\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1194\/01 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad y funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Mediante la acci\u00f3n de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o jur\u00eddica, e incluso a los servidores p\u00fablicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial \u201cpara exigir la realizaci\u00f3n o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este car\u00e1cter\u201d. De esta manera, dicha acci\u00f3n \u201cse encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes \u2013 en sentido formal o material \u2013 y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreci\u00f3n de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jur\u00eddico, social y econ\u00f3mico justo\u201d. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Concreci\u00f3n actividad de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Contenido y alcance general \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Alcance \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de cumplimiento hace titular a toda persona de “potestades e intereses jur\u00eddicos activos frente a las autoridades p\u00fablicas y a\u00fan de los particulares que ejerzan funciones de esta \u00edndole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeci\u00f3n para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado\u201d mediante la presentaci\u00f3n de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Incumplimiento de un deber a cargo de la administraci\u00f3n\/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Ambito dentro del cual adquiere significado y sentido \u00a0<\/p>\n
El \u00e1mbito dentro del cual la acci\u00f3n de cumplimiento adquiere su significaci\u00f3n y sentido como mecanismo de protecci\u00f3n de los derechos de los particulares y garant\u00eda de realizaci\u00f3n de los fines del Estado est\u00e1 dado, naturalmente, por el incumplimiento de un deber a cargo de la \u00a0administraci\u00f3n que se expresa a trav\u00e9s de \u201cnormas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos\u201d. \u00a0En estos eventos, el particular est\u00e1 facultado para acudir ante el funcionario judicial competente \u2013los jueces de la jurisdicci\u00f3n administrativa \u2013, para presentar una solicitud que remedie \u201cla acci\u00f3n u omisi\u00f3n de la autoridad\u201d que incumple o ejecuta actos o hechos que permiten deducir inminentemente la inobservancia de un deber que se predica de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Objeto \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de cumplimiento est\u00e1 encaminada a la ejecuci\u00f3n de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. As\u00ed como el objeto de la acci\u00f3n de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acci\u00f3n no consagra un derecho a la ejecuci\u00f3n general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constituci\u00f3n ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jur\u00eddico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el \u201ccumplimiento de un deber omitido\u201d contenido en \u201cuna ley o acto administrativo\u201d que la autoridad competente se niega a ejecutar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Manifestaciones del deber derivado de mandato espec\u00edfico y determinado\/DEBERES DE LA ADMINISTRACION EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Manifestaciones\/DEBERES DE LA ADMINISTRACION EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Entidad concreta competente \u00a0<\/p>\n
DEBERES DE LA ADMINISTRACION-Materializaci\u00f3n de manifestaciones del incumplimiento \u00a0<\/p>\n
Las manifestaciones del incumplimiento de la administraci\u00f3n pueden materializarse a trav\u00e9s de su inacci\u00f3n o de una acci\u00f3n que manifiesta ineficiencia o evasi\u00f3n de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de sus deberes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Competencias espec\u00edficas\/ADMINISTRACION-Actividad \u00a0<\/p>\n
Las autoridades administrativas tienen asignadas competencias espec\u00edficas para el cumplimiento de las funciones del Estado. De esta forma se busca garantizar las finalidades esenciales del Estado y el cumplimiento de los deberes sociales de las autoridades. Por lo tanto, la administraci\u00f3n no tiene la potestad de permanecer totalmente inactiva sino que, por el contrario, el deber de actividad es primigenio. Dicha actividad no tiene que traducirse en un acto administrativo, porque puede consistir en el seguimiento y an\u00e1lisis de una realidad determinada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION-Modalidades de inactividad \u00a0<\/p>\n
La inactividad de la administraci\u00f3n puede obedecer, por ejemplo, a la simple congesti\u00f3n o a la negligencia, caso en el cual habr\u00eda un claro incumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, en desmedro del aseguramiento de las finalidades del Estado. En otras situaciones la inactividad es tan solo aparente. Es el caso de la inacci\u00f3n administrativa dada la necesidad de tomarse el tiempo suficiente para ponderar una situaci\u00f3n compleja antes de adoptar una decisi\u00f3n. En este evento no se est\u00e1 necesariamente frente a un incumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, sino frente al ejercicio leg\u00edtimo de las competencias administrativas siempre que se trate de un lapso razonable para la toma de una decisi\u00f3n. Tambi\u00e9n puede presentarse el caso de la llamada captura de la entidad administrativa por intereses deseosos de evitar que la administraci\u00f3n regule una determinada materia. En este evento, la par\u00e1lisis de la entidad es el resultado de la influencia que sobre ella ejercen los eventuales destinatarios de su actividad, los cuales logran que \u00e9sta no desarrolle las funciones que la ley le ha encomendado. Por \u00faltimo, algunas autoridades permanecen inactivas como resultado de la corrupci\u00f3n, que tiene m\u00faltiples or\u00edgenes y manifestaciones que no es del caso recordar. \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION-Formas de afrontar la inactividad de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El problema de la inactividad de la administraci\u00f3n ha sido tradicionalmente abordado por el legislador a trav\u00e9s de las instituciones del derecho de petici\u00f3n y del silencio administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION ANTE LA ADMINISTRACION-Impulso de actividad \u00a0<\/p>\n
Tradicionalmente el derecho de petici\u00f3n ha servido como un mecanismo en manos de los particulares para impulsar la actividad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sea que se pretenda la protecci\u00f3n de intereses generales o particulares. La falta de atenci\u00f3n a las peticiones da lugar a sanciones para el funcionario negligente. Es as\u00ed como el derecho de petici\u00f3n cumple una importante funci\u00f3n de movilizaci\u00f3n de la actividad de la administraci\u00f3n. Esta Corte ya ha resaltado la trascendencia del derecho de petici\u00f3n en una democracia participativa y la necesidad de que las peticiones sean resueltas de manera oportuna y con pronunciamiento expreso y espec\u00edfico acerca de lo pedido por el particular. \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO-Inactividad de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En materia de silencio administrativo, en ciertas condiciones, la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n puede concluir en un acto presunto que el administrado puede luego demandar ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa puesto que dicho acto, fruto del silencio, se entiende generalmente como negativo, es decir, como desfavorable a los administrados. La ley tambi\u00e9n puede disponer que el silencio debe interpretarse como una decisi\u00f3n favorable al administrado, caso en el cual se est\u00e1 ante el silencio positivo. \u00a0<\/p>\n
SILENCIO ADMINISTRATIVO-No actuaci\u00f3n real de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El silencio administrativo no conduce a que la administraci\u00f3n realmente act\u00fae. Su inactividad continua. El juez contencioso no le exige que expida el acto presunto con el cual se supone termin\u00f3 dicha inactividad. Por eso, se han concebido otras formas de afrontar la inactividad de la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEBERES DE LA ADMINISTRACION-Tipos de omisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Modalidades \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Inactividad de la administraci\u00f3n manifiesta en una omisi\u00f3n\/INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Manifestaci\u00f3n en omisiones \u00a0<\/p>\n
INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Modalidades\/INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Manifestaci\u00f3n en acciones \u00a0<\/p>\n
La inactividad de la administraci\u00f3n que da origen al incumplimiento de un deber jur\u00eddico, puede expresarse a trav\u00e9s de acciones que, a pesar de mostrar una actividad positiva por parte de diferentes \u00f3rganos del Estado, se traducen en una forma de eludir sus obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes contenidos en una ley o en un acto administrativo. \u00a0En estos casos, al juez competente le corresponder\u00e1 determinar en qu\u00e9 consiste el incumplimiento del deber jur\u00eddico en cuesti\u00f3n y tomar las decisiones complementarias que aseguren el reconocimiento de los derechos de los particulares y la obtenci\u00f3n de las finalidades perseguidas por las normas incumplidas por el deber parcialmente omitido. \u00a0<\/p>\n
INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Apreciaci\u00f3n concreta por el juez \u00a0<\/p>\n
La constataci\u00f3n de la inactividad estatal es una labor que corresponde apreciar al juez caso por caso, atendiendo a las diferentes modalidades que puede revestir un deber se\u00f1alado por la ley o contenido en un acto administrativo. Dicho deber puede haber sido definido por la norma teniendo en cuenta circunstancias de tiempo, modo, o lugar que tienen un peso y una relevancia diferente en cada caso concreto. La orden que imparta el juez ha de corresponder a la modalidad del deber omitido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTUACION ADMINISTRATIVA-Dimensiones\/DEBER JURIDICO DE LA ADMINISTRACION-Dimensiones \u00a0<\/p>\n
Generalmente, las actuaciones administrativas comprenden, en mayor o menor grado, por lo menos tres dimensiones: en primer lugar, una dimensi\u00f3n jur\u00eddica, consistente en el respeto al marco normativo de la actividad de la administraci\u00f3n. Esta dimensi\u00f3n es m\u00e1s detallada y preponderante cuando la facultad de la administraci\u00f3n no es discrecional, sino reglada. En segundo t\u00e9rmino, la actividad administrativa tiene una dimensi\u00f3n f\u00e1ctica en la que son importantes los recursos con los que cuenta el Estado y las exigencias log\u00edsticas y operativas para concretar las obligaciones que se predican de la autoridad. En tercer t\u00e9rmino, una dimensi\u00f3n pol\u00edtica en la que resultan determinantes las decisiones que toma el gobernante, al escoger entre diferentes opciones de pol\u00edtica p\u00fablica. Estas tres dimensiones de la actuaci\u00f3n administrativa se desarrollan con fundamento en los principios de la funci\u00f3n administrativa, a saber: igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad. Todo ello dentro del respeto a las normas vigentes pero tambi\u00e9n con el fin de servir a los intereses generales. Estas dimensiones no funcionan de manera separada, est\u00e1n \u00edntimamente ligadas y de ellas depende el rumbo de la acci\u00f3n que desarrollan los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Procedibilidad\/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Constituci\u00f3n de renuencia \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Requisitos procesales \u00a0<\/p>\n
El requisito de constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad p\u00fablica como condici\u00f3n de procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento no supone una carga procesal desmesurada para el accionante, m\u00e1s a\u00fan cuando la propia norma except\u00faa de tal requerimiento a la persona o personas que se encuentran en situaci\u00f3n de sufrir un perjuicio irremediable. El legislador tiene en esta materia un margen de configuraci\u00f3n legislativa que le permite optar por \u00e9ste u otros requisitos procesales tendientes a facilitar la participaci\u00f3n ciudadana en asegurar el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos por parte de las autoridades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Prescindencia de constituci\u00f3n de renuencia por perjuicio irremediable \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Improcedencia para protecci\u00f3n de derechos garantizados por tutela \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Hip\u00f3tesis de vulneraci\u00f3n de derechos por inacci\u00f3n de administraci\u00f3n para procedencia \u00a0<\/p>\n
