\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1260\/01 \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Objeto\/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Mandatos diferenciados\/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Principio general y regla especial \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Condiciones especiales en hip\u00f3tesis distintas\/ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Ampliaci\u00f3n legislativa del derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias \u00a0<\/p>\n
El inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta establece que si se cumple la hip\u00f3tesis prevista (enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en una empresa) entonces opera el derecho de preferencia; pero ese inciso no proh\u00edbe que el Legislador establezca esas condiciones especiales en otras hip\u00f3tesis distintas, pues esa ampliaci\u00f3n legislativa del derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias en los procesos de privatizaci\u00f3n ser\u00eda un desarrollo de claros principios constitucionales, como la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad, el fomento de formas asociativas y solidarias de propiedad y el est\u00edmulo a la participaci\u00f3n de los trabajadores en la gesti\u00f3n de las empresas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Car\u00e1cter especial o espec\u00edfico \u00a0<\/p>\n
La regla constitucional contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 60 tiene un car\u00e1cter especial o espec\u00edfico y no una naturaleza exceptiva o excluyente. La norma determina claramente que dado un especial estado de cosas en el mundo jur\u00eddico, debe seguirse una consecuencia frente a \u00e9l, y \u00a0no que \u00fanicamente de ciertos hechos deban generarse algunas consecuencias, tal y como sucede con las excepciones o las restricciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REGLA CONSTITUCIONAL ESPECIFICA Y REGLA CONSTITUCIONAL EXCEPTIVA-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Las reglas constitucionales de car\u00e1cter espec\u00edfico no restringen la actividad legislativa ordinaria sino que consagran una obligaci\u00f3n constitucional directa. Nada impide entonces que el Legislador pueda establecer discrecionalmente otros supuestos f\u00e1cticos a los cuales vincule \u00a0id\u00e9nticas consecuencias. Una regla constitucional espec\u00edfica regula positivamente \u00a0un grupo de hechos y les adscribe una consecuencia, pero no impide que otros hechos, de acuerdo a la discrecionalidad del legislador, puedan ser circunscritos para asignarles los mismos efectos. Y eso sucede porque la regla constitucional espec\u00edfica es un desarrollo de principios constitucionales m\u00e1s gen\u00e9ricos. En cambio, una regla constitucional exceptiva o excluyente establece, para una situaci\u00f3n determinada, una excepci\u00f3n a ciertos principios constitucionales, que de no existir la excepci\u00f3n, gobernar\u00edan entonces esa situaci\u00f3n. Ese tipo de reglas restringe entonces las consecuencias \u00fanicamente para los supuestos all\u00ed contenidos, y proh\u00edbe entonces que el legislador promulgue normas ordinarias ampliando esas consecuencias a otros estados de cosas. \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Regla que persigue desarrollar espec\u00edficamente los principios \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Derechos de preferencia para trabajadores y organizaciones solidarias en hip\u00f3tesis distintas \u00a0<\/p>\n
REGLA CONSTITUCIONAL ESPECIFICA-Palabra t\u00e9cnica y extensi\u00f3n a otros supuestos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Desarrollo legal \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Regla constitucional que la desarrolla \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Preferencia para otro tipo de sociedades \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Interpretaci\u00f3n del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d \u00a0<\/p>\n
REGLA CONSTITUCIONAL-Tensi\u00f3n normativa derivada de una lectura literal \u00a0<\/p>\n
REGLA CONSTITUCIONAL-Criterios interpretativos \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE PRIVATIZACION-Significado amplio del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA TITULARIDAD DE ACCIONES-Alcance \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Significado amplio del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d\/PARTICIPACION DEL ESTADO EN EL CAPITAL SOCIAL DE EMPRESA-Significado amplio del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n restrictiva del t\u00e9rmino acciones comporta resultados indeseables, pues no s\u00f3lo permite que la finalidad democratizadora del derecho de preferencia pueda ser eludida en la pr\u00e1ctica, sino que podr\u00eda estimular que las empresas con participaci\u00f3n estatal asuman ciertas formas jur\u00eddicas, que no sean las m\u00e1s adecuadas. Por el contrario, una interpretaci\u00f3n amplia del t\u00e9rmino acciones evita esos inconvenientes, pues fortalece la voluntad democratrizadora del Constituyente y no genera incentivos inadecuados en el dise\u00f1o de las empresas con participaci\u00f3n estatal Ahora bien, es sensato asumir como principio hermen\u00e9utico que el funcionario judicial siempre debe preferir aquella interpretaci\u00f3n que vigoriza el cumplimiento de los fines de la norma y que evita consecuencias indeseables en su aplicaci\u00f3n. Una conclusi\u00f3n se impone: el t\u00e9rmino acciones debe ser entendido en forma amplia, de tal manera que cubra \u00a0a todas las formas de participaci\u00f3n estatal en el capital social empresarial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Respeto \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Enajenaci\u00f3n de cuotas o partes de inter\u00e9s del \u00e1mbito del derecho de preferencia \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Ambito de aplicaci\u00f3n del derecho de preferencia\/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD EN PROCESO DE PRIVATIZACION \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EL CAPITAL SOCIAL DE LAS EMPRESAS-Aplicaci\u00f3n del derecho de preferencia \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Derecho de preferencia para acceder en el capital social \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ASOCIACION-Dimensiones \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ASOCIACION-Dimensi\u00f3n negativa\/ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA FRENTE AL DERECHO DE ASOCIACION Y LIBERTAD DE EMPRESA-Derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE EMPRESA Y AUTONOMIA DE ASOCIACION-No confiere la Constituci\u00f3n el mismo grado de protecci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EMPRESA-Posibilidad de regulaci\u00f3n amplia de estructura interna \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DEL ACCESO A LA PROPIEDAD Y PROMOCION DE PROPIEDAD SOLIDARIA-Derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias en venta de cuotas o partes de inter\u00e9s estatales \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE DOMINIO-No constituye una expectativa de acceder a un bien \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3569. Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00ba (parcial) de la Ley 226 de 1995. \u201cPor la cual se desarrolla el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en cuanto a la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratizaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Actor: Alfredo V\u00e1squez Villarreal \u00a0<\/p>\n
Temas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Democratizaci\u00f3n de la propiedad, participaci\u00f3n estatal en el capital social de las empresas, procesos de privatizaci\u00f3n de empresas y derecho de preferencia de las organizaciones solidarias y de trabajadores \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (E): \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Alfredo V\u00e1squez Villarreal demand\u00f3 las expresiones \u201cy, en general, a su participaci\u00f3n en el capital social de cualquier empresa\u201d, \u201co participaciones sociales\u201d, y \u201clo mismo que cualquier forma de participaci\u00f3n en el capital de la empresa\u201d, contenidas todas en el art\u00edculo primero de la Ley 226 de 1995. Cumplidos los tr\u00e1mites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, procede a decidir acerca de la demanda de referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO OBJETO DE REVISION \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de la disposici\u00f3n pertinente, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 42.159, de 21 de diciembre de 1995, y se subrayan las expresiones demandadas. \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 226 DE 1995\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se desarrolla el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en cuanto a la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratizaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1. Campo de aplicaci\u00f3n. La presente Ley se aplicar\u00e1 a la enajenaci\u00f3n, total o parcial, a favor de particulares, de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de propiedad del Estado y, en general, a su participaci\u00f3n en el capital social de cualquier empresa. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa titularidad de la participaci\u00f3n estatal est\u00e1 determinada bien por el hecho de que las acciones o participaciones sociales est\u00e9n en cabeza de los \u00f3rganos p\u00fablicos o de las personas jur\u00eddicas de la cual \u00e9stos hagan parte, o bien porque fueron adquiridas con recursos p\u00fablicos o del Tesoro P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u201cPara efectos de la presente Ley, cuando se haga referencia a la propiedad accionaria o a cualquier operaci\u00f3n que sobre ella se mencione, se entender\u00e1n incluidos los bonos obligatoriamente convertibles en acciones, lo mismo que cualquier forma de participaci\u00f3n en el capital de una empresa.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El impugnante sostiene que los apartes acusados del art\u00edculo primero de la Ley 226 de 1995 violan de manera principal el art\u00edculo 60 Constitucional, y adicionalmente los art\u00edculos 34, 38, 58 y 153 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El impugnante aduce que por virtud del art\u00edculo 60 del Estatuto Superior, el Estado puede enajenar su participaci\u00f3n en una empresa tomando las medidas tendientes a democratizarla mediante su ofrecimiento a los trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, pero s\u00f3lo cuando dicha participaci\u00f3n est\u00e9 representada en acciones. \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer un extenso an\u00e1lisis doctrinario acerca de la naturaleza jur\u00eddica de la propiedad accionaria como manifestaci\u00f3n de un tipo espec\u00edfico de sociedad comercial, el actor concluye que las normas acusadas contrar\u00edan la restricci\u00f3n impuesta por el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que permiten la enajenaci\u00f3n democr\u00e1tica de la participaci\u00f3n estatal de activos no representados en acciones, como cuotas o partes de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Para el impugnante, las expresiones \u201cy, en general, a su participaci\u00f3n en el capital social de cualquier empresa\u201d, \u201co participaciones sociales\u201d, y \u201clo mismo que cualquier forma de participaci\u00f3n en el capital de la empresa\u201d contenidas en la norma acusada, aluden a tipos de participaciones societarias cuya enajenaci\u00f3n \u00a0no est\u00e1 permitida, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 60. \u00a0<\/p>\n
Agrega que cumplir con la restricci\u00f3n impuesta por la Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n accionaria del Estado, es fundamental en la medida en que las consecuencias jur\u00eddicas derivadas del tipo de participaci\u00f3n estatal en una sociedad mercantil, determinan tanto el r\u00e9gimen de responsabilidad solidaria en materia tributaria como el r\u00e9gimen de responsabilidad laboral y de inhabilidades de los socios. Al respecto afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs entonces absolutamente evidente\u00a0 que cuando una norma en nuestro sistema jur\u00eddico se refiere a acciones, est\u00e1 haciendo referencia espec\u00edfica y exclusiva a los t\u00edtulos representativos de partes al\u00edcuotas que conforman el capital social de una sociedad an\u00f3nima o de una sociedad en comandita por acciones. No puede pretenderse ampliar el significado del t\u00e9rmino para sostener que deben quedar comprendidas en el alcance de dicho vocablo otras formas de participaci\u00f3n en el capital de una sociedad, pues tales otras formas no se pueden identificar con la denominaci\u00f3n \u201cacciones\u201d sino que corresponder\u00e1n a la expresi\u00f3n \u201cpartes de inter\u00e9s social\u201d o a la expresi\u00f3n \u201ccuotas de inter\u00e9s social\u201d, seg\u00fan sea el caso.\u201d \u00a0<\/p>\n
En apoyo de lo anterior, aduce que la interpretaci\u00f3n del texto constitucional debe hacerse consultando su sentido natural y obvio, lo cual obliga a considerar el t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d como referido \u00fanicamente a la participaci\u00f3n del Estado en las sociedades de capital o intuito rei. Sostiene que donde el legislador no distingue no le es dado al int\u00e9rprete hacerlo, de forma tal que \u00a0es deber del int\u00e9rprete acoger la distinci\u00f3n realizada en el art\u00edculo 60 para no vulnerar el principio de competencia del legislador. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, el impugnante advierte que la intenci\u00f3n del constituyente consist\u00eda en someter s\u00f3lo a las sociedades de capital con participaci\u00f3n estatal representado en acciones, al r\u00e9gimen de venta con favorecimiento del sector solidario, habida cuenta de las consecuencias que traer\u00eda la enajenaci\u00f3n, en similares condiciones, de otro tipo de participaciones en sociedades de cuotas o partes de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de ilustrar lo anterior, el demandante resalta que en una sociedad limitada, en donde prima la condici\u00f3n intuitu personae, el ingreso de nuevos socios es efectuado tras una previa aceptaci\u00f3n de la mayor\u00eda y a trav\u00e9s de la reforma de los estatutos. En este tipo de sociedades, en las que las calidades de los socios priman sobre su aporte econ\u00f3mico, es fundamental reconocer el derecho que tienen los asociados para determinar qui\u00e9nes ser\u00e1n sus consocios. Afirma que \u00a0dicha garant\u00eda \u201crueda por el suelo\u201d como consecuencia de la imposici\u00f3n de la norma acusada. Igualmente sostiene que \u201cSi estos derechos son conculcados por un mecanismo que le permita a un socio, en su condici\u00f3n de Estado, violar los pactos de acuerdos sociales de respeto al elemento intuitu personae y enajenar su participaci\u00f3n desconociendo tales limitaciones para forzar a los consocios a compartir la vida social con personas que puedan considerar incompatibles, inconvenientes, o representantes de intereses y prioridades opuestas, se producir\u00e1 necesariamente una violaci\u00f3n de los derechos de los restantes socios a escoger las condiciones personales de sus compa\u00f1eros en la aventura social\u201d. \u00a0<\/p>\n
La demanda advierte adem\u00e1s que la norma acusada infringe el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque establece una especie de extinci\u00f3n de dominio respecto de la propiedad de los socios de la sociedad en la que el Estado tiene participaci\u00f3n no accionaria. Adicionalmente, quebranta el art\u00edculo 38 superior porque limita la libertad de asociaci\u00f3n de los socios al obligarlos a asociarse con individuos con quienes no tienen \u00e1nimo societario. Tambi\u00e9n viola el art\u00edculo 58 de la Carta en la medida en que desconoce los derechos adquiridos de los socios, reflejados en los estatutos de la sociedad que prev\u00e9n las modificaciones al capital social y los mecanismo de ingreso de nuevos asociados. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el impugnante sostiene que al disponer medidas que afectan los derechos fundamentales consagrados en la Constituci\u00f3n, la regulaci\u00f3n de la materia contenida en la norma acusada debi\u00f3 ser objeto de Ley Estatutaria, con lo cual se infringi\u00f3 tambi\u00e9n el art\u00edculo 153 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCION \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representaci\u00f3n del Ministerio de la referencia, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar exequibles las expresiones acusadas de la norma. \u00a0<\/p>\n
En su intervenci\u00f3n, el Ministerio se\u00f1ala que la Corte Constitucional, mediante Sentencias C-037 de 1994 y C-384 de 1996, hizo pronunciamientos similares sobre la exequibilidad de las disposiciones de la Ley 226 que se refieren a la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado. Considera que por tanto, esta Corporaci\u00f3n debe seguir la misma l\u00ednea de jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de la referencia intervino en el proceso mediante memorial suscrito por el doctor Jorge Luis Trujillo Alfaro, para solicitar la declaraci\u00f3n de exequibilidad de las expresiones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el interviniente que el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n expresa uno de los fines del Estado Social de Derecho, consistente en la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad. Dice que la norma se ha entendido como el reflejo de la b\u00fasqueda, por parte del constituyente, de un capitalismo social que permita democratizar la participaci\u00f3n que el Estado tiene en sus empresas. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha emitido respecto de los alcances del art\u00edculo 60, el interviniente aduce que las expresiones acusadas de la Ley 226 involucra \u00a0circunstancias en las que se dispone de la participaci\u00f3n del Estado en el capital social de una empresa, ya que de lo contrario estar\u00eda desconociendo el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n en torno al acceso a la propiedad, que es deducido del t\u00edtulo de la norma en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n sostiene que la norma no atenta contra las dem\u00e1s disposiciones invocadas de la Constituci\u00f3n, pues el derecho de preferencia de los asociados no puede estar por encima del cumplimiento de los fines del ordenamiento superior. Adicionalmente, sostiene que el legislador es aut\u00f3nomo para crear nuevas condiciones dentro de la normatividad asociativa que tuvieran que ver con las formas de acceso a la propiedad estatal. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que la Ley 226 no debi\u00f3 ser objeto de regulaci\u00f3n estatutaria, pues el encargo de la misma no es el de regular el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales vinculados con el derecho a la libertad de asociaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
El doctor Mauricio Plazas Vega, en representaci\u00f3n de la Academia de la referencia, intervino \u00a0en el proceso para solicitar que las expresiones demandadas \u00a0sean declaradas exequibles. \u00a0<\/p>\n
