante se\u00f1alar concretamente las disposiciones acusadas como inconstitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3- Para responder a ese interrogante, la Corte recuerda que si bien la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es p\u00fablica y no est\u00e1 sometida a formalidades especiales, sin embargo los demandantes tienen unas cargas m\u00ednimas que cumplir para que esta Corporaci\u00f3n pueda pronunciarse de fondo. En particular, corresponde a los actores precisar con claridad la disposici\u00f3n acusada y formular una acusaci\u00f3n susceptible de ser debatida \u201cmediante el tr\u00e1mite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal\u201d1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4- La anterior doctrina parece implicar que la Corte deber\u00eda inhibirse de pronunciarse sobre los art\u00edculos 2, 3, 4, 5, 13, 14, 15, 17, 18, 25, 28, 33, 46 y 50 de la ley, por demanda \u00a0inepta, pues el actor no precis\u00f3 cu\u00e1les apartes de esas disposiciones eran las demandadas, a pesar de que hab\u00eda anunciado que iba a proceder a subrayar los aspectos acusados, lo cual insinuaba que todos sus ataques contra los distintos art\u00edculos eran parciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que a pesar de esa incongruencia, la demanda sobre esos art\u00edculos es apta, ya que una lectura atenta \u00a0del escrito permite concluir que el actor realiza una acusaci\u00f3n general contra todas esas disposiciones, pues considera que todas ellas vulneran la autonom\u00eda territorial por cuanto implican una regulaci\u00f3n nacional en asuntos que son de competencia exclusiva de los departamentos y municipios. \u00a0En tales condiciones, es claro que, a pesar de que el actor encabez\u00f3 la transcripci\u00f3n de las disposiciones demandadas afirmando que se\u00f1alar\u00eda las partes acusadas de los distintos art\u00edculos, y que en algunos de ellos no subray\u00f3 ning\u00fan aparte, de todos modos formul\u00f3 cargos globales contra esas disposiciones. Por ello, y teniendo en cuenta que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial (CP art. 228), la Corte concluye que debe entenderse que en aquellos casos en donde el demandante no subray\u00f3 ninguna parte del art\u00edculo transcrito, entonces la acusaci\u00f3n se dirig\u00eda contra la totalidad del mismo por esos cargos globales2. Procede entonces un pronunciamiento de fondo sobre los cargos del actor contra las disposiciones acusadas de la Ley 643 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Examen del vicio en la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 39.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5- Comienza la Corte por examinar la acusaci\u00f3n dirigida contra el art\u00edculo 39 por vicios en su formaci\u00f3n. La raz\u00f3n por la cual esta Corporaci\u00f3n aborda primero ese cargo es metodol\u00f3gica, pues si ese examen muestra que esa disposici\u00f3n fue irregularmente aprobada, entonces deber\u00e1 ser retirada del ordenamiento, sin necesidad de que la Corte estudie las otras acusaciones que contra esa misma disposici\u00f3n formul\u00f3 el actor por su contenido material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6- El demandante considera que la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 39 de vulnera las reglas constitucionales que rigen la formaci\u00f3n de las leyes, y en especial los art\u00edculos 1 y 157 de la Carta. \u00a0La raz\u00f3n, seg\u00fan su criterio, es que la creaci\u00f3n de ETESA, como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, no fue un tema objeto de discusi\u00f3n en los tres primeros debates parlamentarios, pues en ellos se propuso una sociedad de capital p\u00fablico integrada por los entes territoriales. Para la Vista Fiscal, por el contrario, el vicio no existe ya que la propuesta de una sociedad de capital p\u00fablico se mantuvo durante los cuatro debates, y en el \u00faltimo de ellos, el Congreso simplemente precis\u00f3 su naturaleza. \u00a0<\/p>\n
7- Para definir si hubo o no un vicio en la aprobaci\u00f3n de este art\u00edculo acusado y de la creaci\u00f3n de ETESA, la Corte recuerda que el proceso legislativo est\u00e1 inspirado por los principios de \u00a0identidad y de consecutividad3, que buscan asegurar tanto la coherencia en el contenido de los proyectos presentados, como la observancia de los debates exigidos para cada caso, con el fin de preservar el dise\u00f1o bicameral del Congreso. Sin embargo, la Constituci\u00f3n de 1991 reconoce los riesgos de una rigurosa e inflexible aplicaci\u00f3n del principio de identidad, y lo flexibiliza, tal y como esta Corte lo ha precisado4. En efecto, durante la vigencia de la anterior Carta, la doctrina y la jurisprudencia hab\u00edan entendido que un proyecto deb\u00eda tener id\u00e9ntico contenido literal en sus cuatro debates, lo cual hac\u00eda muy dif\u00edcil la aprobaci\u00f3n de las leyes, pues cambios m\u00ednimos obligaban a rehacer los cuatros debates. La Constituci\u00f3n de 1991, por el contrario, admite que el Congreso introduzca cambios en los debates, sin que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra C\u00e1mara obliguen a repetir todo el tr\u00e1mite, pues el art\u00edculo 161 superior prev\u00e9 la posibilidad de conformar comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n, a fin de \u201csalvar las diferencias de manera m\u00e1s \u00e1gil en el seno del mismo Congreso\u201d5. \u00a0As\u00ed, la Carta busca dinamizar el proceso legislativo y evita retrotraer un proyecto hasta su primer debate6, a condici\u00f3n de que el informe rendido por la comisi\u00f3n accidental sea aprobado en cada una de las plenarias. \u00a0La Corte ha se\u00f1alado al respecto lo siguiente7: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con la anteriormente expuesto y seg\u00fan la jurisprudencia desarrollada, la Corte sintetiza algunas conclusiones, a saber: (i) Todo proyecto requiere, para convertirse en ley de la Rep\u00fablica, que se adelanten los debates completos e integrales se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n, salvo las excepciones previstas en ella misma; (ii) como es natural que en el curso de los debates parlamentarios surjan discrepancias entre una y otra c\u00e1mara parlamentaria, el constituyente autoriz\u00f3 la introducci\u00f3n de modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos normativos; (iii) para conciliar tales discrepancias, y con el fin de dinamizar el proceso legislativo, es posible conformar comisiones accidentales encargadas de proponer textos de unificaci\u00f3n y conciliaci\u00f3n; (iv) las comisiones accidentales han de ser entendidas como una excepci\u00f3n constitucional para rescatar la esencia misma del debate parlamentario; (v) sin embargo, ellas \u00fanicamente pueden conformarse cuando existan discrepancias entre las C\u00e1maras respecto de un proyecto; y finalmente, (vi) las modificaciones introducidas por esta v\u00eda, siempre estar\u00e1n sujetas a la observancia de dos requisitos: que sean aprobadas posteriormente por las plenarias de cada una de las c\u00e1maras legislativas y, que no se altere sustancialmente el contenido del proyecto o se cambie su finalidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con estos elementos de juicio, entra la Corte a analizar el procedimiento en la formaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 39 de la ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
8- El proyecto de ley No.035 de 1999 C\u00e1mara8, m\u00e1s tarde convertido en ley 643 de 2001, previ\u00f3 la creaci\u00f3n de una sociedad de capital p\u00fablico, con r\u00e9gimen de empresa industrial y comercial del Estado, para la explotaci\u00f3n del monopolio de los juegos definidos como novedosos, de algunos expresamente asignados y de aquellos cuya explotaci\u00f3n no fuere asignada a ninguna otra entidad (art\u00edculo 36). \u00a0Esa sociedad reemplazar\u00eda a la actual empresa \u201cECOSALUD\u201d, cuya liquidaci\u00f3n era ordenada en el proyecto. \u00a0<\/p>\n
La ponencia para primer debate en C\u00e1mara fue presentada en el mismo sentido y aprobada por la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente el 19 de noviembre de 1999. En ella se puntualiz\u00f3 que la Sociedad de Capital P\u00fablico tendr\u00eda car\u00e1cter nacional y que ECOSALUD deb\u00eda transformarse en esa sociedad9. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9- La ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes fue publicada el d\u00eda 30 de noviembre de 1999 y, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo referente a la sociedad de capital p\u00fablico de car\u00e1cter nacional, mantuvo el contenido del texto aprobado por la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente10. \u00a0En sesi\u00f3n plenaria del d\u00eda 7 de diciembre de 1999 la C\u00e1mara aprob\u00f3 el articulado propuesto11, que creaba la Sociedad de Capital P\u00fablico Nacional y ordenaba que la empresa ECOSALUD se transformara en esa sociedad en los seis meses siguientes a le entrada en vigor de la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10- Una vez en el Senado de la Rep\u00fablica, el proyecto fue radicado con el No.214 de 2000 y su ponencia para primer debate publicada el 23 de mayo de 2000 (Gaceta No.154), conservando el articulado referente a la creaci\u00f3n de la Sociedad de capital p\u00fablico de car\u00e1cter nacional, con r\u00e9gimen de empresa industrial y comercial del Estado. \u00a0<\/p>\n
En sesi\u00f3n del 14 de julio de 2000, la Comisi\u00f3n Tercera Constitucional Permanente del Senado aprob\u00f3 la creaci\u00f3n de la sociedad de capital p\u00fablico de car\u00e1cter nacional12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. La ponencia para plenaria en el Senado fue publicada el d\u00eda 14 de septiembre de 2000 y en ella los ponentes acogieron una propuesta presentada por la Ministra de Salud, en el sentido de modificar parcialmente la estructura y la naturaleza de la entidad nacional que ir\u00eda a sustituir a ECOSALUD, y que tendr\u00eda como funci\u00f3n b\u00e1sica manejar algunos de los juegos de suerte y azar. \u00a0Los ponentes consideraron entonces que la explotaci\u00f3n, como arbitrio rent\u00edstico, de los juegos definidos en la ley como novedosos, los expresamente asignados y los dem\u00e1s cuya explotaci\u00f3n no se atribuyera a otra entidad, no deb\u00eda corresponder a la Sociedad de Capital P\u00fablico de car\u00e1cter nacional, propuesta inicialmente, sino a la empresa industrial y comercial del Estado, ETESA. Esta nueva entidad, en vez tener como socios a los departamentos y el Distrito Capital, como lo preve\u00eda la anterior regulaci\u00f3n, ser\u00eda una empresa, con patrimonio propio y autonom\u00eda \u00a0administrativa, y dirigida por un presidente y una junta directiva, formada por el Ministro de Salud y representantes de los alcaldes y los gobernadores13. As\u00ed mismo, la ponencia precis\u00f3 que el patrimonio de ETESA estar\u00eda integrado por los bienes propiedad de ECOSALUD cuya liquidaci\u00f3n era ordenada. Los ponentes explicaron entonces esa modificaci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cMenci\u00f3n especial merece la orden de liquidaci\u00f3n de Ecosalud. Entidad centro de las m\u00e1s encendidas pol\u00e9micas, tuvo desde su origen contradicciones insolubles. En primer lugar el hecho constatable de que los socios de ella, sus due\u00f1os, no la consideraron representante de sus intereses sino m\u00e1s bien su desleal competencia; en segundo lugar la entidad act\u00faa como operadora de juegos, pero adem\u00e1s como instancia reglamentadora del sector, por \u00faltimo se ha esperado de sus administradores mucho m\u00e1s eficiencia. En estas condiciones, existe el ambiente y el consenso general en cuanto a que el mejor camino es liquidarla. As\u00ed se pronunci\u00f3 la C\u00e1mara de Representantes, la comisi\u00f3n tercera del Senado y nosotros los ponentes proponemos al Senado que ratifique tal decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debemos pensar con cuidado en la entidad que la sustituya, pues si bien no podemos repetir el mismo error, tampoco podr\u00edamos crear una entidad que presa de los intereses de corto plazo no impulse de manera adecuada los juegos a su cargo. Adem\u00e1s, y este es el un punto importante que no ha sido discutido con suficiente profundidad, de los juegos que administra actualmente Ecosalud, los titulares de la renta son los municipios quienes reciben ingresos de los mismos 50% acorde con las ventas y 50% acorde con las necesidades b\u00e1sicas. Esto obviamente cumple con un criterio de redistribuci\u00f3n y equidad que es necesario mantener. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, los ponentes acompa\u00f1amos la propuesta presentada por la Ministra de Salud, de crear una entidad nacional que sustituya la liquidada Ecosalud. En este sentido, consideramos que crear una empresa comercial del Estado con una junta directiva compuesta por alcaldes y gobernadores, que administre exclusivamente los juegos que esta ley le otorgue, y dentro de los par\u00e1metros que aqu\u00ed se definan, garantizar\u00e1 el manejo adecuado del monopolio de este sector, la extracci\u00f3n de las rentas en beneficio de sus titulares, permitiendo a su vez un adecuado control y la redistribuci\u00f3n racional de las rentas obtenidas\u201d14. \u00a0<\/p>\n
Para ilustrar el punto, la Corte transcribe a continuaci\u00f3n, de un lado, el articulado que fue aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y que pr\u00e1cticamente fue reproducido en forma id\u00e9ntica por la Comisi\u00f3n Permanente del Senado, y, de otro lado, el art\u00edculo propuesto a la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica por la ponencia respectiva:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO PROPUESTO PARA PLENARIA DEL SENADO \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 37. Sociedad de capital p\u00fablico para la explotaci\u00f3n del monopolio. \u00a0Corresponde a los Departamentos y al Distrito Capital la explotaci\u00f3n, como arbitrio rent\u00edstico, de los juegos definidos por esta ley como novedosos, los que en la misma expresamente se le asignen y los dem\u00e1s cuya explotaci\u00f3n no se atribuya a otra entidad. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tales juegos solo podr\u00e1n ser explotados por intermedio de una Sociedad de Capital P\u00fablico Nacional (SCPN), con r\u00e9gimen de empresa industrial y comercial del Estado, cuyos socios ser\u00e1n los departamentos y el Distrito Capital. \u00a0La sociedad tendr\u00e1 autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente y su objeto social ser\u00e1 la administraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar a ella asignados y todos aquellos cuya explotaci\u00f3n no corresponda a otra entidad. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Sociedad de Capital P\u00fablico Nacional, SCPN, originada en la asociaci\u00f3n de los departamentos y el Distrito Capital, para explotar el mercado nacional que se ordena crear en el presente art\u00edculo, la explotaci\u00f3n del loto en cualquiera de sus modalidades, los juegos de apuestas en eventos deportivos, gall\u00edsticos, caninos y similares, los promocionales, los novedosos, los que en esta ley se le asigna y los dem\u00e1s cuya explotaci\u00f3n no se atribuya a otra entidad. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se except\u00faan las apuestas en eventos deportivos, gall\u00edsticos, caninos o similares que se crucen en locales o establecimientos en los cuales se realice la apuesta o se obtenga se\u00f1al televisiva u otra clase de se\u00f1al nacional o extranjera de tales eventos. En tal caso, esta modalidad se clasifica dentro de los juegos localizados. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 38. Conformaci\u00f3n del Capital de la Sociedad de Capital P\u00fablico Administradora del Monopolio. La conformaci\u00f3n del capital de la sociedad de Capital Publico Nacional, SCPN, administradora del monopolio se efectuar\u00e1 con base en los siguientes elementos o criterios. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Una porci\u00f3n por partes iguales entre las entidades territoriales miembros; \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