Varias son las hip\u00f3tesis de vulneraci\u00f3n de los derechos por la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n que pueden presentarse al momento de definir si procede o no la acci\u00f3n de cumplimiento. A saber: i) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n amenace o vulnere derechos fundamentales de rango constitucional, es decir, derechos tutelables; ii) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n amenace o vulnere derechos de rango constitucional que no son tutelables en el caso concreto; iii) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n amenace o vulnere derechos de rango legal; iv) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n no sea correlato de un derecho, sino que se trate del incumplimiento de un deber espec\u00edfico y determinado contenido en una ley o acto administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Ambitos de competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo establecido en esta sentencia y en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, cuando lo que se busca es la protecci\u00f3n directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisi\u00f3n de la autoridad, se est\u00e1 en el \u00e1mbito de la acci\u00f3n de tutela. Cuando lo que se busca es la garant\u00eda de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administraci\u00f3n de aplicaci\u00f3n a un mandato de orden legal o administrativo que sea espec\u00edfico y determinado, lo que cabe en principio, es la acci\u00f3n de cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Casos dif\u00edciles de procedencia \u00a0<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Variaci\u00f3n de regulaci\u00f3n en causal de improcedencia \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3513 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 8, parcial, y el art\u00edculo 9, parcial, de la Ley 393 de 1997, \u201cpor la cual se desarrolla el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Antonio Eduardo Boh\u00f3rquez Collazos \u00a0<\/p>\n
Temas: \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de cumplimiento \u2013 funci\u00f3n y \u00e1mbito constitucional \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de cumplimiento y acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
Deberes de la administraci\u00f3n \u2013 dimensiones de la actividad y tipos de omisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Inactividad de la administraci\u00f3n \u2013 modalidades \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., noviembre quince (15) de dos mil \u00a0uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el \u00a0Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Antonio Eduardo Bohorquez Collazos demand\u00f3 la inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 8, inciso 2\u00ba y en el art\u00edculo 9, inciso 1\u00ba de la Ley 393 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
Los textos de las disposiciones demandadas, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00ba 43.096 del 29 de julio de 1997, se transcriben a continuaci\u00f3n y se subraya lo acusado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 393 DE 1997 \u00a0<\/p>\n
(julio 29) \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n
El Congreso de Colombia<\/p>\n
<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8\u00b0. Procedibilidad. La Acci\u00f3n de Cumplimiento proceder\u00e1 contra toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. Tambi\u00e9n proceder\u00e1 contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de constituir la renuencia, la procedencia de la acci\u00f3n\u00a0<\/p>\n
requerir\u00e1 que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su\u00a0<\/p>\n
incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud. Excepcionalmente se podr\u00e1 prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deber\u00e1 ser sustentado en la demanda. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n proceder\u00e1 para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluir\u00e1 el ejercicio de la acci\u00f3n popular para la reparaci\u00f3n del derecho. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9\u00ba. Improcedibilidad. La acci\u00f3n de cumplimiento no proceder\u00e1 para la protecci\u00f3n de derechos que puedan ser garantizados mediante la acci\u00f3n de tutela. En estos eventos, el Juez le dar\u00e1 a la solicitud el tr\u00e1mite\u00a0<\/p>\n
correspondiente al derecho de tutela. \u00a0<\/p>\n
Tampoco proceder\u00e1 cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La Acci\u00f3n regulada en la presente Ley no podr\u00e1 perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en el art\u00edculo 8, inciso 2\u00ba y en el art\u00edculo 9, inciso 1\u00ba de la Ley 393 de 1997 por considerar que tales preceptos vulneran los art\u00edculos 4, 86 y 87 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Los cargos que sirven de sustento a su demanda son los siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, el demandante estima que las expresiones demandadas del inciso segundo del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997 contrar\u00edan lo dispuesto en los art\u00edculos 4 y 87 de la Carta Pol\u00edtica, pues \u201cno describe la norma fundamental deso\u00edda, procedimiento alguno que permita determinar la existencia de renuencia para el cumplimiento de la norma y mucho menos que ello sea absolutamente necesario para poder ejercitarle\u201d1. As\u00ed, \u201cel imponer como requisito la demostraci\u00f3n previa de la renuencia para poder ejercitar esta garant\u00eda es, adem\u00e1s de crear una obligaci\u00f3n no estipulada por la norma Superior que hace m\u00e1s demorado el ejercicio de la acci\u00f3n, el reconocer que las autoridades pueden olvidar el respeto por el ordenamiento que han jurado acatar, respetar y hacer cumplir\u201d2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Respecto de la expresi\u00f3n: \u201cun perjuicio irremediable para el accionante\u201d, tambi\u00e9n contenida en el inciso 2 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997 se afirma que \u201cteniendo en cuenta que cualquier persona est\u00e1 legitimada para interponer la acci\u00f3n de cumplimiento sin importar el que sufra afectaci\u00f3n particular o no frente al incumplimiento, no tiene raz\u00f3n de ser el que se introduzca la figura de la existencia del perjuicio irremediable, para que medie o no la posibilidad del ejercicio de la acci\u00f3n\u201d3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. De otra parte, la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 86 y 87 de la Carta por parte de la fracci\u00f3n demandada del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, que dispone la improcedencia de la acci\u00f3n de cumplimiento para la protecci\u00f3n de derechos que pueden ser garantizados mediante la acci\u00f3n de tutela, se sustenta en que \u201cninguno de esos c\u00e1nones constitucionales reza la posibilidad de exclusi\u00f3n de una acci\u00f3n frente a la otra, adem\u00e1s de que no se encuentra establecida restricci\u00f3n alguna para el ejercicio de una u otra acci\u00f3n, tal como se ha atrevido el legislador a hacerlo\u201d4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de apoderado judicial, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos impugnados con base en los argumentos que se sintetizan a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Respecto de la excepci\u00f3n al acatamiento del requisito de constituir en renuencia a la autoridad administrativa que se abstiene de cumplir con una ley o acto administrativo, tambi\u00e9n objeto de la demanda contra el inciso 2 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997, \u201cel actor no acierta al sustentar la presunta inconstitucionalidad de la excepci\u00f3n legal manifestando que cualquier persona est\u00e1 legitimada para interponer la acci\u00f3n de cumplimiento, sin importar el que sufra afectaci\u00f3n particular o no frente al incumplimiento\u201d8. Ciertamente, \u201ctoda persona podr\u00e1 ejercer la acci\u00f3n de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos\u201d9, pues la excepci\u00f3n legal que se acusa no restringe la legitimaci\u00f3n para instaurarla, debido a que su finalidad apunta a permitir la presentaci\u00f3n directa de la demanda de cumplimiento \u201csiempre que se sustente el inminente peligro del que trata la norma\u201d10. Tal excepci\u00f3n \u201cpersigue evitar, entonces, el sufrimiento de un perjuicio irremediable\u201d11, finalidad claramente acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
3. El representante del Ministerio de Justicia tampoco comparte la posici\u00f3n del demandante respecto del precepto impugnado del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, \u201ccomo quiera que la norma acusada no restringe las dos acciones \u2013 la de tutela y la de cumplimiento \u2013\u201d12. \u00a0En efecto, \u201csi la Constituci\u00f3n consagr\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela procede para proteger los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de cualquier autoridad p\u00fablica o de los particulares en los casos que establece la ley, lo l\u00f3gico y razonable es buscar el amparo mediante dicho mecanismo de protecci\u00f3n, y no por otro\u201d13. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto del 6 de julio de 2001 \u00a0solicita a esta Corporaci\u00f3n \u201cdeclarar la constitucionalidad del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 8, con excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cpara el accionante\u201d que se pide declarar inexequible\u201d, y \u201cdeclarar la constitucionalidad del inciso 1\u00ba del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, en relaci\u00f3n con la convertibilidad de la acci\u00f3n, siempre que el interesado se notifique y manifieste su voluntad que sea el juez administrativo o el tribunal contencioso, seg\u00fan el caso, quien conozca de la acci\u00f3n de tutela\u201d14. \u00a0Las razones que sirven de fundamento de la solicitud presentada se pueden sintetizar as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
1. El se\u00f1or Procurador considera necesario que el inciso 2 \u2013 en su totalidad \u2013 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997 sea integrado normativamente con el numeral 5 del art\u00edculo 10 de la misma ley15, \u201cque se\u00f1ala como requisito de la solicitud la prueba de la renuencia, salvo en el caso de la excepci\u00f3n contemplada en el art\u00edculo 8, relativa al perjuicio irremediable por parte del accionante\u201d16. \u00a0Hecho esto, se\u00f1ala, entonces, que \u201csi bien el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n no consagra procedimiento alguno y, por tanto, debe entenderse que compete al legislador el se\u00f1alarlo, ha de entenderse que esta facultad de configuraci\u00f3n del legislador es amplia, teniendo como l\u00edmite la naturaleza misma de la acci\u00f3n p\u00fablica en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n\u201d17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En lo atinente a la excepci\u00f3n de constituir en renuencia a la autoridad administrativa, como requisito para la interposici\u00f3n de la acci\u00f3n de cumplimiento \u201ccuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante\u201d, la Vista Fiscal solicita la declaratoria de constitucionalidad del aparte demandado del inciso segundo del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997, con la excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cpara el accionante\u201d contenida en \u00e9l. Al respecto se estima que no es de recibo restringir la posibilidad de pretermitir el requisito \u00fanicamente a la hip\u00f3tesis de que sea el accionante quien pueda sufrir un perjuicio irremediable, ya que atendiendo a la naturaleza de la acci\u00f3n dicha excepci\u00f3n debe aplicarse cuando exista un peligro inminente de que se verifique un perjuicio irremediable no s\u00f3lo para el accionante, \u201cpues no se trata \u00fanicamente de proteger situaciones particulares, sino las de un grupo, una comunidad o los bienes p\u00fablicos, patrimoniales, culturales, naturales, en tanto esta acci\u00f3n busca preservar derechos y garant\u00edas abstractas y subjetivas\u201d18. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se afirma que la norma demandada establece una discriminaci\u00f3n injustificada entre quienes interponen la acci\u00f3n en inter\u00e9s particular y quienes la interponen en defensa del inter\u00e9s general, pues funcionarios p\u00fablicos u organizaciones sociales o gubernamentales no podr\u00e1n pretermitir el requisito de constituci\u00f3n de renuencia pese a existir un inminente peligro de que personas en estado de debilidad manifiesta (ancianos, menores, minusv\u00e1lidos, enfermos, internos, etc.) puedan sufrir un perjuicio irremediable. \u00a0<\/p>\n