A juicio del interviniente, la interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales no es equiparable a la de las \u00a0legales. De all\u00ed que sea impracticable, como primera medida, la ex\u00e9gesis sobre la cual se estructura la demanda. En este sentido -contin\u00faa- el contexto de las normas y los principios, determinan la interpretaci\u00f3n que debe darse a cada uno de los c\u00e1nones constitucionales, de forma tal que es posible sostener \u00a0por esta v\u00eda que el prop\u00f3sito fundamental del art\u00edculo 60 constitucional es el de promover el acceso a la propiedad dentro del marco del principio de igualdad, protegiendo las formas asociativas y solidarias de propiedad a que alude el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 55 de la Constituci\u00f3n. Al respecto afirm\u00f3. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed entendido, el precepto constitucional en an\u00e1lisis ha de hacerse extensivo a la enajenaci\u00f3n de cualquier forma o tipo de participaci\u00f3n del Estado en las empresas, sin considerar si est\u00e1 constituida por acciones, cuotas, derechos, partes de inter\u00e9s o cualquier otra de tantas modalidades de derechos o t\u00edtulos que pueden presentarse.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su opini\u00f3n, no existe violaci\u00f3n del derecho a la igualdad de los asociados porque cualquier particular que tenga participaci\u00f3n societaria con el Estado se encuentra sometido a la misma condici\u00f3n. Por el contrario, la aplicaci\u00f3n de la interpretaci\u00f3n sugerida por el demandante, \u00a0s\u00ed violar\u00eda la Carta porque \u00a0la sola modalidad asociativa de una colectividad, estar\u00eda propiciando la creaci\u00f3n de reg\u00edmenes diferentes de regulaci\u00f3n para un mismo acto de enajenaci\u00f3n de la propiedad estatal. \u00a0<\/p>\n
El interviniente concluye citando algunos apartes extra\u00eddos de las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente, de los cuales deduce que el constituyente, al concebir la enajenaci\u00f3n democr\u00e1tica de la propiedad estatal, no tuvo en mente la distinci\u00f3n entre la participaci\u00f3n del Estado en empresas organizadas por acciones o por otro tipo de participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Colegio de Abogados Comercialistas. \u00a0<\/p>\n
Fabio Silva Torres, vicepresidente de la colegiatura de la referencia, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar exequibles las normas acusadas de la Ley 226 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Considera el interviniente que el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n est\u00e1 redactado en forma tal que hace referencia a cualquier tipo de participaci\u00f3n que el Estado tenga en una empresa, sin consideraci\u00f3n a la constituci\u00f3n jur\u00eddica de la misma. A su juicio, \u201c[t]odo lo relacionado con el r\u00e9gimen legal de las sociedades es cuesti\u00f3n reglamentada en la ley que tiene como soporte la libertad de asociaci\u00f3n y la libertad de empresa, por lo cual no es del caso interpretar la constituci\u00f3n con base en disposiciones legales.\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, el Colegio de Abogados Comercialistas opina que cuando el art\u00edculo 60 emplea el t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d, no est\u00e1 haciendo referencia \u00fanicamente a la sociedad por acciones sino que abarca \u00a0en general, a cualquiera de las participaciones de capital que el Estado pueda tener en alguna empresa. La posibilidad de enajenaci\u00f3n democr\u00e1tica de la participaci\u00f3n estatal es condici\u00f3n que conocen los asociados que deciden integrar vida social con el Estado. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Maya Villaz\u00f3n, present\u00f3 el concepto de Ley que consagra el art\u00edculo 242-2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y solicit\u00f3 a la Corte declarar exequible el texto de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, de los textos de la Asamblea Nacional Constituyente puede deducirse que el objetivo de la democratizaci\u00f3n de la propiedad del Estado \u201cdescansa en el prop\u00f3sito de que los procesos de privatizaci\u00f3n tengan origen en los principios democr\u00e1ticos, de tal suerte que no se favorezca en forma injusta e inequitativa a particulares que puedan tener privilegios en las transacciones correspondientes, a costa del inter\u00e9s general.\u201d \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n es un desarrollo de los principios democr\u00e1ticos del R\u00e9gimen Superior, concretamente, del principio de igualdad \u00a0y de las normas que garantizan las formas asociativas y solidarias de la propiedad, por lo que no puede ser interpretado restrictivamente como lo hace el demandante, vinculado \u00fanicamente con las sociedades por acciones en donde el Estado tenga participaci\u00f3n, ya que con ello se discriminar\u00eda a otro tipo de modelos societarios en los que tambi\u00e9n el Estado tiene intereses econ\u00f3micos directos. \u00a0<\/p>\n
Agrega que en ejercicio de su libre potestad de configuraci\u00f3n, el Legislador est\u00e1 legitimado para establecer un r\u00e9gimen especial destinado a regular la enajenaci\u00f3n de los activos de las sociedades en donde el Estado tenga participaci\u00f3n social. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, advierte que la norma no quebranta el art\u00edculo 38 de la Constituci\u00f3n, dado que no est\u00e1 obligando a los socios a permanecer en sociedad, pues estos pueden retirarse de la misma cuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en \u00e9sta. \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal concluye diciendo que tampoco se incurre en violaci\u00f3n del derecho a la propiedad privada ni la norma constituye una extinci\u00f3n de dominio, porque los derechos derivados de la participaci\u00f3n en una sociedad no son derechos reales de dominio1. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de acuerdo a los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Las expresiones acusadas hacen parte de la Ley 226 de 1995, la cual, en desarrollo del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, prev\u00e9, en los casos de la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado en una empresa, la concesi\u00f3n de condiciones especiales para que a los trabajadores y empresas solidarias puedan adquirir preferencialmente dicha propiedad. Los apartes impugnados establecen que ese derecho de preferencia opera no s\u00f3lo para la venta de acciones del Estado sino tambi\u00e9n para la enajenaci\u00f3n de cualquier otra participaci\u00f3n suya en el capital social de las empresas, como las cuotas o partes de inter\u00e9s. El demandante considera entonces que esas expresiones desconocen el art\u00edculo 60 de la Carta. Seg\u00fan su parecer, esa disposici\u00f3n constitucional establece una restricci\u00f3n para la democratizaci\u00f3n de la propiedad en los procesos de privatizaci\u00f3n de empresas, pues esa norma s\u00f3lo prev\u00e9 la concesi\u00f3n de condiciones especiales a los trabajadores y empresas solidarias, cuando se trate de la enajenaci\u00f3n de las acciones, pero no de otras formas de participaci\u00f3n. Por ello, seg\u00fan su parecer, la extensi\u00f3n de esas condiciones especiales a la venta de otros tipos de participaci\u00f3n en el capital social, como las cuotas o partes de inter\u00e9s, \u00a0viola no s\u00f3lo la restricci\u00f3n impuesta por el art\u00edculo 60 de la Carta, sino que adem\u00e1s vulnera la propiedad y el derecho de asociaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que los apartes acusados se ajustan a la Carta, pues representan un mecanismo adecuado para democratizar la propiedad, en los procesos de enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en una empresa. Adem\u00e1s, seg\u00fan algunos de estos intervenientes, la interpretaci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cacciones\u201d, incluida en el art\u00edculo 60 de la Carta, no debe hacerse en el sentido t\u00e9cnico y restringido del derecho comercial, como lo hace \u00a0el actor, sino que debe tomar en consideraci\u00f3n la finalidad misma del mandato constitucional, que es democratizar la propiedad, y por ello debe entenderse que cubre toda enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en el capital social de las empresas. \u00a0<\/p>\n
3. Conforme a lo anterior, el problema que plantea la presente demanda es si el otorgamiento de un derecho de preferencia a las organizaciones solidarias y de trabajadores en los procesos de enajenaci\u00f3n de las participaciones del Estado en el capital social de una empresa, que sean distintas de las acciones, vulnera el art\u00edculo 60 de la Carta, o desconoce la libertad de empresa y el derecho de asociaci\u00f3n. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzar\u00e1 por recordar brevemente el alcance del art\u00edculo 60 superior, para luego examinar si las expresiones acusadas afectan o no los principios y mandatos previstos en esa disposici\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n y la democratizaci\u00f3n de la propiedad. \u00a0<\/p>\n
4. La Constituci\u00f3n, al adoptar la f\u00f3rmula pol\u00edtica del Estado Social de Derecho (CP art. 1\u00ba), propugna por la democratizaci\u00f3n de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para permitir que ciertos grupos tengan acceso a \u00e9sta m\u00e1s f\u00e1cilmente.2. Esta opci\u00f3n constitucional se materializa en diversas normas constitucionales, y en especial en el art\u00edculo 60 de la Carta, el cual, como esta Corte lo ha se\u00f1alado3, contiene dos mandatos diferenciados, pues simult\u00e1neamente establece un principio general y una regla. As\u00ed, el inciso primero establece el principio seg\u00fan el cual es obligaci\u00f3n del Estado facilitar y \u00a0promover el acceso a la propiedad. Y seguidamente, el inciso segundo del mismo art\u00edculo desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenaci\u00f3n que haga el Estado de su participaci\u00f3n en alguna empresa en la cual tenga parte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta forma de interpretar el contenido del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n parte de las mismas consideraciones que hizo esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C\u2013392 de 1996, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, en donde distingui\u00f3 las dos diversas estructuras \u00a0normativas del \u00a0 art\u00edculo en cuesti\u00f3n. La Corte aclar\u00f3 en esa providencia que el primero de los incisos inclu\u00eda una cl\u00e1usula \u201cprogram\u00e1tica y promocional\u201d, a trav\u00e9s de la cual el Constituyente consagr\u00f3 un derecho de todas las personas de acceder a la propiedad, que el Estado \u201cdebe intentar realizar en la medida de sus posibilidades jur\u00eddicas y f\u00e1cticas\u201d. El segundo inciso, precis\u00f3 esa sentencia, tiene una caracter\u00edstica normativa distinta, pues est\u00e1 construido a la manera de una regla, ya que establece una obligaci\u00f3n espec\u00edfica para el caso concreto de enajenaciones de participaci\u00f3n de capital del Estado en una empresa. En otras palabras, este segundo inciso consagra \u201cuna regla cl\u00e1sica bajo la forma de mandato definitivo, puesto que a una determinada hip\u00f3tesis f\u00e1ctica (la enajenaci\u00f3n de participaci\u00f3n estatal en una empresa) atribuye una consecuencia ineluctable: \u00a0el derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias\u201d4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. El demandante, a partir de una interpretaci\u00f3n literal del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d contenido en la regla del inciso segundo del art\u00edculo 60 superior, considera que dicha norma restringe la posibilidad de conferir preferencias a los trabajadores y organizaciones solidarias \u00fanicamente en aquellos eventos en donde el Estado enajena acciones, en el sentido comercial del t\u00e9rmino. El actor concluye \u00a0entonces que el acceso preferencial a la propiedad s\u00f3lo puede otorgarse en los casos de privatizaci\u00f3n de sociedades que representen su capital por medio de acciones, pero no puede el Legislador extender esos mecanismos a la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado en otro tipo de sociedades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este argumento del actor suscita dos interrogantes. En primer t\u00e9rmino, si suponemos que el demandante tiene raz\u00f3n en que la regla prevista en el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta se refiere exclusivamente a la oferta y venta de acciones, la pregunta que naturalmente surge es si, por ese hecho, es inconstitucional que la ley ampl\u00ede el campo de aplicaci\u00f3n de ese derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias a la venta de otras formas de participaci\u00f3n del Estado en el capital social de las empresas. Y, en segundo t\u00e9rmino, obviamente es necesario discutir si la interpretaci\u00f3n restrictiva del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d del art\u00edculo 60 superior, propuesta por el demandante, es o no constitucionalmente adecuada. Entra pues la Corte a resolver esos dos interrogantes. \u00a0<\/p>\n
Principios generales, reglas especiales de obligaci\u00f3n y el sentido del art\u00edculo 60 de la Carta \u00a0<\/p>\n
6. Incluso si suponemos que el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta se refiere exclusivamente a la democratizaci\u00f3n de las acciones, el argumento del actor no estar\u00eda llamado a prosperar, por cuanto se funda en una inadecuada comprensi\u00f3n del tipo de regla contenida en esa disposici\u00f3n constitucional. En efecto, el actor supone que ese inciso establece la \u00fanica posibilidad en que el Estado puede ofrecer un derecho de preferencia a los trabajadores y organizaciones solidarias. Sin embargo, la realidad es otra: ese inciso establece que si se cumple la hip\u00f3tesis prevista (enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en una empresa) entonces opera el derecho de preferencia; pero ese inciso no proh\u00edbe que el Legislador establezca esas condiciones especiales en otras hip\u00f3tesis distintas, pues esa ampliaci\u00f3n legislativa del derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias en los procesos de privatizaci\u00f3n ser\u00eda un desarrollo de claros principios constitucionales, como la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad (CP art. 60), el fomento de formas asociativas y solidarias de propiedad (CP art. 58) y el est\u00edmulo a la participaci\u00f3n de los trabajadores en la gesti\u00f3n de las empresas (CP art. 57).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Conforme a lo anterior, la regla constitucional contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 60 tiene un car\u00e1cter especial o espec\u00edfico y no una naturaleza exceptiva o excluyente. La norma determina claramente que dado un especial estado de cosas en el mundo jur\u00eddico, debe seguirse una consecuencia frente a \u00e9l, y \u00a0no que \u00fanicamente de ciertos hechos deban generarse algunas consecuencias, tal y como sucede con las excepciones o las restricciones. \u00a0Por decirlo en un lenguaje m\u00e1s formalizado, la estructura de una regla especial es la siguiente: si ocurre A entonces es obligatorio B. La estructura de una regla exceptiva es diversa pues asume esta forma: si ocurre A, y s\u00f3lo si ocurre A, entonces es obligatorio B.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, las reglas constitucionales de car\u00e1cter espec\u00edfico no restringen la actividad legislativa ordinaria sino que consagran una obligaci\u00f3n constitucional directa. Nada impide entonces que el Legislador pueda establecer discrecionalmente otros supuestos f\u00e1cticos a los cuales vincule \u00a0id\u00e9nticas consecuencias. Una regla constitucional espec\u00edfica regula positivamente \u00a0un grupo de hechos y les adscribe una consecuencia, pero no impide que otros hechos, de acuerdo a la discrecionalidad del legislador, puedan ser circunscritos para asignarles los mismos efectos. Y eso sucede porque la regla constitucional espec\u00edfica es un desarrollo de principios constitucionales m\u00e1s gen\u00e9ricos. En cambio, una regla constitucional exceptiva o excluyente establece, para una situaci\u00f3n determinada, una excepci\u00f3n a ciertos principios constitucionales, que de no existir la excepci\u00f3n, gobernar\u00edan entonces esa situaci\u00f3n. Ese tipo de reglas restringe entonces las consecuencias \u00fanicamente para los supuestos all\u00ed contenidos, y proh\u00edbe entonces que el legislador promulgue normas ordinarias ampliando esas consecuencias a otros estados de cosas. \u00a0<\/p>\n
8. El accionante, al no tomar en cuenta esta diferenciaci\u00f3n en la estructura de la regla del inciso segundo del art\u00edculo 60, incurre en un error l\u00f3gico de interpretaci\u00f3n. \u00a0La regla del inciso segundo tiene como objetivo desarrollar de manera espec\u00edfica los principios de democratizaci\u00f3n de la propiedad, promoci\u00f3n de la participaci\u00f3n de los trabajadores en las empresas y est\u00edmulo a las formas asociativas y solidarias de propiedad (CP arts 57, 58 y 60), y para ello la disposici\u00f3n eleva a rango constitucional una obligaci\u00f3n estatal espec\u00edfica. Pero esa regla no excluye que la ley, en desarrollo de esos principios constitucionales, reconozca derechos de preferencia para los trabajadores y organizaciones solidarias en hip\u00f3tesis distintas a las previstas en ese inciso segundo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Si acept\u00e1ramos entonces la tesis del actor, seg\u00fan la cual la norma constitucional utiliza la locuci\u00f3n \u201cacciones\u201d en el sentido t\u00e9cnico del C\u00f3digo de Comercio, este solo hecho no puede hacernos concluir que la ley parcialmente acusada es inconstitucional. \u00a0Como ha venido insisti\u00e9ndose, una norma espec\u00edfica no impide que a supuestos de hecho distintos puedan serles asignadas las mismas consecuencias, cosa que s\u00ed suceder\u00eda si la regla fuera de car\u00e1cter exceptivo. \u00a0Nada impide entonces que el legislador, de acuerdo a sus criterios, crea conveniente que otro tipo de hechos tengan los mismos efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo estas consideraciones, a\u00fan si fuera el caso \u00a0que la norma utiliza una palabra en su sentido t\u00e9cnico, no quiere esto decir que al legislador le est\u00e1 vedado extender la regla hasta abarcar otros supuestos que est\u00e1n por fuera de ese car\u00e1cter t\u00e9cnico utilizado. \u00a0Bastar\u00eda entender que una de ellas tiene rango constitucional, mientras que la otra tiene tan s\u00f3lo jerarqu\u00eda legal. \u00a0Y como puede observarse, \u00a0el mismo art\u00edculo 60 dispone que ser\u00e1 \u00a0por medio de la ley como deber\u00e1 desarrollarse el principio de democratizaci\u00f3n de la propiedad, con lo cual faculta expresamente al legislador para que sea \u00e9l quien determine razonablemente, los mejores mecanismos con los cuales cumplir el mandato de democratizar la propiedad \u00a0<\/p>\n