b) Una porci\u00f3n en proporci\u00f3n a la poblaci\u00f3n de cada entidad territorial miembro. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las entidades territoriales asociadas definir\u00e1n por mayor\u00eda simple, correspondi\u00e9ndole a cada entidad un voto, el peso que se le asignar\u00e1n a cada criterio. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba transitorio. En caso de que no pueda lograrse la mayor\u00eda requerida, el capital de la sociedad se conformar\u00e1 de la siguiente forma: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0Treinta por ciento (30%) por partes iguale entre las entidades territoriales asociadas; \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Setenta por ciento (70%) en proporci\u00f3n a la poblaci\u00f3n de cada entidad territorial asociada. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si un departamento o el Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, no participara en la conformaci\u00f3n de la Sociedad de Capital P\u00fablico Nacional, SCPN, administradora del monopolio de juegos de suerte y azar, la respectiva entidad territorial no podr\u00e1 participar en la administraci\u00f3n de la sociedad y s\u00f3lo tendr\u00e1 derecho a recibir del monopolio por las ventas en su territorio. En cualquier momento el respectivo departamento o al Distrito Capital podr\u00e1n realizar el aporte de capital a su cargo y adquirir plenos derechos como accionista. El derecho a vincularse a la sociedad no prescribe. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El monto total de los pasivos de Ecosalud deber\u00e1 cubrirse con los activos o contingencias que superen el monto de los activos, la Naci\u00f3n asumir\u00e1 dichos pasivos o contingencias.\u201d \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 40. Empresa Industrial y Comercial del Estado. Cr\u00e9ase la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, denominada Empresa Territorial para la Salud, Etesa, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Salud, cuyo objeto es la explotaci\u00f3n como arbitrio rent\u00edstico de los juegos definidos por esta ley como novedosos, los que en la misma expresamente se le asignen y los dem\u00e1s cuya explotaci\u00f3n no se atribuya a otra entidad. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sede de sus negocios ser\u00e1 la ciudad de Bogot\u00e1, D.C., pero podr\u00e1 adelantar actividades en desarrollo de su objeto en todo el territorio nacional. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El capital de la empresa estar\u00e1 constituido totalmente con bienes y fondos p\u00fablicos, los productos de ellos, los derechos, tasas o retribuciones que perciban por las funciones o servicios, sus rendimientos y las contribuciones de destinaci\u00f3n especial en los casos autorizados por la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El patrimonio de la Empresa Territorial para la Salud, Etesa estar\u00e1 integrado por los bienes actualmente de propiedad de Ecosalud S.A. Sociedad cuya liquidaci\u00f3n se ordena en la presente ley, descontando el valor de las cuotas sociales de propiedad de las entidades socias. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de la Empresa Territorial para la Salud, Etesa estar\u00e1 a cargo de una Junta Directiva y un presidente. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Junta Directiva estar\u00e1 integrada por el Ministro de Salud quien la presidir\u00e1 o el Viceministro de Salud como su delegado, cuatro (4) representantes de los alcaldes designados por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y dos (2) representantes de los Gobernadores designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los representantes de las entidades territoriales ser\u00e1n designados para per\u00edodos de dos (2) a\u00f1os contados a partir de su posesi\u00f3n y no podr\u00e1n coincidir simult\u00e1neamente en la Junta Directiva, representantes que pertenezcan a la misma entidad territorial. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El presidente de la Empresa Territorial para la Salud ser\u00e1 agente del Presidente de la Rep\u00fablica, de su libre nombramiento y remoci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. A partir de la vigencia de la presente ley se ordena la liquidaci\u00f3n de Ecosalud S.A. para lo cual se tendr\u00e1 como m\u00e1ximo un t\u00e9rmino de seis (6) meses. En la estructura de la nueva empresa y de acuerdo con las necesidades de la planta de personal ser\u00e1n vinculados los trabajadores de la actual Empresa Colombiana de Recursos para la Salud Ecosalud.\u201d \u00a0<\/p>\n
12- El articulo propuesto ante el Senado fue aprobado en sesi\u00f3n plenaria adelantada los d\u00edas 17 de octubre y 7 de noviembre de 2000, seg\u00fan consta en las Gacetas No. 433 y 452 del mismo a\u00f1o. \u00a0Es preciso se\u00f1alar que esta norma corresponde al ahora cuestionado art\u00edculo 39 de la ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
13- La anterior descripci\u00f3n muestra que, efectivamente, los textos aprobados por una y otra c\u00e1mara eran diferentes pues la C\u00e1mara de Representantes previ\u00f3 una Sociedad de Capital P\u00fablico de car\u00e1cter nacional, cuyos socios eran los departamentos y el Distrito Capital, mientras que el Senado cre\u00f3 la empresa industrial y comercial del Estado, ETESA, dirigida por un presidente y una junta directiva formada por formada por el Ministro de Salud y representantes de los alcaldes y los gobernadores. El Congreso consider\u00f3 que hubo una discrepancia en el curso del debate parlamentario y para conciliar esta diferencia, junto con otras surgidas en el proceso legislativo, los presidentes de Senado y C\u00e1mara dispusieron conformar una Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez presentados los correspondientes informes, tanto la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, como la plenaria del Senado, aprobaron el texto de unificaci\u00f3n propuesto, la primera seg\u00fan consta en las Gacetas No.463 del 22 de noviembre de 2000 y 16 de 2001, y la segunda conforme a lo rese\u00f1ado en la Gaceta No. 489 del 5 de diciembre de 2000, cumpliendo en todo caso con el respectivo qu\u00f3rum y las exigencias previstas en los art\u00edculos 157, 160 y 161 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14- Conforme al examen precedente, la Corte concluye que los principios de identidad y consecutividad fueron observados por el Congreso en la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 39 de la ley 643 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el principio de consecutividad qued\u00f3 a salvo durante el procedimiento legislativo, pues las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n fueron conformadas en debida forma y, con relaci\u00f3n al art\u00edculo 39 de la ley 643 de 2001, limitaron su actuaci\u00f3n al an\u00e1lisis de las discrepancias surgidas. \u00a0As\u00ed mismo, los informes presentados fueron aprobados posteriormente por cada una de las plenarias, como expresamente lo prev\u00e9 el art\u00edculo 161 de la Carta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el principio de identidad fue respetado por cuanto los textos aprobados en los distintos debates conservan una clara unidad de materia (CP art. 158). En efecto, el articulado \u00a0siempre estuvo relacionado con la creaci\u00f3n de una entidad de capital p\u00fablico, con r\u00e9gimen de empresa industrial y comercial del Estado, que sustituir\u00eda a ECOSALUD y que estar\u00eda encargada de la administraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de ciertos juegos: los novedosos, los espec\u00edficamente se\u00f1alados y los que no fueren asignados a otra entidad. Lo que sucedi\u00f3 fue que el Senado de la Rep\u00fablica precis\u00f3 la naturaleza de la entidad y modific\u00f3 parcialmente sus \u00f3rganos de direcci\u00f3n, junto con el origen de su patrimonio, pero sin afectar, en todo caso, la coherencia en el contenido normativo de los proyectos presentados. \u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n contra el art\u00edculo 39 por haber violado los principios de consecutividad e identidad carece entonces de sustento, por lo cual la Corte declarar\u00e1 su exequibilidad, pero limitando la cosa juzgada al cargo estudiado en esta sentencia. \u00a0Esto significa que la ley queda abierta a otros cuestionamientos, no solo por su contenido material, sino tambi\u00e9n por otros vicios en su formaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los asuntos materiales bajo revisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15- \u00a0El actor presenta m\u00faltiples acusaciones contra numerosos art\u00edculos de la Ley 643 de 2001. Sin embargo, un an\u00e1lisis detenido muestra que sus ataques, desde el punto de vista material, se reducen a cuatro cargos fundamentales: (i) desconocimiento de la autonom\u00eda pol\u00edtica y financiera de las entidades territoriales, (ii) vulneraci\u00f3n de la reserva de ley en el desarrollo del r\u00e9gimen jur\u00eddico para los monopolios rent\u00edsticos, (iii) violaci\u00f3n de la igualdad en la regulaci\u00f3n de los diversos juegos, y, finalmente, (iv) establecimiento de mecanismos irrazonables e ineficientes en la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta breve descripci\u00f3n de las distintas acusaciones muestra que ellas est\u00e1n referidas a la competencia que tiene el Congreso de regular los juegos de suerte y azar como monopolio rent\u00edstico (CP art. 336). Por ello, la \u00a0Corte comenzar\u00e1 por recordar y precisar brevemente las caracter\u00edsticas de estos monopolios y el alcance de las facultades y de la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador en este campo, para luego entrar a estudiar los distintos cargos del demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los monopolios rent\u00edsticos en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
16- Un monopolio es, desde el punto de vista econ\u00f3mico, una situaci\u00f3n en donde una empresa o individuo es el \u00fanico oferente de un determinado producto o servicio15; tambi\u00e9n puede configurase cuando un solo actor controla la compra o distribuci\u00f3n de un determinado bien o servicio. Por su parte, la Carta autoriza, excepcionalmente, el establecimiento de monopolios como arbitrios rent\u00edsticos (CP art. 336), en virtud de los cuales el Estado, se reserva la explotaci\u00f3n de ciertas actividades econ\u00f3micas, no con el fin de excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le permita atender sus obligaciones16. \u00a0Igualmente, la Constituci\u00f3n establece que solamente el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos, con lo cual mantiene el control sobre aquellas (C.P. art\u00edculo 223). \u00a0<\/p>\n
17- Esta Corporaci\u00f3n ha precisado que los monopolios como arbitrios rent\u00edsticos no coinciden con la facultad que tiene el Estado para reservarse ciertas actividades estrat\u00e9gicas o servicios p\u00fablicos prevista en el art\u00edculo 365 de la Carta, por cuanto \u201clos procedimientos para su imposici\u00f3n y las finalidades que se persiguen con estas dos t\u00e9cnicas de derecho p\u00fablico son diferentes\u201d17. Y de otro lado, estos monopolios rent\u00edsticos, a pesar de que se establecen con el prop\u00f3sito de aumentar los ingresos del Estado y tienen fuente legal, son distintos a los tributos. \u00a0Por ello esta Corte ha explicado que al lado de los impuestos \u00a0que \u201cconstituyen, por excelencia, una parte importante de los ingresos fiscales de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales\u201d, existen tambi\u00e9n \u201cotros tipos de ingresos con los cuales tambi\u00e9n se alimenta el fisco, como es el caso de las rentas provenientes de la explotaci\u00f3n de los monopolios establecidos por la ley en favor del Estado o de sus entidades territoriales.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
18- Una revisi\u00f3n de los antecedentes del art\u00edculo 336 de la Carta muestra que el mantenimiento de los monopolios rent\u00edsticos fue altamente cuestionado en la Asamblea Nacional Constituyente. As\u00ed, la Comisi\u00f3n Quinta19 propuso eliminar estos monopolios para, en su lugar, permitir la imposici\u00f3n de tributos sobre el consumo de los bienes y servicios correspondientes, supliendo con ello la necesidad de captar determinados recursos, pero dejando a los particulares la explotaci\u00f3n de tales actividades. \u00a0Dijo entonces la respectiva ponencia20: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el siglo pasado y a\u00fan a comienzos del actual, era usual considerar que el establecimiento de un monopolio a favor del Estado constitu\u00eda una f\u00f3rmula efectiva para arbitrar recursos fiscales. \u00a0La teor\u00eda econ\u00f3mica contempor\u00e1nea ha demostrado que lo mismo puede conseguirse con la aplicaci\u00f3n de impuestos espec\u00edficos sobre el consumo de los bienes y servicios correspondientes. \u00a0M\u00e1s a\u00fan, la pr\u00e1ctica en Colombia y en otros pa\u00edses ha demostrado con creces que esta segunda opci\u00f3n es claramente superior a la primera, tanto en t\u00e9rminos de eficiencia econ\u00f3mica como de la magnitud de recursos que puede obtener el Estado.\u201d \u00a0<\/p>\n
La misma ponencia cuestionaba la ineficiencia, la corrupci\u00f3n y el exceso de burocracia de estos monopolios rent\u00edsticos en cabeza de las entidades territoriales, y conclu\u00eda al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cBasta con detenerse a observar lo que ha sucedido con muchas de las licoreras departamentales, en las que el crecimiento burocr\u00e1tico, la ineficiencia y la corrupci\u00f3n han conducido a que, a tiempo que se cargan altos precios al consumidor, se obtiene un exiguo margen neto de recursos para la entidad territorial respectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta es una herencia de los d\u00edas de la Colonia que se perpetu\u00f3 en las constituciones de nuestra vida republicana y que obedece a una concepci\u00f3n econ\u00f3mica ya superada en la teor\u00eda y en la pr\u00e1ctica. \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, se propone eliminar de la Constituci\u00f3n la posibilidad de establecer monopolios como arbitrios rent\u00edsticos. \u00a0Lo anterior no significa que en actividades como la producci\u00f3n de licores o los juegos de azar se permita una absoluta libertad econ\u00f3mica, sin salvaguarda alguna de la salud p\u00fablica, los dineros de los participantes en los juegos de azar y los ingresos fiscales de los departamentos\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, durante el debate constituyente tambi\u00e9n fueron presentados algunos proyectos que defend\u00edan el mantenimiento de los monopolios como arbitrio rent\u00edstico, por su importancia para los ingresos de ciertas entidades territoriales21. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19- Esta breve revisi\u00f3n hist\u00f3rica muestra que el mantenimiento de los monopolios como arbitrio rent\u00edstico gener\u00f3 fuertes discusiones en la Asamblea Constituyente: algunos sectores propugnaron por su eliminaci\u00f3n, por considerar que esos ingresos pod\u00edan ser obtenidos m\u00e1s eficientemente por medio de impuestos, y que esos monopolios eran una fuente de corrupci\u00f3n e incoherencia estatal, puesto que no s\u00f3lo los casos de peculados eran numerosos sino que se buscaba financiar servicios como la salud y la educaci\u00f3n a trav\u00e9s del est\u00edmulo a la venta de licores y de juegos de azar. Otros sectores, en cambio, defendieron la instituci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos por cuanto constitu\u00edan una fuente esencial de ingreso para ciertos departamentos. Luego de las amplias discusiones, la Asamblea Constituyente lleg\u00f3 a una soluci\u00f3n de transacci\u00f3n: mantener la posibilidad de los monopolios rent\u00edsticos pero sometidos a una regulaci\u00f3n estricta22.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20- Estos antecedentes hist\u00f3ricos permiten comprender mejor el contenido del art\u00edculo 336 de la Carta. As\u00ed, es claro que el Constituyente autoriz\u00f3 los monopolios rent\u00edsticos, pero que tambi\u00e9n busc\u00f3 establecer un r\u00e9gimen severo que evitara los problemas de corrupci\u00f3n e ineficiencia que se hab\u00edan detectado durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n. Por ello la Carta establece que estas actividades est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen jur\u00eddico \u201cpropio\u201d, que deber\u00e1 ser desarrollado por una ley de iniciativa gubernamental. La Carta cedi\u00f3 entonces al legislador la facultad de crear los monopolios para que, en el curso del debate pol\u00edtico y democr\u00e1tico, determinara la conveniencia y necesidad de imponerlos, as\u00ed como el r\u00e9gimen m\u00e1s adecuado y conveniente para su organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n. \u00a0Pero la propia Carta configura algunos de los elementos de ese r\u00e9gimen propio. \u00a0De esta manera, el art\u00edculo 336 superior establece que (i) todo monopolio rent\u00edstico busca satisfacer una finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico, (ii) debe constituir un arbitrio rent\u00edstico y (iii) es necesaria la indemnizaci\u00f3n previa a los individuos que se vean privados de su ejercicio. Adem\u00e1s, esa misma disposici\u00f3n (iv) predetermina la destinaci\u00f3n de algunas de esas rentas, (v) ordena la sanci\u00f3n penal de la evasi\u00f3n fiscal en estas actividades y (vi) obliga al Gobierno a liquidar estos monopolios si no demuestran ser eficientes. Todo esto explica pues el cuidado de la Asamblea Constituyente en la regulaci\u00f3n de estos monopolios rent\u00edsticos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez precisados los rasgos b\u00e1sicos de la regulaci\u00f3n constitucional de los monopolios rent\u00edsticos, entra entonces la Corte a examinar los cargos del demandante, \u00a0<\/p>\n
La eventual vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial \u00a0<\/p>\n
21- Como se se\u00f1al\u00f3 en los antecedentes de esta sentencia, \u00a0el demandante considera que las rentas provenientes de los monopolios de juegos de suerte y azar son recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, puesto que as\u00ed lo estableci\u00f3 el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 643 de 2001. El actor considera entonces que por tratarse de fuentes end\u00f3genas, la intervenci\u00f3n del legislador o del gobierno nacional afecta la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, varios intervinientes y el Ministerio P\u00fablico argumentan que esas disposiciones se ajustan a la Carta, por cuanto los dineros provenientes de los juegos y rifas no son rentas end\u00f3genas de las entidades territoriales sino asuntos con dimensi\u00f3n y alcance nacionales, y que por ello requieren un manejo unificado. \u00a0<\/p>\n
Para otro de los intervinientes, las rentas provenientes de los monopolios rent\u00edsticos no corresponden a recursos propios de los entes territoriales, sino que constituyen una categor\u00eda especial de rentas, sometidas a un r\u00e9gimen propio, especial, concentrado y aut\u00f3nomo, que escapa a la tradicional distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos. \u00a0Seg\u00fan esta interpretaci\u00f3n, las entidades territoriales solamente tienen la facultad de \u201cgoce\u201d de la renta, que debe estar destinada siempre a los servicios de salud. \u00a0<\/p>\n