3. Sobre el precepto demandado del inciso 1\u00ba del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, el representante del Ministerio P\u00fablico afirma que se trata de una disposici\u00f3n que se ajusta al Ordenamiento Superior, puesto que la improcedencia de la acci\u00f3n de cumplimiento para la protecci\u00f3n de derechos que pueden ser garantizados por la acci\u00f3n de tutela es una medida que no vulnera derecho constitucional alguno, ya que la norma se\u00f1ala un procedimiento oficioso por parte del juez con el fin de dar tr\u00e1mite a la solicitud como acci\u00f3n de tutela, lo cual \u201cconlleva una mayor garant\u00eda de los derechos fundamentales\u201d19. Solicita, adem\u00e1s, que la Corte profiera un pronunciamiento de constitucionalidad condicionada respecto de lo que llama \u201cconvertibilidad\u201d de la acci\u00f3n de cumplimiento en la acci\u00f3n de tutela, aparte no demandado del inciso primero del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, pues estima que, en estos eventos, el juez o tribunal administrativo debe notificar al interesado quien podr\u00e1 manifestar su aceptaci\u00f3n o no de que la acci\u00f3n de cumplimiento rechazada por improcedente sea tramitada como acci\u00f3n de tutela por el mismo juez o tribunal administrativo. Todo, con el prop\u00f3sito de \u00a0dejar a salvo el principio seg\u00fan el cual la acci\u00f3n de tutela puede ser presentada ante cualquier juez, seg\u00fan el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
2. Planteamiento del problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte Constitucional, entonces, establecer si la necesidad de constituir en renuencia a la autoridad, como un requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por el inciso 2 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997, resulta contraria al texto de la Carta Pol\u00edtica, particularmente, al art\u00edculo 87 Superior. As\u00ed mismo, se determinar\u00e1 si la excepci\u00f3n consagrada en dicha disposici\u00f3n respecto de la constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad cuando cumplirla a \u00a0cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante se aviene o no al texto constitucional. Finalmente, se analizar\u00e1 si el se\u00f1alamiento contenido en el inciso 1 del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, que dispone que la acci\u00f3n de cumplimiento es improcedente para la protecci\u00f3n de derechos que pueden ser garantizados mediante la acci\u00f3n de tutela es una disposici\u00f3n que se adecua o no al Ordenamiento Superior. \u00a0<\/p>\n
Con este prop\u00f3sito, se proceder\u00e1 a hacer (i.) una breve referencia a la funci\u00f3n de la acci\u00f3n de cumplimiento con el prop\u00f3sito de establecer sumariamente (ii.) en qu\u00e9 consiste el incumplimiento del deber jur\u00eddico que sirve de sustrato material para su procedencia. Por esta v\u00eda ser\u00e1 posible (iii.) determinar el sentido del requisito de constituci\u00f3n en renuencia a la autoridad y su compatibilidad con la Carta, y (iv.) de qu\u00e9 manera la acci\u00f3n de cumplimiento se relaciona con la acci\u00f3n de tutela dentro del marco constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Consideraciones generales la acci\u00f3n de cumplimiento \u00a0<\/p>\n
Como el actor, en \u00faltimas, sostiene que las normas acusadas son contrarias a la finalidad \u00a0misma y a la raz\u00f3n de ser de la acci\u00f3n de cumplimiento, es preciso, antes de analizar espec\u00edficamente cada cargo, adelantar algunas consideraciones generales al respecto. \u00a0<\/p>\n
3.1. Sobre la finalidad y funci\u00f3n de la acci\u00f3n de cumplimiento \u00a0<\/p>\n
Uno de los principales mecanismos de acceso a la justicia y de participaci\u00f3n de los administrados en la configuraci\u00f3n del tipo de comunidad en la que anhelan vivir es la acci\u00f3n de cumplimiento consagrada en el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante la acci\u00f3n de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o jur\u00eddica, e incluso a los servidores p\u00fablicos20, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial \u201cpara exigir la realizaci\u00f3n o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este car\u00e1cter\u201d21. De esta manera, dicha acci\u00f3n \u201cse encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes \u2013 en sentido formal o material \u2013 y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreci\u00f3n de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jur\u00eddico, social y econ\u00f3mico justo\u201d22. \u00a0<\/p>\n
Los debates \u00a0en la Asamblea Nacional Constituyente ilustran el origen de la acci\u00f3n de cumplimiento en el ordenamiento constitucional y su concepci\u00f3n como \u00a0herramienta necesaria para concretar la actividad de la administraci\u00f3n, a trav\u00e9s de la ejecuci\u00f3n de la ley o de un acto administrativo, y para hacer efectivos los fines sociales que se le encomiendan al Estado. Tal fue el sentido de la exposici\u00f3n que ante la Subcomisi\u00f3n III (de la Comisi\u00f3n Primera de la Asamblea) se hizo para justificar la inclusi\u00f3n de tal acci\u00f3n en la Constituci\u00f3n del 91:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c…la acci\u00f3n de cumplimiento tiene su raz\u00f3n de ser en la falta de aplicaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico y en el desacato cotidiano y recurrente de la ley… \u00a0<\/p>\n
\u201c…tenemos que reconocer que el problema legislativo que se ha visto en Colombia no es solamente porque el legislativo no legisle, en todos sus \u00f3rdenes, sino tambi\u00e9n que esa ley, esas ordenanzas, esos acuerdos, muchas veces no los ejecutan: entonces lo que queremos establecer aqu\u00ed es un acci\u00f3n para que una vez la ley ha cumplido con todo su tr\u00e1mite y entrado en vigencia a trav\u00e9s de su publicaci\u00f3n, o a trav\u00e9s del mecanismo mediante el cual la misma norma prev\u00e9 cuando entra en vigencia, pues sea puesta en vigencia de verdad, y que las personas por ese inter\u00e9s general que les asiste, tengan un mecanismo a trav\u00e9s del cual se puedan hacer efectivas y por eso las hemos denominado acciones de ejecuci\u00f3n y cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
\u201c…Lo mismo pasa tambi\u00e9n con los actos administrativos. Se ve c\u00f3mo muchas veces las situaciones administrativas se definen a trav\u00e9s de los actos correspondientes, pero no se ejecutan; entonces la obra p\u00fablica o el servicio p\u00fablico o la intervenci\u00f3n en un caso determinado y concreto que se ha solicitado, simplemente no se ejecuta porque el funcionario no lo hace. \u00a0Entonces, lo que se estamos estableciendo es el mecanismo para que tenga cumplimiento ese acto administrativo, que fue con los requisitos legales debidamente producido…\u201d23.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los mismos argumentos fueron nuevamente expresados en el Informe-Ponencia para debate en la Comisi\u00f3n Primera, donde se resalt\u00f3 la necesidad de concebir una acci\u00f3n que \u201cle da al particular la posibilidad de exigir de las autoridades el cumplimiento del deber omitido\u201d24 que se consagra en una ley o acto administrativo. Posteriormente, la Comisi\u00f3n Codificadora de la Asamblea, al proponer algunos cambios en el articulado aprobado por la plenaria en primer debate25, dijo sobre la acci\u00f3n de cumplimiento: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa acci\u00f3n de cumplimiento tiene el prop\u00f3sito de combatir la falta de actividad de la administraci\u00f3n. \u00a0Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un clar\u00edsimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acci\u00f3n de beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. \u00a0El particular afectado podr\u00eda, entonces, acudir a esta acci\u00f3n para exigir el cumplimiento del deber omitido\u201d26. \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de cumplimiento qued\u00f3 finalmente consagrada en el texto del art\u00edculo 87 de la Carta Pol\u00edtica de 1991 que posteriormente fue desarrollado a trav\u00e9s de la Ley 393 de 1997. Esta materia, en los t\u00e9rminos en que ha sido concebida por la ley, ya ha sido objeto de estudio por parte de la Corte en varias oportunidades en las que ha fijado el contenido y alcance general de la acci\u00f3n de cumplimiento dentro de nuestro sistema jur\u00eddico. En palabras de esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn un Estado Social de Derecho en donde el ejercicio del poder est\u00e1 supeditado a la observancia de la Constituci\u00f3n y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas. En efecto, resulta parad\u00f3jico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecuci\u00f3n o concreci\u00f3n pr\u00e1ctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e in\u00fatiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administraci\u00f3n dicta pero no desarrolla materialmente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el Estado Social de Derecho que busca la concreci\u00f3n material de sus objetivos y finalidades, ni la funci\u00f3n legislativa ni la ejecutiva o administrativa se agotan con la simple formulaci\u00f3n de las normas o la expedici\u00f3n de actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado s\u00f3lo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs as\u00ed como, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 2 Superior, es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega este precepto que las autoridades de la Rep\u00fablica est\u00e1n instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares\u201d27. \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de cumplimiento que consagra el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n hace titular a toda persona de “potestades e intereses jur\u00eddicos activos frente a las autoridades p\u00fablicas y a\u00fan de los particulares que ejerzan funciones de esta \u00edndole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeci\u00f3n para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado\u201d28 mediante la presentaci\u00f3n de una solicitud dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos. \u00a0En este orden de ideas, es necesario establecer cu\u00e1ndo es posible afirmar que se presenta el incumplimiento de un deber jur\u00eddico, consagrado en una ley o un acto administrativo, por parte de la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.2. Del incumplimiento de los deberes por parte de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El \u00e1mbito dentro del cual la acci\u00f3n de cumplimiento adquiere su significaci\u00f3n y sentido como mecanismo de protecci\u00f3n de los derechos de los particulares y garant\u00eda de realizaci\u00f3n de los fines del Estado est\u00e1 dado, naturalmente, por el incumplimiento de un deber a cargo de la \u00a0administraci\u00f3n que se expresa a trav\u00e9s de \u201cnormas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos\u201d29. \u00a0En estos eventos, el particular est\u00e1 facultado para acudir ante el funcionario judicial competente \u2013los jueces de la jurisdicci\u00f3n administrativa30 \u2013, para presentar una solicitud que remedie \u201cla acci\u00f3n u omisi\u00f3n de la autoridad\u201d que incumple o ejecuta actos o hechos que permiten deducir inminentemente31 la inobservancia de un deber que se predica de la administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo, la acci\u00f3n de cumplimiento est\u00e1 encaminada a la ejecuci\u00f3n de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso32, y no al reconocimiento por parte de la administraci\u00f3n \u00a0de garant\u00edas particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan33. Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe d\u00e1rsele a ciertas disposiciones legales34, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acci\u00f3n de cumplimiento no resulta ser el medio id\u00f3neo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro est\u00e1, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados35.