10. Las reglas especiales son comunes dentro de nuestro ordenamiento, y su interpretaci\u00f3n debe pasar por un cuidadoso an\u00e1lisis de su naturaleza, para evitar conclusiones irrazonables. \u00a0Ser\u00eda un absurdo por ejemplo, sostener que el art\u00edculo 81 de la Carta, al establecer que el \u201cEstado regular\u00e1 el ingreso al pa\u00eds y la salida de \u00e9l de los recursos gen\u00e9ticos, y su utilizaci\u00f3n, de acuerdo con el inter\u00e9s nacional\u201d, en realidad est\u00e1 prohibiendo que el Estado regule el ingreso o la salida de otro tipo de recursos naturales. En este punto, el Constituyente tampoco cre\u00f3 una regla exceptiva sino un mandato especial, que desarrolla principios constitucionales, como la protecci\u00f3n de la biodiversidad. El art\u00edculo 81 elev\u00f3 a rango constitucional la obligaci\u00f3n del Estado de regular el ingreso y salida de recursos gen\u00e9ticos, pero ella no excluye que el Legislador, para proteger el medio ambiente y la biodiversidad, pueda establecer otras reglas similares para otros recursos naturales distintos a los recursos gen\u00e9ticos..\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algo similar sucede con la regla constitucional prevista por el inciso segundo del art\u00edculo 60 y que desarrolla el principio de democratizaci\u00f3n de la propiedad. As\u00ed, el hecho de que la obligaci\u00f3n del Estado de ofrecer sus acciones a los trabajadores, a las organizaciones de trabajadores y a las organizaciones solidarias, tenga jerarqu\u00eda constitucional, no \u00a0lleva a concluir que el Legislador no puede establecer esa preferencia para otro tipo de sociedades. Si la argumentaci\u00f3n realizara una inferencia en sentido contrario, incurrir\u00eda en un error al creer que con la negaci\u00f3n del antecedente del predicado de un enunciado normativo de obligaci\u00f3n \u2013una sociedad no constituida por acciones- \u00a0deba \u00a0deducirse necesariamente la negaci\u00f3n de su consecuente\u2013 la imposibilidad para enajenar su participaci\u00f3n a los trabajadores y organizaciones solidarias o de trabajadores-. \u00a0Esta posibilidad l\u00f3gica cabe cuando las disposiciones son expresa y literalmente construidas con una estructura exceptiva, como ocurrir\u00eda si la regla estipulara que s\u00f3lo puede ofrecerse preferencialmente la participaci\u00f3n en acciones que tenga el Estado en una empresa, a los trabajadores y a las \u00a0organizaciones solidarias y de trabajadores. Sin embargo, es claro que \u00e9ste no es el caso, y por tanto \u00a0bien pod\u00eda el legislador extender la esfera de acci\u00f3n del derecho de preferencia previsto por el art\u00edculo 60 constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En una ocasi\u00f3n anteriores, esta Corte ya hab\u00eda expresamente se\u00f1alado la legitimidad de una medida legislativa de esa naturaleza. En efecto, la sentencia C-392 de 1996, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, tuvo que estudiar una demanda contra el art\u00edculo 20 de la Ley 226 de 1995, que establece que la venta de activos estatales distintos de acciones o bonos se sujeta a las reglas generales de contrataci\u00f3n, y no debe el Estado ofrecer condiciones especiales de compra a los trabajadores y organizaciones solidarias. La Corte concluy\u00f3 que esa disposici\u00f3n era exequible, pues el art\u00edculo 60 de la Carta no preve\u00eda un derecho de preferencia para toda venta de un bien estatal sino \u00fanicamente para la enajenaci\u00f3n de participaciones estatales en el capital social. Sin embargo, la sentencia precis\u00f3 que esa limitaci\u00f3n del derecho de preferencia establecido directamente por la Constituci\u00f3n, no exclu\u00eda que la ley pudiera consagrar un mecanismo semejante para la venta de otros activos estatales. Dijo entonces la Corte en esa sentencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa exequibilidad del art\u00edculo acusado no significa que la ley no pueda establecer, en esos otros eventos de venta de activos estatales, mecanismos especiales para favorecer el acceso a la propiedad de parte de grupos sociales d\u00e9biles o marginados, pues tales desarrollos legales tienen claro sustento constitucional en el car\u00e1cter social del Estado colombiano (CP art. 1\u00ba), en la b\u00fasqueda de una igualdad real y efectiva (CP art. 13) y en el propio principio contenido en el inciso primero del art\u00edculo 60, seg\u00fan el cual el Estado debe promover el acceso a la propiedad. Simplemente la Corte est\u00e1 afirmando que en tales situaciones no se aplica el derecho especial de preferencia consagrado por el inciso segundo en beneficio de trabajadores y organizaciones solidarias y por ende no est\u00e1 obligado el Legislador a establecer condiciones especiales en favor de estos grupos sociales, aun cuando el Legislador puede desarrollar mecanismos de esa naturaleza, si lo considera conveniente para el fomento del acceso a la propiedad\u201d (subrayas no originales.. \u00a0<\/p>\n
\u00bfInterpretaci\u00f3n restrictiva o gen\u00e9rica del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d del art\u00edculo 60 superior? \u00a0<\/p>\n
11. El an\u00e1lisis precedente ha mostrado que incluso si la interpretaci\u00f3n restrictiva del actor del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d del art\u00edculo 60 de la Carta es correcta, no por ello las expresiones acusadas son inconstitucionales. Pero adem\u00e1s, y como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n, la tesis del demandante sobre el significado de ese t\u00e9rmino no es constitucionalmente adecuada, pues no s\u00f3lo no se ajusta claramente al tenor literal de la Carta sino que, sobre todo, \u00a0desconoce la finalidad misma del mandato constitucional, que es democratizar la propiedad y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad, en los procesos de privatizaci\u00f3n. Entra pues la Corte a delimitar el sentido del t\u00e9rmino \u201cacciones\u201d en esa disposici\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El argumento literal y gramatical. \u00a0<\/p>\n
12. El actor funda gran parte de su acusaci\u00f3n en un an\u00e1lisis literal, pues argumenta que la referencia del inciso segundo del art\u00edculo 60 a la palabra \u201cacciones\u201d no es gratuita, y por ello debe ser entendida en el sentido t\u00e9cnico previsto por la legislaci\u00f3n comercial. Y a primera vista, su argumento es fuerte, pues la norma constitucional expresamente habla de la democratizaci\u00f3n de la titularidad de las \u201cacciones\u201d y de la oferta de condiciones especiales para el acceso a \u201cdicha propiedad accionaria.\u201d Esto indicar\u00eda entonces que el derecho de preferencia previsto directamente por la Carta \u00a0s\u00f3lo recaer\u00eda sobre las acciones vendidas por el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el uso que hace el actor de este argumento literal no es el \u00fanico posible. Y para mostrar otras posibilidades hermen\u00e9uticas, conviene transcribir el mencionado inciso segundo del art\u00edculo 60, que establece expresamente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecer\u00e1 a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentar\u00e1 la materia (subrayas no originales)\u201d . \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00f3tese que la primera parte de la norma no habla de \u201cacciones\u201d sino de la enajenaci\u00f3n de la \u201cparticipaci\u00f3n\u201d del Estado en una empresa, que es un t\u00e9rmino m\u00e1s gen\u00e9rico pues se entiende que hace referencia a cualquier tipo de aporte al capital social empresarial, sin que interese su naturaleza (acciones, cuotas o partes de inter\u00e9s) ni el tipo de sociedad de que se trate; s\u00f3lo la segunda parte de la regla constitucional se refiere a las acciones y a la propiedad accionaria. Por consiguiente, un an\u00e1lisis puramente l\u00f3gico y literal muestra la siguiente paradoja: el supuesto de hecho de esta regla es gen\u00e9rico y parece aludir a la venta de cualquier participaci\u00f3n del Estado en el capital social de cualquier empresa, lo cual incluye las cuotas o partes de inter\u00e9s, pues la norma literalmente habla de aquellos eventos en que \u201cel Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa\u201d. Por su parte, la consecuencia normativa que establece esa disposici\u00f3n parece recaer \u00fanicamente sobre la propiedad accionaria, pues ordena al Estado la toma de \u201cmedidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones\u201d. Una lectura literal permite entonces detectar una cierta incongruencia en la regla del inciso segundo del art\u00edculo 60 superior, pues no tiene mucho sentido que esa disposici\u00f3n sea aplicable a la venta de cualquier participaci\u00f3n estatal (incluidas entonces las cuotas o partes de inter\u00e9s), pero ordene que el Estado procure la democratizaci\u00f3n \u00a0\u00fanicamente de la propiedad accionaria, y no de las otras formas de participaci\u00f3n en el capital social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. El argumento literal no es entonces claro, pues conduce a una tensi\u00f3n normativa entre el supuesto de hecho y la consecuencia jur\u00eddica de esa regla constitucional. Bien podr\u00eda entonces hablarse de una \u00a0contradicci\u00f3n normativa interna en la redacci\u00f3n de esa disposici\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de vista l\u00f3gico, la superaci\u00f3n de las tensiones normativas derivadas de una lectura literal de esa disposici\u00f3n constitucional puede ser lograda de dos formas: de un lado, restringiendo el alcance del supuesto de hecho, de tal manera que por enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado en una empresa se entienda \u00fanicamente la venta de \u201cacciones\u201d o \u201cpropiedad accionaria\u201d. Tal es la tesis del demandante, quien concluye entonces que esa regla constitucional s\u00f3lo opera para aquellas sociedades que reparten su \u00a0capital social en los t\u00edtulos negociables llamados acciones. Sin embargo, existe otra opci\u00f3n para superar las tensiones literales, y es ampliar \u00a0el alcance de la consecuencia jur\u00eddica de la regla constitucional, de suerte que las expresiones \u201cacciones\u201d y \u201cpropiedad accionaria\u201d incluyan las otras formas de participaci\u00f3n del Estado en el capital social de las empresas, como son las cuotas o partes de inter\u00e9s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. Los argumentos puramente literal y l\u00f3gico no nos permiten escoger entre las dos anteriores opciones hermen\u00e9uticas, pues desde esa perspectiva, ambas soluciones son aceptables. En efecto, tanto la restricci\u00f3n del supuesto de hecho como la ampliaci\u00f3n de la consecuencia normativa se apoyan en el tenor literal de la norma y ambas eliminan la tensi\u00f3n entre el supuesto de hecho y la consecuencia jur\u00eddica. Es pues necesario acudir a otro tipo de argumentos hermen\u00e9uticos para poder razonablemente optar una de esas dos interpretaciones. Ahora bien, como proceder\u00e1 a mostrarse, el uso de estos otros criterios (hist\u00f3rico, sistem\u00e1tico, teleol\u00f3gico, l\u00f3gico y de precedentes) no aporta razones convincentes para restringir el alcance de la expresi\u00f3n \u201cparticipaci\u00f3n en una empresa\u201d del supuesto de hecho para asimilarlo a la expresi\u00f3n \u201cacciones\u201d, en el sentido restringido del estatuto comercial. Por el contrario, estos otros argumentos hermen\u00e9uticos apuntan a la soluci\u00f3n contraria pues indican que es constitucionalmente m\u00e1s adecuado interpretar la expresi\u00f3n acciones en un sentido amplio, que incluya otras formas de participaci\u00f3n social en el capital de una empresa. Entra pues la Corte a analizar el alcance de la regla prevista por el art\u00edculo 60 superior, a partir de esos otros criterios interpretrativos. \u00a0<\/p>\n
El argumento hist\u00f3rico y la voluntad de democratizar los procesos de privatizaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. Contrariamente a lo sostenido por el actor, el an\u00e1lisis de la formaci\u00f3n del actual art\u00edculo 60 de la Carta no conduce a la conclusi\u00f3n un\u00edvoca de que la Asamblea Constituyente deseaba restringir la obligaci\u00f3n de consagrar el derecho de preferencia \u00fanicamente a la venta de acciones. As\u00ed puede constatarse que en el proceso constituyente, la comisi\u00f3n de codificaci\u00f3n efectu\u00f3 una propuesta para suprimir la expresi\u00f3n \u201cacciones\u201d en la redacci\u00f3n del articulo 605. \u00a0Tal sugerencia no fue aceptada en el debate sobre la norma, con lo cual sigui\u00f3 conserv\u00e1ndose en el enunciado normativo. \u00a0Pero esta constataci\u00f3n est\u00e1 lejos de poder determinar el sentido o el significado original que el Constituyente quiso imprimir a la palabra, pues el vocablo \u201cacciones\u201d\u00a0 conservado en el texto, puede interpretarse no s\u00f3lo como la referencia a las \u201cempresas con un capital representado en acciones\u201d sino tambi\u00e9n, en un sentido m\u00e1s amplio, como \u201ccualquier forma o tipo de participaci\u00f3n del Estado en las empresas\u201d, por la sencilla raz\u00f3n de que la primera parte del inciso se refiere literalmente a la enajenaci\u00f3n por el Estado de su \u201cparticipaci\u00f3n\u201d en una empresa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. De otro lado, la utilizaci\u00f3n de la exposici\u00f3n de motivos \u00a0refuerza la interpretaci\u00f3n que afirma que \u00a0la hip\u00f3tesis f\u00e1ctica de la regla debe buscarse en la literalidad de la expresi\u00f3n \u201cCuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa\u201d \u00a0En efecto, los argumentos de esa exposici\u00f3n muestran que la finalidad de la regla constitucional ten\u00eda un sentido amplio, pues deb\u00eda aplicarse a todo proceso de privatizaci\u00f3n, sin que interesara la naturaleza jur\u00eddica de la empresa espec\u00edfica, ni la forma como estaba constituido su capital social. As\u00ed, dec\u00eda al respecto el respectivo informe ponencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon el fin de que los eventuales procesos de privatizaci\u00f3n que puedan ocurrir en el futuro, no favorezcan en forma injusta e inequitativa a particulares que puedan obtener privilegios en las transacciones correspondientes a costa del inter\u00e9s colectivo, el proyecto propone un sistema de competencia comercial para estas operaciones, el cual coloca en condici\u00f3n de privilegio a las organizaciones solidarias que de por s\u00ed tienen un inter\u00e9s social, y no abrigan \u00e1nimo de lucro. No puede olvidarse que en estos casos se enajenan bienes que le pertenecen a toda la sociedad.\u201d (Subrayado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
Esta referencia hist\u00f3rica sugiere entonces que la expresi\u00f3n \u201cacciones\u201d no ten\u00eda para el Constituyente el car\u00e1cter t\u00e9cnico que tiene en el derecho comercial. El significado amplio de la expresi\u00f3n est\u00e1 en armon\u00eda con lo desarrollado en el debate en el seno de la Asamblea, que se refer\u00eda a cualquier proceso de privatizaci\u00f3n. Efectivamente puede observarse que el Constituyente quiso establecer una distinci\u00f3n, pero no cabe pensar que \u00e9sta consista, como lo entiende el actor, en marcar una diferencia entre las empresas que representan su capital a trav\u00e9s de acciones y las que no lo hacen de esta manera. Es m\u00e1s razonable suponer que esa distinci\u00f3n tiene como objeto realizar una precisi\u00f3n entre la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado en el capital social de las empresas y otros posibles tipos de enajenaci\u00f3n, como sucede por ejemplo con la liquidaci\u00f3n de activos. Con este criterio el Constituyente estableci\u00f3 un imperativo para que el Estado confiera un trato preferencial a los trabajadores y a las organizaciones solidarias cuando vaya a enajenar su participaci\u00f3n en el capital social de cualquier empresa en \u00a0la cual tenga parte. Pero con la precisi\u00f3n terminol\u00f3gica no quer\u00eda extender esa obligaci\u00f3n de brindar un trato preferencial a otros casos de enajenaci\u00f3n de bienes estatales, a menos que tuviera alguna conexi\u00f3n con el primer imperativo.6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El argumento sistem\u00e1tico: la finalidad del derecho de preferencia y su conexi\u00f3n sist\u00e9mica con los principios constitucionales. \u00a0<\/p>\n
17. La Constituci\u00f3n de 1991, al consagrar un Estado social de derecho (CP art. 1\u00ba), reafirma la funci\u00f3n social de \u00a0la propiedad (CP art. 58). El principio que obliga a facilitar su democratizaci\u00f3n, busca promocionar que ciertos grupos tengan acceso a \u00e9sta utilizando mecanismos como la consagraci\u00f3n de un derecho preferencial, en favor de los trabajadores y organizaciones solidarias de sus empresas. En este sentido, puede constatarse que el \u00a0art\u00edculo 57 la Carta estipula que \u201cla ley podr\u00e1 establecer los est\u00edmulos y los medios para que los trabajadores participen en la gesti\u00f3n de las empresas\u201d. Por su parte el art\u00edculo 58 superior ordena al Estado proteger y promover \u201clas formas asociativas y solidarias de propiedad\u201d mientras que el inciso primero del art\u00edculo 60 ordena la promoci\u00f3n del \u201cacceso a la propiedad\u201d. \u00a0<\/p>\n
La regla prevista por el inciso segundo del art\u00edculo 60 es entonces claramente una expresi\u00f3n de esos principios constitucionales. En efecto, el Constituyente consider\u00f3 conveniente asegurar condiciones econ\u00f3micas y jur\u00eddicas especiales en favor de ciertas los trabajadores y organizaciones solidarias, con el objeto de igualar sus condiciones a trav\u00e9s de una regla promocional espec\u00edfica, frente a otros sectores econ\u00f3micos, que por sus especiales caracter\u00edsticas, pudieran tener un m\u00e1s f\u00e1cil acceso para adquirir esa propiedad. El prop\u00f3sito con esta norma consiste entonces en dar fuerza a varios de los fines espec\u00edficos del Estado Social de Derecho: la funci\u00f3n social de la propiedad, el impulso de la propiedad asociativa, la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad y el est\u00edmulo de los trabajadores para que participen en las empresas (CP arts 1\u00ba, 57, 58 y 60) \u00a0<\/p>\n
18. Una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del derecho de preferencia otorgado por el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta fortalece la idea de que el t\u00e9rmino acciones debe ser interpretado en forma amplia, y no de manera limitada, como lo sugiere el actor. En efecto, si esa regla es expresi\u00f3n de claros principios constitucionales, no se entiende por qu\u00e9 debe limitarse su aplicaci\u00f3n a la enajenaci\u00f3n de acciones, y no a la venta de otras formas de participaci\u00f3n estatal en el capital social de una empresa, como las cuotas o partes de inter\u00e9s. Y es que ese tipo de propiedad no accionaria debe tambi\u00e9n ser democratizado y promovido su acceso a los trabajadores. Adem\u00e1s, la Constituci\u00f3n fomenta la participaci\u00f3n de los trabajadores en todas las empresas, sin restringirla a aquellas que est\u00e9n organizadas como sociedades an\u00f3nimas. Finalmente, las formas de propiedad solidaria, que la Carta promueve (CP art. 58), no tienen por qu\u00e9 asumir la forma de sociedades an\u00f3nimas, por lo que no \u00a0se entiende cu\u00e1l ser\u00eda la raz\u00f3n para que la Carta hubiera limitado el derecho de preferencia, previsto por el inciso segundo del art\u00edculo 60, exclusivamente a la venta de acciones, y no a la enajenaci\u00f3n de otras formas de participaci\u00f3n estatal en el capital social empresarial. \u00a0<\/p>\n
El argumento l\u00f3gico y teleol\u00f3gico: las consecuencias negativas del entendimiento restrictivo del t\u00e9rmino acciones. \u00a0<\/p>\n
19. Directamente ligado a lo anterior, la Corte tambi\u00e9n considera que un entendimiento restrictivo y puramente t\u00e9cnico de la noci\u00f3n de acciones en el art\u00edculo 60 superior comporta resultados irrazonables, desde el punto de vista de la finalidad misma perseguida por el Constituyente. Esa interpretaci\u00f3n podr\u00eda conducir, en la pr\u00e1ctica, a que algunas empresas en donde el Estado tiene participaci\u00f3n en el capital social, evitaran asumir la forma de sociedad de acciones, a fin eludir el derecho de preferencia previsto por el mencionado inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta. En tal contexto, no es l\u00f3gico suponer que la Carta estableci\u00f3 un mandato de democratizaci\u00f3n, pero al mismo tiempo abri\u00f3 la compuerta para que \u00e9ste sea esquivado, incluso con consecuencias perjudiciales para la propia estructura organizacional de aquellas empresas con participaci\u00f3n del sector p\u00fablico. En efecto, esa interpretaci\u00f3n restrictiva del t\u00e9rmino de acciones genera un incentivo desafortunado, y es el siguiente: el Estado y los particulares podr\u00edan dejar de constituir empresas con capital representado por medio de acciones y podr\u00edan recurrir a otras formas societales, no tanto porque consideren que esas otras estructuras organizaciones sean las m\u00e1s adecuadas para el cumplimiento de los fines constitucionales, sino exclusivamente para evadir el derecho de preferencia en beneficio de los trabajadores y organizaciones solidarias, cuando esas empresas tengan participaci\u00f3n estatal. \u00a0<\/p>\n