22- Conforme a lo anterior, el problema que plantea la demanda es entonces el siguiente: \u00bfvulneran o no la autonom\u00eda territorial \u00a0las disposiciones acusadas, al establecer un r\u00e9gimen nacional para el monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar? Para responder a ese interrogante, resulta necesario determinar la naturaleza de las rentas provenientes de ese monopolio. En efecto, si el actor tiene raz\u00f3n, y esos dineros representan recursos propios de las entidades territoriales, entonces sus cargos sobre vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial podr\u00edan tener sustento, pues la Corte ha se\u00f1alado reiteradamente que las fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n de las entidades territoriales \u201cresultan, en principio, inmunes a la intervenci\u00f3n legislativa\u201d23. En cambio, si esas rentas configuran recursos ex\u00f3genos de los departamentos, distritos y municipios, la situaci\u00f3n es distinta, pues las posibilidades de intervenci\u00f3n del Legislador son mayores. Igualmente, los cargos del actor no parecer\u00edan tener muchas posibilidades de \u00e9xito si los dineros provenientes de estos monopolios no encuadran en ninguna de estas categor\u00edas de fuentes end\u00f3genas o ex\u00f3genas sino que constituyen, como lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, una modalidad especial de renta, sujeta a un r\u00e9gimen propio establecido directamente por el Legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entra pues la Corte a examinar la naturaleza de las rentas provenientes de los monopolios rent\u00edsticos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rentas end\u00f3genas y ex\u00f3genas, r\u00e9gimen jur\u00eddico propio de los monopolios rent\u00edsticos, libertad de configuraci\u00f3n del legislador y autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
23- La Corte ha diferenciado las fuentes de financiaci\u00f3n con que cuentan las entidades territoriales y ha indicado que existen ciertos recursos que provienen de las transferencias de la Naci\u00f3n, o de la participaci\u00f3n en ingresos del Estado, los cuales, por tener origen externo, son calificados como recursos de fuente ex\u00f3gena. \u00a0As\u00ed mismo, ha se\u00f1alado que existen otros dineros cuyo origen est\u00e1 en la jurisdicci\u00f3n de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisi\u00f3n pol\u00edtica de las autoridades locales o seccionales, o provenientes de la explotaci\u00f3n de bienes que son de su propiedad exclusiva, todos ellos conocidos como recursos de fuente end\u00f3gena24. \u00a0Esta distinci\u00f3n, como ya se se\u00f1al\u00f3, cobra relevancia para efectos de determinar hasta qu\u00e9 punto el legislador y el gobierno pueden intervenir en la regulaci\u00f3n, destinaci\u00f3n y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
24- Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado tambi\u00e9n que existen tres criterios a los cuales debe recurrir el int\u00e9rprete para establecer si una fuente de financiaci\u00f3n es end\u00f3gena o ex\u00f3gena. \u00a0El primero de ellos, el criterio formal, supone acudir al texto de la ley para identificar si ella indica expresamente cu\u00e1l es la entidad titular de un tributo. \u00a0El segundo, el criterio org\u00e1nico, consiste en la identificaci\u00f3n del ente encargado de imponer la respectiva obligaci\u00f3n tributaria. \u00a0Por \u00faltimo, el criterio material estima que una fuente es end\u00f3gena cuando las rentas que ingresan al patrimonio se recaudan integralmente en la jurisdicci\u00f3n y se destinan a sufragar gastos de la entidad territorial, sin que existan elementos sustantivos para considerar la renta como de car\u00e1cter nacional. \u00a0En caso de conflicto en la aplicaci\u00f3n de estos criterios, o cuando puedan conducir a soluciones contradictorias, la Corte ha indicado que debe preferirse lo sustancial sobre las manifestaciones meramente formales del legislador25. \u00a0<\/p>\n
25- En este orden de ideas, surgen dos interrogantes estrechamente relacionados: con base en los anteriores criterios \u00bfes posible clasificar los dineros provenientes de los monopolios rent\u00edsticos de los juegos de suerte y azar como rentas end\u00f3genas o ex\u00f3genas de los distritos y municipios?, o por el contrario \u00bfescapan a esa sistematizaci\u00f3n para constituir una categor\u00eda especial de renta? \u00a0<\/p>\n
Para responder los anteriores interrogantes, la Corte recuerda que la distinci\u00f3n entre fuentes end\u00f3genas y ex\u00f3genas de las entidades territoriales, as\u00ed como los criterios para su definici\u00f3n, han sido construidos por la jurisprudencia especialmente cuando se trata de recursos de naturaleza tributaria. Sin embargo, en principio nada se opone a que esa doctrina se pueda aplicar tambi\u00e9n a las rentas obtenidas en la explotaci\u00f3n de monopolios, con el fin de determinar si una regulaci\u00f3n legal de esos recursos afecta o no la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
26- En tal contexto, una norma que adquiere relevancia es el art\u00edculo 362 de la Carta, seg\u00fan el cual \u201clos bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares\u201d. Esta disposici\u00f3n indica que existan monopolios que son propiedad de las entidades territoriales, y en tal caso, podr\u00eda pensarse que las rentas que provengan de dichos monopolios representan recursos end\u00f3genos de dichas entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n se ve reforzada por algunos elementos hist\u00f3ricos del debate sobre estas rentas en la Asamblea Constituyente, especialmente en cuanto a los monopolios de licores, tradicionalmente en cabeza de los departamentos. \u00a0As\u00ed, una revisi\u00f3n de las discusiones sobre este punto muestra que los Constituyentes variaron la destinaci\u00f3n de esos recursos. Inicialmente esos dineros deb\u00edan ser utilizados \u201cexclusivamente\u201d para los servicios de salud. Luego la Asamblea consider\u00f3 que s\u00f3lo deb\u00edan destinarse \u201cpreferentemente\u201d a esos servicios, y esa modificaci\u00f3n fue incorporada en el inciso 5\u00ba del art\u00edculo 336 de la Carta. Una de las razones principales invocadas para ese cambio fue la idea de \u201cno limitar, por la Constituci\u00f3n, la autonom\u00eda de los departamentos\u201d26. Los Constituyentes explicaron que la destinaci\u00f3n preferente de \u00a0las rentas de licores dejaba abierta la posibilidad a que las autoridades respectivas pudieran invertir en otras \u00e1reas, cuando se suplieran las necesidades b\u00e1sicas e insatisfechas27. Esto sugiere entonces que para ciertos Constituyentes, algunos monopolios rent\u00edsticos, en especial aquellos de licores, constitu\u00edan un recurso del cual eran titulares las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27- El an\u00e1lisis precedente sugiere que el actor tiene raz\u00f3n en que las rentas provenientes de los monopolios de juegos de suerte y azar representan recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales. As\u00ed, de un lado, conforme a la Carta, es posible que existan monopolios rent\u00edsticos de propiedad de dichas entidades (CP art. 362). Y, de otro lado, el art\u00edculo 2 de la Ley 643 de 2001 establece expl\u00edcitamente que los departamentos, los municipios y el Distrito Capital son los titulares de las rentas del monopolio rent\u00edstico de los juegos de suerte y azar, con excepci\u00f3n de los dineros destinados a investigaci\u00f3n en salud, los cuales pertenecen a la Naci\u00f3n. Adem\u00e1s, los debates de esta ley sugieren igualmente que \u00a0el Congreso dese\u00f3 que esos monopolios fueran propiedad de las entidades territoriales. As\u00ed, al presentar el correspondiente proyecto, el Ministro de Hacienda se\u00f1al\u00f3 que \u00e9ste \u201casigna expresamente la titularidad del monopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar a los departamentos, distritos y municipios, superando de forma definitiva una vieja controversia entre \u00e9stos y la Naci\u00f3n.28\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, conforme a un criterio formal, parecer\u00eda que los ingresos provenientes del monopolio de juegos de suerte y azar constituyen recursos end\u00f3genos de esas entidades territoriales, frente a los cuales el poder de injerencia del Legislador se encuentra fuertemente limitado, en virtud del principio de autonom\u00eda territorial (CP arts 1 y 287).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28- Un estudio m\u00e1s detallado muestra que la anterior conclusi\u00f3n es sin embargo equivocada. Y es que no puede perderse de vista que, por expreso mandato constitucional (CP art. 336), la organizaci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos est\u00e1 sometida a un \u201cr\u00e9gimen propio\u201d, fijado por la ley. Esta disposici\u00f3n constitucional tiene varias implicaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De un lado, la Constituci\u00f3n atribuye al Legislador la regulaci\u00f3n general del r\u00e9gimen de estos monopolios. Esto \u00a0significa que corresponde a una autoridad \u00a0nacional, el Congreso, establecer no s\u00f3lo qu\u00e9 tipos de actividades constituyen o no monopolios rent\u00edsticos sino tambi\u00e9n el r\u00e9gimen jur\u00eddico que rige la organizaci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de esas actividades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, el art\u00edculo 336 tambi\u00e9n establece que el Gobierno, que es autoridad nacional, deber\u00e1 enajenar o liquidar\u00e1 las empresas monopol\u00edsticas del Estado cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los t\u00e9rminos que determine la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, ese mismo art\u00edculo indica que la ley debe se\u00f1alar un \u201cr\u00e9gimen propio\u201d para esas actividades, expresi\u00f3n que no puede pasar inadvertida al int\u00e9rprete. Ahora bien, esta Corte, en anterior ocasi\u00f3n, hab\u00eda se\u00f1alado que por \u201cr\u00e9gimen propio\u201d debe entenderse una regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos, que sea conveniente y apropiada, tomando en cuenta las caracter\u00edsticas espec\u00edficas de esas actividades29, a lo cual debe agregarse la necesidad de tomar en consideraci\u00f3n el destino de las rentas obtenidas, as\u00ed como las dem\u00e1s previsiones y limitaciones constitucionalmente se\u00f1aladas. En tales circunstancias, si el Legislador considera que lo m\u00e1s conveniente es atribuir la titularidad de esos monopolios a las entidades territoriales, entonces puede hacerlo. Pero igualmente \u00a0puede el Congreso se\u00f1alar que se trata de un recurso nacional, tal y como precisamente lo hicieron las Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993, que declararon que eran arbitrio rent\u00edstico de la Naci\u00f3n \u201cla explotaci\u00f3n monop\u00f3lica, en beneficio del sector salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de las loter\u00edas y apuestas permanentes existentes y de las rifas menores\u201d (Ley 100 art. 285). Pero tambi\u00e9n podr\u00eda el Congreso concluir que la regulaci\u00f3n m\u00e1s adecuada de un monopolio rent\u00edstico implica un dise\u00f1o de esas rentas que escape a la distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos; en tal evento, bien podr\u00eda el Legislador adoptar un dise\u00f1o de ese tipo, ya que dicha regulaci\u00f3n constituir\u00eda el \u201cr\u00e9gimen propio\u201d que la Carta ordena establecer. \u00a0En todo caso, no por ello puede afirmarse que para la adopci\u00f3n de ese r\u00e9gimen se requiera de una ley especial, pues la previsi\u00f3n constitucional solamente exige una regulaci\u00f3n que compagine con la naturaleza de un determinado monopolio, m\u00e1s no de una ley de especial jerarqu\u00eda. \u00a0As\u00ed, nada en la Carta se opone a que la ley utilice en este campo un esquema similar al se\u00f1alado en la Carta en materia de regal\u00edas (CP arts 360 y 361)30, \u00a0y confiera entonces a las entidades territoriales un derecho exclusivo a beneficiarse de ciertas rentas provenientes de monopolios rent\u00edsticos, \u00a0pero conforme a las orientaciones establecidas por la propia ley o por otras autoridades nacionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29- Estos mandatos del art\u00edculo 336 muestran que la Carta ha establecido que, en principio, debe existir una regulaci\u00f3n especial de alcance nacional de los monopolios rent\u00edsticos, sin perjuicio de que la propia ley, en desarrollo del principio auton\u00f3mico (CP art. 1), pueda distribuir competencias y asignar funciones para la regulaci\u00f3n de algunos aspectos de esas actividades a las entidades territoriales, tal y como esta Corte ya lo ha aceptado. En efecto, esta Corporaci\u00f3n resalt\u00f3 que la Carta establece la autonom\u00eda de las entidades territoriales y autoriza al Congreso a \u201cconferir atribuciones especiales a las Asambleas departamentales\u201d (CP art. 150), por lo cual es claro que el hecho de \u201cque la ley fije el r\u00e9gimen propio de los monopolios rent\u00edsticos, no implica en manera alguna que no pueda delegar en las Asambleas aspectos como el relativo al valor de los sorteos de las loter\u00edas\u201d31. Sin embargo, esa posibilidad de que la ley pueda asignar a las entidades territoriales ciertos aspectos puntuales de la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos, no niega, sino que por el contrario confirma, que la Carta confiri\u00f3 al Legislador la responsabilidad esencial en el dise\u00f1o del r\u00e9gimen propio que debe gobernar a los monopolios rent\u00edsticos, obviamente dentro del marco de los lineamientos establecidos por la Constituci\u00f3n, y en especial por el art\u00edculo 336 superior. \u00a0Por ello ha dicho al respecto esta Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl tema de los monopolios rent\u00edsticos guarda, en el punto que se examina, cierta similitud con la facultad que se le reconoce a las entidades territoriales para imponer contribuciones, sujet\u00e1ndose en todo caso a los dictados de la ley que crea o que simplemente autoriza esas contribuciones; sujeci\u00f3n a los marcos legales que resguarda el principio de legalidad e indica, a la vez, que esas entidades territoriales pese a gozar de la aludida facultad carecen de la soberan\u00eda fiscal, situaci\u00f3n que, mutatis mutandis, es predicable trat\u00e1ndose del monopolio que ahora se examina, debido a que la ley lo autoriza, correspondi\u00e9ndole a los departamentos proveer a su aplicaci\u00f3n concreta s\u00f3lo en atenci\u00f3n a la ley que los autoriza para monopolizar la producci\u00f3n del alcohol impotable, competencia \u00e9sta que no coloca los atributos propios de la soberan\u00eda en cabeza de los departamentos\u201d. \u00a032. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30- En tales circunstancias, la protecci\u00f3n que el art\u00edculo 362 de la Carta confiere a las rentas de los monopolios de las entidades territoriales, cuando el legislador les atribuya la titularidad de algunas de ellas, recae sobre los recursos que efectivamente se obtienen. Esto significa que una vez han ingresado esos dineros al patrimonio de la entidad territorial, no podr\u00eda la ley, salvo los casos excepcionales previstos por la propia Carta, despojar al departamento o al municipio respectivo de esos recursos para trasladarlos a la Naci\u00f3n. Pero eso no significa que esa renta proveniente de un monopolio de la entidad territorial escape a la regulaci\u00f3n legal y sea de disposici\u00f3n plena por las entidades territoriales, pues no s\u00f3lo corresponde a la ley fijar el r\u00e9gimen propio de dichos monopolios (CP art. 366) sino que, adem\u00e1s, la propia Carta determina ciertos elementos de ese r\u00e9gimen. Pero es m\u00e1s: esos dineros, en la medida en que tienen la protecci\u00f3n propia de la propiedad privada, quedan tambi\u00e9n sujetos a sus cargas y limitaciones, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 58 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Corte destaca que \u00a0la atribuci\u00f3n a una entidad territorial de una renta derivada de uno de estos monopolios no excluye el respeto al principio democr\u00e1tico y a la competencia funcional del Congreso, quien en determinado momento puede introducir modificaciones, restricciones, o incluso suprimir la titularidad de las rentas o de la explotaci\u00f3n de aquellos, de manera an\u00e1loga a como opera en el \u00e1mbito tributario. Y es que esta Corte tiene bien establecido que la protecci\u00f3n constitucional de las rentas tributarias de las entidades territoriales, prevista por el art\u00edculo 362 superior, \u201cno implica que la facultad de recaudar el mencionado tributo ingrese al patrimonio de la respectiva entidad y, por lo tanto, el Congreso quede inhabilitado para derogar o modificar el mencionado r\u00e9gimen legal\u201d33. En tales circunstancias, si el Congreso puede derogar un tributo territorial, sin violar el art\u00edculo 362 de la Carta que protege las rentas tributarias de las entidades territoriales, es necesario concluir que, mutatis mutandi, tambi\u00e9n puede la ley suprimir un monopolio rent\u00edstico territorial o trasladarlo a la Naci\u00f3n, sin desconocer la protecci\u00f3n constitucional de las rentas no tributarias prevista por esa mismo art\u00edculo constitucional. Un ejemplo de esta facultad se encuentra en el art\u00edculo 336 de la Carta, que ordena al Gobierno enajenar o liquidar empresas monopol\u00edsticas del Estado, cuando no cumplan los requisitos de eficiencia previstos en la ley, tal y como fue explicado por la Corte34 con ocasi\u00f3n de una demanda presentada contra el art\u00edculo 14 de la ley 617 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31- En s\u00edntesis, la Corte considera que, por tratarse de un r\u00e9gimen propio, \u00a0la Constituci\u00f3n confiere al legislador una amplia facultad de regulaci\u00f3n en materia de monopolios rent\u00edsticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotaci\u00f3n de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas \u00faltimas de disponer de los recursos obtenidos en la explotaci\u00f3n de sus monopolios, y siempre y cuando se destinen a los fines para los cuales fueron previstos. \u00a0Por ello, resulta err\u00f3neo afirmar que constitucionalmente las entidades territoriales gozan de amplia autonom\u00eda pol\u00edtica y financiera en cuanto a la explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos se refiere. Sobre el particular, en reciente sentencia, esta Corte indic\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, trat\u00e1ndose de recursos p\u00fablicos, como ciertamente lo son los generados por las rentas monopolizadas, corresponde a la ley determinar dentro de un amplio margen de apreciaci\u00f3n las modalidades y las caracter\u00edsticas de las mismas cualquiera sea la forma de gesti\u00f3n que se adopte -directa, indirecta, mediante terceros- y se\u00f1alar la mejor manera para la obtenci\u00f3n de las rentas que propicien la adecuada prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que como los de salud est\u00e1n tan \u00edntimamente relacionados con las necesidades insatisfechas de la poblaci\u00f3n (C.P., arts. 1, 2 y 365)\u201d 35 \u00a0<\/p>\n