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed como el objeto de la acci\u00f3n de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acci\u00f3n no consagra un derecho a la ejecuci\u00f3n general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constituci\u00f3n ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jur\u00eddico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el \u201ccumplimiento de un deber omitido\u201d contenido en \u201cuna ley o acto administrativo\u201d (art\u00edculo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato espec\u00edfico y determinado. Este puede tener m\u00faltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible porque el art\u00edculo 87 no consagr\u00f3 una acci\u00f3n de simple ejecuci\u00f3n, sino una acci\u00f3n de mayor alcance.36 Para que pueda exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una entidad concreta competente, es decir, que existe jur\u00eddica y realmente y es destinataria del mandato contenido en la norma legal o administrativa. La entidad no tiene que haber sido la \u00fanica destinataria del mandato, puesto que las normas generales que regulan una materia pueden tener como destinatarias, por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo \u2013v.gr. las comisiones de regulaci\u00f3n-. De manera tal que el particular, quien act\u00faa en inter\u00e9s propio, en representaci\u00f3n de un tercero, o en defensa del inter\u00e9s general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n, la iniciaci\u00f3n o continuaci\u00f3n de un procedimiento, la expedici\u00f3n de un acto o la ejecuci\u00f3n de una acci\u00f3n material necesaria para que se cumpla el deber omitido, as\u00ed \u00e9ste haya sido establecido en una ley que no menciona espec\u00edficamente a la autoridad renuente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, las manifestaciones del incumplimiento de la administraci\u00f3n pueden materializarse a trav\u00e9s de su inacci\u00f3n o de una acci\u00f3n que manifiesta ineficiencia o evasi\u00f3n de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de sus deberes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.1. El problema de la inactividad de la administraci\u00f3n y las modalidades de la inacci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades administrativas tienen asignadas competencias espec\u00edficas para el cumplimiento de las funciones del Estado. De esta forma se busca garantizar las finalidades esenciales del Estado y el cumplimiento de los deberes sociales de las autoridades (Art. 2 C.P.). Por lo tanto, la administraci\u00f3n no tiene la potestad de permanecer totalmente inactiva sino que, por el contrario, el deber de actividad es primigenio. Dicha actividad no tiene que traducirse en un acto administrativo, porque puede consistir en el seguimiento y an\u00e1lisis de una realidad determinada. No obstante, como es bien sabido, la administraci\u00f3n p\u00fablica en ocasiones permanece inactiva. Ello se debe a m\u00faltiples factores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La inactividad de la administraci\u00f3n puede obedecer, por ejemplo, a la simple congesti\u00f3n o a la negligencia, caso en el cual habr\u00eda un claro incumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, en desmedro del aseguramiento de las finalidades del Estado. \u00a0<\/p>\n
En otras situaciones la inactividad es tan solo aparente. Es el caso de la inacci\u00f3n administrativa dada la necesidad de tomarse el tiempo suficiente para ponderar una situaci\u00f3n compleja antes de adoptar una decisi\u00f3n. En este evento no se est\u00e1 necesariamente frente a un incumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, sino frente al ejercicio leg\u00edtimo de las competencias administrativas siempre que se trate de un lapso razonable para la toma de una decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n puede presentarse el caso de la llamada captura de la entidad administrativa por intereses deseosos de evitar que la administraci\u00f3n regule una determinada materia. En este evento, la par\u00e1lisis de la entidad es el resultado de la influencia que sobre ella ejercen los eventuales destinatarios de su actividad, los cuales logran que \u00e9sta no desarrolle las funciones que la ley le ha encomendado. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, algunas autoridades permanecen inactivas como resultado de la corrupci\u00f3n, que tiene m\u00faltiples or\u00edgenes y manifestaciones que no es del caso recordar. \u00a0<\/p>\n
El problema de la inactividad de la administraci\u00f3n ha sido tradicionalmente abordado por el legislador a trav\u00e9s de las instituciones del derecho de petici\u00f3n y del silencio administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tradicionalmente el derecho de petici\u00f3n ha servido como un mecanismo en manos de los particulares para impulsar la actividad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sea que se pretenda la protecci\u00f3n de intereses generales o particulares, como se desprende del art\u00edculo 5 y siguientes del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. La falta de atenci\u00f3n a las peticiones da lugar a sanciones para el funcionario negligente37. Es as\u00ed como el derecho de petici\u00f3n cumple una importante funci\u00f3n de movilizaci\u00f3n de la actividad de la administraci\u00f3n. Esta Corte ya ha resaltado la trascendencia del derecho de petici\u00f3n en una democracia participativa y la necesidad de que las peticiones sean resueltas de manera oportuna y con pronunciamiento expreso y espec\u00edfico acerca de lo pedido por el particular38. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en materia de silencio administrativo, en ciertas condiciones, la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n puede concluir en un acto presunto que el administrado puede luego demandar ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa puesto que dicho acto, fruto del silencio, se entiende generalmente como negativo, es decir, como desfavorable a los administrados. La ley tambi\u00e9n puede disponer que el silencio debe interpretarse como una decisi\u00f3n favorable al administrado, caso en el cual se est\u00e1 ante el silencio positivo39. \u00a0<\/p>\n
No obstante, el silencio administrativo no conduce a que la administraci\u00f3n realmente act\u00fae. Su inactividad continua. El juez contencioso no le exige que expida el acto presunto con el cual se supone termin\u00f3 dicha inactividad. Por eso, se han concebido otras formas de afrontar la inactividad de la administraci\u00f3n. Por ejemplo, para incentivar la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n se puede invertir la regla general de que el acto presunto en caso de silencio se entiende adoptado en sentido negativo, de tal manera que si la administraci\u00f3n no act\u00faa, su omisi\u00f3n se asimila a un acto t\u00e1cito favorable al administrado40, salvo las excepciones expresamente enumeradas en normas con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
Con todo, estas reformas no logran que la administraci\u00f3n efectivamente act\u00fae ni permiten al juez contencioso ordenarle que lo haga. Adem\u00e1s, cuando la inactividad de la administraci\u00f3n no versa sobre la expedici\u00f3n de actos administrativos particulares, sino sobre actos generales mediante los cuales se \u00a0desarrolla la ley para asegurar su debido cumplimiento en el marco de una pol\u00edtica p\u00fablica definida, no es posible presumir el contenido del acto omitido. Esto es aun m\u00e1s claro cuando el acto general omitido es una regulaci\u00f3n cuyo contenido puede variar significativamente seg\u00fan las circunstancias de hecho generales a regular y las conveniencias p\u00fablicas apreciadas por el \u00f3rgano regulador. \u00a0<\/p>\n
Por eso, en el derecho comparado se pueden identificar otras formas de tratar la inactividad de la administraci\u00f3n. As\u00ed, en el derecho anglosaj\u00f3n algunos mecanismos procesales han tradicionalmente buscado exigir que la administraci\u00f3n p\u00fablica efectivamente adopte una decisi\u00f3n41 y en el derecho franc\u00e9s, ancestralmente reacio a que el juez contencioso imparta \u00f3rdenes a la administraci\u00f3n, se han acrecentado los poderes del juez al respecto42. \u00a0<\/p>\n
La acci\u00f3n de cumplimiento fue una innovaci\u00f3n del Constituyente de 1991 encaminada a afrontar el problema de la inactividad de la administraci\u00f3n cuando \u00e9sta se manifiesta, en principio, en una omisi\u00f3n. \u00a0En tal caso, al juez le corresponde ordenar que cese la omisi\u00f3n y se cumpla el deber.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero la inactividad de la administraci\u00f3n que da origen al incumplimiento de un deber jur\u00eddico, tambi\u00e9n puede expresarse a trav\u00e9s de acciones43 que, a pesar de mostrar una actividad positiva por parte de diferentes \u00f3rganos del Estado, se traducen en una forma de eludir sus obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes contenidos en una ley o en un acto administrativo. \u00a0En estos casos, al juez competente le corresponder\u00e1 determinar en qu\u00e9 consiste el incumplimiento del deber jur\u00eddico en cuesti\u00f3n y tomar las decisiones complementarias que aseguren el reconocimiento de los derechos de los particulares y la obtenci\u00f3n de las finalidades perseguidas por las normas incumplidas por el deber parcialmente omitido. \u00a0<\/p>\n
3.2.2. De las dimensiones de los deberes jur\u00eddicos que se predican de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Generalmente, las actuaciones administrativas comprenden, en mayor o menor grado, por lo menos tres dimensiones: en primer lugar, una dimensi\u00f3n jur\u00eddica, consistente en el respeto al marco normativo de la actividad de la administraci\u00f3n. Esta dimensi\u00f3n es m\u00e1s detallada y preponderante cuando la facultad de la administraci\u00f3n no es discrecional, sino reglada. En segundo t\u00e9rmino, la actividad administrativa tiene una dimensi\u00f3n f\u00e1ctica en la que son importantes los recursos con los que cuenta el Estado y las exigencias log\u00edsticas y operativas para concretar las obligaciones que se predican de la autoridad. En tercer t\u00e9rmino, una dimensi\u00f3n pol\u00edtica en la que resultan determinantes las decisiones que toma el gobernante, al escoger entre diferentes opciones de pol\u00edtica p\u00fablica. Estas tres dimensiones de la actuaci\u00f3n administrativa se desarrollan con fundamento en los principios de la funci\u00f3n administrativa, a saber: igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.). Todo ello dentro del respeto a las normas vigentes pero tambi\u00e9n con el fin de servir a los intereses generales. \u00a0<\/p>\n
Sin duda, estas dimensiones no funcionan de manera separada, est\u00e1n \u00edntimamente ligadas y de ellas depende el rumbo de la acci\u00f3n que desarrollan los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n. En ese orden de ideas, puede ser necesario, seg\u00fan el caso, armonizar la atenci\u00f3n que exigen los particulares al solicitar la aplicaci\u00f3n de una ley o acto administrativo, y las posibilidades reales de gesti\u00f3n con las que cuenta el Estado y la pol\u00edtica p\u00fablica que orienta la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n. \u00a0Por esa v\u00eda, es posible apreciar cu\u00e1ndo el cumplimiento de un deber administrativo debe ser inmediato y cu\u00e1ndo es posible concebir una causal que justifique diferir la acci\u00f3n estatal mientras dise\u00f1a y desarrolla un programa o una pol\u00edtica p\u00fablica para cumplir el deber omitido. Por ejemplo, en los casos en los que lo que est\u00e1 en juego es, exclusivamente, la dimensi\u00f3n jur\u00eddica de la actuaci\u00f3n administrativa, la autoridad ha de actuar de inmediato para cumplir integralmente el deber omitido47. Cosa distinta ocurre cuando lo que est\u00e1 en juego es la dimensi\u00f3n pol\u00edtica de la actividad estatal, pues en estos eventos existe un margen m\u00e1s amplio de configuraci\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n que tendr\u00e1 que ser ponderado y apreciado por el juez administrativo con el prop\u00f3sito de impartir la orden de cumplimiento a la autoridad renuente. \u00a0<\/p>\n
Este marco general, brevemente desarrollado, constituye una base para el estudio de los cargos de inconstitucionalidad que presenta el actor, que a continuaci\u00f3n se abordar\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
4. An\u00e1lisis de los cargos de la demanda \u00a0<\/p>\n
4.1. De la constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad como requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento. Examen de los cargos formulados contra el inciso 2 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997 \u00a0<\/p>\n