20. Como vemos, la interpretaci\u00f3n restrictiva del t\u00e9rmino acciones comporta resultados indeseables, pues no s\u00f3lo permite que la finalidad democratizadora del derecho de preferencia pueda ser eludida en la pr\u00e1ctica, sino que podr\u00eda estimular que las empresas con participaci\u00f3n estatal asuman ciertas formas jur\u00eddicas, que no sean las m\u00e1s adecuadas. Por el contrario, una interpretaci\u00f3n amplia del t\u00e9rmino acciones evita esos inconvenientes, pues fortalece la voluntad democratrizadora del Constituyente y no genera incentivos inadecuados en el dise\u00f1o de las empresas con participaci\u00f3n estatal Ahora bien, es sensato asumir como principio hermen\u00e9utico que el funcionario judicial siempre debe preferir aquella interpretaci\u00f3n que vigoriza el cumplimiento de los fines de la norma y que evita consecuencias indeseables en su aplicaci\u00f3n. Una conclusi\u00f3n se impone: el t\u00e9rmino acciones debe ser entendido en forma amplia, de tal manera que cubra \u00a0a todas las formas de participaci\u00f3n estatal en el capital social empresarial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los argumentos fundados en precedentes: el respeto a la jurisprudencia constitucional sobre la materia. \u00a0<\/p>\n
21. Por \u00faltimo, es necesario resaltar que, contrario a lo que sugiere la demanda, la anterior interpretaci\u00f3n no cambia los precedentes que sobre la materia ha elaborado la Corte. En efecto, un estudio detallado de las sentencias anteriores sobre el tema, muestra que esta Corporaci\u00f3n, para delimitar el alcance del art\u00edculo 60 superior, estableci\u00f3 una importante diferencia entre la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado en el capital social de las empresas y cualquier otro tipo de enajenaci\u00f3n de propiedad estatal. Pero en manera alguna, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la enajenaci\u00f3n de cuotas o partes de inter\u00e9s estaba excluida del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del derecho de preferencia del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 60 superior. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la sentencia C-474 de 1994, MP Eduardo Cifuentes \u00a0Mu\u00f1oz, tuvo que estudiar si la venta de todos los activos de Colpuertos deb\u00eda respetar el derecho de preferencia del art\u00edculo 60 superior, tal y como lo planteaba del actor, quien hab\u00eda demandado varios art\u00edculos que regulaban la liquidaci\u00f3n de esa empresa. La Corte consider\u00f3 que el actor part\u00eda de un supuesto equivocado, y era que toda venta de un bien estatal, cualquiera que fuera su naturaleza, daba lugar a un previo ofrecimiento especial a las organizaciones solidarias y a los trabajadores. La sentencia neg\u00f3 esa interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 60, pues concluy\u00f3 que el derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias operaba exclusivamente para las ventas de participaciones del Estado en las empresas. Dijo entonces la sentencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa idea extrema que propugna el demandante, no se compadece con la finalidad de la susodicha oferta especial, la que s\u00f3lo adquiere sentido en el contexto de la empresa en la que se funde en un sola unidad el capital y el trabajo, con miras a generar riqueza y valor. De ah\u00ed que la oferta especial se enderece hacia las organizaciones solidarias y hacia los trabajadores. Se desea suscitar y profundizar, en el seno de los instrumentos de producci\u00f3n, el pluralismo de formas de organizaci\u00f3n del trabajo – privada y solidaria – y de distribuci\u00f3n de la riqueza – accionariado privado y trabajador -, as\u00ed como el avance de la democracia participativa, valores a cuyo servicio se debe destinar una parte importante del esfuerzo de promoci\u00f3n del acceso a la propiedad. Se desvirt\u00faa el sentido del segundo inciso del art\u00edculo 60 de la CP, si se pretende que cada vez que el Estado se dispone a vender una cosa o bien de su propiedad, deba previamente ofrecerlo a los trabajadores y a las organizaciones solidarias. La oferta especial se justifica y se muestra como factor din\u00e1mico de cambio del actual statu quo econ\u00f3mico, prop\u00f3sito del Constituyente, \u00fanicamente cuando ella recae sobre las participaciones del Estado en las empresas\u201d (subrayas no originales). \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la ya mencionada sentencia C-392 de 1996, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, tuvo que estudiar una demanda contra el art\u00edculo 20 de la Ley 226 de 1995, que establece que en caso de enajenaci\u00f3n accionaria entre \u00f3rganos estatales, o de venta de activos estatales distintos de acciones o bonos, el Estado no est\u00e1 obligado a ofrecer condiciones especiales de compra a los trabajadores y organizaciones solidarias. El actor consideraba que esa restricci\u00f3n desconoc\u00eda el derecho de preferencia ordenado por el art\u00edculo 60 superior, ya que \u00e9ste cubr\u00eda la venta de toda clase de bienes estatales. La Corte, retomando los criterios de la sentencia \u00a0C-474 de 1994, neg\u00f3 el cargo, y reiter\u00f3 que el art\u00edculo 60 superior no establec\u00eda un derecho de preferencia para toda venta de bienes estatales sino exclusivamente para la enajenaci\u00f3n de participaciones estatales en el capital. Igualmente la Corte consider\u00f3 que la exclusi\u00f3n del derecho de preferencia en la venta de acciones entre entidades p\u00fablicas tambi\u00e9n respetaba el mandato del inciso segundo del art\u00edculo 60 superior, pues \u00e9ste se aplica a los procesos de privatizaci\u00f3n de las empresas estatales, y por ello \u201cno es imperativo en aquellos casos en los cuales no se est\u00e1 efectuando una transferencia de propiedad del sector p\u00fablico a los particulares sino que se est\u00e1 realizando una venta entre entidades p\u00fablicas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la sentencia C-632 de 1996, MP Hernando Herrera Vergara, estudi\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 5o. del Decreto No. 1297 de 1994. Seg\u00fan el actor, esa norma desconoc\u00eda el derecho de preferencia del art\u00edculo 60 superior, al no prever condiciones especiales a los trabajadores y a las organizaciones solidarias para acceder a las acciones del Banco Central Hipotecario. La Corte neg\u00f3 el cargo, pues concluy\u00f3 que la norma no regulaba una hip\u00f3tesis de privatizaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en una empresa, que es el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del inciso segundo del art\u00edculo 60 superior, sino que dispon\u00eda la transferencia al Instituto de Seguros Sociales de ciertas acciones del Banco Central Hipotecario, para pagar la deuda generada en la inversi\u00f3n y manejo de las reservas de ese Instituto. La sentencia concluy\u00f3 que la norma acusada establec\u00eda una daci\u00f3n en pago entre entidades p\u00fablicas, \u00a0y no una privatizaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en una empresa, y por ello no vulneraba el art\u00edculo 60 superior. Dijo entonces la sentencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa situaci\u00f3n jur\u00eddica regulada en la norma censurada no se subsume en la hip\u00f3tesis del inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta, reglamentado por la Ley 226 de 1995, por cuanto no versa acerca de la transmisi\u00f3n de la propiedad accionaria del Estado con destino a los particulares, dentro de un proceso de privatizaci\u00f3n que deba seguir las reglas constitucionales asignadas para ese fin. De ah\u00ed, que no tenga fundamento alguno la obligaci\u00f3n de dise\u00f1ar las medidas necesarias para que el Estado garantice la democratizaci\u00f3n en la enajenaci\u00f3n de la titularidad de su propiedad accionaria, ni la de preparar un programa previo de enajenaci\u00f3n del bien estatal, con miras hacia la privatizaci\u00f3n del mismo, ni la de ofrecer en “condiciones especiales” la propiedad accionaria en venta, respetando el derecho de preferencia, de los trabajadores y las organizaciones solidarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
22. El anterior recuento jurisprudencial muestra que la Corte, al precisar el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del derecho de preferencia establecido por el inciso segundo del art\u00edculo 60 superior, ha indicado que \u00e9ste no cubre toda venta de activos ni la enajenaci\u00f3n de acciones entre entidades p\u00fablicas. Y estas limitaciones son perfectamente razonables. En efecto, si la finalidad de esa norma es favorecer la democratizaci\u00f3n de la propiedad en los procesos de privatizaci\u00f3n, entonces no es sensato aplicarla a las transferencias entre entidades p\u00fablicas, que no implican ning\u00fan traslado de propiedad estatal a los particulares. Y la exclusi\u00f3n de la venta de los activos estatales del mandato de ese inciso segundo del art\u00edculo 60 tambi\u00e9n es razonable pues, como ya lo se\u00f1al\u00f3 esta Corte, \u201cla obligada oferta de venta de todos los activos estatales, en condiciones especiales, a los trabajadores u organizaciones solidarias, entre otras consecuencias perniciosas, paralizar\u00eda la actividad estatal, desbordar\u00eda la capacidad y el inter\u00e9s de compra de este sector y no atender\u00eda a la finalidad de la situaci\u00f3n de favor contenida en el citado art\u00edculo de la Constituci\u00f3n (Subrayado fuera de texto).7\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, la doctrina desarrollada en la presente sentencia armoniza con esos precedentes, pues la Corte est\u00e1 simplemente reiterando que el derecho de preferencia previsto por el art\u00edculo 60 superior se aplica a la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en el capital social de las empresas, y no a la venta de cualquier bien estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23- Algunos podr\u00edan objetar a la anterior conclusi\u00f3n, que \u00e9sta desconoce la argumentaci\u00f3n expl\u00edcita de la Corte en esos precedentes. Y es cierto que algunos pasajes de esas sentencias podr\u00edan sugerir que en ellas la Corte limit\u00f3 estrictamente el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del derecho de preferencia del art\u00edculo 60 a la venta de acciones, de suerte que ese mandato no se aplicar\u00eda a la enajenaci\u00f3n de ning\u00fan otro bien estatal, lo cual parecer\u00eda incluir las cuotas o partes de inter\u00e9s. Por ejemplo, la sentencia C-632 de 1996 argumenta que ese texto constitucional \u201cse refiere, solamente, a la venta de la propiedad accionaria del Estado, dentro de un proceso de privatizaci\u00f3n de las empresas estatales, es decir, cuando el Estado decide transferir su participaci\u00f3n accionaria en una empresa con destino a los particulares\u201d. Sin embargo, un examen m\u00e1s atento muestra que esa interpretaci\u00f3n de esos precedentes es equivocada, por la sencilla raz\u00f3n de que en esos casos, la Corte no realiz\u00f3 una distinci\u00f3n sistem\u00e1tica entre las acciones y otras formas de participaci\u00f3n en el capital social de las empresas, como cuotas o partes de inter\u00e9s, sino que su an\u00e1lisis se centr\u00f3 en diferenciar la enajenaci\u00f3n de las participaciones en el capital social y la venta de otros tipos de bienes estatales, puesto que los cargos de las demandas estaban encaminados a extender el derecho de preferencia a la venta de cualquier activo estatal. Por ello, cuando esta Corporaci\u00f3n aclar\u00f3 que el alcance del art\u00edculo 60 era limitado, ten\u00eda como referencia los distintos tipos de enajenaci\u00f3n posibles, no las distintas clases de participaci\u00f3n que el Estado podr\u00eda tener en el capital social de las empresas. Y las sentencias no ten\u00edan por qu\u00e9 hacer esa diferenciaci\u00f3n por cuanto ella no era relevante para el debate constitucional planteado en esas oportunidades. El equ\u00edvoco parte entonces de asumir que esas sentencias, al utilizar la expresi\u00f3n \u201cacciones\u201d, estaban tambi\u00e9n estableciendo una restricci\u00f3n frente a las otras formas de participaci\u00f3n en el capital social. \u00a0Tal cosa no es cierta, y en ese momento la Corte no realiz\u00f3 esa precisi\u00f3n, porque la materia sobre la cual fueron elaborados \u00a0esos precedentes era de naturaleza distinta a la que actualmente estudia, y que en este momento le obliga a realizar estas aclaraciones. \u00a0Es pues claro que la ratio decidendi de esas sentencias es id\u00e9ntica a la que sustenta la presente decisi\u00f3n, esto es, que el derecho de preferencia previsto por el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta se aplica a la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en el capital social, pero no cubre toda venta de activos o de bienes estatales. La \u00fanica innovaci\u00f3n conceptual que introduce la presente sentencia es simplemente precisar por qu\u00e9 la expresi\u00f3n \u201cacciones\u201d de esa norma constitucional debe ser entendida en forma amplia, e incluye toda participaci\u00f3n estatal en el capital social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. La argumentaci\u00f3n realizada en los fundamentos anteriores de esta sentencia muestra que un entendimiento amplio de la noci\u00f3n de \u201cacciones\u201d del art\u00edculo 60 superior, de tal manera que esa expresi\u00f3n cubra cualquier forma de participaci\u00f3n estatal en el capital social de una empresa, tiene indudables virtudes. En efecto, esta comprensi\u00f3n m\u00e1s amplia del t\u00e9rmino acciones logra un equilibrio y una coherencia din\u00e1micos entre los distintos criterios hermen\u00e9uticos avanzados en este examen; as\u00ed, supera la contradicci\u00f3n literal de esa regla constitucional, pues a la hip\u00f3tesis de la enajenaci\u00f3n de cualquier participaci\u00f3n estatal en una empresa corresponder\u00e1 ahora una consecuencia jur\u00eddica congruente, que es el derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias para acceder a esa participaci\u00f3n en el capital social. Esa interpretaci\u00f3n amplia no desconoce los precedentes constitucionales en la materia y recoge mejor lo que pudo ser la voluntad de la Asamblea Constituyente. Finalmente, esa hermen\u00e9utica desarrolla en forma vigorosa los principios constitucionales sobre acceso y democratizaci\u00f3n de la propiedad, en la medida en que permite una aplicaci\u00f3n m\u00e1s eficaz del derecho de preferencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la interpretaci\u00f3n propuesta por el actor, que consiste en restringir el supuesto de hecho de la regla del art\u00edculo 60, de suerte que por enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n estatal en una empresa deba entenderse exclusivamente la venta de acciones, no logra ese mismo equilibrio din\u00e1mico entre los distintos criterios interpretativos. As\u00ed, esa hermen\u00e9utica restrictiva soluciona tambi\u00e9n la tensi\u00f3n literal del texto de ese inciso segundo del art\u00edculo 60 y no parece incompatible con los precedentes de esta Corte sobre el tema. Eso quiere decir que esa interpretaci\u00f3n podr\u00eda satisfacer los criterios literal y de precedentes. Sin embargo, ese entendimiento del art\u00edculo 60 es cuestionable desde los otros criterios interpretativos. As\u00ed, esa visi\u00f3n, si bien no es totalmente incompatible con un an\u00e1lisis de los antecedentes del art\u00edculo \u00a060 superior, no parece expresar adecuadamente la posible voluntad hist\u00f3rica de la Asamblea Constituyente en este punto, pues las ponencias indican que la pretensi\u00f3n fue que cualquier privatizaci\u00f3n tuviera efectos democr\u00e1ticos en t\u00e9rminos de acceso a la propiedad, sin que exista ning\u00fan elemento en los debates constituyentes que sugiera que ese mecanismo s\u00f3lo deb\u00eda operar en aquellas empresas cuyo capital estuviese organizado por acciones. Pero m\u00e1s grave a\u00fan, esta interpretaci\u00f3n restrictiva es muy discutible desde el punto de vista sistem\u00e1tico, pues no desarrolla los principios constitucionales en forma vigorosa, ya que restringe la fuerza de los mandatos constitucionales sobre promoci\u00f3n del acceso a la propiedad y est\u00edmulo a la propiedad asociativa y a la participaci\u00f3n de los trabajadores en la gesti\u00f3n de las empresas (CP art. 57, 58 y 60). Desde el punto de vista teleol\u00f3gico, esa hermen\u00e9utica es tambi\u00e9n problem\u00e1tica, pues abre compuertas innecesarias para que las empresas con participaci\u00f3n estatal intenten eludir el derecho de preferencia. Adem\u00e1s, desde el punto de vista de sus efectos sociales, esa situaci\u00f3n podr\u00eda llevar a esas empresas a asumir formas organizativas, que tal vez no sean las m\u00e1s adecuadas para el cumplimiento de sus cometidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. Como se ha visto, un entendimiento amplio del t\u00e9rmino acciones en el art\u00edculo 60 superior logra armonizarse los criterios hermen\u00e9uticos m\u00e1s relevantes en este debate constitucional, pues esa interpretaci\u00f3n es congruente con el tenor literal, recoge la voluntad hist\u00f3rica de la Asamblea sobre el punto, desarrolla vigorosamente los principios constitucionales, y es m\u00e1s adecuada para lograr los prop\u00f3sitos democratizadores buscados. En cambio, la visi\u00f3n restrictiva del t\u00e9rmino acciones mantiene una tensi\u00f3n entre estos criterios interpretativos. Ahora bien, la b\u00fasqueda de integridad y coherencia tiene una enorme importancia en el razonamiento jur\u00eddico, tal y como lo han destacado numerosos sectores de la doctrina jur\u00eddica contempor\u00e1nea, pues favorecen la seguridad jur\u00eddica y fortalecen la legitimidad de la actividad judicial, en la medida en que aseguran una mayor imparcialidad en las decisiones de los jueces. En tales condiciones, es razonable suponer que en general es preferible aquella interpretaci\u00f3n que logra satisfacer todos los criterios hermen\u00e9uticos suscitados en un debate jur\u00eddico, de tal manera que esos distintos puntos de vista se refuercen mutuamente y en cierta medida comprueben rec\u00edprocamente su validez, por medio de una suerte de \u201cequilibrio reflexivo\u201d o \u201ccoherencia din\u00e1mica\u201d8. Por el contrario, las argumentaciones jur\u00eddicas que mantienen las tensiones y contradicciones entre esos criterios hermen\u00e9uticos son m\u00e1s cuestionables. Todas estas consideraciones llevan entonces a la Corte a concluir que la interpretaci\u00f3n constitucionalmente m\u00e1s adecuada de la regla prevista por el inciso segundo del art\u00edculo 60 superior consiste en entender en forma amplia la consecuencia jur\u00eddica de esa regla constitucional, de tal manera que la noci\u00f3n de \u201cacciones\u201d cubra cualquier forma de participaci\u00f3n estatal en el capital social, incluyendo obviamente las cuota o partes de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