32- Por todo lo anterior, la Corte considera que el actor yerra al afirmar que, en la medida en que la ley \u00a0atribuy\u00f3 la titularidad de las rentas del monopolio de los juegos de suerte y azar a los departamentos, municipios y al Distrito Capital, entonces esos dineros configuran un recurso end\u00f3geno de las entidades territoriales. En efecto, por las razones que se se\u00f1alaron en los fundamentos anteriores de esta sentencia, debe entenderse que el art\u00edculo 2 de la Ley 643 de 2001 confiere a esas entidades territoriales un derecho a beneficiarse de esos recursos y una protecci\u00f3n constitucional de los dineros una vez han sido recaudados y asignados (CP art. 362), pero en manera alguna les atribuye una competencia normativa para dise\u00f1ar el r\u00e9gimen de explotaci\u00f3n de esos monopolios, que corresponde al Legislador (CP art. 336), sin perjuicio de que \u00e9ste pueda deferir ciertos aspectos de esta regulaci\u00f3n en las entidades territoriales, como ya se explic\u00f3. Por ello, ese mismo art\u00edculo 2 de la Ley 643 de 2001 es cuidadoso en se\u00f1alar que ese \u201cmonopolio rent\u00edstico de juegos de suerte y azar ser\u00e1 ejercido de conformidad con lo dispuesto en la presente ley\u201d, lo cual confirma que no se trata de recursos end\u00f3genos de los cu\u00e1les puedan disponer libremente las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33- El estudio precedente es entonces suficiente para concluir que carece de sustento la acusaci\u00f3n gen\u00e9rica formulada por el actor contra los art\u00edculos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 36, 39, 41, 42, 46, 47, 49, 50 y 51 de la ley 643 de 2001 por desconocer la autonom\u00eda territorial. En efecto, la solicitud de inexequibilidad de estas disposiciones se fundamenta en la supuesta naturaleza end\u00f3gena de las rentas provenientes de la explotaci\u00f3n del monopolio de juegos de suerte y azar, que impedir\u00eda que el Congreso determinara la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de dichos monopolios. Sin embargo, como qued\u00f3 expuesto anteriormente, dicha apreciaci\u00f3n es equivocada, toda vez que los dineros producto de la explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos corresponden a una categor\u00eda especial de recursos, sujeta a un r\u00e9gimen propio, donde existe un amplio margen de configuraci\u00f3n en cabeza del legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34- Como se ha visto, el actor formula cargos generales contra las disposiciones anteriormente mencionadas pero no cuestiona en concreto la regulaci\u00f3n contenida en ellas, y la Corte ha encontrado que esa acusaci\u00f3n general no tiene fundamento. Procede entonces en el presente caso limitar el alcance de la cosa juzgada. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas espec\u00edficas que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe una acusaci\u00f3n general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la v\u00eda procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusaci\u00f3n no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto s\u00f3lo opera por los motivos analizados en la sentencia36. Por tal motivo, los art\u00edculos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 36, 39, 41, 42, 46, 47, 49, 50 y 51 de la ley 643 de 2001 ser\u00e1n declarados exequibles, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el cargo del actor estudiado en esta sentencia. Esto significa que la Corte declarar\u00e1 que esas disposiciones no vulneran la Carta, en la medida en que las rentas provenientes de estos monopolios rent\u00edsticos no son recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales y, por tal motivo, no desconocen la autonom\u00eda financiera de esas entidades. Esta decisi\u00f3n obviamente no excluye que alguna de las regulaciones concretas contenidas en esos art\u00edculos pueda ser posteriormente demandada por vulnerar otros aspectos de la autonom\u00eda territorial, o por vulnerar otros principios o reglas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35- Fuera de ese cargo general contra esos art\u00edculos por violar la autonom\u00eda territorial, el demandante considera que ciertos apartes y regulaciones espec\u00edficas desconocen no solo las competencias propias de las entidades territoriales sino que tambi\u00e9n son inconstitucionales por establecer regulaciones irrazonables e ineficientes o violar la reserva de ley. Entra entonces la Corte a estudiar las acusaciones dirigidas contra esos contenidos espec\u00edficos de los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
Reglamentaci\u00f3n gubernamental de los monopolios rent\u00edsticos de juegos de suerte y azar, autonom\u00eda territorial y reserva de ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36- El actor acusa varios apartes de los art\u00edculos de la Ley 643 de 2001 que establecen que el Gobierno reglamentar\u00e1 ciertos aspectos de los monopolios rent\u00edsticos de los juegos de suerte y azar. Seg\u00fan su parecer, esas autorizaciones son inconstitucionales por dos razones: De un lado, porque desconocen la autonom\u00eda territorial, pues no puede una autoridad nacional regular el manejo, administraci\u00f3n y disposici\u00f3n de las rentas obtenidas en la explotaci\u00f3n de los monopolios de juegos de suerte y azar, por cuanto esos dineros son recursos end\u00f3genos de los departamentos y municipios. De otro lado, el demandante considera que todas esas remisiones a la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional vulneran la reserva de ley, pues se trata de asuntos que deben ser directamente abordados por el Congreso, sin que puedan ser asignados a una autoridad administrativa. Entra pues esta Corporaci\u00f3n a examinar los anteriores cargos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37- El estudio adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia sobre la naturaleza de los dineros provenientes de los monopolios de juegos de suerte y azar es suficiente para desechar la acusaci\u00f3n por desconocimiento de la autonom\u00eda territorial. En efecto, como se mostr\u00f3, aunque las entidades territoriales se benefician de esos recursos, ellos no son una fuente de financiaci\u00f3n end\u00f3gena de los departamentos, distritos y municipios, y por ello bien puede la ley, sin vulnerar la autonom\u00eda territorial, atribuir a una autoridad nacional, como el Gobierno, la definici\u00f3n de ciertos aspectos de la explotaci\u00f3n y manejo de esos dineros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38- El cargo sobre violaci\u00f3n de reserva de ley plantea una discusi\u00f3n distinta. As\u00ed, es claro que, por las razones largamente desarrolladas en esta sentencia, las autoridades nacionales pueden regular la explotaci\u00f3n y manejo de las rentas provenientes de los juegos de suerte y azar. El problema es entonces si la atribuci\u00f3n de facultades reglamentarias al Gobierno por los apartes acusados desconoce el reparto constitucional de competencias entre la ley y el reglamento en este campo. Para resolver ese interrogante, la Corte comenzar\u00e1 por recordar muy brevemente el sentido de la llamada reserva de ley, para luego determinar su alcance en relaci\u00f3n con los monopolios rent\u00edsticos y, con esos elementos, estudiar el cargo planteado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39- En numerosas ocasiones, esta Corte ha resaltado la importancia de la reserva de ley, y ha se\u00f1alado que \u00e9sta \u201ces una instituci\u00f3n jur\u00eddica, de raigambre constitucional, que protege el principio democr\u00e1tico, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley\u201d37. La reserva de ley impone entonces \u201cun l\u00edmite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquel, impidiendo que delegue sus potestades en otro \u00f3rgano, y a \u00e9ste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley\u201d. En tal contexto, el actor acierta en se\u00f1alar que es inconstitucional que una ley autorice a una autoridad administrativa para reglamentar materias que, por mandato superior, gozan de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40- En relaci\u00f3n con los monopolios rent\u00edsticos, la Carta, y en especial, el art\u00edculo 336 superior, delimitan una reserva legal de ciertos aspectos. As\u00ed, corresponde al Legislador establecer cu\u00e1les son los monopolios que son arbitrio rent\u00edstico y fijar el r\u00e9gimen propio a que est\u00e1n sometidos el control, la organizaci\u00f3n, la administraci\u00f3n y la explotaci\u00f3n de dichos monopolios (CP art. 336). Igualmente, el Legislador deber\u00e1 definir las condiciones y los t\u00e9rminos \u00a0en los cuales el Gobierno enajenar\u00e1 o liquidar\u00e1 las empresas monopol\u00edsticas del Estado y otorgar\u00e1 a terceros el desarrollo de su actividad por no cumplir requisitos de eficiencia (CP art. 336). \u00a0<\/p>\n
Esta reserva legal de ciertos aspectos de la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos es natural y explicable, puesto que, como esta Corte lo ha resaltado, un monopolio legal representa una excepci\u00f3n a la iniciativa privada y a la libertad de empresa, ya que autoriza al Estado para el ejercicio de ciertas actividades, en tanto las prohibe, en principio, a los particulares. Por ello, \u201cen raz\u00f3n de ese car\u00e1cter restrictivo de ciertos \u00e1mbitos de la libertad, el Constituyente reserv\u00f3 al Congreso el establecimiento de los monopolios.38\u201d. Ha dicho al respecto esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien: el establecimiento y desarrollo de un monopolio estatal implica la separaci\u00f3n de los particulares del ejercicio de las actividades respectivas, en lo cual se advierte un limite a la libertad de empresa, al derecho a la libre competencia econ\u00f3mica y al derecho de propiedad, l\u00edmite que afecta el contenido esencial de la libertad y de los derechos aludidos, raz\u00f3n por la cual esa reserva al sector p\u00fablico debe llevarse a cabo por ley que expida el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan se desprende de la regulaci\u00f3n constitucional y del car\u00e1cter de l\u00edmite a la libertad de empresa, al derecho a la libre competencia econ\u00f3mica y al derecho de propiedad que entra\u00f1an los monopolios estatales; las disposiciones que los establecen y el r\u00e9gimen propio al que se refiere el art\u00edculo 336, deben contenerse en una ley, en sentido formal, ubicable en la categor\u00eda de las ordinarias 39. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta Corte tambi\u00e9n ha destacado que la reserva de ley de la regulaci\u00f3n de los monopolios no es total, y por ello no excluye que existan materias cuya regulaci\u00f3n pueda ser atribuida a las autoridades administrativas del orden nacional o territorial. As\u00ed, la sentencia C-338 de 1997, MP Jorge Arango Mej\u00eda, declar\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 195 del decreto ley 1222 de 1986, seg\u00fan el cual \u201clas Asambleas Departamentales pueden limitar el valor de cada sorteo de las loter\u00edas oficiales\u201d. La Corte precis\u00f3 que el hecho de \u201cque la ley fije el r\u00e9gimen propio de los monopolios rent\u00edsticos, no implica en manera alguna que no pueda delegar en las Asambleas aspectos como el relativo al valor de los sorteos de las loter\u00edas\u201d. Ese criterio fue reiterado por la sentencia C-256 de 1998, MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, que autorizaba a los departamentos a \u201cmonopolizar la producci\u00f3n del alcohol impotable\u201d. Dijo expl\u00edcitamente esa sentencia \u201cque el establecimiento de los monopolios rent\u00edsticos y la fijaci\u00f3n de su r\u00e9gimen por la ley no impide la delegaci\u00f3n de algunos aspectos\u201d. \u00a0<\/p>\n
41- \u00a0La Corte reitera los anteriores criterios, seg\u00fan los cu\u00e1les la reserva legal sobre el establecimiento de los monopolios rent\u00edsticos y la fijaci\u00f3n de su r\u00e9gimen propio no impide que algunos aspectos de la regulaci\u00f3n de esas actividades, que no fueron desarrollados ni tuvieren reserva de ley, puedan entonces ser reglamentadas por la autoridad administrativa. Y es que, insiste la Corte, a la ley corresponde obligatoriamente \u201cfijar\u201del r\u00e9gimen propio al que est\u00e1n sometidos \u201cla organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos\u201d. Pero eso no significa que la ley deba necesariamente agotar todo el contenido de esta regulaci\u00f3n, pues a ella corresponde \u00fanicamente \u201cfijar\u201d ese r\u00e9gimen, esto es, delimitar y estabilizar su alcance, estableciendo los elementos normativos b\u00e1sicos que definen \u00a0la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de estas actividades. En tal contexto, la ley simplemente reafirma la posibilidad que tiene el Gobierno para definir, en virtud de la potestad reglamentaria, algunos elementos puntuales, t\u00e9cnicos y cambiantes del r\u00e9gimen. \u00a0Esa expresa intenci\u00f3n no es inconstitucional, pues por tratarse de una ley de naturaleza ordinaria, el legislador simplemente reconoce las atribuciones constitucionales del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
42- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que el actor yerra al sostener que toda la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos tiene reserva legal. Su cargo general contra las expresiones de los distintos art\u00edculos que hablan de reglamentaci\u00f3n gubernamental carece entonces de sustento, pues la facultad de determinar ciertos aspectos de la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, control y explotaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos no es per se inconstitucional, sino que, por el contrario, es la propia Carta la que autoriza el reparto competencial y funcional. \u00a0En consecuencia, para determinar la vulneraci\u00f3n de la reserva legal, ser\u00e1 necesario analizar no solo qu\u00e9 aspectos concretos fueron encomendados por el Legislador, sino tambi\u00e9n a qui\u00e9n fueron asignados. \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, es posible que algunos elementos puntuales de la reglamentaci\u00f3n, asignados al Gobierno en la Ley 643 de 2001, puedan tener reserva legal por referirse, por ejemplo, a la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen propio de este monopolio rent\u00edstico. En esos casos, los apartes de la ley ser\u00edan inexequibles. Sin embargo, el actor en ning\u00fan momento concreta su acusaci\u00f3n de por qu\u00e9 una atribuci\u00f3n espec\u00edfica contenida en un art\u00edculo determinado vulnera la reserva legal, ya que todo su argumento est\u00e1 construido sobre la idea de que la ley no pod\u00eda conferir al reglamento la posibilidad de regular ning\u00fan aspecto de los monopolios rent\u00edsticos, tesis que ha resultado equivocada. En tal contexto, como el demandante no precisa por qu\u00e9 las distintas menciones efectuadas por la Ley 643 de 2001 a la reglamentaci\u00f3n gubernamental vulneran la reserva legal, no es deber de esta Corte examinar concretamente cada uno de esos apartes, pues frente a ellos no existe realmente cargo constitucional. La Corte recuerda que a ella no le corresponde estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas espec\u00edficas que sean debidamente demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Y demanda en debida forma implica presencia de un cargo constitucional concreto contra el contenido normativo espec\u00edfico acusado. \u00a0<\/p>\n
43- Como se ha visto, nuevamente el actor formula un cargo general contra numerosos apartes de las disposiciones acusadas de la Ley 643 de 2001 pero no cuestiona en concreto el contenido normativo de los distintos apartes. As\u00ed mismo, la Corte ha encontrado que esa acusaci\u00f3n general no tiene fundamento y, por las mismas razones se\u00f1aladas en el fundamento 34 de esta sentencia, lo procedente es declarar la exequibilidad de esas disposiciones pero limitando la cosa juzgada. En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 que las disposiciones acusadas no vulneran la Carta, en la medida en que no es cierto que la ley no pueda asignar competencias al Gobierno para la reglamentaci\u00f3n de ciertos aspectos del r\u00e9gimen de este monopolio rent\u00edstico, algunos de los cuales se derivan de la propia naturaleza de la ley. \u00a0Esta decisi\u00f3n obviamente no excluye que alguna de las facultades contenidas en esos art\u00edculos pueda ser posteriormente demandada por desconocer espec\u00edficamente la reserva legal, o por vulnerar otros principios o reglas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar y su funci\u00f3n asesora en materia reglamentaria. \u00a0<\/p>\n