El actor plantea que el requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento, consistente en la constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad p\u00fablica que no cumple con sus deberes resulta contrario a la Carta Pol\u00edtica, pues la Constituci\u00f3n no estableci\u00f3 tal requerimiento y, en todo caso, los funcionarios p\u00fablicos deben cumplir con la Constituci\u00f3n y la ley sin que sea concebible que para la comprobaci\u00f3n de la omisi\u00f3n de dicho cumplimiento deba el particular constituir en renuencia al respectivo funcionario. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, las expresiones demandadas del inciso 2 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997 no constituyen preceptos normativos aut\u00f3nomos respecto de los cuales la Corte pueda hacer una confrontaci\u00f3n independiente con la Constituci\u00f3n. Por esa raz\u00f3n se proceder\u00e1 a hacer la integraci\u00f3n normativa respecto de todo el inciso con el prop\u00f3sito de analizar los cargos presentados en la demanda, como lo propuso la Vista Fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte comparte los planteamientos del representante del Ministerio de Justicia y del Derecho, as\u00ed como del Procurador General de la Naci\u00f3n, en el sentido de que el requisito de constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad p\u00fablica como condici\u00f3n de procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento no supone una carga procesal desmesurada para el accionante, m\u00e1s a\u00fan cuando la propia norma except\u00faa de tal requerimiento a la persona o personas que se encuentran en situaci\u00f3n de sufrir un perjuicio irremediable. El legislador tiene en esta materia un margen de configuraci\u00f3n legislativa que le permite optar por \u00e9ste u otros requisitos procesales tendientes a facilitar la participaci\u00f3n ciudadana en asegurar el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos por parte de las autoridades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como la acci\u00f3n de cumplimiento no es para garantizar la ejecuci\u00f3n general de las leyes, sino el cumplimiento de deberes omitidos, la constituci\u00f3n en renuencia es un paso conducente dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o administrativas), pues \u00e9sta es la manera, no s\u00f3lo de constatar el incumplimiento de la administraci\u00f3n, sino de delimitar el \u00e1mbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos espec\u00edficos y determinados, as\u00ed como sus modalidades respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus alcances, como se anot\u00f3 en el apartado 3.2. Por eso, la constituci\u00f3n en renuencia es compatible con la naturaleza y funciones de la acci\u00f3n de cumplimiento. Cabe subrayar que el propio texto del art\u00edculo 87 C.P. introdujo el concepto de la renuencia de manera expresa al se\u00f1alar que \u201cla sentencia ordenar\u00e1 a la autoridad renuente el incumplimiento de un deber omitido\u201d (subraya fuera del texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la configuraci\u00f3n de la renuencia asegura el efectivo acceso de los particulares a la justicia, sobre la base de un hecho cierto \u2013 el incumplimiento de una solicitud concreta \u2013 que el juez debe valorar para tomar la decisi\u00f3n que efectivamente conduzca a que la administraci\u00f3n haga lo necesario para cumplir el mandato espec\u00edfico y determinado que se ha negado a realizar. La eficacia y pertinencia de la orden judicial ser\u00e1 mayor cuando se haya predeterminado qu\u00e9 es lo que la administraci\u00f3n se niega a hacer para cumplir el deber omitido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administraci\u00f3n para que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad48. Aunque no se trata del agotamiento previo de una v\u00eda administrativa, ya esta Corte ya ha declarado exequible este requisito de procedibilidad de algunas acciones contenciosas, sin duda, m\u00e1s gravoso que la constituci\u00f3n en renuencia49.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Sobre la limitaci\u00f3n al accionante para eximirse del cumplimiento del requisito de constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La otra expresi\u00f3n del inciso 2 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997demandada por el actor tiene que ver con la posibilidad de prescindir del requisito de constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad administrativa, dentro del proceso de acci\u00f3n de cumplimiento, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante. Para el demandante, esta disposici\u00f3n resulta contraria a la Constituci\u00f3n, en la medida que desconoce la posibilidad de que un particular pueda agenciar, como representante judicial, los derechos de un tercero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo presentado propone una interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n que se impugna: que la eventualidad de prescindir de este requisito, cuando quiera que ello pueda causar un perjuicio irremediable para el accionante, sea entendida sin detrimento de la posibilidad de que quien inicia materialmente la acci\u00f3n pueda hacerlo como representante de los intereses particulares o colectivos de otra persona o grupo, circunstancia para la cual debe estar debidamente habilitado. As\u00ed, al juez le corresponder\u00e1, en estos eventos, comprobar si tal perjuicio irremediable existe en cabeza de las personas que tienen un inter\u00e9s directo en el resultado del proceso, independientemente de que hayan escogido actuar por intermedio de otro o de que el demandante obre como agente oficioso. El precepto impugnado \u00a0busca lograr la efectividad del mecanismo de protecci\u00f3n \u2013 la acci\u00f3n de cumplimiento \u2013 en situaciones urgentes, debidamente probadas, que hacen necesaria la r\u00e1pida intervenci\u00f3n del juez contencioso administrativo y cuya demora o prolongaci\u00f3n tendr\u00eda efectos nefastos para los afectados por la inactividad de la administraci\u00f3n. Tal circunstancia no ri\u00f1e, de cualquier forma, con la intervenci\u00f3n de un tercero que, como representante judicial o agente oficioso ha iniciado la acci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exceptuar s\u00f3lo al accionante del deber de constituir en renuencia a la autoridad p\u00fablica, o al particular competente, como condici\u00f3n de procedencia de la acci\u00f3n se evidencia contrario al texto del art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n, sobre todo si es interpretado a la luz de los tratados internacionales en materia de derechos humanos que garantizan el derecho a la tutela judicial efectiva.50 No es consistente con la finalidad ni con las condiciones de ejercicio de la acci\u00f3n de cumplimiento \u2013 la cual propugna la defensa de la integridad del ordenamiento jur\u00eddico y no exige al afectado por el incumplimiento el ejercicio directo de la acci\u00f3n como requisito de su procedibilidad \u2013 que el perjuicio irremediable deba cernirse exclusivamente sobre la persona del accionante. Potenciales afectados que no pueden defenderse por s\u00ed mismos podr\u00e1n ser beneficiarios de una acci\u00f3n de cumplimiento, por lo que la decisi\u00f3n de imponer la carga de construir en renuencia pese al peligro inminente para los beneficiarios de sufrir un perjuicio irremediable no es razonable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La alternativa interpretativa de entender incluidos en el t\u00e9rmino “accionante” tambi\u00e9n a los beneficiarios de la acci\u00f3n ejercida por un agente oficioso no es admisible, porque el t\u00e9rmino de “accionante” se refiere claramente a la persona que demanda o interpone la acci\u00f3n, no a las personas que potencialmente puedan estar interesadas por la respectiva decisi\u00f3n. Adem\u00e1s, como la Constituci\u00f3n no defini\u00f3 la acci\u00f3n de cumplimiento como un mecanismo procesal de inter\u00e9s particular, la tutela judicial efectiva del bien jur\u00eddico protegido por dicha acci\u00f3n no se predica exclusivamente del accionante sino que comprende a todos los potencialmente afectados por el incumplimiento del deber por parte de la autoridad. La mencionada restricci\u00f3n de la excepci\u00f3n de constituir en renuencia \u2013 tal y como lo sugieren el demandante y la Vista Fiscal \u2013, se revela discriminatoria de los potenciales beneficiarios de la acci\u00f3n de tutela quienes, atendidas las circunstancias del caso, podr\u00edan sufrir un perjuicio irremediable en caso de tener que cumplir, en condiciones extremas, con la carga procesal de la cual s\u00ed son eximidos los accionantes en tales circunstancias. Por estas razones, la Corte proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n “para el accionante” contenida en el inciso 2 del art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 2000. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Exequibilidad de la improcedencia de la acci\u00f3n de cumplimiento para proteger derechos que pueden ser garantizados mediante la acci\u00f3n de tutela \u00a0<\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica defini\u00f3 la acci\u00f3n de tutela y la acci\u00f3n de cumplimiento con \u00f3rbitas y finalidades propias. Tal como lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n en varias ocasiones, la Carta Pol\u00edtica \u201cintrodujo en los art\u00edculos 86 y 87 \u00a0(…) dos instituciones con alcances y prop\u00f3sitos diferentes: la tutela, enderezada al objetivo espec\u00edfico de proteger los derechos fundamentales y la acci\u00f3n de cumplimiento, encaminada a propugnar por el imperio del orden jur\u00eddico mediante la cabal y plena realizaci\u00f3n de lo dispuesto en las leyes y los actos administrativos\u201d51. \u00a0<\/p>\n
El primero de esos mecanismos en entrar a regir fue el de la acci\u00f3n de tutela, en raz\u00f3n del mandato perentorio de reglamentaci\u00f3n extraordinaria por el Presidente de la Rep\u00fablica, dispuesto por el art\u00edculo 5 transitorio de la Carta, para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales constitucionales (art\u00edculo 86). El desarrollo legal de las acciones consagradas en los art\u00edculos 87 y 88, fue dejado por el constituyente en manos del legislador ordinario y por ello su desarrollo fue posterior. \u00a0<\/p>\n
A pesar de que el constituyente se\u00f1al\u00f3 \u00e1mbitos separados para cada una de esas acciones, antes de la entrada en vigor de la Ley 393 de 1998 la acci\u00f3n de tutela fue empleada para ordenar a la administraci\u00f3n el cumplimiento de la ley o de un acto administrativo cuando ello resultaba necesario para el goce efectivo de derechos fundamentales. Algo similar ocurri\u00f3 con la protecci\u00f3n de los derechos colectivos antes de la entrada en vigor de la Ley 472 de 199852.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Varias son las hip\u00f3tesis de vulneraci\u00f3n de los derechos por la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n que pueden presentarse al momento de definir si procede o no la acci\u00f3n de cumplimiento. A saber: i) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n amenace o vulnere derechos fundamentales de rango constitucional, es decir, derechos tutelables; ii) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n amenace o vulnere derechos de rango constitucional que no son tutelables en el caso concreto; iii) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n amenace o vulnere derechos de rango legal; iv) que la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n no sea correlato de un derecho, sino que se trate del incumplimiento de un deber espec\u00edfico y determinado contenido en una ley o acto administrativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la legislaci\u00f3n vigente, en la primera hip\u00f3tesis claramente lo que procede es la acci\u00f3n de tutela, seg\u00fan lo que establece el art\u00edculo 86 de la Carta, a menos que, dado el car\u00e1cter subsidiario de la acci\u00f3n de tutela, exista otra acci\u00f3n judicial que resulte efectiva para la protecci\u00f3n del derecho en cuesti\u00f3n. En la segunda hip\u00f3tesis proceder\u00edan otras acciones, como las acciones populares para los derechos colectivos, pero no la de cumplimiento, como quiera que por expresa definici\u00f3n constitucional, la \u00f3rbita de \u00e9sta es la aplicaci\u00f3n de la ley o de los actos administrativos, mas no la aplicaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n. Frente a la tercera hip\u00f3tesis, cabr\u00eda la acci\u00f3n de cumplimiento, a menos que exista otro mecanismo judicial id\u00f3neo para lograr la protecci\u00f3n del derecho de rango legal en cuesti\u00f3n, dado el conjunto de acciones dise\u00f1adas por el legislador para la protecci\u00f3n de este tipo de derechos y el car\u00e1cter subsidiario que \u00e9ste le otorg\u00f3 a la acci\u00f3n de cumplimiento en este evento, de conformidad con lo que establece el inciso segundo del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1998.53 Finalmente, la cuarta hip\u00f3tesis corresponde claramente a la \u00f3rbita propia de la acci\u00f3n de cumplimiento, como mecanismo id\u00f3neo para corregir la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n54. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no obsta para que el legislador, en ejercicio del margen de configuraci\u00f3n que le corresponde, establezca otras condiciones de procedibilidad de la acci\u00f3n de cumplimiento bien sea con la finalidad de ampliar los alcances de dicha acci\u00f3n o bien para evitar la duplicidad de esfuerzos y recursos y mantener la armon\u00eda y complementariedad entre los distintos mecanismos judiciales que establece la Carta. Para esta Corporaci\u00f3n es claro que el prop\u00f3sito general del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997, es ese. La decisi\u00f3n de regular el \u00e1mbito aut\u00f3nomo de la acci\u00f3n de tutela para la protecci\u00f3n de derechos fundamentales y de la acci\u00f3n de cumplimiento para exigir el acatamiento de los deberes definidos en la ley o los actos administrativos, est\u00e1 dirigida precisamente a asegurar que tales instrumentos cumplan la funci\u00f3n que el legislador les ha asignado al desarrollar la Constituci\u00f3n. Si en el futuro el legislador opta por modificar la \u00f3rbita de la acci\u00f3n de cumplimiento55, podr\u00e1 hacerlo siempre que respete la funci\u00f3n constitucional de la acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tan importante es que el constituyente reconozca formalmente los derechos como que arbitre el correlativo instrumento para su protecci\u00f3n. De este modo el derecho y la garant\u00eda se integran en un todo. Los instrumentos de protecci\u00f3n son variados, de acuerdo con la espec\u00edfica finalidad que ellos persiguen, cada uno de ellos tiene una funci\u00f3n tutelar. Por lo tanto, el orden y la seguridad jur\u00eddicos imponen que la utilizaci\u00f3n de dichos medios se haga en forma racional, de manera que no se interfieran o anulen entre s\u00ed y no se les reste su eficacia. En tal virtud, no es admisible que el legislador cree instrumentos sucesivos o paralelos para la protecci\u00f3n de los derechos.56 (subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, de conformidad con lo ya establecido en esta sentencia y en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n57, cuando lo que se busca es la protecci\u00f3n directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisi\u00f3n de la autoridad, se est\u00e1 en el \u00e1mbito de la acci\u00f3n de tutela. Cuando lo que se busca es la garant\u00eda de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administraci\u00f3n de aplicaci\u00f3n a un mandato de orden legal o administrativo que sea espec\u00edfico y determinado, lo que cabe en principio, es la acci\u00f3n de cumplimiento. Tal como lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) en aquellos casos en los cuales se presenta un incumplimiento de normas administrativas que, a su vez, se erige en factor fundamental de la violaci\u00f3n de derechos fundamentales de ciertas personas, la v\u00eda procesal adecuada para restablecer esos derechos es la acci\u00f3n de tutela. Ciertamente, el objeto primordial de este mecanismo procesal es la defensa y restablecimiento de los derechos fundamentales, en tanto que el objeto fundamental de la acci\u00f3n de cumplimiento consiste en que el ordenamiento jur\u00eddico, en todos sus componentes, sea cumplido a cabalidad. En este sentido, si bien una acci\u00f3n de cumplimiento puede contribuir a restablecer una violaci\u00f3n de derechos fundamentales, ello ocurrir\u00eda de manera mediata, como efecto secundario de una orden judicial tendente a que se cumpla alguna norma jur\u00eddica. A diferencia de lo anterior, en el caso de la acci\u00f3n de tutela, la protecci\u00f3n a los derechos fundamentales es inmediata, como quiera que tal protecci\u00f3n es el objeto esencial de la anotada acci\u00f3n\u201d58. \u00a0<\/p>\n
A\u00fan cuando ciertamente existen casos dif\u00edciles frente a los cuales no es claro si procede o no la acci\u00f3n de cumplimiento, ser\u00e1 el juez competente quien deber\u00e1 apreciar en cada evento, si de lo que se trata es de la aplicaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n para la protecci\u00f3n de derechos de rango constitucional o del cumplimiento de la ley y de los actos administrativos para exigir la realizaci\u00f3n de un deber omitido. \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, la regulaci\u00f3n de la acci\u00f3n de cumplimiento, en particular la causal de improcedencia estudiada, no es la \u00fanica posible dentro del margen de configuraci\u00f3n legislativa, por lo que el Legislador en el futuro podr\u00eda proceder a variar dicha regulaci\u00f3n dependiendo de sus resultados y su efectividad. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte no acoge la solicitud de la Vista Fiscal en el sentido de condicionar la exequibilidad del inciso primero del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997 a que el juez o tribunal administrativo notifique al interesado sobre el rechazo de la acci\u00f3n de cumplimiento para que decida si desea que se tramite ante el mismo como acci\u00f3n de tutela. La demanda se circunscribe a acusar la causal de improcedencia de la acci\u00f3n de cumplimiento para proteger derechos para los que se dispone de otras acciones judiciales. El procedimiento establecido por la ley para el tr\u00e1mite de una y otra acci\u00f3n constituye materia conexa pero claramente independiente, por lo cual la Corte encuentra que no hay lugar a realizar la integraci\u00f3n normativa propuesta, ni a pronunciarse sobre materia no objeto de acusaci\u00f3n en el presente proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a declarar la exequibilidad de la primera oraci\u00f3n del inciso primero del art\u00edculo 9 de la Ley 393 de 1997. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 393 de 1997, respecto de los cargos analizados, salvo la expresi\u00f3n \u201cpara el accionante\u201d que se declara INEXEQUIBLE. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la primera frase del inciso primero del art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 393 de 1997, por los cargos analizados. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (E) \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Cfr. folio 2 del expediente. \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. folio 3 del expediente. \u00a0<\/p>\n
3 Ibid. folio 3 del expediente. \u00a0<\/p>\n
4 Ibid. folio 3 del expediente. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. folio 26 del expediente. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. folio 27 del expediente. \u00a0<\/p>\n
7 Ibid. folio 27 del expediente. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. folio 28 del expediente. \u00a0<\/p>\n
10 Ibid. folio 29 del expediente. \u00a0<\/p>\n
11 Ibid. folio 29 del expediente. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. folio 30 del expediente. \u00a0<\/p>\n
13 Ibid. folio 30 del expediente. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. folio 43 del expediente. \u00a0<\/p>\n
15 Es necesario se\u00f1alar que la referida necesidad de integraci\u00f3n normativa entre el inciso segundo del art\u00edculo 9 y el numeral 5 del art\u00edculo 10 de la Ley 393 de 1997 es enunciada por el Procurador en los t\u00e9rminos ya rese\u00f1ados, asunto sobre el cual no vuelve a hacer alusi\u00f3n en su Concepto. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. folio 38 del expediente. \u00a0<\/p>\n
17 Ibid. folio 38 del expediente. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. folio 40 del expediente. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. folio 41 del expediente. \u00a0<\/p>\n
20 Uno de los aspectos que ya ha sido objeto de discusi\u00f3n por parte de la Corte Constitucional tiene que ver con la posibilidad que se le reconoce a todo ciudadano de acudir ante las autoridades competentes en ejercicio de la acci\u00f3n de cumplimiento. Tal garant\u00eda cobija incluso a quienes prestan sus servicios al Estado. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-158 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Se pronunci\u00f3 aqu\u00ed la Corte sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos 1\u00b0 (parcial), 3\u00b0(total), 4\u00b0, 5\u00b0 y 9\u00b0 (parciales) de la Ley 393 de 1997. \u00a0El punto central objeto de debate en esa oportunidad tuvo que ver con el hecho de si los servidores p\u00fablicos pod\u00edan ser sujetos activos de la acci\u00f3n de cumplimiento, eventualidad que fue aceptada por la Corte, pues lo que se trata es del ejercicio de una atribuci\u00f3n que la propia Constituci\u00f3n le concede a toda persona. \u00a0<\/p>\n
21 Corte Constitucional Sentencia C-157 de 1998 MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. \u00a0En esta sentencia la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la Ley 393 de 1997 por cuanto en su proceso de elaboraci\u00f3n no se incurri\u00f3 en ning\u00fan vicio procesal. Igualmente, en esta oportunidad se estudi\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 1o. (Parcial), 2o. Inciso Segundo, 3o. (Parcial), 5o. (Parcial) y 9o. Par\u00e1grafo. Esta sentencia se encarg\u00f3 de establecer las bases constitucionales que sustentan la consagraci\u00f3n y desarrollo legal de la acci\u00f3n de cumplimiento y ha sido objeto de constante referencia en la l\u00ednea jurisprudencia que a partir de ella se ha estructurado en materia de constitucionalidad. Cfr., adem\u00e1s, las sentencias C-638 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (se declar\u00f3 aqu\u00ed la exequibilidad del inciso 1 del art\u00edculo 24 de la Ley 393 de 1997) y C-010 de 2001 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz (se declar\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997), entre otras. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Ibid. Sentencia C-157 de 1998. Sobre este particular, i.e. el alcance de la acci\u00f3n de cumplimiento tambi\u00e9n puede consultarse: Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 1999 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Se declararon exequibles, en esta oportunidad, las expresiones acusadas “con fuerza material” de ley o “con fuerza” de ley, contenidas en los art\u00edculos 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 8\u00ba y 20 de la ley 393 de 1997. \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Gaceta Constitucional No. 49A del 18 de abril de 1991, p. 12 y ss. El texto que se transcribe corresponde a la exposici\u00f3n del constituyente Jaime Arias L\u00f3pez, quien se encarg\u00f3 de impulsar el debate en torno a la acci\u00f3n de cumplimiento dentro de la Subcomisi\u00f3n. \u00a0En dichas discusiones de estudio participaron tambi\u00e9n los constituyentes Dar\u00edo Mej\u00eda Agudelo y Juan Carlos Esguerra Portocarrero, quien sobre el particular manifest\u00f3: “en el Estado de Derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia \u00a0de \u00a0la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagn\u00f3sticos, no pueden seguir siendo sue\u00f1os, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo rom\u00e1nticas declaraciones. Una ley es por definici\u00f3n una norma jur\u00eddica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aqu\u00ed es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, seg\u00fan considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable” (Cfr. Gaceta Constitucional No. 52 del 17 de abril de 1991). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Gaceta Constitucional No. 77, del 20 de mayo de 1991, p. 9. \u00a0<\/p>\n
25 Debe se\u00f1alarse que el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sufri\u00f3 algunos cambios durante los debates realizados por la Comisi\u00f3n Primera y la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente. El m\u00e1s significativo, sin duda, es el que se oper\u00f3 durante la discusi\u00f3n en segundo debate por parte de la plenaria, pues el texto originalmente presentado por la Comisi\u00f3n Codificadora se\u00f1alaba que el objeto de la acci\u00f3n de cumplimento era \u201cel reconocimiento o aplicaci\u00f3n de un derecho o el reconocimiento y aplicaci\u00f3n de una ley o de un acto administrativo\u201d (Cfr. Gaceta Constitucional No. 113, p. 6). Este art\u00edculo propone un cambio respecto del que fue aprobado en primer debate por la plenaria de la Asamblea (aqu\u00ed se se\u00f1alaba que toda persona pod\u00eda acudir ante la jurisdicci\u00f3n respectiva y no ante la autoridad judicial como finalmente qued\u00f3 en la propuesta presentada por la Comisi\u00f3n Codificadora). El texto que finalmente se aprob\u00f3 en segundo debate, y que corresponde al actual art\u00edculo 87, fue propuesto por el constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero, y es similar (con s\u00f3lo una variaci\u00f3n gramatical) al texto que fuera presentado en ponencia a la Comisi\u00f3n Primera por parte de los miembros de la Subcomisi\u00f3n III.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Cfr. Gaceta Constitucional No. 112, del 3 de julio de 1991, p. 7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Cfr. la ya citada C-157 de 1998 (MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara). \u00a0<\/p>\n
28 Ibid. C-157 de 1998. \u00a0<\/p>\n
29 Tal es la expresi\u00f3n que, en desarrollo del art\u00edculo 87 Superior, utiliza el art\u00edculo 1 de la Ley 393 de 1997 (que fue declarado exequible en la sentencia C-157 de 1998). \u00a0Adem\u00e1s, sobre la expresi\u00f3n \u201cfuerza material de ley\u201d la Corte ya tuvo la oporunidad de pronunciarse en la referida sentencia C-893 de 1999 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Se declararon exequibles, aqu\u00ed, las expresiones acusadas “con fuerza material” de ley o “con fuerza” de ley, contenidas en los art\u00edculos 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 8\u00ba y 20 de la ley 393 de 1997; sin embargo, las consideraciones hechas en aquella oportunidad, bien pueden predicarse del art\u00edculo 1 que se cita. Se dijo entonces: \u201cla expresi\u00f3n \u00a0\u00b4con fuerza de ley\u00b4 o con \u00b4fuerza material de ley\u00b4 significa que un acto normativo, que no es formalmente una ley, por no haber sido expedido por el Congreso, tiene sin embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la Carta, el mismo rango jer\u00e1rquico de las leyes, y por ende puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez, no puede ser alterado sino por normas de igual o superior jerarqu\u00eda, esto es, por la Constituci\u00f3n, por otras leyes, o por otras normas con fuerza de ley. Es claro que el cargo de los actores carece de todo sustento pues una ley, en sentido formal, tiene, por el s\u00f3lo hecho de ser una ley, una fuerza material de ley, esto es, puede derogar o modificar otras leyes, y no puede ser derogada sino por normas de igual o superior jerarqu\u00eda. Por ende, no encuentra la Corte que puedan existir casos en que una ley -en sentido formal- se encuentre desprovista de fuerza material de ley, por lo cual no es cierto que las expresiones acusadas restrinjan el alcance de la acci\u00f3n de cumplimiento, tal y como se encuentra definida en el art\u00edculo 87 de la Carta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 As\u00ed lo se\u00f1ala el art\u00edculo 3 de la Ley 393 de 1997. \u00a0<\/p>\n