26. Con todo, podr\u00eda objetarse a la anterior conclusi\u00f3n que ese entendimiento amplio del t\u00e9rmino acciones en el art\u00edculo 60 superior es inaceptable, por cuanto comporta una violaci\u00f3n de otras disposiciones constitucionales. Tal parece ser la opini\u00f3n del demandante, quien argumenta que el reconocimiento de un derecho de preferencia a los trabajadores y organizaciones solidarias, en caso de que el Estado venda sus cuotas o partes de inter\u00e9s, conduce a \u00a0una violaci\u00f3n del derecho de asociaci\u00f3n, al obligar a los socios de esas entidades a participar en una empresa con individuos con los cuales no tienen ning\u00fan \u00e1nimo societario. Adem\u00e1s, seg\u00fan su parecer, esa situaci\u00f3n afecta tambi\u00e9n la libertad de empresa y el derecho de propiedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este reparo, en caso de que fuera fundado, dejar\u00eda sin piso la argumentaci\u00f3n en favor de una interpretaci\u00f3n amplia del t\u00e9rmino acciones del art\u00edculo 60 superior, adelantada en los fundamentos anteriores de esta sentencia. En efecto, es claro que si es deber de los jueces buscar la mayor coherencia e integridad en la interpretaci\u00f3n y defensa de la Constituci\u00f3n, entonces en principio es inadmisible que un art\u00edculo de la Carta sea entendido de tal manera que implique una violaci\u00f3n de otra disposici\u00f3n constitucional. Entra entonces la Corte a examinar si la previsi\u00f3n de un derecho de preferencia en caso de enajenaci\u00f3n de cuotas o partes de inter\u00e9s desconoce la libertad de asociaci\u00f3n o el derecho de propiedad, como lo argumenta el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo por vulneraci\u00f3n de los derechos de asociaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. Aduce el actor que dependiendo del tipo de empresa que pueda constituirse, cabe identificar diversos efectos jur\u00eddicos, tanto a nivel patrimonial, como asociativo y tributario. Por ello, seg\u00fan su parecer, una interpretaci\u00f3n amplia del art\u00edculo 60 superior, como la desarrollada en los p\u00e1rrafos precedentes, afecta la naturaleza de las sociedades por cuotas o partes de inter\u00e9s, y en esa medida desconoce los derechos de propiedad y asociaci\u00f3n. Su argumento central es que esa interpretaci\u00f3n amplia obliga a los socios de esas empresas a ofrecer preferencialmente a los trabajadores y organizaciones solidarias las cuotas o partes de inter\u00e9s que el Estado enajene, lo cual desconoce el r\u00e9gimen propio de las sociedades colectivas y de responsabilidad limitada, que son intuitu personae, y por ello, en caso de venta de cuotas \u00a0o partes de inter\u00e9s, es no s\u00f3lo necesario que las participaciones que van a ser vendidas sean ofrecidas primero a los otros socios sino que adem\u00e1s el ingreso de un nuevo socio implica una reforma estatutaria y la aceptaci\u00f3n por los otros socios, so pena de disoluci\u00f3n de la compa\u00f1\u00eda. Entra pues la Corte a examinar ese reparo constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. La Carta reconoce el derecho de asociaci\u00f3n y le confiere una gran importancia, tal y como esta Corte lo ha precisado en numerosas oportunidades9. Adem\u00e1s, esta Corporaci\u00f3n ha precisado que este derecho tiene una doble dimensi\u00f3n pues cubre no s\u00f3lo el derecho a asociarse sino tambi\u00e9n el derecho a no asociarse. As\u00ed, la sentencia C\u2013560 de 1997 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, retomando los criterios desarrollados por las sentencias T-454 de 1992 y C-606 de 1992, dijo al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa libertad de asociaci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 38 de la Carta se concibe, desde dos puntos de vista. El primero considera el aspecto positivo de la mencionada libertad, es decir, se entiende \u00e9sta como la facultad de la persona para adherir, sin coacci\u00f3n externa, a un conjunto organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro de fines determinados, y para permanecer en \u00e9l, tambi\u00e9n sin coacci\u00f3n. El otro, se refiere a su aspecto negativo, seg\u00fan el cual nadie puede ser obligado a asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. As\u00ed, pues, la libertad de asociaci\u00f3n comprende tambi\u00e9n la libertad de no asociarse.\u201d \u00a0<\/p>\n
De otro lado, esta Corte tambi\u00e9n ha aceptado que ciertos elementos del derecho de asociaci\u00f3n se proyectan al \u00e1mbito de la organizaci\u00f3n empresarial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos dos aspectos parecer\u00edan dar fuerza a los argumentos del demandante, pues la disposici\u00f3n impugnada y la interpretaci\u00f3n amplia del t\u00e9rmino acciones en el art\u00edculo 60 superior parecer\u00edan afectar el componente asociativo de las sociedades colectivas y de responsabilidad limitada, en la medida en que obligar\u00edan a los socios de esas \u00a0empresas a asociarse con los trabajadores o las organizaciones solidarias, pues tendr\u00edan que ofrecerles condiciones especiales para acceder a aquellas cuotas o partes de inter\u00e9s que el Estado haya enajenado. A pesar de su aparente fuerza, esa argumentaci\u00f3n no es de recibo pues, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n, (i) confiere a la dimensi\u00f3n negativa del derecho de asociaci\u00f3n un alcance que no tiene, (ii) asimila indebidamente la libertad de empresa y el derecho de asociaci\u00f3n, y (iii) supone una interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n a partir de las regulaciones comerciales, cuando la primac\u00eda de la Carta \u00a0(CP art. 4\u00ba) implica todo lo contrario, esto es, que las disposiciones legales deben ser interpretadas a la luz de los mandatos constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La dimensi\u00f3n negativa del derecho de asociaci\u00f3n y la prohibici\u00f3n de un tercero a una asociaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. La Corte considera que la previsi\u00f3n constitucional de un derecho de preferencia en favor de los trabajadores y organizaciones solidarias no vulnera el derecho de asociaci\u00f3n ni la libertad de empresa, pues ese mecanismo no obliga a nadie a vincularse a una sociedad o mantenerse en ella contra su voluntad. Y la raz\u00f3n es muy simple: los socios siguen contando con las mismas facultades que les confiere el C\u00f3digo de Comercio para dejar de pertenecer a la sociedad, si es su deseo, o si consideran que con la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado pueden verse afectados sus intereses, tal y como sucede cuando cualquier otro tipo de persona decide abandonar o ingresar a una sociedad por cuotas de inter\u00e9s o de capital de la cual hace parte. Y es que en el fondo el argumento del demandante intenta conferir al derecho de asociaci\u00f3n una dimensi\u00f3n que no tiene, pues supone que \u00e9ste cubre la facultad de una persona de impedir el ingreso de un tercero a la asociaci\u00f3n de la cual forma parte. Sin embargo ello no es as\u00ed: si una persona A hace parte de una asociaci\u00f3n, y otra persona B desea participar de ella, A no puede impedir su ingreso, siempre y cuando A conserve la facultad de retirarse de la entidad, y los otros miembros de la misma deseen asociarse con B.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. De otro lado, seg\u00fan las caracter\u00edsticas propias de cada empresa, es obvio que desde la Constituci\u00f3n, norma de normas (CP art. 4\u00ba), pueden existir ciertas regulaciones que incidan directamente sobre la estructura empresarial. Por ejemplo, para el caso de las sociedades limitadas, deber\u00e1 entenderse que es una excepci\u00f3n de rango constitucional, el que el Estado ofrezca su participaci\u00f3n primero a los dem\u00e1s asociados. De hecho, en este caso en concreto, el art\u00edculo 363 del C\u00f3digo de Comercio que establece el derecho de preferencia, permite que los mismos socios restrinjan el deber de ofrecer sus cuotas10. Por tanto, en estos casos, debe aplicarse primero la prescripci\u00f3n constitucional, seg\u00fan la cual el ofrecimiento habr\u00e1 de hacerse en orden preferente a los trabajadores, organizaciones solidarias y de trabajadores. \u00a0Si los consocios observan que con este hecho ven vulnerados sus intereses, disponen de otros mecanismos para evitar afectarse, tal y como fue precisado arriba. Por tales razones, quienes participan con el Estado en sociedades de partes o cuotas de inter\u00e9s, deben entender que frente a la enajenaci\u00f3n de las cuotas o partes a los socios, el Estado no tiene la obligaci\u00f3n de ofrec\u00e9rselas sino que tendr\u00e1n preferencia las personas determinadas en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Libertad de empresa y derecho de asociaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. La anterior posibilidad de establecer limitaciones constitucionales o legales a la estructura y din\u00e1mica de una entidad es muy clara en el campo de la conformaci\u00f3n de empresas y sociedades comerciales pues, como esta Corte lo ha resaltado, la Constituci\u00f3n no confiere el mismo grado de protecci\u00f3n a la autonom\u00eda de las empresas que a la autonom\u00eda de las asociaciones que carecen de contenido y \u00a0finalidades patrimoniales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la sentencia C-265 de 1994, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, tuvo que estudiar una demanda contra los art\u00edculos 12 y 38 de la Ley 44 de 1993, que exig\u00edan que las sociedades de gesti\u00f3n colectiva de derechos de autor tuvieran al menos 100 socios para poder funcionar. El actor argumentaba que esas disposiciones eran inconstitucionales, ya que establec\u00edan una limitaci\u00f3n que no tiene fundamento en las posibilidades de restricci\u00f3n previstas por los tratados de derechos humanos. Seg\u00fan el demandante, tales tratados s\u00f3lo prev\u00e9n las restricciones que sean necesarias en una sociedad democr\u00e1tica en inter\u00e9s de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden p\u00fablico, o para proteger la salud o la moral p\u00fablicas o los derechos y libertades de los dem\u00e1s (Art 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y art\u00edculo 16 de la Convenci\u00f3n Interamericana). Y, seg\u00fan el demandante, el aumento del n\u00famero de integrantes no ca\u00eda dentro de ninguna de esas hip\u00f3tesis, puesto que estuvo orientado por criterios de conveniencia econ\u00f3mica. La Corte rechaz\u00f3 la argumentaci\u00f3n del demandante, pues consider\u00f3 que \u00e9sta se basaba en una confusi\u00f3n entre las empresas y las asociaciones. Dijo entonces el fundamento 4\u00ba de esa la sentencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConviene distinguir con nitidez las agrupaciones de personas que se efect\u00faan con fines econ\u00f3micos, en general lucrativos, y que tienen un contenido esencialmente patrimonial -conocidas usualmente como empresas o sociedades mercantiles-, de aquellas que, por el contrario, se constituyen con fines de car\u00e1cter no lucrativo -en general denominadas por la doctrina asociaciones en sentido estricto-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, las primeras est\u00e1n relacionadas con la libertad de empresa y la propiedad privada. Por eso, en general, la sociedades mercantiles -como prototipo de estas asociaciones lucrativas- se rigen en lo fundamental por la llamada por los doctrinantes “Constituci\u00f3n econ\u00f3mica”, es decir por las normas constitucionales que ordenan la vida econ\u00f3mica de la sociedad y establecen el marco jur\u00eddico esencial para la estructuraci\u00f3n y funcionamiento de la actividad material productiva. En cambio, las asociaciones que no persiguen fines econ\u00f3micos y no tienen un contenido esencialmente patrimonial son m\u00e1s bien una consecuencia y una proyecci\u00f3n org\u00e1nica de las libertades de la persona, y en particular de la libertad de pensamiento y expresi\u00f3n. En efecto, en la medida en que las personas gozan de la libertad de pensamiento, deben tambi\u00e9n poder expresarlo, reunirse para manifestar sus convicciones (libertad de reuni\u00f3n) o asociarse para compartir sus creencias y difundirlas (libertad de asociaci\u00f3n). As\u00ed, en el constitucionalismo y en la doctrina de los derechos humanos, las libertades de expresi\u00f3n, reuni\u00f3n y asociaci\u00f3n forman una trilog\u00eda de libertades personales que se constituye, adem\u00e1s, en prerrequisito de los derechos de participaci\u00f3n pol\u00edtica\u201d \u00a0<\/p>\n
Luego la Corte precis\u00f3 que esa distinci\u00f3n era fundamental porque la Constituci\u00f3n colombiana consagra un Estado social de derecho (C.P. art. 1), que \u201ccombina el intervencionismo econ\u00f3mico -lo cual supone una permanente posibilidad de restricci\u00f3n estatal de las libertades econ\u00f3micas- con el radical respeto de los derechos civiles y pol\u00edticos -por lo cual la restricci\u00f3n de estos \u00faltimos debe tener fundamento expreso y espec\u00edfico\u201d11. Y por ello la sentencia concluy\u00f3, con criterios que esta Corte reitera en la presente ocasi\u00f3n, que las empresas, las sociedades comerciales y en general las asociaciones de contenido patrimonial \u201cest\u00e1n sujetas a la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda por el Estado\u201d, y por ello el Legislador tiene amplias facultades para intervenir y regular esas empresas, con el fin de lograr los prop\u00f3sitos de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda (CP arts 333 y 334). Por ello, dijo la Corte en esa providencia, que en este campo se impone \u201cel llamado criterio de la inconstitucionalidad manifiesta\u201d, por lo cual, \u201csi la ley que regula la actividad de sociedades de contenido patrimonial no vulnera claramente la carta fundamental o establece regulaciones manifiestamente irrazonables debe ser considerada constitucional, por cuanto hay cl\u00e1usulas generales que autorizan la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cambio, precis\u00f3 la sentencia, la situaci\u00f3n es distinta con respecto a las asociaciones que no tienen contenido econ\u00f3mico o esencialmente patrimonial, \u201cpor cuanto la Constituci\u00f3n no prev\u00e9 formas de dirigismo estatal pol\u00edtico o \u00e9tico sino que, por el contrario, consagra como principio el pluralismo y la coexistencia de las m\u00e1s diversas formas de vida\u201d. Y por ello las facultades de intervenci\u00f3n del Legislador en este \u00e1mbito son mucho menores y est\u00e1n sujetas a un control constitucional m\u00e1s estricto, pues \u201cbasta que tal intervenci\u00f3n no tenga justificaci\u00f3n constitucional expresa y clara o no est\u00e9 fundada en la existencia de un riesgo claro e inminente para que se deba declarar su inexequibilidad por violaci\u00f3n de la libertad de asociaci\u00f3n\u201d12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. El examen precedente ha mostrado que las posibilidades de regulaci\u00f3n de la estructura interna de las empresas es amplia, por cuanto corresponde al Estado la direcci\u00f3n de la econom\u00eda (CP arts 333 y 334). Bien puede entonces preverse un derecho de preferencia en favor de los trabajadores y organizaciones solidarias en la venta de cuotas o partes de inter\u00e9s estatales, pues ese mecanismo constituye un medio adecuado para alcanzar finalidades constitucionales, que no son s\u00f3lo leg\u00edtimas sino que cuentan con un sustento constitucional expreso, como la democratizaci\u00f3n del acceso a la propiedad y la promoci\u00f3n de la propiedad solidaria (CP arts 58 y 60). Estos mecanismos buscan adem\u00e1s la realizaci\u00f3n de un orden econ\u00f3mico y social justo, dentro del marco del Estado social de derecho13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. Las consideraciones anteriores son tambi\u00e9n suficientes par desechar el otro cargo del demandante, seg\u00fan el cual, las expresiones acusadas afectan el derecho de propiedad pues extinguen el dominio, excediendo los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n a esta figura. El actor argumenta que dicha extinci\u00f3n es producida porque el Estado, al otorgar condiciones favorables a terceros ajenos a la sociedad, recorta uno de los derechos inherentes a la condici\u00f3n de hacer parte de estas sociedades intuitu personae, y en tal sentido elimina la parte del derecho de dominio que permite, dentro del normal ejercicio de las facultades del propietario, acceder a la titularidad de otras participaciones en determinadas circunstancias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que ese cargo carece de todo sustento, puesto que el derecho de dominio no es una expectativa de acceder a un bien, sino un derecho claro y cierto sobre \u00e9l. En este caso no puede encontrarse en ning\u00fan lugar el derecho de dominio sobre la venta de las acciones de las cuales habla el accionante. Seguramente el actor lo confunde con el derecho de preferencia del art\u00edculo 363 del C\u00f3digo de Comercio, y por ello podr\u00eda considerarse que su cargo se dirige contra una eventual afectaci\u00f3n de derechos adquiridos (CP art. 58). Sin embargo, tampoco esa objeci\u00f3n es de recibo pues debe entenderse que ese derecho de preferencia, en el caso de la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado en el capital social de una empresa estatal, fue parcialmente modificado por el mandato directo del art\u00edculo 60 de la Carta, que establece que el Estado debe brindar condiciones especiales a los trabajadores y empresas solidarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34. Los an\u00e1lisis anteriores muestran tambi\u00e9n que carece de fundamento afirmar que las normas acusadas desconocieron la reserva de ley estatutaria pues, como se ha visto, esas disposiciones no tienen ninguna relaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n de la estructura b\u00e1sica de los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. Por \u00faltimo, la Corte destaca que gran parte de la argumentaci\u00f3n de demandante est\u00e1 construida sobre una indebida inversi\u00f3n de las jerarqu\u00edas normativas. As\u00ed, la tesis del actor parece ser que el alcance del art\u00edculo 60 de la Carta, que es norma constitucional, debe ser interpretado a la luz de las regulaciones contenidas en el C\u00f3digo de Comercio, sobre la estructura de las sociedades colectiva y limitada, que son normas puramente legales. En efecto, el eje de su cargo es que las expresiones acusadas desconocen la regulaci\u00f3n sobre derechos de preferencia establecida en el estatuto comercial. Sin embargo, esa argumentaci\u00f3n no es de recibo, no s\u00f3lo porque una ley cualquiera puede modificar el C\u00f3digo de Comercio, sino adem\u00e1s porque en el presente caso, las disposiciones demandadas lo \u00fanico que hacen es desarrollar el derecho de preferencia del art\u00edculo 60 de la Carta, que a su vez es expresi\u00f3n de importantes principios constitucionales, como los mandatos a las autoridades sobre democratizaci\u00f3n de la propiedad y promoci\u00f3n de la propiedad asociativa (CP arts 58 y 60), muy vinculados a la idea misma de Estado social de derecho (CP art. 1\u00ba). Esto muestra que la invitaci\u00f3n del demandante parec\u00eda ser la de interpretar la Constituci\u00f3n con fundamento en las prescripciones legales, pero el sistema de fuentes establecido por la Carta consagra precisamente la regla hermen\u00e9utica contraria. Y es que si la Constituci\u00f3n es norma de normas, y debe aplicarse de preferencia a cualquier disposici\u00f3n que le sea contraria (CP art. 4\u00ba), entonces son las normas de jerarqu\u00eda legal las que deben ser interpretadas a la luz de los mandatos constitucionales, y no los principios constitucionales a la luz de las regulaciones legales. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0DECISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE. \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas contenidas en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 226 de 1995, que literalmente dicen: \u201cen general, a su participaci\u00f3n en el capital social de cualquier empresa\u201d, \u201cparticipaciones sociales\u201d y \u201clo mismo que cualquier forma de participaci\u00f3n en el capital de una empresa\u201d,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-1260\/01 \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Regulaci\u00f3n \u00fanica(Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Lectura gramatical restringida (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Ofrecimiento especial a trabajadores y organizaciones solidarias\/ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-No cobija a sociedades colectivas, limitadas y comanditaria simple (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que resulta de an\u00e1lisis de los antecedentes que dieron lugar a la aprobaci\u00f3n de la norma constitucional, se deduce que s\u00f3lo la propiedad que est\u00e1 representada en acciones, la cual incluye los bonos convertibles en acciones, debe ser ofrecida en condiciones especiales a los trabajadores, a las organizaciones solidarias y a las organizaciones de trabajadores, cuando el Estado decida enajenarla, es decir, cuando se resuelva a privatizarla. Contrario sensu, la venta de la propiedad estatal en condiciones especiales y a favor de los trabajadores y de las organizaciones solidarias no cobijar\u00eda a las sociedades en que el Estado tenga participaci\u00f3n representada en partes de inter\u00e9s, como es el caso de las sociedades colectivas, ni aquellas en que el Estado sea titular de cuotas de inter\u00e9s, como sucede con las sociedades limitadas. Tampoco cobijar\u00eda la norma a las sociedades en comandita simple. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DESTINO DE BIENES PUBLICOS-L\u00edmites (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Nadie discute que en materias relacionadas con el destino de los bienes p\u00fablicos el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n, dado que se trata de bienes cuya titularidad pertenece al Estado. No obstante, cuando la disposici\u00f3n de los bienes p\u00fablicos apareja el desmedro de derechos leg\u00edtimamente constituidos y que el propio Estado, en ejercicio de sus funciones constitucionales, est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de proteger, aquella facultad de configuraci\u00f3n debe entenderse confinada a los l\u00edmites de vigencia de las garant\u00edas de los particulares. \u00a0<\/p>\n