44- El an\u00e1lisis precedente es relevante para examinar el cargo dirigido contra la creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, previsto en el art\u00edculo 46 de la ley, y en especial contra la funci\u00f3n que le adscribe el art\u00edculo 47 ordinal 4\u00ba de \u201cpreparar reglamentaciones de ley de r\u00e9gimen propio y someterlas a consideraci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0Seg\u00fan el demandante, ese organismo y esa facultad intensifican el control de tutela sobre las entidades territoriales, afectando su autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45- La Corte considera que ese cargo no es de recibo pues, como se ha visto, \u00a0la base de la acusaci\u00f3n del demandante es su argumento, seg\u00fan el cual, los ingresos provenientes de las rentas del monopolio de juegos de suerte y azar son recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales. Esa tesis no es cierta. En tal contexto, y teniendo en cuenta la amplia libertad del Congreso en esta materia, nada se opone a que la ley cree un organismo asesor del Gobierno central, orientado a la unificaci\u00f3n de criterios, el planeamiento de pol\u00edticas generales y la determinaci\u00f3n de ciertos par\u00e1metros funcionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es m\u00e1s, contrariamente a lo sostenido por el actor, el dise\u00f1o de esta entidad no responde a una concepci\u00f3n centralista, ya que permite ampliar la participaci\u00f3n de las entidades territoriales, pues de \u00e9l tambi\u00e9n hacen parte los representantes departamentales y municipales. \u00a0En efecto, conforme a la disposici\u00f3n acusada, ese consejo est\u00e1 integrado por (i) el Ministro de Salud, o su delegado, quien lo preside, (ii) el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, o su delegado, (iii) un representante de la Federaci\u00f3n Nacional de Gobernadores, (iii) un representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de los Municipios, (iv) un representante de las organizaciones sindicales de los trabajadores de la Salud P\u00fablica designado por los representantes legales de tales organizaciones, y (v) un representante de las asociaciones m\u00e9dicas y param\u00e9dicas designado por los representantes legales de tales asociaciones. Adem\u00e1s, a sus sesiones podr\u00e1n asistir \u00a0como invitados, si as\u00ed lo decide el consejo, (i) el Superintendente Nacional de Salud, (ii) el Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Loter\u00edas Fedelco, (iii) el Presidente de la Federaci\u00f3n Colombiana de Empresarios de Juegos de Azar Feceazar, (iv) el Presidente de Fecoljuegos o su delegado, (v) un miembro de la asociaci\u00f3n nacional de distribuidores de loter\u00edas Andelote, y (vi) los servidores p\u00fablicos o particulares que invite el consejo, con el fin de ilustrar mejor los temas de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior muestra que la norma acusada quiso conferir a esa entidad una composici\u00f3n y una din\u00e1mica pluralista, de tal manera que en ella pudieran participar representantes de los \u00f3rganos nacionales vinculados a la problem\u00e1tica de este monopolio, de las entidades territoriales, y de asociaciones con intereses en el sector. La Corte concluye entonces no s\u00f3lo que el cargo del actor carece de sustento sino que, adem\u00e1s, la creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de ese Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar es expresi\u00f3n de las facultades del Congreso para crear entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica (CP art. 150 ord 7), y para, con una amplia libertad y margen de apreciaci\u00f3n, fijar el r\u00e9gimen propio de los monopolios rent\u00edsticos (CP art. 336). La Corte declarar\u00e1 entonces la exequibilidad del art\u00edculo 46 acusado. \u00a0<\/p>\n
46- Igualmente, respecto de la acusaci\u00f3n contra el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 47 de la ley, la Corte destaca que no corresponde a una funci\u00f3n decisoria, sino de asesor\u00eda y coordinaci\u00f3n, que armoniza con el esquema propuesto por el legislador, pues el Consejo no expide las reglamentaciones sino que las prepara y las somete a consideraci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. En tales circunstancias, ese numeral acusado tambi\u00e9n ser\u00e1 declarado exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n de ETESA. \u00a0<\/p>\n
47- El estudio adelantado en los fundamentos anteriores permite abordar el cargo material del actor contra la creaci\u00f3n de la empresa industrial y comercial del Estado ETESA. Seg\u00fan el demandante, el establecimiento de una entidad del orden nacional \u00a0para la administraci\u00f3n de determinados juegos no s\u00f3lo desconoce la autonom\u00eda territorial sino que adem\u00e1s aumenta los costos y \u00a0afecta la eficiencia en la funci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48- La Corte considera que ese cuestionamiento no es de recibo pues, como se ha largamente explicado, la base de la acusaci\u00f3n del actor es que todos los ingresos provenientes de los juegos de suerte y azar son un recurso end\u00f3geno de las entidades territoriales, que no puede ser regulado por el Congreso, lo cual no es cierto. Por ende, nada en la Carta se opone a que la disposici\u00f3n acusada prevea que una entidad nacional maneje determinados juegos, mientras confiere a las entidades territoriales el manejo de otros juegos. Y es que existen diversas modalidades de juegos de suerte y azar, algunos susceptibles de realizaci\u00f3n en todo el territorio nacional, por lo cual es posible que la ley atribuya a una entidad nacional su manejo. Esa regulaci\u00f3n no puede entonces ser atacada \u00a0por vulnerar en s\u00ed misma la eficiencia, pues es razonable suponer que ese tipo de juegos nacionales puede ser manejado en forma m\u00e1s adecuada por una empresa de alcance nacional, que por las distintas entidades territoriales. Y es que precisamente, seg\u00fan lo se\u00f1al\u00f3 la correspondiente exposici\u00f3n de motivos, una de las finalidades de esta ley fue que la \u201cadministraci\u00f3n y explotaci\u00f3n del monopolio de las diversas modalidades de juego la realice la entidad territorial con mejores condiciones para hacerlo\u201d40, por lo cual la regulaci\u00f3n prev\u00e9 que los juegos locales sean manejados por las entidades territoriales, mientras que la gesti\u00f3n de los juegos nacionales o complejos, por novedosos, es conferida a ETESA. \u00a0En efecto, la Ley \u00a0643 de 2001 le atribuye a esa empresa nacional la explotaci\u00f3n de los juegos definidos en la ley como novedosos, los que no se atribuyen a otras entidades, y otros que le son expresamente conferidos por distintos art\u00edculos, como los juegos promocionales en el \u00e1mbito nacional, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la Corte precisa que gran parte de la titularidad de las rentas de los juegos asignados a la ETESA contin\u00faa asignada a los departamentos, el Distrito Capital y los municipios, a quienes ser\u00e1n transferidos los recursos de conformidad con las previsiones del art\u00edculo 40 de la ley. \u00a0En efecto, esa disposici\u00f3n ordena que las rentas de esa empresa por la explotaci\u00f3n de los juegos novedosos sean distribuidas en un 80% a los municipios y al Distrito Capital y un 20 % a los departamentos. En consecuencia, la titularidad de esas rentas se mantiene en las entidades territoriales, pero la administraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de algunos juegos se reserva a una empresa nacional espec\u00edfica (ETESA), lo cual no vulnera ninguna cl\u00e1usula constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, como bien lo se\u00f1ala un interviniente, el dise\u00f1o de la empresa tampoco responde a concepciones centralistas, pues el art\u00edculo 39 acusado se\u00f1ala que la junta directiva de ETESA estar\u00e1 conformada, entre otros, por cuatro (4) representantes de los alcaldes designados por la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, y por dos (2) representantes de los gobernadores, designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores. \u00a0Todo ello permite concluir que, contrario a lo afirmado por el actor, la norma busca asegurar la adecuada participaci\u00f3n de las entidades territoriales en el manejo de esta modalidad de monopolios de juegos de suerte y azar. \u00a0<\/p>\n
La Corte declarar\u00e1 entonces la exequibilidad del mencionado art\u00edculo 39 de la Ley 643 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50- Los anteriores argumentos tambi\u00e9n son suficientes para desechar los cargos dirigidos contra el aparte acusado del art\u00edculo 31, seg\u00fan el cual \u201clos juegos promocionales del nivel departamental y municipal ser\u00e1n explotados y autorizados por la Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD).\u201d Repitiendo pr\u00e1cticamente la acusaci\u00f3n contra la creaci\u00f3n de ETESA, el demandante considera que esa expresi\u00f3n vulnera la autonom\u00eda territorial y afecta la eficiencia de estos monopolios. Ahora bien, conforme al art\u00edculo 14 de la ley, las Sociedades de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD) son creadas por la asociaci\u00f3n de varios departamentos y\/o el Distrito Capital. La participaci\u00f3n en estas sociedades debe ser autorizada por la Asamblea Departamental o el Concejo Distrital, a iniciativa del gobernador o alcalde, seg\u00fan el caso. Estas empresas y sociedades deber\u00e1n tener personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, y su objeto social es la administraci\u00f3n y operaci\u00f3n de la loter\u00eda tradicional o de billetes, y de los dem\u00e1s juegos de su competencia asignados por la propia ley. En tal contexto, y conforme a los criterios desarrollados en los fundamentos anteriores de esta sentencia, nada se opone a que la ley atribuya el manejo de ciertos juegos a una entidad p\u00fablica distinta a las entidades territoriales, puesto que esas rentas no son recursos end\u00f3genos de los departamentos y municipios. Y en este caso, resulta razonable que la ley establezca un reparto territorial del manejo de estos juegos promocionales, y atribuya a ETESA la explotaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de los juegos nacionales, mientras que reserva a estas \u00a0sociedades de capital p\u00fablico departamental (SCPD la explotaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de los juegos departamentales y municipales. La expresi\u00f3n acusada de ese art\u00edculo 31 ser\u00e1 entonces declarada exequible.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n de la contrataci\u00f3n para la realizaci\u00f3n de rifas y juegos de azar, la autonom\u00eda territorial y la eficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51- El demandante acusa numerosos apartes de distintos art\u00edculos que regulan las formas y requisitos de contrataci\u00f3n en este monopolio rent\u00edstico, pues considera que esa normatividad afecta la autonom\u00eda territorial y el principio de eficiencia, en la medida en que, seg\u00fan su parecer, esas regulaciones incrementan innecesariamente los costos, permiten apropiaciones privadas de esas rentas, y limitan la libertad de las entidades territoriales. Por ejemplo, argumenta el actor que el Legislador no puede se\u00f1alar que los recursos de las entidades territoriales \u00fanicamente ser\u00e1n invertidos mediante la contrataci\u00f3n con ciertas personas jur\u00eddicas, ya que ese mandato desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Igualmente considera que la cesi\u00f3n a terceros de la operaci\u00f3n de apuestas permanentes supone la generaci\u00f3n de costos que podr\u00edan ser innecesarios. En ese mismo contexto, tambi\u00e9n se\u00f1ala que la obligaci\u00f3n de entregar a terceros la operaci\u00f3n de juegos novedosos, apuestas permanentes y rifas, permite que ellos se queden con una parte de la renta, disminuyendo as\u00ed los recursos para la salud. As\u00ed mismo, observa que de obligarse a las entidades a contar con cuentas especiales definidas para cada juego (art\u00edculo 6\u00ba literal c y art\u00edculo 8\u00ba), que para el actor significa cada sorteo, ellas no podr\u00edan adelantar las operaciones para obtener renta alguna. Igualmente, considera una injerencia indebida la limitaci\u00f3n impuesta en el art\u00edculo 7\u00ba de la ley, pues ella no puede restringir el periodo de los contratos de concesi\u00f3n ni de los juegos de apuestas permanentes (art\u00edculo 22), so pena de invadir el \u00e1mbito de la autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52- La Corte considera que para estudiar las anteriores acusaciones es necesario distinguir entre la titularidad de las rentas, siempre asignada a los departamentos, el Distrito Capital y los municipios, y la titularidad para explotar los juegos, conferida a ciertas entidades espec\u00edficas. As\u00ed, la ley considera que la explotaci\u00f3n directa solamente puede hacerse por intermedio de empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de econom\u00eda mixta o sociedades de capital p\u00fablico establecidas en la ley para tal fin (art\u00edculo 6\u00ba). \u00a0Y se\u00f1ala que la explotaci\u00f3n de loter\u00edas tradicionales, as\u00ed como la explotaci\u00f3n directa de los juegos de apuestas permanentes o chance corresponde a los departamentos y al Distrito Capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental o distrital, o de las Sociedades de capital p\u00fablico departamentales o distritales (art\u00edculos 12, 14 y 22). En el mismo sentido advierte que los juegos promocionales del nivel departamental y municipal ser\u00e1n explotados y autorizados por la Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (art\u00edculo 31). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, en todos los casos la ley tambi\u00e9n autoriza la explotaci\u00f3n por intermedio de terceros o en forma asociada, tal y como lo establece el art\u00edculo 7\u00ba de la ley. \u00a0<\/p>\n
53- La Corte considera que bien puede el Legislador recurrir a distintas modalidades de desarrollo de estos monopolios rent\u00edsticos, pues la Carta confiere al Congreso una amplia libertad de configuraci\u00f3n en este campo, tal y como esta Corte lo ha destacado en recientes decisiones. As\u00ed, la sentencia C-1108, MP Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, se\u00f1al\u00f3 que \u201cen la medida en que es la propia ley la que establece el monopolio, el legislador cuenta con un amplio margen de apreciaci\u00f3n para el efecto, dentro de par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad\u201d. Y. por su parte, la sentencia C-1114, MP Alvaro Tafur Galvis, destac\u00f3 esa amplia libertad de configuraci\u00f3n del Legislador en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cBien habr\u00eda podido el legislador, como lo ha hecho de tiempo atr\u00e1s con otros juegos de suerte y azar, atribuir la gesti\u00f3n de las rifas a organismos estatales; no obstante ha se\u00f1alado que sin perjuicio de la titularidad de la renta en cabeza de entidades p\u00fablicas (entidades territoriales y una entidad nacional) la gesti\u00f3n de las rifas se efect\u00fae siempre a trav\u00e9s de terceros (particulares) en virtud de autorizaci\u00f3n de los organismos titulares. Es decir que los particulares si pueden gestionar las rifas, pero en las condiciones que se\u00f1ale la ley, que lo ser\u00e1 la de r\u00e9gimen propio de los juegos de suerte y azar conforme al inciso 3 del art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. No sobra reiterar al respecto que la gesti\u00f3n y explotaci\u00f3n de dichos juegos no se ubica dentro del \u00e1mbito de la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada (Cfr. Sentencia C-291 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) y que de todos modos, antes y despu\u00e9s de la Ley 643 de 2001, la gesti\u00f3n de las rifas por los particulares ha estado sujeta al otorgamiento de autorizaciones que en su esencia son temporales, por parte de las autoridades competentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
En tales circunstancias, es claro que la ley, a quien corresponde en principio reglamentar los monopolios, puede establecer distintas modalidades de desarrollo de estas actividades. Esto adem\u00e1s pone en evidencia que, lejos de vulnerar la autonom\u00eda territorial, las normas acusadas confieren a los entes territoriales un abanico de opciones para que, atendiendo los criterios que estimen pertinentes, de manera libre y voluntaria determinen cu\u00e1l de esas modalidades prefieren. Por ello, esta Corporaci\u00f3n considera que la imposici\u00f3n de algunos requisitos para la explotaci\u00f3n directa de algunos juegos, como la conformaci\u00f3n de ciertas empresas, no significa vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, ni desconocimiento del principio de eficiencia, puesto que no s\u00f3lo se trata de temas que corresponde regular al Congreso, sino que, adem\u00e1s, la propia ley se\u00f1ala los criterios de eficiencia a los cuales est\u00e1n sujetas estas empresas y que condicionan su viabilidad (art\u00edculos 50 y 51). Y frente a la operatividad de los juegos de suerte y azar mediante terceros, es la propia Constituci\u00f3n la que autoriza a los particulares su ejercicio, no solo en forma gen\u00e9rica, como derivado de la libertad de empresa (CP art. 333), sino, adem\u00e1s, de manera especial en la pr\u00e1ctica monopol\u00edstica del Estado (CP art. 336). En todo caso, resulta claro que la titularidad de la pr\u00e1ctica se mantiene en cabeza del Estado, quien por intermedio de la ley faculta a las entidades territoriales para adoptar o no esta modalidad de explotaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54- Por todo lo anterior, la Corte considera que no es de recibo el argumento del demandante, seg\u00fan el cual la ley no pod\u00eda establecer condicionamientos contractuales ni procedimientos espec\u00edficos, sino simplemente garantizar la estabilidad macroecon\u00f3mica y la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las rentas al sector salud, pues de lo contrario vulnerar\u00eda la autonom\u00eda territorial. En efecto, como ya se precis\u00f3 en esta sentencia, las entidades territoriales tienen derecho a disfrutar las rentas obtenidas por la explotaci\u00f3n de los monopolios de suerte y azar, pero esas entidades tienen que ajustarse a los lineamientos del legislador por cuanto estableci\u00f3 el r\u00e9gimen propio de los monopolios y, en particular, deber\u00e1n destinarlas a los servicios de salud de conformidad con las orientaciones establecidas en la ley. Pues bien, a\u00fan cuando la ley establece algunas restricciones, que en principio parecer\u00edan limitar la autonom\u00eda, lo cierto es que \u00e9stas tan solo constituyen par\u00e1metros generales que aseguran la utilizaci\u00f3n efectiva de los recursos, pero dejan en manos de las entidades la posibilidad de acudir a diferentes esquemas de contrataci\u00f3n, que armonizan con el resto del ordenamiento, especialmente con la ley 80 de 1993. De cualquier manera, cuando la ley refiere que deber\u00e1 contratarse directamente con ciertas entidades, no significa que puedan excluirse los principios de transparencia, econom\u00eda y selecci\u00f3n objetiva, ni desatenderse los principios orientadores de la funci\u00f3n administrativa (CP art. 209). \u00a0<\/p>\n