32 Las referencias a la jurisprudencia del Consejo de Estado son meramente ilustrativas. No son recogidas a t\u00edtulo de \u201cderecho viviente\u201d que le fija el sentido a una norma legal ambigua objeto de control de constitucionalidad. Con los adjetivos mencionados la jurisprudencia del Consejo de Estado ha calificado al mandato que contiene la obligaci\u00f3n presuntamente incumplida por parte de la administraci\u00f3n. Cfr. la sentencia del proceso ACU 615 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda – Subsecci\u00f3n \u201cA\u201d, 10 de marzo de 1999, Consejero Ponente: \u00a0Flavio Augusto Rodr\u00edguez. En esta oportunidad se confirm\u00f3 el fallo de instancia mediante el que se constat\u00f3 que CODENSA S.A. \u201cest\u00e1 obligada a dar estricto cumplimiento a la Resoluci\u00f3n 013 de 1998 \u2013acto administrativo de car\u00e1cter general \u2013 expedido por el Contralor de la ciudad de Bogot\u00e1\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Sobre este punto, la jurisprudencia producida por el Consejo de Estado al resolver diferentes acciones de cumplimiento es ilustrativa de la manera como se ha reservado la acci\u00f3n de cumplimiento para asegurar la protecci\u00f3n de derechos indiscutibles a los particulares, ordenando a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. A t\u00edtulo de ejemplo pueden citarse las sentencias proferidas en los procesos ACU-120 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque, 22 de enero de 1998. \u00a0En esta oportunidad se afirmo que \u201cpara perseguir el pago de las cesant\u00edas el actor cuenta con otro instrumento de defensa judicial\u201d distinto a la acci\u00f3n de cumplimiento. \u00a0En el mismo sentido, tambi\u00e9n puede consultarse el fallo ACU 126 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda – Subsecci\u00f3n “A”, Consejero Ponente: Dolly Pedraza De Arenas, 29 de enero de 1998. En esta oportunidad el Consejo desestim\u00f3 la acci\u00f3n de cumplimiento planteada por el actor, pues pretend\u00eda que se ordenara al Centro de Rehabilitaci\u00f3n integral de Boyac\u00e1 \u201creconocer y pagar la prima t\u00e9cnica a la que tiene derecho\u201d, conflicto que corresponde dirimir a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa por la v\u00eda pertinente. En el mismo sentido, pueden consultarse, tambi\u00e9n a t\u00edtulo ilustrativo, los procesos ACU 558 (sentencia del 20 de febrero de 1998 C.P. Mariela Vega de Herrera), ACU 589 (sentencia del 25 de febrero de 1999 C.P. Juan de Dios Montes Hern\u00e1ndez) y ACU 868 (sentencia del 9 de septiembre de 1999 C.P. Olga In\u00e9s Navarrete Barrero).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Cfr. la sentencia ACU-141 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, 13 de febrero de 1998, Consejero Ponente: Delio G\u00f3mez Leyva. En esta oportunidad el actor pretend\u00eda mediante una acci\u00f3n de cumplimiento esclarecer el tipo de funciones que le corresponde cumplir a la Registradur\u00eda frente a la posibilidad de llevar a cabo un referendo derogatorio en la ciudad de Manizales que en su opini\u00f3n era inocuo. En dicha ocasi\u00f3n se dijo: \u201cse trata, \u00a0pues, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de cumplimiento, como su nombre lo indica, de hacer efectivo el cumplimiento del ordenamiento jur\u00eddico, por parte de las autoridades competentes; para lograr tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de manera clara determinada obligaci\u00f3n para la administraci\u00f3n, lo cual excluye que a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de cumplimiento se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligaci\u00f3n {contenidas en la Ley 134 de 1994}, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de las existentes, y no provocar, v\u00eda interpretaci\u00f3n, la consagraci\u00f3n de obligaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
35 La jurisprudencia de la Corte Constitucional tambi\u00e9n ha establecido la necesidad de distinguir entre el objeto de la acci\u00f3n de cumplimiento (la realizaci\u00f3n de un deber omitido por la administraci\u00f3n), y la discusi\u00f3n que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garant\u00eda de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa id\u00f3neos. Cfr. sentencia C-193 de 1998 MM.PP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Barrera Vergara. Se estudi\u00f3 aqu\u00ed la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2o., 3o., 5\u00ba., y 9\u00ba., todos parcialmente de la Ley 393 de 1997. Como se dijo, uno de los puntos abordados en esta ocasi\u00f3n tiene que ver con la relaci\u00f3n de la acci\u00f3n de cumplimiento con los mecanismos ordinarios de defensa jur\u00eddica respecto de la ejecuci\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter particular. Se se\u00f1al\u00f3, entonces, que: \u201ccuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jur\u00eddicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacci\u00f3n de los intereses p\u00fablicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del art\u00edculo 87 constitucional, la previsi\u00f3n del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que tambi\u00e9n \u00e9ste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonom\u00eda discrecional de que goza para la configuraci\u00f3n de la norma jur\u00eddica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecuci\u00f3n del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado `un perjuicio grave e inminente\u00b4. En otros t\u00e9rminos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la acci\u00f3n de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecuci\u00f3n de actos de contenido particular o subjetivo\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 No obstante, quiz\u00e1s por el contexto particular del caso, en varias oportunidades, al abordar diferentes aspectos de acciones de cumplimiento que son objeto de estudio por parte del Consejo de Estado, este Tribunal ha referido a la necesidad de corroborar la existencia de una obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible como elemento necesario para la prosperidad de la acci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n. Al respecto, valga citar, de manera puramente ejemplar, las sentencias producidas dentro de los procesos ACU 1039, sentencia del 13 de diciembre de 1999, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa (esta sentencia es un buen ejemplo de los fundamentos te\u00f3ricos que han servido al Consejo de Estado para avanzar en la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 87 C.P. y la Ley 393 de 1997. All\u00ed se hace alusi\u00f3n a los antecedentes de la acci\u00f3n de cumplimiento a trav\u00e9s una referencia espec\u00edfica a la forma como funcionaba el writ of mandamus del derecho anglosaj\u00f3n); ACU 573, C.P. Daniel Su\u00e1rez Hern\u00e1ndez (En dicha oportunidad la Sala Tercera del Consejo de Estado consider\u00f3 que la administraci\u00f3n hab\u00eda incumplido la obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible contenida en el art\u00edculo 17 de la Ley 387 de 1997 afirmando: \u201cLa Sala precisa que, la acci\u00f3n de cumplimiento resulta procedente en el caso concreto, por la circunstancia de que el dispositivo legal contenido en el art\u00edculo 17, disciplina una conducta – d\u00e9bito prestacional – a cargo de las autoridades p\u00fablicas o privadas que integran el sistema nacional de salud, conducta que supone desde luego, \u00a0la ejecuci\u00f3n de todas las medidas – acciones espec\u00edficas y concretas -, tendientes a materializar los fines \u00faltimos \u00a0para los cuales fue creado dicho sistema, para \u00a0la atenci\u00f3n integral de la poblaci\u00f3n desplazada por la violencia\u201d); ACU 634, sentencia del 18 de marzo de 1999, C.P. Juan de Dios Montes Hern\u00e1ndez (Se consider\u00f3 en esta ocasi\u00f3n que el incumplimiento por parte de la Empresa Comercial de Servicio de Aseo Limitada, ECSA, de un acto administrativo proferido por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos en el que constaba una obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible, constitu\u00eda una circunstancia que bien pod\u00eda ser objeto de una acci\u00f3n de cumplimiento). Esta forma de calificar la obligaci\u00f3n de la administraci\u00f3n que hace procedente la acci\u00f3n de cumplimiento tiene un antecedente claro, entre otros, en la jurisprudencia que jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa desarroll\u00f3 a partir del estudio de las acciones de cumplimiento en materia ambiental a las que se refiere la Ley 99 de 1993. El art\u00edculo 77 de esta normatividad se\u00f1ala que \u201cel efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relaci\u00f3n directa con la protecci\u00f3n y defensa del medio ambiente podr\u00e1 ser demandado por cualquier persona natural o jur\u00eddica, a trav\u00e9s del procedimiento de ejecuci\u00f3n singular regulado en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil\u201d. Como se dijo la ejecuci\u00f3n de una obligaci\u00f3n clara, expresa y exigible es, entonces, una de las modalidades mediante las que se puede expresar el deber jur\u00eddico que se exige cumplir a la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
37 Art\u00edculo 7 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Corte Constitucional, Sentencia T-667 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis. En esta ocasi\u00f3n la Corte tutel\u00f3 el derecho de petici\u00f3n de una mujer, quien no estando de acuerdo con la liquidaci\u00f3n del auxilio de maternidad por parte de la Caja Nacional de Previsi\u00f3n interpuso recurso de reposici\u00f3n y en subsidio de apelaci\u00f3n contra la resoluci\u00f3n de la entidad, sin que hubiera obtenido respuesta alguna. Dijo la Corte: \u201cEl derecho de petici\u00f3n garantiza que quienes lo demanden, obtengan de las autoridades y excepcionalmente de los particulares pronta y satisfactoria respuesta a sus inquietudes. Hace part\u00edcipe al asociado en los asuntos p\u00fablicos; le reconoce su calidad de sujeto de la cosa p\u00fablica dot\u00e1ndolo de herramientas que le permiten y lo impulsan a participar activamente en los asuntos de todos. Para el efecto no importa que la respuesta que se exija verse sobre un asunto particular, porque, toda demanda ante una autoridad p\u00fablica, conlleva el inter\u00e9s general de impulsar el imperio gen\u00e9rico del derecho a participar y ser escuchado. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la Corte ha sostenido que el derecho de petici\u00f3n, aunque consagrado en la Constituci\u00f3n anterior, adquiri\u00f3 una nueva dimensi\u00f3n dentro del marco de la democracia participativa que impulsa la actual Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; lo ha calificado como v\u00eda de \u00e1gil acceso a las autoridades, de herramienta para que la gesti\u00f3n administrativa alcance la eficacia requerida y, ha encontrado en \u00e9l, aunque su objeto no incluya el derecho a obtener un pronunciamiento determinado, un mecanismo que satisface al particular porque le da una respuesta de fondo, clara y precisa sobre sus inquietudes.\u201d (T-473\/92, T-220\/94, T-206\/97).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 En sentido t\u00e9cnico, la doctrina en el caso del silencio administrativo discute si el acto es presunto o t\u00e1cito. Se dice que es presunto cuando el silencio es negativo y t\u00e1cito cuando es positivo. Ver, por ejemplo, Juan Alfonso Santamar\u00eda Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Ed. Centro de Estudios Ram\u00f3n Areces. Madrid, 2001, Volumen II, p\u00e1gs. 111 y ss. Mar\u00eda Eugenia Guill\u00e9n P\u00e9rez. El Silencio Administrativo. Ed. Colex. Madrid, 1997, 2\u00aa. edici\u00f3n. \u00a0Este asunto tambi\u00e9n ha sido objeto de discusi\u00f3n por parte del Consejo de Estado, Cfr. el proceso ACU 446 (sentencia del 29 enero de 1998, C.P. Carlos Betancur Jaramillo). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Fue lo que sucedi\u00f3 en Espa\u00f1a con las reformas a la instituci\u00f3n del silencio administrativo adoptadas en 1992 y 1999. En Colombia, el C\u00f3digo Contencioso Administrativo se encarga de regular la figura del silencio administrativo positivo en el art\u00edculo 41.