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Ambitos de aplicaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PROMOCION DE ACCESO A LA PROPIEDAD-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ACCESO A LA PROPIEDAD-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRIVATIZACION DE LA PROPIEDAD ESTATAL-Entendimiento en sentido estricto (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SOCIEDAD COMERCIAL-Clasificaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SOCIEDAD COMERCIAL-Divisi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SOCIEDAD COMERCIAL-Divisi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SOCIEDAD POR INTERESES-Finalidad\/SOCIEDAD POR CUOTAS-Finalidad \u00a0(Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SOCIEDAD POR ACCIONES-Elemento monetario\/SOCIEDAD DE PERSONAS-Inclusi\u00f3n de nuevos socios (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Las sociedades cuyo capital se encuentra distribuido en acciones presentan un inter\u00e9s marcado por elemento monetario del aporte social -el cual constituye la esencia de la sociedad, al punto que el ingreso de nuevos socios no distorsiona su estructura contractual sino que, por el contrario, constituye un episodio regular en el desarrollo normal de los negocios. En las sociedades de personas, por el contrario, la consideraci\u00f3n de las personas que conforman la sociedad es a tal punto crucial para la preservaci\u00f3n de la misma, que la inclusi\u00f3n de nuevos socios exige la aprobaci\u00f3n por parte de los consocios, expresada en votaciones calificadas, e implica la transformaci\u00f3n de los estatutos so pena de la disoluci\u00f3n de la compa\u00f1\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ASOCIACION DE LOS CONSOCIOS (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ASOCIACION-Dimensi\u00f3n negativa (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
SOCIEDAD DE PERSONAS-Obligaci\u00f3n de los socios de renunciar a su derecho de preferencia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Sociedades con las cuales resulta compatible derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias\/SOCIEDAD DE PERSONAS-Calificaci\u00f3n individual del socio (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La previsi\u00f3n en cuanto establece un derecho de preferencia exclusivo a favor de las organizaciones solidarias y de los trabajadores, s\u00f3lo resulta compatible (por sus consecuencias respecto del derecho de asociaci\u00f3n) con las sociedades comerciales organizadas por acciones, o cuotas al\u00edcuotas de capital social, m\u00e1s no con aquellas cuyo capital social se encuentra representado en cuotas o partes de inter\u00e9s. Ello por cuanto en las sociedades de personas el elemento de calificaci\u00f3n individual del socio es el factor estructural que determina la existencia misma de la sociedad. De all\u00ed que la ley reconozca en los consocios el derecho de aprobar o improbar el ingreso de miembros nuevos, derecho que es reflejo de la potestad negativa que se deriva del derecho fundamental de asociaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Derecho a escoger libremente consorcio de sus intereses\/ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Derecho de preferencia a favor de socios remanentes (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ASOCIACION NEGATIVO-Obligaci\u00f3n de admitir a individuos que no representan el contrato social (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento \u00a0(Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Alcance\/PRINCIPIO DEMOCRATICO DE ACCESO A LA PROPIEDAD-No extensi\u00f3n a cualquier forma de participaci\u00f3n del Estado en el capital social (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Cuando la Constituci\u00f3n dice que el Estado enajenar\u00e1 la titularidad de sus acciones y que ofrecer\u00e1, en condiciones especiales que beneficien a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, su propiedad accionaria, impl\u00edcitamente se\u00f1ala que est\u00e1 por fuera de dicha obligaci\u00f3n, cualquier otro tipo de propiedad cuyo titular sea el Estado. Ello hace concluir que las normas bajo estudio, en cuanto extienden el principio democr\u00e1tico de acceso a la propiedad a cualquier forma de participaci\u00f3n que el Estado tenga en el capital social de una empresa, contrar\u00edan el ordenamiento constitucional \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3569 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00ba (parcial) de la Ley 226 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Actor: Alfredo V\u00e1squez Villarreal \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Corporaci\u00f3n, me permito salvar el voto en la adoptada mediante Sentencia C-1260\/01, que resolvi\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 226 de 1995. Considero que la norma demandada ha debido declararse inconstitucional por las razones que expongo a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
1. Antecedentes \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo demandado \u00a0<\/p>\n
Aunque el texto figura ya en la sentencia de la cual me aparto, resulta conveniente citarlo de nuevo. Los apartes subrayados son los demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 226 DE 1995\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se desarrolla el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en cuanto a la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratizaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1. Campo de aplicaci\u00f3n. La presente Ley se aplicar\u00e1 a la enajenaci\u00f3n, total o parcial, a favor de particulares, de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de propiedad del Estado y, en general, a su participaci\u00f3n en el capital social de cualquier empresa. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa titularidad de la participaci\u00f3n estatal est\u00e1 determinada bien por el hecho de que las acciones o participaciones sociales est\u00e9n en cabeza de los \u00f3rganos p\u00fablicos o de las personas jur\u00eddicas de la cual \u00e9stos hagan parte, o bien porque fueron adquiridas con recursos p\u00fablicos o del Tesoro P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u201cPara efectos de la presente Ley, cuando se haga referencia a la propiedad accionaria o a cualquier operaci\u00f3n que sobre ella se mencione, se entender\u00e1n incluidos los bonos obligatoriamente convertibles en acciones, lo mismo que cualquier forma de participaci\u00f3n en el capital de una empresa.\u201d \u00a0<\/p>\n
Los cargos de la demanda \u00a0<\/p>\n
La demanda de la referencia parte de la base de que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 226 de 1995 extendi\u00f3 ileg\u00edtimamente los alcances del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, vulnerando el derecho de asociaci\u00f3n de los individuos asociados con el Estado en sociedades distintas a las sociedades por acciones. \u00a0<\/p>\n
Para el demandante resulta claro que, seg\u00fan el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, la participaci\u00f3n del Estado en una empresa s\u00f3lo puede ser ofrecida en condiciones democr\u00e1ticas, es decir, en condiciones especiales de venta a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, cuando dicha participaci\u00f3n est\u00e1 representada en acciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello es as\u00ed porque en las sociedades de personas, cuyo capital est\u00e1 representado en otro tipo de participaciones, existe el derecho de los socios, derivado del derecho de asociaci\u00f3n, de decidir con qui\u00e9n desean asociarse, derecho que desaparece si en este tipo de sociedades el Estado decide ofrecer preferentemente su participaci\u00f3n a los trabajadores o a las organizaciones solidarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante asegura entonces que la intenci\u00f3n del constituyente persigue proteger el derecho de asociaci\u00f3n de los particulares asociados con el Estado en sociedades comerciales de personas, y que, por tanto, el ofrecimiento democr\u00e1tico de la participaci\u00f3n estatal en una empresa debe circunscribe, como lo dice el art\u00edculo constitucional, a las sociedades por acciones. \u00a0<\/p>\n
Por las razones anteriores, las expresiones demandadas seg\u00fan las cuales los procesos democr\u00e1ticos de venta de propiedad estatal se extienden a la \u201cparticipaci\u00f3n del Estado en el capital social de cualquier empresa\u201d, \u201ca las participaciones sociales\u201d o a \u201ccualquier forma de participaci\u00f3n en el capital social de una empresa\u201d, resultan contrarias a la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n de la Corte \u00a0<\/p>\n
Desestimando los argumentos de la demanda, la mayor\u00eda de la Sala consider\u00f3 ajustadas a la Carta las expresiones censuradas por el actor y, en cambio, sostuvo que el Estado puede enajenar libremente cualquier participaci\u00f3n que tenga en cualquier empresa comercial, porque ello garantiza el cometido del inciso primero del art\u00edculo 60 Constitucional que compromete al mismo en la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad. \u00a0<\/p>\n
La Corte subray\u00f3, en primer lugar, que el legislador est\u00e1 facultado para ampliar el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n al punto que puede se\u00f1alar qu\u00e9 tipo de propiedad en cabeza suya ha de ser enajenada en las condiciones democr\u00e1ticas previstas en la norma, condiciones que son finalmente las que desarrollan los art\u00edculos restantes de la Ley 226 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Mi disentimiento con esta fundamentaci\u00f3n de la Corte tiene que ver con dos aspectos centrales: el primero se relaciona con el texto mismo del art\u00edculo 60 y el segundo con los l\u00edmites dentro de los cuales puede desenvolverse la actividad legislativa. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, pasar\u00e9 a explicar mi posici\u00f3n respecto de la interpretaci\u00f3n que en mi concepto ha debido d\u00e1rsele al art\u00edculo constitucional citado para luego adentrarme en los problemas colaterales, a nivel de derechos fundamentales, que acarrea la interpretaci\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
2. Interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Considero que el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n regula \u00fanicamente la propiedad accionaria del Estado. Esta conclusi\u00f3n la deduzco luego de realizar una interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, gramatical y sistem\u00e1tica del mismo, as\u00ed como del derecho de asociaci\u00f3n reconocido a los socios en sociedades de personas seg\u00fan el C\u00f3digo de Comercio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que respecta al primer punto, del cual dej\u00e9 expresa argumentaci\u00f3n en el proyecto original que fue derrotado en Sala, mi juicio es que al art\u00edculo 60 debe d\u00e1rsele una lectura gramatical restringida, no porque \u00e9sta sea la \u00fanica v\u00eda posible de acercamiento a las normas constitucionales, sino porque, en el caso particular, es la que permite la vigencia plena y arm\u00f3nica de la norma con las dem\u00e1s disposiciones del texto superior; adem\u00e1s de ser la que refleja la voluntad del constituyente en la materia espec\u00edfica de que se trata. \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n gramatical e hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
En efecto, considero que el art\u00edculo 60 de la Carta Pol\u00edtica, que transcribo a continuaci\u00f3n, debe ser entendido en su sentido natural, vinculado exclusivamente con las empresas en que la participaci\u00f3n del Estado se encuentre representada en acciones y no en otro tipo cualquiera de forma de participaci\u00f3n en el capital social de la misma. \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 60. El Estado promover\u00e1, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecer\u00e1 a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentar\u00e1 la materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n por la cual considero que a dicha disposici\u00f3n debe d\u00e1rsele la interpretaci\u00f3n que propongo se desprende del proceso de aprobaci\u00f3n de la misma en la Asamblea Nacional Constituyente (ANC).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo manifest\u00e9 en la ponencia que no recibi\u00f3 la aprobaci\u00f3n de la Sala, del desarrollo de los debates y de la evoluci\u00f3n de los textos puestos a consideraci\u00f3n de los constituyentes se deduce que la intenci\u00f3n de los asamble\u00edstas fue la de circunscribir la propiedad accionaria a los procesos democr\u00e1ticos de ofrecimiento en las condiciones especiales consignadas en la norma superior. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la redacci\u00f3n inicial del proyecto presentado en las comisiones constituyentes por los ponentes Angelino Garz\u00f3n, Guillermo Guerrero, Tulio Cuevas, Iv\u00e1n Marulanda, Guillermo Perry y Jaime Benitez, prescib\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo: Enajenaci\u00f3n de Propiedad del Estado: Cuando se enajenen participaciones estatales en empresas, tienen preferencia las ofertas de organizaciones solidarias.\u201d (Gaceta Constitucional N\u00b0 46 del 15 de abril de 1991, p\u00e1g. 27)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto del articulo presentado para primer debate ante la Plenaria de la ANC, que fue producto de las discusiones surtidas en las comisiones quinta y primera de la asamblea, recoge la idea original de los ponentes pero incluye algunas importantes modificaciones relacionadas con el tipo de propiedad estatal afectado a los procesos de privatizaci\u00f3n democr\u00e1tica. El texto de la norma fue el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo: El Estado promover\u00e1, de acuerdo con la Ley, el acceso de todos a la propiedad. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar su propiedad, sus trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores tendr\u00e1n derecho a acceder a la propiedad accionaria en condiciones especiales. La ley reglamentar\u00e1 la materia.\u201d14 (Gaceta Constitucional N\u00b0 83 del 27 de mayo de 1991, p\u00e1g. 4)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El texto aprobado en primer debate por la Plenaria de la ANC, el d\u00eda viernes 14 de junio de 1991, fue \u00e9ste: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6\u00ba. El estado promover\u00e1, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar su propiedad y ofrecer\u00e1 a sus trabajadores, las organizaciones solidarias y de trabajadores condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La Ley reglamentar\u00e1 la materia.\u201d (Gaceta Constitucional N\u00b0 136 del 11 de noviembre de 1991, p\u00e1g. 4) \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 39 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente, la presidencia de la misa procedi\u00f3 a nombrar la llamada Comisi\u00f3n Codificadora, organismo encargado de articular en un solo cuerpo normativo (ordenado por asuntos y materias), los textos aprobados por la Plenaria en primer debate, para luego presentarlos a una nueva consideraci\u00f3n en segundo debate.15 \u00a0<\/p>\n
El texto presentado por la Comisi\u00f3n Codificadora fue el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 61. El Estado promover\u00e1, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una empresa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a democratizar la propiedad de \u00e9sta y ofrecer\u00e1 a sus trabajadores y a las organizaciones solidarias, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad. La Ley reglamentar\u00e1 lo pertinente a esta materia.\u201d (Gaceta Constitucional N\u00b0 113 del 5 de julio de 1991, p\u00e1g. 5) \u00a0<\/p>\n
Como se observa en el texto presentado por la Comisi\u00f3n Codificadora, la palabra \u201caccionaria\u201d que acompa\u00f1aba el t\u00e9rmino \u201cpropiedad\u201d, al comienzo del art\u00edculo, fue suprimida. La raz\u00f3n por la cual la Comisi\u00f3n decidi\u00f3 eliminar dicha expresi\u00f3n del texto del art\u00edculo, tal como el mismo hab\u00eda sido aprobado en primer debate por la ANC, se encuentra consignada en la transcripci\u00f3n de medio magnetof\u00f3nico suministrada por la Presidencia de la Rep\u00fablica -Centro de Informaci\u00f3n y Sistemas-, de la sesi\u00f3n plenaria llevada a cabo el 29 de junio de 1991. Dice el ponente (cuyo nombre no es posible determinar): \u00a0<\/p>\n
\u201cRespecto del art\u00edculo 61 que hace referencia a la democratizaci\u00f3n de la propiedad, lo \u00fanico que se hace es suprimir la palabra accionaria, que siempre se hablaba en el art\u00edculo aprobado por la Constituyente de propiedad accionaria cuando basta hacer referencia exclusivamente al concepto de propiedad.\u201d (Sesi\u00f3n Plenaria del 29 de Junio. P\u00e1g. 96) \u00a0<\/p>\n
La propuesta de la Comisi\u00f3n de Codificaci\u00f3n, de suprimir la palabra \u201caccionaria\u201d del texto del art\u00edculo, por estimar que bastaba con mencionar la expresi\u00f3n \u201cpropiedad\u201d, no fue acogida por la Plenaria de la ANC en el segundo debate. En cambio, el art\u00edculo aprobado el viernes 28 de junio de 1991 por la Plenaria, con una votaci\u00f3n de 48 votos (sin propuestas sustitutivas) es exactamente igual al que recibi\u00f3 su aprobaci\u00f3n en primer debate por la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, es decir, conserva la redacci\u00f3n original que incluye la palabra \u201caccionaria\u201d en su texto. \u00a0<\/p>\n
Del recuento aqu\u00ed efectuado puede inferirse que aunque la primera versi\u00f3n de la norma, puesta a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n V, se refiere de manera general a las \u201cparticipaciones estatales\u201d como sujetas al ofrecimiento democr\u00e1tico del Estado, es lo cierto que la evoluci\u00f3n sufrida por el texto del art\u00edculo manifiesta la clara intenci\u00f3n del constituyente de restringir dicho ofrecimiento a un tipo especial de participaci\u00f3n estatal: la accionaria. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la redacci\u00f3n final de la norma incluye un elemento adicional que enfatiza la voluntad del constituyente de limitar el ofrecimiento democr\u00e1tico de la propiedad del Estado \u00fanicamente a la participaci\u00f3n que se representa en acciones, al reemplazar el t\u00e9rmino gen\u00e9rico \u201cpropiedad\u201d por el preciso y t\u00e9cnico de \u201ctitularidad de sus acciones\u201d.16 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la interpretaci\u00f3n que resulta de an\u00e1lisis de los antecedentes que dieron lugar a la aprobaci\u00f3n de la norma constitucional, se deduce que s\u00f3lo la propiedad que est\u00e1 representada en acciones, la cual incluye los bonos convertibles en acciones, debe ser ofrecida en condiciones especiales a los trabajadores, a las organizaciones solidarias y a las organizaciones de trabajadores, cuando el Estado decida enajenarla, es decir, cuando se resuelva a privatizarla. \u00a0<\/p>\n