55- En tal contexto, la Corte considera que tampoco es de recibo la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual los ingresos para la salud resultan menguados ante la actividad de terceros pues, dentro de la libertad de configuraci\u00f3n atribuida al legislador, se contempla el pago de algunos derechos de explotaci\u00f3n correspondientes, en \u00faltimas, a las rentas de dicha actividad. Adem\u00e1s, seg\u00fan lo explicado en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, no todo aquello que las entidades territoriales reciben por concepto de monopolios rent\u00edsticos ha de estar, indefectiblemente, destinado a la salud puesto que, \u201cen estricto sentido, la renta del monopolio est\u00e1 constituida por los ingresos que percibe el titular del mismo, una vez deducidos los costos y cargos de administraci\u00f3n\u201d41. En otra oportunidad la Corte precis\u00f3 lo siguiente42: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTampoco puede sostenerse la tesis de que absolutamente todo lo que tales entidades reciban por concepto de su actividad deba destinarse indiscriminadamente a la salud. Una concepci\u00f3n absoluta de esa destinaci\u00f3n llevar\u00eda al absurdo de que no les ser\u00eda permitido atender, con los recursos provenientes de su objeto, los gastos indispensables para su propio funcionamiento o para el pago de los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo. Obs\u00e9rvese, por ejemplo, c\u00f3mo en reciente sentencia de esta Corte se ha dejado en claro que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, los sujetos pasivos del impuesto sobre tiquetes, boletas y billetes de rifas y apuestas, que son precisamente instrumentos para la explotaci\u00f3n de juegos de suerte y azar, son los empresarios que organizan tales eventos, es decir, quienes explotan el monopolio correspondiente (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).\u201d \u00a0<\/p>\n
56- Por \u00faltimo, la Corte tambi\u00e9n destaca que muchos de los cargos del actor sobre la supuesta ineficiencia o rigidez de la ley demandada se fundan en interpretaciones equivocadas o descontextualizadas de las disposiciones acusadas. As\u00ed, el demandante argumenta que el art\u00edculo 24 de la ley excede las facultades autorizadas por la Carta al legislador, pues llega al punto de fijar, de manera inflexible, el valor del premio para los chances de cuatro cifras ($4500 por cada peso apostado), lo cual desconoce los avatares del mercado y otros factores como la inflaci\u00f3n. No obstante, el demandante omite hacer referencia a la transitoriedad de la medida, pues el art\u00edculo 24 establece que esa regulaci\u00f3n opera hasta tanto el Gobierno Nacional expida el correspondiente plan de premios del juego de apuestas permanentes o chance. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57- Por todo lo anterior, la Corte concluye que los cargos del actor contra esas expresiones por vulnerar el principio de eficiencia y la autonom\u00eda territorial (CP arts 209 y 287) carecen de todo sustento, por lo cual esos apartes acusados ser\u00e1n declarados exequibles. Por las razones se\u00f1aladas en los fundamentos 34 y 43, la Corte limitar\u00e1 el alcance de la cosa juzgada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las acusaciones por vulneraci\u00f3n del principio de igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58- Como se se\u00f1al\u00f3 en el resumen de la demanda, el actor acusa varias disposiciones por establecer regulaciones discriminatorias, que afectan la igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que todos esos cargos carecen de sustento, no s\u00f3lo porque el demandante desconoce la libertad que tiene el Legislador en la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos sino adem\u00e1s porque se basan en interpretaciones equivocadas del sentido y alcance de las disposiciones impugnadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde entonces a la Corte examinar si los apartes acusados por violar la igualdad son o no realmente discriminatorios. Para resolver ese interrogante, esta Corporaci\u00f3n comenzar\u00e1 por recordar muy brevemente la relaci\u00f3n que existe entre la libertad del Legislador en la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos y el alcance del juicio de igualdad en esta materia, para luego examinar espec\u00edficamente las distintas acusaciones del demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control judicial de igualdad y la libertad de \u00a0configuraci\u00f3n del Legislador en la regulaci\u00f3n de los monopolios rent\u00edsticos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59- El control judicial del respeto de la igualdad de trato es una operaci\u00f3n compleja, por cuanto el an\u00e1lisis realizado por el juez, cuando ejerce el control, en cierta forma se superpone a unas consideraciones sobre la igualdad realizadas previamente por el Legislador o por la autoridad administrativa cuando expidieron el acto sujeto a control. En efecto, al expedir el acto, la autoridad pol\u00edtica juzg\u00f3 que para obtener un objetivo era v\u00e1lido establecer una determinada diferenciaci\u00f3n. Esto significa que para esa autoridad, esa diferenciaci\u00f3n no es discriminatoria. Posteriormente, al examinar la constitucionalidad de esa regulaci\u00f3n, debe el juez estudiar si esa apreciaci\u00f3n de la autoridad respeta o no la igualdad de trato, seg\u00fan la cual debe tratarse de manera igual aquello que es igual, y en forma distinta a las personas y situaciones que son distintas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El gran problema para aplicar esa m\u00e1xima es que, como lo han destacado en forma insistente los fil\u00f3sofos43 y lo ha reconocido esta Corte, no existen en s\u00ed mismas situaciones o personas que sean totalmente iguales o totalmente distintas. Y eso es as\u00ed porque ninguna situaci\u00f3n ni persona es totalmente igual a otra, pues si lo fuera, ser\u00eda la misma situaci\u00f3n y la misma persona; y, en ese mismo contexto, ninguna situaci\u00f3n es totalmente distinta, pues siempre existen algunos rasgos comunes entre los eventos m\u00e1s diversos, como puede ser al menos el hecho de que son eventos, o entre las personas, como es el hecho de tener ciertos rasgos comunes. En tales circunstancias, las desigualdades o igualdades entre las personas o las situaciones no son nunca absolutas sino siempre parciales, esto es, desigualdades o igualdades desde cierto punto de vista. Por ejemplo, supongamos que hay dos jugadores de baloncesto, Juan, que es colombiano y Pedro, que es venezolano, y el primero ha cometido un crimen. Sus situaciones son entonces iguales pues ambos son deportistas y latinoamericanos. Pero sus situaciones son tambi\u00e9n distintas, en la medida en que tienen nacionalidades diversas y uno de ellos ha cometido un hecho punible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60- Conforme a lo anterior, para precisar si el trato diferente a dos grupos de situaciones o personas desconoce o no la igualdad es necesario establecer un criterio o tertium comparationis a partir del cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no iguales. Ahora bien, es obvio que ese criterio no puede ser arbitrario sino que debe ser relevante, de acuerdo a la finalidad misma que persigue el trato normativo que se analiza. As\u00ed, no podr\u00eda, por ejemplo, Juan alegar que se viol\u00f3 la igualdad porque \u00e9l fue condenado penalmente, mientras que Pedro no, y ambos son deportistas, pues es obvio que esa identidad entre ellos en ese aspecto, no es relevante para determinar si se les debe imponer o no sanci\u00f3n criminal. Igualmente, no \u00a0podr\u00eda exigir Pedro que se le dejara votar en Colombia como Juan, alegando que ambos son deportistas, por lo cual tienen los mismos derechos, pues lo relevante en este caso es que s\u00f3lo uno de ellos es nacional colombiano, y por eso bien puede el ordenamiento restringirle al otro el derecho al voto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61- El anterior an\u00e1lisis ya permite precisar un poco m\u00e1s el alcance de la igualdad, en los siguientes t\u00e9rminos: este principio exige que deben ser tratadas de la misma forma dos situaciones que sean iguales, desde un punto de vista o tertium comparationis, que sea relevante, de acuerdo a la finalidad perseguida por la norma, o por la autoridad pol\u00edtica. El problema que subsiste, en materia de control judicial del respeto a la igualdad es que los jueces deben evaluar si el trato diferente llevado a cabo por el \u00f3rgano pol\u00edtico se funda o no en situaciones diferentes. Ahora bien, es obvio que al adelantar ese trato diferente, la autoridad pol\u00edtica utiliz\u00f3 alg\u00fan criterio para diferenciar las situaciones y las personas. Por consiguiente, el juez entra a evaluar si ese criterio invocado por la ley es o no relevante y v\u00e1lido para diferenciar las situaciones. En el fondo, el escrutinio judicial de la igualdad es un juicio judicial de igualdad que se superpone a un juicio pol\u00edtico previo adelantado por la autoridad pol\u00edtica. Sin embargo, la dificultad es que, al hacer tal an\u00e1lisis, el juez podr\u00e1, en cualquier caso, incurrir en dos vicios extremos, igualmente perjudiciales: la inocuidad del derecho a la igualdad o su dominio absoluto sobre los otros principios y valores constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, siempre podr\u00eda el juez considerar que el criterio de diferenciaci\u00f3n invocado por la autoridad pol\u00edtica es relevante, y que por ende, la autoridad pol\u00edtica pod\u00eda establecer el trato distinto. Pero tambi\u00e9n puede la igualdad tornarse un derecho “imperial”, que es capaz de acabar con la totalidad del ordenamiento jur\u00eddico, pues frente a cualquier trato distinto, podr\u00eda el juez invocar un criterio igualador que supuestamente exigir\u00eda un trato igual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62- El anterior an\u00e1lisis muestra que una de las grandes dificultades en el control del respeto a la igualdad es hasta qu\u00e9 punto debe el juez respetar el criterio de diferenciaci\u00f3n usado por las autoridades pol\u00edticas, a fin de evitar un an\u00e1lisis demasiado estricto, que podr\u00eda aniquilar el ordenamiento legal, o por el contrario adelantar un escrutinio demasiado respetuoso del legislador, que vac\u00ede de eficacia este derecho. La \u00fanica forma de superar esa dificultad es modular la intensidad del juicio de igualdad, teniendo en cuenta el grado de libertad de que goza la autoridad pol\u00edtica. Esto conduce a una regla elemental pero trascendental, que podr\u00eda ser formulada as\u00ed: entre mayor es la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en una materia, m\u00e1s deferente debe ser el control constitucional del respeto de la igualdad, mientras que ese escrutinio judicial debe ser m\u00e1s riguroso cuando el Legislador utiliza criterios o regula esferas en donde su margen de apreciaci\u00f3n ha sido restringido por la propia Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63- La necesaria modulaci\u00f3n del juicio de igualdad y su relaci\u00f3n con el grado de libertad de configuraci\u00f3n de la autoridad pol\u00edtica ha sido reconocida por esta Corte en innumerables ocasiones. As\u00ed, la sentencia C-093 de 2001, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, se\u00f1al\u00f3 al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn aquellos campos en donde la Carta confiere a las mayor\u00edas pol\u00edticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n, entonces el escrutinio judicial debe ser m\u00e1s d\u00factil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia Constituci\u00f3n protege. En estos eventos, y por parad\u00f3jico que parezca, \u00a0el estricto respeto de la Carta exige un escrutinio judicial suave, que sea respetuoso de la libertad pol\u00edtica del Congreso, a fin de que el juez constitucional no invada las competencias propias del Legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, en aquellos asuntos en que la Carta limita la discrecionalidad del Congreso, la intervenci\u00f3n y control del juez constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el dise\u00f1o establecido por la Constituci\u00f3n. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser m\u00e1s estricto, por cuanto la Carta as\u00ed lo exige. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuraci\u00f3n por parte del legislador. As\u00ed, si se trata de \u00e1mbitos en donde el Congreso goza de una amplia discrecionalidad de regulaci\u00f3n, entonces el control judicial debe ser menos intenso, precisamente para que el juez no anule la libertad del Legislador. En cambio, en aquellos campos en donde la Constituci\u00f3n limita la discrecionalidad del Congreso, la injerencia del juez constitucional es mayor y el control constitucional debe ser m\u00e1s estricto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la reciente sentencia C-673 de 2001, MP Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Fundamento 7.2 reiter\u00f3 ese criterio, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa intensidad leve como punto de partida del test de razonabilidad tiene como fundamento el principio democr\u00e1tico, as\u00ed como la presunci\u00f3n de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas. La aplicaci\u00f3n ordinaria de un test leve en el an\u00e1lisis de razonabilidad tiene como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y caprichosas sino fundadas en un m\u00ednimo de racionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(….) \u00a0<\/p>\n
Aunque el test de razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control m\u00e1s estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una medida. En principio el legislador goza de una amplia potestad de configuraci\u00f3n. No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en determinadas materias en la propia Constituci\u00f3n justifican en determinados casos la aplicaci\u00f3n de un test de mayor intensidad.\u201d. \u00a0<\/p>\n
64- Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que en el presente caso procede un escrutinio flexible de igualdad pues, como se ha se\u00f1alado insistentemente en esta sentencia, la Carta ha conferido al Congreso una amplia libertad para configurar los monopolios rent\u00edsticos. As\u00ed, la reciente sentencia C-1108 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra tuvo que estudiar si violaba o no la igualdad que la ley estableciera derechos de explotaci\u00f3n distintos para las apuestas sobre carreras h\u00edpicas for\u00e1neas, seg\u00fan si dicha explotaci\u00f3n era o no llevada a cabo por operadores de apuestas h\u00edpicas nacionales. La Corte comenz\u00f3 su an\u00e1lisis por precisar lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cA juicio de la Corte, para determinar si este trato diferente tiene o no un fundamento objetivo y razonable, es necesario acudir a un juicio de razonabilidad y proporcionalidad integrado con un criterio flexible de escrutinio, dada la naturaleza del asunto. En efecto, de conformidad con la jurisprudencia, en materias econ\u00f3micas la amplia libertad de configuraci\u00f3n del legislador impone al juez constitucional llevar a cabo un test de igualdad de baja intensidad, el cual puede integrarse con un examen que determine si el legislador, al establecer el trato desigual, busc\u00f3 un objetivo constitucionalmente v\u00e1lido y utiliz\u00f3 para ello un medio indispensable, adecuado y estrictamente proporcionado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con los anteriores criterios, entra la Corte a examinar los distintos cargos del demandante por violaci\u00f3n de la igualdad. \u00a0<\/p>\n
Derechos de explotaci\u00f3n, gastos de administraci\u00f3n seg\u00fan juegos, y principio de igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65- Seg\u00fan el actor, el art\u00edculo 9\u00ba es violatorio de la igualdad pues establece como gastos de administraci\u00f3n, cuando intervienen terceros, un porcentaje reducido de 1% de los derechos de explotaci\u00f3n, mientras que, por el contrario, la misma ley prev\u00e9, para juegos no espec\u00edficamente regulados (como el denominado Lotto en l\u00ednea), un 17% de los ingresos brutos como derechos de explotaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66- De un lado, tal y como la Corte lo se\u00f1al\u00f3, la Constituci\u00f3n autoriza una regulaci\u00f3n diferente de los distintos juegos de suerte y azar, ya que \u00e9stos tienen caracter\u00edsticas distintas. As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 con claridad la sentencia C-1114 de 2001, MP Alvaro Tafur Galvis, que tuvo que analizar si desconoc\u00eda o no la igualdad que la ley estableciera reg\u00edmenes distintos para diversos juegos. Dijo entonces la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien es cierto que podr\u00eda afirmarse que tanto los particulares que gestionan las rifas o venden las boletas para participar en ellas, como quienes gestionan el juego de apuestas permanentes y expenden los formularios para la participaci\u00f3n en \u00e9stos desarrollan una misma actividad, pues tanto las rifas como las apuestas permanentes (chance) son juegos de suerte y azar, es lo cierto que conforme a la ley, hoy la 643 de 2001, de r\u00e9gimen propio de tales juegos, la estructuraci\u00f3n de los mismos es diferente y por ello el r\u00e9gimen econ\u00f3mico de cada uno tiene particularidades frente al otro, as\u00ed como el sistema de acceso a la gesti\u00f3n del juego\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta diversa regulaci\u00f3n de los distintos juegos no es entonces en s\u00ed misma discriminatoria ya que, dentro de la amplia libertad de que goza en este campo, bien puede el Legislador considerar que las diferencias entre los sorteos justifican el establecimiento de reglas que no sean uniformes. El punto fue expresamente debatido en el seno del Congreso y uno de los ponentes explic\u00f3 la conveniencia de adoptar un r\u00e9gimen diferenciado, con las siguientes palabras:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTambi\u00e9n es distinto cada modalidad de juegos de suerte y azar, porque la estructura de los costos de cada uno es diferente. No es lo mismo la estructura de costos de las loter\u00edas que la estructura de costos de las apuestas permanentes, y no es la misma ni la una ni la otra de los juegos localizados y tampoco es lo mismo de las rifas promocionales, etc. Por eso la tarifa \u00fanica general del 17% es una tarifa simplista, sin estudiar el punto de vista de los costos. Ejemplo: la h\u00edpica reparte el 75% o el 80% en premios; las apuestas permanentes seg\u00fan datos que manejan algunos expertos en la materia, es del 50% en premios; las loter\u00edas del 40.5% en premios; por lo tanto los costos no son iguales. Los gastos de comercializaci\u00f3n son el 25% y, los gastos de administraci\u00f3n el 10%44\u201d. \u00a0<\/p>\n