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Si bien los mecanismos de protecci\u00f3n judicial anglosajones \u2013 principalmente el writ of mandamus y el writ of injunction- son fecuentemente invocados como antecedentes de la acci\u00f3n de cumplimiento puesto que han permitido a los jueces ejercer un control activo del cumplimineto de la ley e impartir \u00f3rdenes de hacer o no hacer a la administraci\u00f3n, en Estados Unidos la distinci\u00f3n entre acci\u00f3n e inacci\u00f3n administrativa es importante por la resistencia en ese pa\u00eds a reconocer \u201cderechos positivos\u201d. La Corte Suprema de Justicia, en un viraje jurisprudencial restrictivo de las competencias judiciales, resolvi\u00f3 en 1985 que en principio los jueces no deber\u00edan ejercer control sobre la inacci\u00f3n administrativa salvo que el Congreso lo hubiera expresamente autorizado en el \u00e1mbito respectivo (caso Heckler v. Chaney. 470 U.S. 821 (1985) en el cual la Corte se rehus\u00f3 a revisar la decisi\u00f3n de la Agencia de Control de Alimentos y Drogas de no actuar para investigar el uso no autorizado de drogas letales para ejecutar la pena de muerte). Tambi\u00e9n ha sostenido que cuando la administraci\u00f3n omite ejecutar la ley para evitar un da\u00f1o – v.gr. impedir el flujo ilegal de contaminantes en Alaska \u2013 el remedio judicial preferible es una condena en perjuicios no una orden a la administraci\u00f3n para que actue para impedir la contaminaci\u00f3n (caso Amoco Production Co. V. Village of Gambell, 480 U.S. 531 (1987)).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 En el derecho continental europeo hay diferencias respecto de la revisi\u00f3n judicial de la inactividad administrativa. Los franceses tradicionalmente no han admitido que el juez administrativo imparta \u00f3rdenes a la administraci\u00f3n, inclusive cuando \u00e9sta no ejecuta una sentencia judicial. Sin embargo, desde mediados de los a\u00f1os setenta se inici\u00f3 una evoluci\u00f3n en un sentido contrario con el prop\u00f3sito de asegurar la ejecuci\u00f3n de las sentencias. Primero, la ley de 24 de diciembre de 1976 permiti\u00f3 que el mediador dirigiera \u00f3rdenes de hacer (injonctions) a la administraci\u00f3n en casos de falta de ejecuci\u00f3n de una sentencia. Luego, la ley de 16 de julio de 1980 facult\u00f3 al Consejo de Estado para imponer multas en caso de falta de ejecuci\u00f3n de cierto tipo de sentencias. Recientemente, la ley de 8 de febrero de 1995 permite que el juez acompa\u00f1e su decisi\u00f3n de una orden espec\u00edfica de hacer, eventualmente complementada con multas en caso de incumplimiento, cuando se dan ciertos requisitos previstos en la ley. En Alemania el control judicial de la administraci\u00f3n ha sido pleno hasta el punto de que el juez puede suplir a la administraci\u00f3n cuando \u00e9sta omiti\u00f3 dictar el acto administrativo necesario para cumplir un mandato legal, inclusive en el \u00e1mbito del ejercicio de facultades discrecionales. Una norma legal expresa les sirve de fundamento: \u201cSi la autoridad administrativa est\u00e1 autorizada para actuar discrecionalmente, examinar\u00e1 tambi\u00e9n el Tribunal si el acto administrativo la denegaci\u00f3n o la omisi\u00f3n del acto administrativo es contraria a derecho, porque se hayan excedido los l\u00edmites legales de la discrecionalidad o se haya hecho uso de la discrecionalidad en una forma no adecuada al fin de la autorizaci\u00f3n\u201d (Secci\u00f3n 114 Vw GO). En Espa\u00f1a, la posici\u00f3n es intermedia entre la francesa y la alemana, pero el principio de la tutela judicial efectiva ha brindado un fundamento constitucional para que los jueces decidan sobre lo que la administraci\u00f3n \u201cpudo y debi\u00f3 resolver\u201d (Tribunal Supremo, Sentencia de 22 de octubre de 1990 Sala 3\u00aa; ar. 8322; caso sobre acto ficticio desestimatorio de una solicitud de declaraci\u00f3n de ruina). Ver El Silencio Administrativo, op. cit., p.290 y ss.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Esta es una posibilidad expresamente prevista en el art\u00edculo 8 de la Ley 393 de 1997. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Sin duda, el establecimiento de plazos o t\u00e9rminos que se le conceden a la administraci\u00f3n para actuar es un criterio importante para determinar el incumplimiento de sus deberes jur\u00eddicos que ha sido desarrollado tanto en el derecho comparado como en el nacional. \u00a0Por ejemplo, en el derecho anglosaj\u00f3n la imposici\u00f3n de fechas l\u00edmites (deadlines) a los objetivos que estaturiamente el Congreso encomiendo materializar a las agencias de la administraci\u00f3n (agencies: \u00f3rganos de la administraci\u00f3n en este sistema de derecho), es una forma de procurar la efectiva consecuci\u00f3n de los fines del Estado (Cfr., e.g., M. Elizabeth Magill, Congressional Control Over Agency Rulemaking: The Nutrition Labeling And Education Act’s Hammer Provisions, 50 Food & Drug L.J. 149 (1995). \u00a0Esta es una dimensi\u00f3n que tambi\u00e9n ha tenido cabida en el derecho colombiano: uno de los elementos que fue objeto de consideraci\u00f3n por parte del Consejo de Estado al momento de apreciar el incumplimiento por parte de la administraci\u00f3n de deberes espec\u00edficos radicados en diferentes \u00f3rganos del Estado para la protecci\u00f3n de las personas desplazadas por la violaencia, tuvo que ver con el plazo perentorio de seis meses que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 32 de la Ley 387 de 1997 otorg\u00f3 para la puesta en marcha del \u201cPlan Nacional para la atenci\u00f3n integral a la poblaci\u00f3n desplazada\u201d. Cfr. ACU 573, C.P. Daniel Su\u00e1rez Hern\u00e1ndez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Este criterio guarda relaci\u00f3n con la forma o manera como ha de cumplirse el deber jur\u00eddico que la ley o el acto adminsitrativo imponen a la administraci\u00f3n. Tambi\u00e9n \u00e9ste ha sido un elemento considerado por el Consejo de Estado a la hora de enfrentar el estudio de las acciones de incumplimiento que revisa. En la ya citada ACU 573 (C.P. Daniel Su\u00e1rez Hern\u00e1ndez), el Consejo de Estado desestim\u00f3 las acciones que hasta el momento hab\u00eda ejecutado la administraci\u00f3n con el prop\u00f3sito de proteger a las v\u00edctimas del desplazamiento por causa de la violencia; se dijo, entonces: \u201cno puede caerse en el equ\u00edvoco de asimilar los fines puramente promocionales que permitan, desde luego, paulatinamente y de acuerdo con una realidad presupuestal, generar las condiciones de sostenibilidad econ\u00f3mica, que no se obtienen de un d\u00eda para otro y que est\u00e1n sujetas a multitud de factores, con la protecci\u00f3n humanitaria de emergencia {que demandan los desplazados por la violencia} o, con el acceso a que tiene derecho el desplazado a los programas del denominado por la ley \u201cPlan Nacional para la atenci\u00f3n integral a la poblaci\u00f3n desplazada\u201d, y ello por cuanto, la exigibilidad de tal obligaci\u00f3n, aparece de manifiesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
46 Este tambi\u00e9n es un criterio importante, dado que el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa depende de un sistema de repartici\u00f3n de competencias no s\u00f3lo funcional sino tambi\u00e9n territorial, de manera tal que un deber determinado (contenido en normas con fuerza de ley o en actos administrativos) puede ser cumplido por diferentes autoridades dependiendo de su competencia espacial dentro del territorio colombiano. La determinaci\u00f3n de este hecho resulta fundamental a la hora de establecer el responsable del cumplimiento de una obligaci\u00f3n jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
47 La cuesti\u00f3n de cu\u00e1les son las razones que justifican diferir en el tiempo el cumplimiento inmediato de un deber jur\u00eddico, ha sido objeto de una amplia jurisprudencia en Europa, principalmente por parte de la Corte de Justicia de la Comunidad Europea (CJCE) con sede en Luxemburgo, a prop\u00f3sito de los recursos establecidos en los art\u00edculos 175 (recurso por falta de actividad de los \u00f3rganos comunitarios) y 169 a 171 (recurso por incumplimiento atribuible a los Estados miembros) establecidos en el Tratado de la Comunidad Europea. \u00a0Por ejemplo \u2013en el \u00e1mbito del primero de los referidos recursos-, cuando la demandada se limita a explicar la posici\u00f3n jur\u00eddica preexistente a la solicitud para constituir la renuencia, esta excusa de su inacci\u00f3n es inaceptable y equivale a insistir en la falta de actividad (CJCE, Decisi\u00f3n del 6 de abril de 1962, Asunto Menoni).En el marco de la Comunidad Andina, tambi\u00e9n caben acciones para que los Estados cumplan lo decidido por los \u00f3rganos comunitarios, pero las decisiones del Tribunal no han desarrollado el tema de las \u201cexcusas\u201d aceptables e inaceptables. \u00a0<\/p>\n
48 Sobre el valor que tiene la constituci\u00f3n en renuencia de la autoridad administrativa dentro del proceso de la acci\u00f3n de cumplimiento pueden consultarse, e.g., las sentencias del Consejo de Estado dentro de los procesos ACU 615 (sentencia del 10 \u00a0de marzo de 1999, M.P. Flavio Rodr\u00edguez Arce) y ACU 620 (sentencia del 4 de marzo de 1999, C.P. Libardo Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Cfr., por ejemplo, la sentencia C-060 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonel. Se declar\u00f3, en esta ocasi\u00f3n, la constitucionalidad del art\u00edculo 6 del C\u00f3digo Procesal del Trabajo que exig\u00eda el previo agotamiento de la via gubernativa como requisito de procedibilidad de las acciones \u201ccontra una entidad de derecho p\u00fablico, una persona administrativa aut\u00f3noma, o una instituci\u00f3n o entidad de derecho social\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Declaraci\u00f3n de los Derechos del Hombre de la ONU, art\u00edculo 8\u00b0; Declaraci\u00f3n Americana de los Derechos del Hombre; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos, art\u00edculo 14; Convenci\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos, art\u00edculos 8-1 y 25-1. \u00a0<\/p>\n
51 Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, ACU 01\/92, MP: Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez; T-431\/94, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; T-354\/94, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; SU-476\/97, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; C-157\/98, MP: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencias T-509\/93, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; T-431\/94, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; T-500\/94, MP: Alejandro Mart\u00ednez Caballero; SU-476\/97, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
53 As\u00ed lo sostuvo el Consejo de Estado al examinar la relaci\u00f3n entre la acci\u00f3n de tutela y de cumplimiento. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque, 22 de enero de 1998, Radicaci\u00f3n n\u00famero: ACU-120.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Buena parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de acci\u00f3n de cumplimiento se ha encaminado a diferenciar el \u00e1mbito de la acci\u00f3n de tutela y de cumplimiento. Sobre el particular pueden consultarse los procesos ACU-149 (sentencia del 12 de febrero de 1998, CP: Juan Alberto Polo Figueroa); ACU 197 (sentencia del 13 de marzo de 1998, CP: Mariela Vega de Herrera); ACU 343 (sentencia del 16 de julio de 1998, CP: Carlos Orjuel G\u00f3ngora). \u00a0<\/p>\n
55 No entra la Corte, por ejemplo, a definir si la acci\u00f3n de cumplimiento podr\u00eda ser regulada como un mecanismo espec\u00edfico de protecci\u00f3n de derechos constitucionales o de aplicaci\u00f3n directa de los deberes constitucionales de las autoridades administrativas. \u00a0<\/p>\n
56 C-193\/97, MP: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
57 Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional, T-610\/97, MP: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-193\/98, MP: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara, C-158\/98, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
58 Corte Constitucional, Sentencia T-589\/98, MP: Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. En ese fallo, la Corte tutel\u00f3 los derechos a la vida, la salud, la paz y la tranquilidad, vulnerados por la presencia de una f\u00e1brica de cerrajer\u00eda, cuya maquinaria ocasionaba altos niveles de ruido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1194\/01 \u00a0 ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad y funci\u00f3n \u00a0 Mediante la acci\u00f3n de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o jur\u00eddica, e incluso a los servidores p\u00fablicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial \u201cpara exigir la realizaci\u00f3n o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6770","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6770","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6770"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6770\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6770"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6770"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6770"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}