Contrario sensu, seg\u00fan se desprende de este acercamiento a la norma, la venta de la propiedad estatal en condiciones especiales y a favor de los trabajadores y de las organizaciones solidarias no cobijar\u00eda a las sociedades en que el Estado tenga participaci\u00f3n representada en partes de inter\u00e9s, como es el caso de las sociedades colectivas, ni aquellas en que el Estado sea titular de cuotas de inter\u00e9s, como sucede con las sociedades limitadas. Tampoco cobijar\u00eda la norma a las sociedades en comandita simple. \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, agotado el an\u00e1lisis formal del art\u00edculo 60 constitucional, mi disentimiento tambi\u00e9n cobija los efectos sistem\u00e1ticos que la decisi\u00f3n mayoritaria le ha dado a la norma constitucional. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corporaci\u00f3n sostuvo que el legislador esta facultado para ampliar el espectro de cobertura del art\u00edculo 60 de tal modo que all\u00ed donde dice \u201cpropiedad accionaria\u201d, debe entenderse cualquier tipo de participaci\u00f3n en el capital social de una empresa. Las razones adicionales para declarar la exequibilidad de la norma acusada tiene que ver con la supuesta autorizaci\u00f3n que otros art\u00edculos de la Constituci\u00f3n dan al Estado para que enajene, bajo cualquier condici\u00f3n, la propiedad de la cual es titular. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, la Corte estima que el art\u00edculo 58, al comprometer al Estado en la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de las formas asociativas y solidarias de la propiedad, impl\u00edcitamente autoriza al legislador para que ofrezca en condiciones democr\u00e1ticas cualquier tipo de participaci\u00f3n que el Estado tenga en cualquier empresa. \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n resalta que el art\u00edculo 57 de la Carta sirve de sustento al art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 226 porque seg\u00fan la norma constitucional la ley puede establecer los est\u00edmulos y medios necesarios para que los trabajadores participen en la gesti\u00f3n de las empresas. \u00a0<\/p>\n
Haciendo acopio de las disposiciones constitucionales citadas, la Corte pretende deducir que el texto superior contiene un r\u00e9gimen que autoriza de manera general al Estado para que disponga de sus participaciones sociales, sin consideraci\u00f3n al tipo de empresa en que el Estado posea dicha participaci\u00f3n y sin tener en cuenta los derechos que pudieran verse sacrificados en el proceso de ofrecimiento democr\u00e1tico previsto en el art\u00edculo 60 Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Del an\u00e1lisis conjunto de las normas constitucionales citadas, la sentencia de la cual me aparto pretendi\u00f3 deducir una aparente licencia legislativa para que se dispusiera la enajenaci\u00f3n total de la participaci\u00f3n del Estado en condiciones favorables para las organizaciones solidarias y de trabajadores. \u00a0<\/p>\n
No obstante, tal como lo manifest\u00e9 en la Sala, mi opini\u00f3n es contraria a dicha perspectiva. En efecto, aunque se ha admitido reiteradamente que el legislador tiene una competencia relativamente amplia para configurar aspectos diversos de la realidad jur\u00eddica del Estado, tambi\u00e9n es cierto que dicha libertad se entiende circunscrita al respeto por los derechos y garant\u00edas consagrados en la Carta Fundamental, al punto que su restricci\u00f3n s\u00f3lo resulta admisible cuando se impone dentro de los l\u00edmites de lo razonable y lo proporcional. \u00a0<\/p>\n
Ha sido numerosa la jurisprudencia que ha abordado el tema, a prop\u00f3sito de la necesidad de restringir la potestad configurativa del legislador a los aspectos en que los derechos y garant\u00edas constitucionales no sufren desmedro irrazonable o desproporcionado. La Corte Constitucional ha reiterado que las normas legales s\u00f3lo deben operar en el campo en que los derechos fundamentales conservan su vigencia, pero a mi juicio, en este caso, se desconoci\u00f3 el derecho de asociaci\u00f3n de los socios de las sociedades de personas como se analizar\u00e1 seguidamente. \u00a0<\/p>\n
En efecto, nadie discute que en materias relacionadas con el destino de los bienes p\u00fablicos el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n, dado que se trata de bienes cuya titularidad pertenece al Estado. Nadie tendr\u00eda reparo en afirmar que, a la manera como los particulares disponen de los bienes de su propiedad, el Estado puede hacer uso de los suyos en la forma que considere adecuada para alcanzar los fines encomendados por la Carta. \u00a0<\/p>\n
No obstante, cuando la disposici\u00f3n de los bienes p\u00fablicos apareja el desmedro de derechos leg\u00edtimamente constituidos y que el propio Estado, en ejercicio de sus funciones constitucionales, est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de proteger, aquella facultad de configuraci\u00f3n debe entenderse confinada a los l\u00edmites de vigencia de las garant\u00edas de los particulares. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n mayoritaria desconoci\u00f3 que el acceso a la propiedad que proclama el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n no debe promoverse con desconocimiento de los derechos de los asociados y que, a pesar de tratarse de un tipo de propiedad afectado al inter\u00e9s p\u00fablico, el Estado no puede permitirse el abuso de su derecho de disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, la interpretaci\u00f3n conjunta de las normas constitucionales que la Corte cita no lleva necesariamente a considerar que en cualquier enajenaci\u00f3n de la propiedad que el Estado tenga en cualquier empresa puedan cumplirse los procesos de ofrecimiento especial a los trabajadores y a las organizaciones solidarias previstos en el art\u00edculo 60, o que los mismos deban implementarse sobre los derechos y garant\u00edas leg\u00edtimamente constituidos. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n abarca dos \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n que, aunque claramente diferenciados, resultan compatibles. El primero es el previsto en el inciso primero de la norma, por virtud del cual, el Estado est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de promover el acceso a la propiedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La promoci\u00f3n del acceso a la propiedad es un cometido de aplicaci\u00f3n general que busca comprometer al Estado en una pol\u00edtica de reparto de riqueza que puede ejecutarse a trav\u00e9s de medios tan diversos como la promoci\u00f3n de la libertad de empresa, de la libertad de competencia y la libre iniciativa comercial; a trav\u00e9s de est\u00edmulos tributarios o de incentivos de comercializaci\u00f3n; por medio de pol\u00edticas aduaneras, de incentivos a la industria, o de transformaciones a la pol\u00edtica monetaria. El compromiso que se deriva del inciso primero del art\u00edculo 60 es un compromiso global, no circunscrito a la propiedad de la cual el Estado es titular. Por ello, las medidas jur\u00eddicas y econ\u00f3micas \u00a0que el Estado establezca en cumplimiento del art\u00edculo 60 deben estar dirigidas a establecer un reparto equitativo de la riqueza que comprometa tanto a la empresa privada como a las entidades estatales. \u00a0<\/p>\n
El inciso segundo -en cambio- s\u00ed regula de manera particular el principio de acceso a la propiedad, cuando \u00e9sta se encuentra en cabeza del Estado. As\u00ed las cosas, debe reconocerse que el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de dicho inciso es el de la enajenaci\u00f3n de la propiedad del Estado en la empresas por acciones, pues la circunstancia de que las pol\u00edticas que promueven el acceso a la propiedad puedan encontrar oposici\u00f3n con los derechos de los particulares que se asocian con el Estado en las empresas intuito personae, hace necesario establecer una restricci\u00f3n a los procedimientos de democratizaci\u00f3n de este tipo concreto de propiedad. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, la previsi\u00f3n general del primer inciso del art\u00edculo 60 no es incompatible con el inciso segundo, pero ambos deben ser interpretados de forma arm\u00f3nica para que la aplicaci\u00f3n del primero no perjudique ileg\u00edtimamente derechos de particulares. As\u00ed las cosas, el Estado tiene una obligaci\u00f3n general de promover el acceso a la propiedad, lo cual puede lograr mediante la aplicaci\u00f3n de pol\u00edticas diversas, pero cuando se trata de hacerlo con su propiedad y en condiciones democr\u00e1ticas, caracterizadas por un ofrecimiento especial y prioritario a las organizaciones solidarias y a las empresas de trabajadores, aquella obligaci\u00f3n debe entenderse restringida a las sociedades por acciones. Estas consideraciones ser\u00e1n explicadas extensamente m\u00e1s adelante. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 58 y 57 de la Carta Fundamental \u2013por su parte- contienen reglas de aplicaci\u00f3n general que no est\u00e1n dirigidas a los procesos espec\u00edficos de privatizaci\u00f3n de la propiedad estatal. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el art\u00edculo 57 de la Carta dispone que \u201cla ley podr\u00e1 establecer los est\u00edmulos y los medios para que los trabajadores participen en la gesti\u00f3n de las empresas\u201d, pero ello no quiere significar que dichos est\u00edmulos deban adoptarse en detrimento de los derechos de las empresas o de los socios que las componen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La previsi\u00f3n del art\u00edculo 57 es loable porque facilita la participaci\u00f3n de los trabajadores en el manejo de los asuntos de las empresas, circunstancia que los beneficia directamente debido al contacto que aquellos adquieren con los asuntos propios de su trabajo. La gesti\u00f3n de la empresa, o mejor, la colaboraci\u00f3n en el manejo de la misma por parte de los trabajadores, es tambi\u00e9n un cometido general que la Constituci\u00f3n encarga al legislador pero que debe implementarse con suma prudencia, a fin de conservar los derechos involucrados en la constituci\u00f3n y desarrollo de una empresa, desde el punto de vista de lo socios que la conforman.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El objetivo del art\u00edculo 57 constitucional se desdibuja si, por la v\u00eda de proteger y estimular la gesti\u00f3n de los trabajadores, se afectan los dem\u00e1s derechos de participaci\u00f3n del capital social de la empresa. La gesti\u00f3n a que alude el art\u00edculo 57 exige altos grados de colaboraci\u00f3n entre trabajadores y dirigentes, cooperaci\u00f3n que cambiar\u00eda de sentido y curso si se permitiese sin restricci\u00f3n alguna que la composici\u00f3n de las sociedades de personas cambiase a voluntad, no de los socios sino de las organizaciones solidarias y de trabajadores. \u00a0<\/p>\n
Por ello no considero que el art\u00edculo 57 de la Carta pueda tomarse como fundamento para justificar la interpretaci\u00f3n extensiva que la Corte le ha dado al art\u00edculo 60, toda vez que la gesti\u00f3n de los trabajadores en una empresa puede garantizarse mediante m\u00faltiples mecanismos, sin que sea necesario para el efecto sacrificar el derecho de preferencia de lo socios, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, resulta constitucionalmente exigible que el Estado promueva formas asociativas y solidarias de propiedad, tal y como lo ordena el art\u00edculo 58 Superior. Sin embargo, este cometido tambi\u00e9n debe implementarse dentro del respeto por los derechos de los dem\u00e1s. As\u00ed, cuando la promoci\u00f3n de nuevas formas asociativas y solidarias de propiedad atenta contra garant\u00edas leg\u00edtimamente constituidas y que merecen la protecci\u00f3n especial del Estado, es necesario establecer las restricciones necesarias para armonizar dichos intereses. \u00a0<\/p>\n
En este contexto, no es incompatible con la promoci\u00f3n de formas asociativas y solidarias de propiedad el que se restrinja la enajenaci\u00f3n en condiciones democr\u00e1ticas de la propiedad del Estado, a aquella participaci\u00f3n social representada en acciones. Y no lo es porque la pol\u00edticas de promoci\u00f3n de las asociaciones y organizaciones solidarias pueden ejecutarse mediante la aplicaci\u00f3n de mecanismos diversos que tiendan, como en el caso del art\u00edculo 57, a lograr un reparto m\u00e1s equitativo de la riqueza. El Estado puede estimular a los particulares para que se asocien y funden organizaciones de econom\u00eda solidaria mediante la ejecuci\u00f3n de programas econ\u00f3micos, sociales, de orden tributario, etc., sin necesidad de sacrificar, al efecto, derechos de particulares, leg\u00edtimamente constituidos. La democratizaci\u00f3n de la propiedad del Estado es apenas una de las formas posibles de lograr la finalidad propuesta por el art\u00edculo 58; por lo que restringir dicha opci\u00f3n a la enajenaci\u00f3n de aquella participaci\u00f3n social representada en acciones no obstaculiza la obtenci\u00f3n de ese cometido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el contrario, la interpretaci\u00f3n dada al art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n por la mayor\u00eda de la Corte desestimula la actividad asociativa respecto de los particulares cuando \u00e9stos desean asociarse con el Estado, debido a la inseguridad que produce la inoponibilidad del derecho de preferencia en los procesos de la venta de participaciones estatales. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior considero que, mientras el conjunto normativo citado por la Corte constituye un r\u00e9gimen general que promueve pol\u00edticas de democratizaci\u00f3n de la propiedad en sentido gen\u00e9rico, el inciso segundo del art\u00edculo 60 es una norma circunscrita a los procesos de privatizaci\u00f3n de la propiedad estatal que, como se dijo, debe ser entendida en sentido estricto. \u00a0<\/p>\n
Y ello debe entenderse as\u00ed porque como ya se ha adelantado, pero pasa a explicarse en profundidad, extender la obligatoriedad del ofrecimiento especial a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, a las empresas cuyo capital social no est\u00e1 representado en acciones, implica vulnerar el derecho de asociaci\u00f3n que tienen los dem\u00e1s socios de la empresa. \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n y sus efectos respecto del derecho de asociaci\u00f3n de los particulares. \u00a0<\/p>\n
Antes de iniciar el an\u00e1lisis correspondiente, es necesario resaltar que en la legislaci\u00f3n colombiana el Estado puede asociarse con los particulares bajo cualquiera de las formas societarias contempladas en el C\u00f3digo de Comercio (Art. 461 C\u00f3digo de Comercio). As\u00ed lo reconocen el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia al se\u00f1alar: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas sociedades de econom\u00eda mixta son otra especie del mismo g\u00e9nero (art. 1\u00ba, Decreto 3130 de 1968) y su existencia se origina no solo en decisi\u00f3n legislativa sino, adem\u00e1s, en un contrato de sociedad (art. 8\u00ba, Decreto 1050 de 1968) y como lo expres\u00f3 la Corte Suprema de Justicia \u2018pueden constituirse bajo cualquiera de las formas de sociedad previstas en el C\u00f3digo de Comercio, colectivas, en comandita simple o por acciones, de responsabilidad limitada o an\u00f3nima, ya que la ley colombiana no se\u00f1ala ninguna en especial\u2019 (Sala Plena, sentencia de febrero 27 de 1975, Gacela Judicial No. CLII, p\u00e1g. 39) y ordinariamente, su capital est\u00e1 formando por aportes estatales y de capital privado.\u201d (Consejo de Estado. – \u00a0Sala de lo Contencioso Administrativo. – \u00a0Secci\u00f3n Tercera. 30 de marzo de 1990. M.P. Dr. Gustavo de Greiff Restrepo. Expediente No. 5974.) \u00a0<\/p>\n
Clarificado el punto anterior, debe resaltarse que existen diversos criterios para determinar la clasificaci\u00f3n de las sociedades comerciales: el origen del capital, la estructura jur\u00eddica de la sociedad, el grado de responsabilidad que cabe a cada socio respecto del manejo del objeto social, la distribuci\u00f3n del capital social o la relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n o coordinaci\u00f3n que vincule a las diferentes sociedades, son algunos de ellos. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de ilustrar mi posici\u00f3n respecto de este asunto es necesario acudir al criterio de diferenciaci\u00f3n que toma en consideraci\u00f3n el capital social de la empresa y la manera en que el mismo se encuentra distribuido y representado. Seg\u00fan este criterio, las sociedades comerciales se dividen en sociedades por intereses, por cuotas de capital o por acciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la clasificaci\u00f3n propuesta, las sociedades por acciones son aquellas cuyo capital social se encuentra repartido en cuotas de un mismo valor que constituyen t\u00edtulos negociables. Estos t\u00edtulos, denominados acciones, representan parte al\u00edcuota del capital social de la empresa y otorgan a su titular un porcentaje de participaci\u00f3n en el manejo de la empresa, el cual se incrementa en proporci\u00f3n al n\u00famero de acciones suscritas. \u00a0<\/p>\n
La titularidad de la acci\u00f3n concede al accionista la potestad de intervenir en las deliberaciones y en la toma de las decisiones de la empresa, de beneficiarse de las utilidades, de fiscalizar el manejo de la sociedad, de obtener el reembolso del valor de la acci\u00f3n en caso de liquidaci\u00f3n de la sociedad y, finalmente, la facultad de negociarla libremente. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de que la acci\u00f3n constituye representaci\u00f3n proporcional del capital social de la empresa, dicho t\u00edtulo expresa -tambi\u00e9n- el l\u00edmite de la responsabilidad social del socio. En otros t\u00e9rminos, la responsabilidad pecuniaria que se deriva del desarrollo del objeto social se encuentra limitada por el n\u00famero de acciones que cada socio haya suscrito, de modo que no es posible reclamar indemnizaci\u00f3n alguna contra el patrimonio personal del titular de la acci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tomando como base las caracter\u00edsticas anotadas y dada la preeminencia que otorgan al capital social como factor de cohesi\u00f3n de la empresa, la doctrina ha coincidido en clasificar a las sociedades por acciones como las t\u00edpicas sociedades de capital. A estas pertenecen en nuestro pa\u00eds, la sociedad an\u00f3nima y la sociedad en comandita por acciones. En este tipo de organizaci\u00f3n, el rasgo caracter\u00edstico es el monetario. Como la responsabilidad de los socios se limita a la que representa el n\u00famero de acciones suscritas; pero tambi\u00e9n, como el t\u00edtulo valor que consigna el derecho de participaci\u00f3n en la empresa es, en principio, de libre enajenaci\u00f3n, a la sociedad por acciones no le incumbe la calidad de sus socios ni sus condiciones personales o patrimoniales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, siendo lo primordial -en la sociedad por acciones- el aporte de capital que el socio efect\u00faa al suscribir las acciones respectivas, resulta indiferente para la sociedad qui\u00e9n sea el titular de dicha participaci\u00f3n. De all\u00ed que, por regla general, el cambio en la titularidad de las acciones no sea para la empresa un factor de transformaci\u00f3n de su estructura social ni exija la modificaci\u00f3n de sus estatutos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, del otro lado de las sociedades por acciones existen las sociedades por cuotas y por partes de inter\u00e9s.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las sociedades por cuotas de inter\u00e9s \u2013v.gr. las sociedades de responsabilidad limitada- el capital social se encuentra dividido en cuotas de igual valor que conceden a sus socios tantos votos cuantas cuotas se posean. La responsabilidad social de los asociados se extiende hasta el monto de los aportes, como en la sociedad por acciones, pero puede pact\u00e1rsele un l\u00edmite superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las sociedades por partes de inter\u00e9s, como es el caso de las sociedades colectivas, el capital social no se encuentra dividido en cuotas de valor igual ni est\u00e1 representado en documentos. Cada una de las divisiones del capital social en la sociedad colectiva recibe el nombre de inter\u00e9s y est\u00e1 definido, con sus derechos derivados, en la constituci\u00f3n de la sociedad, esto es, en los estatutos de la misma. En \u00e9stas, la responsabilidad de la sociedad se transmite solidariamente a los socios, de forma tal que \u00e9stos responden con su propio peculio por las obligaciones que sean exigibles a la sociedad (Art. 294 C.Co.). \u00a0<\/p>\n