67- De otro lado, los derechos de explotaci\u00f3n y los gastos de administraci\u00f3n son conceptos diversos. As\u00ed, como ya lo explic\u00f3 esta Corte45, la Ley 643 de 2001 autoriza que este monopolio rent\u00edstico sea operado en ciertos juegos por terceros, y en tal caso, la renta del monopolio son los derechos de explotaci\u00f3n, previstos anticipadamente por la ley, y que deben ser transferidos a los servicios de salud por el operador. Estos derechos son entonces distintos de los costos de administraci\u00f3n en que incurre el operador, a los cuales la ley fija tambi\u00e9n un l\u00edmite. No hay pues ninguna raz\u00f3n, ni conceptual ni constitucional, por la cual los costos de administraci\u00f3n se\u00f1alados por la ley para un tipo de juego deban ser iguales a los derechos de explotaci\u00f3n previstos para otros sorteos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el cargo del actor contra el art\u00edculo 9\u00ba carece de todo sustento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68- La distinci\u00f3n precedente entre derechos de explotaci\u00f3n y gastos administrativos permite examinar tambi\u00e9n el cargo contra el aparte acusado del par\u00e1grafo del art\u00edculo 22. Seg\u00fan el actor, esa disposici\u00f3n autoriza que en los casos de Bogot\u00e1 y Cundinamarca, los gastos administrativos de explotaci\u00f3n puedan ser descontados de los ingresos, sin limitaci\u00f3n alguna, mientras que para los dem\u00e1s entes territoriales, el art\u00edculo 12 establece la prohibici\u00f3n taxativa de realizar ese descuento. Ese trato diferente es, seg\u00fan el demandante, discriminatorio. Por el contrario, la Vista Fiscal considera que esa diferencia de trato se justifica debido a las especiales relaciones que tiene Bogot\u00e1 con el departamento de Cundinamarca. Entra pues la Corte a examinar si el aparte acusado del art\u00edculo 22 es o no discriminatorio, para lo cual comienza por precisar el alcance de esa disposici\u00f3n y su relaci\u00f3n con el art\u00edculo 12, pues el cargo de igualdad est\u00e1 estructurado sobre la comparaci\u00f3n de esas dos disposiciones. \u00a0<\/p>\n
69-. El art\u00edculo 12 regula las loter\u00edas, que son directamente explotadas por el Distrito Capital y por los departamentos. En tal contexto, el inciso tercero proh\u00edbe que los derechos de explotaci\u00f3n sean utilizados para cubrir los gastos de administraci\u00f3n en que incurran esas entidades territoriales, que es una forma de proteger los recursos de salud y asegurar la eficiencia en el manejo de las loter\u00edas. Por su parte, el art\u00edculo el art\u00edculo 22 se refiere a otro tipo de juego: las llamadas apuestas permanentes o chance, que pueden tambi\u00e9n ser operadas por los particulares. El par\u00e1grafo acusado se\u00f1ala entonces la manera como debe hacerse el reparto de los ingresos provenientes del chance realizado en Bogot\u00e1 y Cundinamarca, y establece que \u00e9stos continuar\u00e1n distribuy\u00e9ndose en un setenta por ciento (70%) para el Fondo Financiero de Salud de Bogot\u00e1 y el treinta por ciento (30%) para el Fondo Departamental de Salud de Cundinamarca, \u201cdescontados los gastos administrativos de la explotaci\u00f3n.\u201d. Para comprender el sentido de esa expresi\u00f3n, es necesario tener en cuenta que el art\u00edculo 9\u00ba de la ley establece que si el juego es operado por terceros, deber\u00e1 reconocerse a la entidad administradora del monopolio unos gastos administrativos. La expresi\u00f3n acusada est\u00e1 entonces simplemente recordando que en el caso del chance en Bogot\u00e1 y Cundinamarca, las entidades administradoras tienen derecho a esos gastos administrativos, que deben ser descontados antes de que se realice el traslado a los respectivos fondos de salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que en este caso, nuevamente la acusaci\u00f3n se funda en un equ\u00edvoco conceptual, pues las disposiciones regulan cosas distintas. Adem\u00e1s, el actor desconoce la libertad del Legislador para regular de manera diversa las distintas modalidades de juego. El cargo ser\u00e1 entonces desechado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70- Seg\u00fan el actor, la ley obliga a las empresas a transferir en forma casi inmediata los ingresos de loter\u00edas y apuestas permanentes, pues seg\u00fan el art\u00edculo 12, ello debe ocurrir dentro de los diez primeros d\u00edas del mes siguiente a la realizaci\u00f3n del sorteo, mientras que a la empresa ETESA le autoriza dicha transferencia en forma semestral, y sin fijar un tope para gastos de administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que nuevamente el cargo de la igualdad debe ser desestimado, por estar fundado en una asimilaci\u00f3n indebida. En efecto, el art\u00edculo 12 se refiere a la transferencia que deben hacer a los fondos de salud las entidades territoriales que explotan las loter\u00edas. Por su parte, el art\u00edculo 40 regula un fen\u00f3meno diverso pues se trata de la distribuci\u00f3n de los recursos que debe hace ETESA a cada una de las entidades territoriales, quienes son las beneficiarias de esas rentas. No existe pues ninguna raz\u00f3n por la cual la ley obligatoriamente deb\u00eda establecer un plazo id\u00e9ntico para esas operaciones, que tienen l\u00f3gicas y din\u00e1micas diversas. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71- Por todas estas razones, la Corte concluye que los ataques del demandante contra las anteriores normas, por violar la igualdad, no son de recibo, pues desconocen la libertad del Legislador en este campo y se fundan en interpretaciones erradas de la ley acusada. Las normas ser\u00e1n declaradas exequibles pero, por las razones se\u00f1aladas en los fundamentos 34 y 43, la Corte limitar\u00e1 el alcance de la cosa juzgada constitucional. Esto significa que esas expresiones ser\u00e1n declaradas constitucionales, por cuanto el ataque de igualdad del actor carec\u00eda de todo fundamento, pero ese pronunciamiento no excluye que algunos de esos mandatos pueda ser posteriormente demandado por desconocer, por otras razones, la igualdad, o por vulnerar otros principios o reglas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mantenimiento de la loter\u00eda de la Cruz Roja, el principio de igualdad y el r\u00e9gimen de monopolios rent\u00edsticos. \u00a0<\/p>\n
72- El actor considera que el primer par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la ley acusada es discriminatorio, pues mientras que la ley es exigente frente a los gastos de las entidades estatales que manejan loter\u00edas, guarda silencio en relaci\u00f3n con la Cruz Roja y su loter\u00eda. Adem\u00e1s, seg\u00fan su parecer, los recursos de esta loter\u00eda no est\u00e1n obligatoriamente destinados a los servicios de salud, por lo cual el par\u00e1grafo desconoce la destinaci\u00f3n espec\u00edfica que les consagra la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que el cargo no tiene sustento, pues el propio par\u00e1grafo acusado establece que esa loter\u00eda debe sujetarse a las disposiciones previstas en la ley, y el trato especial en favor de la Cruz Roja se justifica por la naturaleza particular de esa organizaci\u00f3n. Entra pues la Corte a examinar si el mantenimiento de la loter\u00eda de la Cruz Roja configura o no un trato discriminatorio. \u00a0<\/p>\n
73- En primer lugar, es necesario advertir que la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana obtuvo su reconocimiento como persona jur\u00eddica mediante la resoluci\u00f3n ejecutiva del 22 de febrero de 1916, habiendo sido reformada en los a\u00f1os 1928, 1988 y 1993, con las correspondientes aprobaciones gubernamentales46. \u00a0 Se constituye como una asociaci\u00f3n sin \u00e1nimo de lucro y que, seg\u00fan sus estatutos, hace parte del Movimiento Internacional de las Cruz Roja47 y de la Media Luna Roja, de conformidad con las Resoluciones adoptadas por la Conferencia de Ginebra de 1863, los Convenios de Ginebra de 1949, as\u00ed como sus protocolos adicionales de 1977 a los cuales adhiri\u00f3 y ratific\u00f3 el Estado colombiano48. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Cruz Roja Colombiana es tambi\u00e9n auxiliar del Servicio de Sanidad del Ej\u00e9rcito (decreto 313 de 1922), ostenta reconocimiento oficial como Instituci\u00f3n Nacional de Asistencia P\u00fablica (ley 142 de 1937), y est\u00e1 encargada de establecer y coordinar el \u201cSocorro Nacional en caso de Calamidad P\u00fablica\u201d (ley 49 de 1948). \u00a0Por su parte, la misi\u00f3n humanitaria que desempe\u00f1a consiste, entre otros, en \u201cprevenir y aliviar el sufrimiento de los seres humanos en todas las circunstancias, as\u00ed como proteger la vida y la salud (…)\u201d.49\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, tomando en consideraci\u00f3n las precisiones introducidas por la Constituci\u00f3n de 1991, especialmente en cuanto al r\u00e9gimen de monopolios de loter\u00edas y la destinaci\u00f3n exclusiva de sus recursos, el Decreto 178 de 1996 se\u00f1al\u00f3 expresamente lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00ba.- De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las rentas obtenidas por la explotaci\u00f3n de la Loter\u00eda de la Sociedad de la Cruz Roja Colombiana, estar\u00e1n destinadas exclusivamente a los servicios de salud que ella misma presta de conformidad con los tratados y convenios internacionales, las leyes 142 de 1937, 49 de 1948, como a sus restantes finalidades de orden humanitario y social, preestablecidas en la ley 2\u00aa de 1964, y dem\u00e1s disposiciones legales y reglamentarias hasta ahora existentes con relaci\u00f3n a la referida entidad, y en sus propios estatutos\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
A su vez, el art\u00edculo segundo del mismo decreto considera que debe entenderse por salud, \u201cel estado completo de bienestar f\u00edsico, mental y social y no solo la ausencia de enfermedad\u201d. \u00a0<\/p>\n
74- De esta manera, la Corte coincide con los intervinientes y con el Ministerio P\u00fablico en que el demandante no interpreta adecuadamente la disposici\u00f3n acusada. En efecto, es claro que el par\u00e1grafo acusado autoriza a la Cruz Roja a que siga explotando su loter\u00eda tradicional, pero expresamente la sujeta a los mandatos \u00a0de la propia ley, ya que se\u00f1ala que \u201cla explotaci\u00f3n, operaci\u00f3n y dem\u00e1s aspectos de los mismos se regir\u00e1n por las disposiciones establecidas en la presente ley, y en las normas legales y tratados internacionales que se refieren a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana.\u201d \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, este trato en favor de la Cruz Roja no configura una regulaci\u00f3n discriminatoria. En efecto, recordando que la ley tiene una amplia libertad de configuraci\u00f3n en ese campo, bien puede el Congreso reconocer las caracter\u00edsticas particulares que tiene la organizaci\u00f3n de la Cruz Roja, y permitirle entonces que mantenga la explotaci\u00f3n de su loter\u00eda, sin que esa decisi\u00f3n desconozca la destinaci\u00f3n de estos recursos, pues, como bien lo indica uno de los intervinientes y la Vista Fiscal, la Cruz Roja es una genuina entidad prestadora de servicios de salud, encaminada al bienestar f\u00edsico, mental y social de las personas. \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis precedente muestra que la Cruz Roja es una especial entidad de utilidad com\u00fan que presta servicios de salud, lo cual justifica la autorizaci\u00f3n para continuar explotando su loter\u00eda tradicional, pero sin que por este hecho se haga extensiva la facultad a cualquier entidad de car\u00e1cter privado pues, insiste la Corte, es esa especial naturaleza la que autoriza la excepci\u00f3n legal. \u00a0Sin embargo, ante la estricta previsi\u00f3n constitucional en cuanto a la destinaci\u00f3n de los recursos, y a pesar de que la Cruz Roja Colombiana es una instituci\u00f3n de utilidad com\u00fan, la Corte considera necesario condicionar la constitucionalidad de la norma acusada, bajo el entendido que las rentas obtenidas en la explotaci\u00f3n de su loter\u00eda estar\u00e1n destinadas exclusivamente a los servicios de salud que se atiendan por esa entidad, pues de lo contrario se estar\u00eda desconociendo el mandato del inciso 4\u00ba del art\u00edculo 336 Superior. \u00a0<\/p>\n
La prohibici\u00f3n de gravar el monopolio rent\u00edstico y el principio de igualdad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75- Entra por \u00faltimo la Corte a examinar la acusaci\u00f3n contra el aparte demandado del art\u00edculo 49, seg\u00fan el cual, los juegos de suerte y azar regulados por esta ley 643 de 2001 \u201cno podr\u00e1n ser gravados por los departamentos, distrito o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales distintos a los consagrados en la presente ley\u201d. Seg\u00fan el actor, esa norma interfiere con la autonom\u00eda municipal y es discriminatoria, pues conduce a que los municipios no puedan cobrar el impuesto de industria y comercio por los ingresos que los empresarios derivan de su actividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76- La Corte considera que el anterior cargo no es de recibo, pues en ya en anteriores oportunidades esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda concluido que la ley puede limitar la posibilidad de que las entidades territoriales graven los monopolios rent\u00edsticos. De un lado, las sentencias C-573 de 1995 y C-587 de 1995 analizaron la objeci\u00f3n seg\u00fan la cual estos monopolios de juegos de suerte y azar no pueden ser gravados por ninguna contribuci\u00f3n fiscal, por cuanto la imposici\u00f3n de un impuesto implicar\u00eda una desviaci\u00f3n de estos dineros hacia actividades distintas a la salud, mientras que la Carta ordena que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estar\u00e1n destinadas exclusivamente a los servicios de salud ( CP art. 336). La Corte concluy\u00f3 que esa objeci\u00f3n no era de recibo, y que esas actividades podr\u00edan ser gravadas. Dijo entonces esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa norma plasmada en el art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n debe interpretarse de manera razonable, por lo cual resulta inadmisible sostener que toda entidad cuyo objeto sea la explotaci\u00f3n de los juegos de suerte y azar, por el hecho de que las rentas obtenidas de esa actividad est\u00e9n exclusivamente destinadas a los servicios de salud, deba forzosamente estar exenta del pago de impuestos a nivel nacional, departamental, distrital o municipal. Tal beneficio no se deduce de la norma constitucional, que no consagra exenci\u00f3n alguna y que se limita, dentro de un criterio acorde con los postulados del Estado Social de Derecho, a canalizar los ingresos que se perciban por el aludido concepto hacia uno de los fines prioritarios en la orientaci\u00f3n de la econom\u00eda, cual es el de satisfacer las apremiantes necesidades de salud de los colombianos. \u00a0<\/p>\n
Debe recordarse, por otra parte, que la Constituci\u00f3n ha dejado en cabeza del legislador -el Congreso de la Rep\u00fablica, por iniciativa del Gobierno- y de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en sus respectivos \u00e1mbitos de competencia, la facultad de definir los casos de exenci\u00f3n en cuanto al cobro de tributos (art\u00edculos 150, numeral 12; 154; 300, numeral 4; 313, numeral 4, y 294 de la Constituci\u00f3n). A tales organismos la Carta Pol\u00edtica no les ha impuesto la obligaci\u00f3n de exonerar de tributos a las personas jur\u00eddicas que explotan monopolios, como los de suerte y azar y de licores, o de plasmar excepciones a su favor en cuanto a la obligaci\u00f3n gen\u00e9rica, a todos exigida seg\u00fan el art\u00edculo 95, numeral 9, de la Constituci\u00f3n, de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.51\u201d \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, en principio es posible que los juegos de renta y azar sean gravados. Por su parte, la sentencia C-521 de 1997, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, estudi\u00f3 si la prohibici\u00f3n de que las entidades territoriales gravaran los juegos de suerte y azar vulneraba o no la autonom\u00eda territorial, y en especial el mandato seg\u00fan \u00a0el cual la ley no puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (CP art. 294). La Corte concluy\u00f3 que esa prohibici\u00f3n legal no afectaba la autonom\u00eda territorial ni desconoc\u00eda el art\u00edculo 294 superior, pues ese precepto alude \u201ca tributos ya existentes y no tiene el alcance de inhibir al Congreso de la Rep\u00fablica para se\u00f1alar los l\u00edmites dentro de los cuales pueden las entidades territoriales ejercer hacia el futuro su poder impositivo\u201d. Dijo entonces la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl concepto de exenci\u00f3n, como el de tratamiento preferencial, prohibidos al Congreso por el art\u00edculo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya existen unos grav\u00e1menes de propiedad de las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades -y eso es lo proscrito por la Constituci\u00f3n-, se pretende excluir a instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aqu\u00e9llas, tal como lo destac\u00f3 la transcrita jurisprudencia de esta Corte. Pero dichos conceptos no son aplicables cuando de lo que se trata es de fijar, de manera general y abstracta, los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial, como corresponde a la ley, seg\u00fan la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones examinadas parten de la base de que la actividad de juegos y apuestas ya est\u00e1 gravada, en virtud de normas hace tiempo establecidas que fueron declaradas exequibles por esta Corte (Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), y lo que buscan, en raz\u00f3n del destino que se da a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar (exclusivamente servicios de salud, seg\u00fan el art\u00edculo 336 C.P.), es que las entidades territoriales, dentro de una pol\u00edtica tributaria general que corresponde trazar al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella. \u00a0<\/p>\n
Tal restricci\u00f3n no implica exenci\u00f3n ni tratamiento preferencial alguno sobre impuestos ya creados, de propiedad de las entidades territoriales, sino la unificaci\u00f3n del esquema tributario, lo cual encaja dentro de la indicada atribuci\u00f3n legislativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
Las doctrinas desarrolladas en las sentencias citadas son plenamente aplicables al presente caso y, en consecuencia, son suficientes para concluir que el aparte acusado del art\u00edculo 49 no vulnera la Carta, por lo cual \u00e9ste ser\u00e1 declarado exequible. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 21, 22, 24, 25, 28, 29, 31, 33, 36, 39, 41, 42, 46, 47, 49, 50 y 51 de la ley 643, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los cargos del actor formulados y analizados por la Corte, conforme a los se\u00f1alado en los fundamentos 34 (no vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales) y 43 (no desconocimiento de la reserva de ley) de la parte motiva de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 39 de la ley 643 de 2001, mediante el cual se cre\u00f3 la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden Nacional denominada Empresa Territorial para la Salud ETESA, en cuanto a la acusaci\u00f3n de haber sido quebrantado el principio de identidad y consecutividad en su tr\u00e1mite, en virtud de que la materia a que \u00e9l se refiere fue objeto de discusi\u00f3n durante su tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Tercero: Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 39 de la ley 643 de 2001 respecto de su contenido material, bajo la consideraci\u00f3n de que no se quebranta la autonom\u00eda de las entidades territoriales por la creaci\u00f3n mediante ley de la Empresa Territorial para la Salud ETESA, como industrial y comercial del Estado del orden nacional, vinculada al Ministerio de Salud. \u00a0<\/p>\n
Cuarto: Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 46 y el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 47, as\u00ed como la expresi\u00f3n acusada del art\u00edculo 31 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201clos juegos promocionales del nivel departamental y municipal ser\u00e1n explotados y autorizados por la Sociedad de Capital P\u00fablico Departamental (SCPD)\u201d y la expresi\u00f3n acusada del art\u00edculo 49 de esa misma ley, que literalmente dice: \u201cLos juegos de suerte y azar a que se refiere la presente ley no podr\u00e1n ser gravados por los departamentos, distrito o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales distintos a los consagrados en la presente ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
Quinto: Declarar EXEQUIBLES, en relaci\u00f3n con el cargo por presunto quebranto de la reserva de ley, conforme a los se\u00f1alado en el fundamento 43 de esta sentencia, los siguientes apartes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) El aparte acusado del art\u00edculo 19 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cEl Gobierno Nacional fijar\u00e1 el cronograma correspondiente\u201d. \u00a0<\/p>\n
b) El aparte acusado del art\u00edculo 21 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cde acuerdo con un plan de premios predefinido y autorizado por el Gobierno Nacional mediante decreto reglamentario\u201d. \u00a0<\/p>\n
c) El aparte acusado del art\u00edculo 22 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cexpedido por el Gobierno Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
d) El aparte acusado del inciso primero del art\u00edculo 24 de la ley 643 de 200, que literalmente dice: \u201cPlan de premios. El Gobierno Nacional fijar\u00e1 la estructura del plan de premios del juego de apuestas permanentes o chance que regir\u00e1 en todo el pa\u00eds y se\u00f1alar\u00e1 la rentabilidad m\u00ednima de este juego atendiendo si fuera del caso diferencias regionales\u201d.. \u00a0<\/p>\n
e) El aparte acusado del art\u00edculo 36 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cpor el Gobierno Nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
f) El aparte acusado del art\u00edculo 41 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cpor el Gobierno Nacional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
g) El aparte acusado del art\u00edculo 51 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cpor el Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sexto: Declarar EXEQUIBLES, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los cargos formulados por el actor por la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de eficiencia administrativa y de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, conforme a lo se\u00f1alado en el fundamento 57 de la parte motiva, las expresiones: \u00a0<\/p>\n
a) La expresi\u00f3n \u201cde cada juego\u201d del literal c) del art\u00edculo 6\u00ba de la ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
b) La expresi\u00f3n \u201cjur\u00eddicas\u201d, del inciso primero del art\u00edculo 7\u00ba de la ley 643 de 2001 y la expresi\u00f3n \u201cno podr\u00e1 ser inferior de tres (3) a\u00f1os ni exceder de cinco (5) a\u00f1os\u201d, del inciso 3\u00ba del mismo art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
c) el aparte acusado del art\u00edculo 8\u00ba de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cconsignados en cuenta especial para tal fin\u201d \u00a0<\/p>\n
d) Los apartes acusados del art\u00edculo 22 de la ley 643 de 2001, que literalmente dicen: \u201cdirectamente por intermedio de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado operadoras de loter\u00edas\u201d, \u201csolo se podr\u00e1 operar el juego de apuestas permanentes o chance, a trav\u00e9s de terceros\u201d y \u201cpor un plazo de cinco (5) a\u00f1os\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) El inciso primero del art\u00edculo 29 de la ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
f) El aparte acusado del art\u00edculo 42 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cse destinar\u00e1n para contratar\u201d. \u00a0<\/p>\n
S\u00e9ptimo: Declarar EXEQUIBLES, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el cargo de presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, conforme a lo se\u00f1alado en el fundamento 71 de la sentencia, los siguientes apartes: \u00a0<\/p>\n
a) El aparte acusado del art\u00edculo 8\u00ba de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cdiez (10) d\u00edas h\u00e1biles del mes siguiente a su recaudo\u201d. \u00a0<\/p>\n
b) El aparte acusado del art\u00edculo 9\u00ba de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cno superior al uno por ciento (1%) de los derechos de explotaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
c) El inciso tercero del art\u00edculo 12 de la ley 643 de 2001. \u00a0<\/p>\n
d) El aparte acusado del art\u00edculo 22 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cdescontados los gastos administrativos de explotaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
e) El aparte acusado del art\u00edculo 40 de la ley 643 de 2001, que literalmente dice: \u201cse efectuar\u00e1 semestralmente a los cortes de 30 de junio y 31 de diciembre de cada a\u00f1o\u201d. \u00a0<\/p>\n
Octavo: Declarar EXEQUIBLE el primer par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la ley 643 de 2001, en el cual se dispone que la Cruz Roja Colombiana podr\u00e1 seguir explotando su loter\u00eda, conforme a las regulaciones establecidas en esta ley y en las normas legales y tratados internacionales que se refieren a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, en cuanto es una instituci\u00f3n de utilidad com\u00fan, de naturaleza especial, y bajo el entendido de que las rentas obtenidas en su explotaci\u00f3n estar\u00e1n destinadas exclusivamente a los servicios de salud que se atiendan por esa entidad, conforme a lo dispuesto por el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-447 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fundamento \u00a03. \u00a0<\/p>\n
2 Con ocasi\u00f3n de la Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Corte analiz\u00f3 el cargo global formulado contra la ley 617 de 2000, por haber sido aprobada en primer debate en la comisi\u00f3n primera y no en la comisi\u00f3n cuarta de cada C\u00e1mara. \u00a0As\u00ed mismo, en la Sentencia C-646 de 2001 MP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de las leyes 599 y 600 de 2000, por considerar que el Fiscal General de la Naci\u00f3n ten\u00eda competencia para presentar los respectivos proyectos de ley, pues ellos hac\u00edan parte del dise\u00f1o de la pol\u00edtica criminal del Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-222 de 1997 MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, C-702 de 1999 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-922 de 2000 MP. Antonio Barrera Carbonell y C-198 de 2001 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, entre otras. \u00a0<\/p>\n
4 Ver, entre otras, la sentencia C-922 de 2000, C-1488 de 2000 y C-737 de 2001. \u00a0<\/p>\n
5 Corte Constitucional, Sentencia C-008 de 1995 MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
6 En el mismo sentido pueden consultarse las Sentencias C-167 de 1993 MP. Carlos Gaviria D\u00edaz, C-367 de 1995 MP. Carlos Gaviria D\u00edaz, C-1488 de 2000 MP. Martha Victoria S\u00e1chica y C-500 de 2001 MP. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
7 Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2001 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
8 La exposici\u00f3n de motivos y el proyecto fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 244 de 1999. \u00a0<\/p>\n
9 Gaceta del Congreso No.493 de 1999, p\u00e1g.5 (art\u00edculo 37). \u00a0Ver Acta No 07 de noviembre 19 de 1999, publicada en la Gaceta del Congreso No. 129 de 2000. \u00a0<\/p>\n
10 Gaceta del Congreso No.492 del 30 de noviembre de 1999 \u00a0<\/p>\n
11 El texto definitivo aprobado fue publicado en la Gaceta No. 565 del 21 de diciembre de 1999 y el Acta de la Sesi\u00f3n fue publicada en la Gaceta No.597 del 28 de diciembre del mismo a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
12 Ver art\u00edculo 40 del proyecto. \u00a0El texto aprobado fue publicado en la Gaceta No. 420 del 17 de octubre de 2000. \u00a0<\/p>\n
13 Gaceta del Congreso No.371 del 14 de septiembre de 2000. \u00a0En la p\u00e1gina 2 se acoge la propuesta, y en la p\u00e1gina 9 se incluye en el art\u00edculo 40 del proyecto. \u00a0<\/p>\n
14 Ib\u00eddem, pag 2. \u00a0<\/p>\n
15 Ver, sentencia C-154 de 1996. MP Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Corte Constitucional, Sentencia C-318 de 1994 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0En el mismo sentido ver la Sentencia C-407 de 1997 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
18 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 1997 MP. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
19 Ponencia: R\u00e9gimen Econ\u00f3mico. \u00a0Libertad de empresa, competencia econ\u00f3mica, monopolios e intervenci\u00f3n del Estado. \u00a0Ponentes: Iv\u00e1n Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Ben\u00edtez, Tulio Cuevas, Angelino Garz\u00f3n y Guillermo Guerrero. \u00a0<\/p>\n
20 Gaceta Constitucional No.80 de Mayo 23 de 1991, p\u00e1g.21 \u00a0<\/p>\n
21 Gaceta Constitucional No.80 de Mayo 23 de 1991, p\u00e1g.22 \u00a0<\/p>\n
22 Ver la transcripci\u00f3n de antecedentes del art\u00edculo 336 de la Carta. \u00a0Base de datos de la Asamblea Nacional Constituyente. \u00a0Presidencia de la Rep\u00fablica, Consejer\u00eda para el desarrollo de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-827 de 1999. MP Sentencia C-827 de 1999 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0En el mismo sentido, ver la Sentencia C-579 de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
24 Ver, entre otras, las sentencias C-219 de 1997 y C-897 de 1999. \u00a0<\/p>\n
26 Transcripci\u00f3n de antecedentes del art\u00edculo 336 de la Carta, Sesi\u00f3n plenaria de julio 2 de 1991, p\u00e1g. 2. \u00a0Base de datos de la Asamblea Nacional Constituyente. \u00a0Presidencia de la Rep\u00fablica, Consejer\u00eda para el desarrollo de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Ib\u00eddem, p\u00e1g.8 \u00a0<\/p>\n
28 Ver Gaceta del Congreso, No 244, 10 de agosto de 1999, p 13. \u00a0<\/p>\n
29 Ver sentencia C-475 de 1994. MP Jorge Arango Mej\u00eda, Consideraci\u00f3n Segunda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Para una explicaci\u00f3n detallada del \u00a0funcionamiento de ese r\u00e9gimen, ver Corte Constitucional. Sentencia C-221 de 1997, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, fundamentos 11 y ss. \u00a0<\/p>\n
31 Ver sentencia C-338 de 1997. MP Jorge Arango Mej\u00eda, Consideraci\u00f3n Tercera. En el mismo sentido, ver sentencia C-256 de 1998. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
32 En la Sentencia C-256 de 1998 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz En el mismo sentido pueden consultarse las Sentencias C-219 de 1997 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y C-579 de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-720 de 1999, MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, fundamento 8. En el mismo sentido, ver sentencia C-219 de 1997. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-1114 de 2001. MP. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
36Ver, entre otras, C-527\/94, C-055\/94, C-318 de 1995, C-126 de 1998 y C-876 de 2000. \u00a0<\/p>\n
37 Sentencia C-570 de 1997. MP Carlos Gaviria D\u00edas, consideraci\u00f3n VI.4.2. \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-256 de 1998. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C-313 de 1994. MP Carlos Gaviria D\u00edaz, Fundamento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Ver Gaceta del Congreso, No 244, 10 de agosto de 1999, p 13 \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional, Sentencia 1108 de 2001 MP. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-587 de 1995 MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
43 Sobre este punto, ver, entre muchos otros, Norberto Bobbio. “Eguali e diversi” en Elogio della mitezza e altri scritti morali. Milano, Linea d’ombra, 1994, pp 158 y ss. Igualmente, ver Robert Alexy. Teor\u00eda de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp 384 y ss. \u00a0<\/p>\n
44 Intervenci\u00f3n del Representante Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez. Gaceta del Congreso No. 597. Martes 18 de diciembre de 1999, p 17. \u00a0<\/p>\n
45 Ver sentencia C-1108 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra. Consideraci\u00f3n 2.3. \u00a0<\/p>\n
46 Resoluci\u00f3n del Ministerios de Gobierno del 6 de noviembre de 1928, Resoluci\u00f3n 11792 del 12 de agosto de 1988 y 001682 de marzo 9 de 1993, estas \u00faltimas expedidas por el Ministerio Nacional. \u00a0<\/p>\n
47 La Cruz Roja Internacional tiene sus or\u00edgenes en la Conferencia de Ginebra llevada a cabo el 26 de octubre de 1863, cuando Henri Dunant, apoyado por Gustavo Moynier, promueve la creaci\u00f3n de un organismo compuesto por enfermeros voluntarios de los ej\u00e9rcitos en campa\u00f1a, y dirigido a socorrer los heridos en combate. \u00a0Sobre el particular ver: Alfred Verdross, Derecho Internacional P\u00fablico, Aguilar, 6\u00aa edici\u00f3n, Madrid, 1982. \u00a0Tambi\u00e9n puede consultarse a Delio Jaramillo Arbel\u00e1ez, Derecho Internacional Humanitario, tomo I, Bogot\u00e1, 1975. \u00a0<\/p>\n
48 Mediante el Decreto 1610 de 1990, ratificado por la ley 11 de 1992, el Estado colombiano aprob\u00f3 el Protocolo I, adicional a los Convenios de Ginebra. \u00a0Igualmente, mediante la ley 171 de 1994 se aprob\u00f3 el Protocolo II. \u00a0Respecto del Protocolo I, ver la Sentencia C-088 de 1993 MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n y con relaci\u00f3n al Protocolo II, ver la Sentencia C-225 de 1995 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
49 Estatutos de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, art\u00edculo 3\u00ba. \u00a0<\/p>\n
50 Ley 2 de 1964, art\u00edculo 2\u00ba. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Sentencia C-587 de 1995. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1191\/01 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo concreto \u00a0 La Corte recuerda que si bien la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es p\u00fablica y no est\u00e1 sometida a formalidades especiales, sin embargo los demandantes tienen unas cargas m\u00ednimas que cumplir para que esta Corporaci\u00f3n pueda pronunciarse de fondo. En particular, corresponde a los […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6767","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6767","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6767"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6767\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6767"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6767"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6767"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}