Contrario a lo que ocurre con las sociedades cuyo capital social se encuentra dividido y representado en acciones, en las sociedades por cuotas de inter\u00e9s o partes de inter\u00e9s la motivaci\u00f3n contractual no la constituye el capital aportado por los socios, sino la personalidad de los mismos. As\u00ed, de acuerdo con las caracter\u00edsticas especiales que diferencian el r\u00e9gimen de responsabilidades y la regulaci\u00f3n de la estructura social de las sociedades por cuotas y partes de inter\u00e9s, la condici\u00f3n preponderante del contrato de sociedad es su naturaleza de contrato intuitu personae. \u00a0<\/p>\n
La constituci\u00f3n de la sociedad como empresa de personas deviene de su propia composici\u00f3n. En ella, antes que el factor monetario, prima la consideraci\u00f3n de la persona del asociado, su capacidad de trabajo y sus calidades individuales. La coordinaci\u00f3n de las labores que se realizan en ejercicio del objeto social tienen un fundamento de confianza colectiva que no se da en la sociedad de capitales, donde la \u00edndole del consocio es indiferente. El trabajo individual es elemento decisivo en el desarrollo y vida social de la compa\u00f1\u00eda de personas, al punto que la exclusi\u00f3n o inclusi\u00f3n de nuevos socios conlleva traumatismos severos que, en el peor de los casos, conducen a su disoluci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Esta clasificaci\u00f3n, que no es meramente te\u00f3rica, tiene implicaciones concretas en el r\u00e9gimen legal de las sociedades de personas. \u00a0<\/p>\n
En las sociedades colectivas, por ejemplo, la administraci\u00f3n de la sociedad corresponde a todos y a cada uno de los socios; de all\u00ed la importancia que para la empresa representan las calidades personales del asociado (Art. 310 C.Co). As\u00ed mismo, el ingreso de un nuevo socio exige el voto un\u00e1nime de los dem\u00e1s asociados y la aprobaci\u00f3n de su inclusi\u00f3n mediante reforma estatutaria (art. 316 ib\u00eddem).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sociedad de responsabilidad limitada la representaci\u00f3n y administraci\u00f3n de la sociedad tambi\u00e9n reside en todos y cada uno de los socios (Art. 358 ib\u00eddem) y la cesi\u00f3n de las cuotas sociales y de sus derechos inherentes requiere ser formalizada mediante reforma estatutaria (Art. 362 ib\u00eddem). En este \u00faltimo caso, el ingreso de un extra\u00f1o impone, previamente, haber ofrecido las cuotas que se ceden a los dem\u00e1s asociados junto con su voto mayoritario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 365 del C\u00f3digo de Comercio, los socios conservan la facultad de disolver la sociedad o de liquidar las cuotas del socio que ha decidido abandonar la compa\u00f1\u00eda, pero no est\u00e1n obligados a aceptar al pretendido cesionario de las mismas. Estas consideraciones se aplican tambi\u00e9n a las sociedades en comandita simple, visto que dicho modelo societario combina la regulaci\u00f3n de la sociedad colectiva y la limitada. En las sociedades en comandita simple, la cesi\u00f3n de las partes o cuotas de inter\u00e9s requiere aprobaci\u00f3n de los dem\u00e1s socios, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 338 del C\u00f3digo de Comercio. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la prerrogativa de que se ha venido hablando, de la cual gozan las sociedades intuitu personae, no se presenta con similar efecto en las sociedades an\u00f3nimas o en comandita por acciones, donde -como se explic\u00f3- la motivaci\u00f3n contractual descansa en el inter\u00e9s por el capital que cada socio est\u00e1 en condiciones de aportar o, lo que es lo mismo, en el n\u00famero de acciones que la compa\u00f1\u00eda logre hacer suscribir. Es as\u00ed como en dicho modelo empresarial, el derecho de preferencia s\u00f3lo se predica respecto de la emisi\u00f3n de nuevas acciones, en proporci\u00f3n a las acciones de que cada socio es titular (art. 388 C.Co). Es tambi\u00e9n por ello que, seg\u00fan los art\u00edculos 379 y 403 del r\u00e9gimen comercial, la regla general sobre enajenaci\u00f3n de acciones sea la de la libre negociabilidad, y que la excepci\u00f3n, que requiere manifestaci\u00f3n expresa, sea la de la reserva impuesta por el derecho de preferencia. \u00a0<\/p>\n
De todo lo anterior puede concluirse que las sociedades cuyo capital se encuentra distribuido en acciones presentan un inter\u00e9s marcado por elemento monetario del aporte social -el cual constituye la esencia de la sociedad, al punto que el ingreso de nuevos socios no distorsiona su estructura contractual sino que, por el contrario, constituye un episodio regular en el desarrollo normal de los negocios. \u00a0<\/p>\n
En las sociedades de personas, por el contrario, la consideraci\u00f3n de las personas que conforman la sociedad es a tal punto crucial para la preservaci\u00f3n de la misma, que la inclusi\u00f3n de nuevos socios exige la aprobaci\u00f3n por parte de los consocios, expresada en votaciones calificadas, e implica la transformaci\u00f3n de los estatutos so pena de la disoluci\u00f3n de la compa\u00f1\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El derecho de asociaci\u00f3n y su dimensi\u00f3n negativa \u00a0<\/p>\n
En mi concepto, la normatividad que acaba de citarse constituye un reducto de protecci\u00f3n a nivel legal, de un derecho constitucional. Ciertamente, el derecho de los socios colectivos y limitados de aprobar, mediante sistemas diversos, el ingreso de personas extra\u00f1as a una sociedad que estructuralmente se fundamenta en el componente personal, constituye manifestaci\u00f3n expresa de la necesidad de garantizar el derecho de asociaci\u00f3n de los consocios, consagrado constitucionalmente en el art\u00edculo 38. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la intenci\u00f3n clara de las normas del C\u00f3digo de Comercio que, en las sociedades de personas, permiten a los consocios mantener el control del componente social mediante la oposici\u00f3n que puedan formular respecto del ingreso de nuevos socios, es la de garantizar el derecho fundamental de asociaci\u00f3n en uno de sus aspectos colaterales: el derecho de no asociarse. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, son normas de naturaleza legal las que reflejan preceptos de rango constitucional y, por tal raz\u00f3n, el respeto por sus disposiciones debe ser estudiado cuidadosamente. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sido clara en se\u00f1alar que el derecho de asociaci\u00f3n comporta un derecho correspondiente de contenido negativo seg\u00fan el cual, nadie puede ser obligado a permanecer en sociedad, pero tampoco, nadie est\u00e1 obligado a vincularse a ella: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa libertad de asociaci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 38 de la Carta se concibe, como en reiteradas ocasiones lo ha dicho esta Corte, desde dos puntos de vista. El primero considera el aspecto positivo de la mencionada libertad, es decir, se entiende \u00e9sta como la facultad de la persona para adherir, sin coacci\u00f3n externa, a un conjunto organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro de fines determinados, y para permanecer en \u00e9l, tambi\u00e9n sin coacci\u00f3n. El otro, se refiere a su aspecto negativo, seg\u00fan el cual nadie puede ser obligado a asociarse o a seguir asociado contra su voluntad. As\u00ed, pues, la libertad de asociaci\u00f3n comprende tambi\u00e9n la libertad de no asociarse.\u201d (Sentencia C-560 de 1997) \u00a0<\/p>\n
Visto el contenido sustancial del derecho de asociaci\u00f3n, en el aspecto que acaba de explicarse, es claro que la inexequibilidad de las normas tambi\u00e9n tiene su fundamento constitucional en la violaci\u00f3n del art\u00edculo 38 de la Carta, pues como se ver\u00e1 enseguida, aquellas obligan a los socios de las sociedades de personas a renunciar al derecho de preferencia para someterlos a una eventual asociaci\u00f3n con sus trabajadores, con organizaciones solidarias y con organizaciones de trabajadores, aunque los dem\u00e1s consocios no consientan en ello. \u00a0<\/p>\n
4. Razones que sustentan la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 226 de 1995 \u00a0<\/p>\n
La Ley 226 de 1995 fue expedida por el Congreso de la Rep\u00fablica en desarrollo de las preceptivas contenidas en el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en cuanto a la enajenaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal, y con el fin de tomar medidas conducentes a su democratizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo primero de la norma legal demandada delimita el campo de ejecuci\u00f3n del dispositivo constitucional y, para tales efectos, determina que \u00e9ste ser\u00e1 aplicable cuando se disponga la enajenaci\u00f3n total o parcial a favor de particulares, de acciones y bonos convertibles en acciones de propiedad del Estado; as\u00ed como, en general, a la participaci\u00f3n del Estado en el capital social de cualquier empresa. Las expresiones utilizadas por la Ley son: \u201cen general, a su participaci\u00f3n en el capital social de cualquier empresa\u201d, \u201cparticipaciones sociales\u201d y \u201clo mismo que cualquier forma de participaci\u00f3n en el capital de una empresa\u201d. \u00a0<\/p>\n
La norma extiende entonces el campo de aplicaci\u00f3n del art\u00edculo constitucional \u2013 que se restringe a las acciones y a los bonos convertibles en acciones- a otro tipo de participaciones sociales del Estado en las empresas, como es el caso de aquellas representadas en cuotas de inter\u00e9s o partes de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 11 de la Ley 226 de 1995 dispone que la enajenaci\u00f3n accionaria de propiedad del Estado tendr\u00e1 en cuenta de manera preferencial \u00a0a ciertos sectores del conglomerado social (art. 3\u00ba ib\u00eddem), vinculados todos con las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de econom\u00eda solidaria, a quienes se les ofrecer\u00e1 la totalidad de la propiedad que desea privatizarse, antes que a cualquier otro proponente y de manera exclusiva. Ello, por supuesto, excluye a los dem\u00e1s socios de la sociedad. \u00a0<\/p>\n
La previsi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 11 citado, en cuanto establece un derecho de preferencia exclusivo a favor de las organizaciones solidarias y de los trabajadores, s\u00f3lo resulta compatible (por sus consecuencias respecto del derecho de asociaci\u00f3n) con las sociedades comerciales organizadas por acciones, o cuotas al\u00edcuotas de capital social, m\u00e1s no con aquellas cuyo capital social se encuentra representado en cuotas o partes de inter\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Ello por cuanto, como se dijo, en las sociedades de personas el elemento de calificaci\u00f3n individual del socio es el factor estructural que determina la existencia misma de la sociedad. De all\u00ed que la ley reconozca en los consocios el derecho de aprobar o improbar el ingreso de miembros nuevos, derecho que como se vio en el numeral anterior, es reflejo de la potestad negativa que se deriva del derecho fundamental de asociaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, las expresiones demandadas del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 226 de 1995, disponen que estas medidas democr\u00e1ticas no s\u00f3lo ser\u00e1n aplicables a la propiedad accionaria sino tambi\u00e9n a cualquier tipo de participaci\u00f3n del Estado en una empresa. En este sentido, es claro que las normas acusadas contrar\u00edan la dimensi\u00f3n negativa del derecho fundamental del art\u00edculo 38 constitucional, puesto que envuelven a las cuotas de inter\u00e9s o partes de inter\u00e9s en los procesos democr\u00e1ticos de privatizaci\u00f3n que promueve el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, en condiciones que despojan a los socios de compa\u00f1\u00edas intuitu personae del derecho a escoger libremente qui\u00e9nes deben ser considerados consocios de sus intereses. Ello, sin m\u00e1s, constituye una derogaci\u00f3n total del r\u00e9gimen comercial, aplicado a las empresas con participaci\u00f3n estatal, que consagra el derecho de preferencia a favor de los socios remanentes. \u00a0<\/p>\n
La consideraci\u00f3n anterior cobra m\u00e1s fuerza si se repara en el hecho de que el ofrecimiento en condiciones especiales, previsto en el art\u00edculo 60 de la Carta, est\u00e1 dirigido a los trabajadores de la empresa y, en general, a las organizaciones de trabajadores, y que los traumatismos societarios ser\u00edan de evidente ocurrencia debido a la falta de coincidencia que podr\u00eda presentarse entre los objetivos de la empresa y las prioridades de los trabajadores que asuman el manejo de la misma. \u00a0<\/p>\n
Podr\u00eda alegarse, no obstante, que ante el eventual ingreso de socios indeseados en la sociedad de personas, los consocios conservan la posibilidad de disolver la compa\u00f1\u00eda y, por tanto, el derecho de asociaci\u00f3n permanece inc\u00f3lume. \u00a0<\/p>\n
Esta posici\u00f3n, radical en extremo y contraria al esp\u00edritu mismo del derecho de asociaci\u00f3n, resulta incompatible con la voluntad del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en la medida en que la desaparici\u00f3n de la sociedad, como consecuencia de la disoluci\u00f3n de la compa\u00f1\u00eda, har\u00eda imposible el cumplimiento del cometido impuesto por el inciso segundo de la norma constitucional pues no habr\u00eda participaci\u00f3n social estatal susceptible de ser democratizada. \u00a0<\/p>\n
Es por lo anterior, y por los argumentos expuestos al comienzo de este salvamento, que me aparto de la decisi\u00f3n adoptada por la Corte de declarar exequibles las expresiones demandadas del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 226 de 1995. A mi juicio, la providencia de la Corte va en contrav\u00eda del sentido del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n y de la legislaci\u00f3n comercial que desarrolla y apoya el derecho fundamental de asociaci\u00f3n en su dimensi\u00f3n negativa. \u00a0<\/p>\n
5. Desconocimiento del precedente \u00a0<\/p>\n
Debe decirse, finalmente, que la providencia de la cual me aparto desconoci\u00f3 claros y precisos antecedentes jurisprudenciales que se refieren a la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 60 constitucional en los t\u00e9rminos que han sido expuestos en este salvamento. \u00a0<\/p>\n
En efecto, mediante Sentencia C-474 de 1994, la Corte Constitucional decidi\u00f3, entre otras, declarar exequibles algunas normas de la Ley 01 de 1991, \u201cpor la cual se expidi\u00f3 el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos\u201d. En dicha oportunidad, el Tribunal tuvo oportunidad de analizar el cargo expuesto por el demandante, que fue resumido de la siguiente manera en los antecedentes de la providencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cUna interpretaci\u00f3n exeg\u00e9tica de esta norma, seg\u00fan la cual s\u00f3lo se tiene en cuenta la venta de acciones por parte del Estado y no la venta de equipos y otros activos -en cuyo caso el Estado no tendr\u00eda la obligaci\u00f3n de ofrecer \u00a0condiciones especiales a las asociaciones solidarias-, se encuentra desvirtuada por el concepto de Estado social de derecho y por la misma jurisprudencia constitucional (sentencia C-074 de 1993). Con base en esta misma jurisprudencia – agrega el demandante – tampoco se puede argumentar que el inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta deja por fuera los casos de liquidaci\u00f3n de empresas. \u2018Si el Estado – expone – est\u00e1 obligado a dar esas condiciones \u00a0especiales cuando enajena una parte de su participaci\u00f3n en una empresa, con mayor raz\u00f3n deber\u00e1 \u00a0hacerlo cuando enajena toda su participaci\u00f3n de una empresa y procede a liquidarla\u2019. El objetivo buscado por el constituyente con este inciso, era el de fomentar la propiedad solidaria en los procesos de privatizaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
En respuesta al argumento de la demanda, la Corte precis\u00f3 que obligar al Estado a ofrecer, en las condiciones especiales del art\u00edculo 60 Superior, cualquier tipo de activos que aquel tuviese en una empresa, paralizar\u00eda su actividad (entre otras consecuencias desfavorables) y le impedir\u00eda realizar sus fines de manera eficiente y oportuna. As\u00ed se manifest\u00f3 la Corporaci\u00f3n a este respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este orden de ideas, carece de todo asidero, la premisa que necesariamente le sirve de sustento a la tesis del demandante. Si la oferta especial contemplada en el segundo inciso del art\u00edculo 60 de la CP, no se reduce a las acciones en cabeza del Estado, sino que abarca los activos de la empresa receptora de la inversi\u00f3n, es porque el actor supone que su patrimonio se confunde enteramente con el patrimonio estatal y que toda venta de un bien estatal, cualquiera sea su naturaleza, debe dar lugar a un previo ofrecimiento especial a las organizaciones solidarias y a los trabajadores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa obligada oferta de venta de todos los activos estatales, en condiciones especiales, a los trabajadores u organizaciones solidarias, entre otras consecuencias perniciosas, paralizar\u00eda la actividad estatal, desbordar\u00eda la capacidad y el inter\u00e9s de compra de este sector y no atender\u00eda la finalidad de la situaci\u00f3n de favor contenida en el citado art\u00edculo de la Constituci\u00f3n.\u201d (Sentencia C-474 de 1994; subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, es claro que en esta oportunidad la Corte reconoci\u00f3 la necesidad de restringir la privatizaci\u00f3n democr\u00e1tica de la propiedad estatal a aquella representada en acciones, tras entrever las consecuencias nocivas que traer\u00eda para los intereses nacionales, la extensi\u00f3n de dichos procedimientos cualquier tipo de activos de propiedad del Estado. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, mediante Sentencia C-392 de 1996, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 20 de la Ley 226 de 1995 que dispone: \u00a0<\/p>\n
“Art. 20.- La enajenaci\u00f3n accionaria que se realice entre \u00f3rganos estatales no se ajusta al procedimiento previsto en esta ley, sino que para este efecto, se aplicar\u00e1n \u00fanicamente las reglas de contrataci\u00f3n administrativa vigente. As\u00ed mismo, la venta de activos estatales distintos de acciones o bonos se sujetar\u00e1n a las reglas generales de contrataci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
Pues bien, la declaratoria de exequibilidad de la norma se dispuso de conformidad con la interpretaci\u00f3n que la Corte Constitucional le dio al texto del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, a prop\u00f3sito de los argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el demandante de turno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Coincidencialmente, los cargos elevados por el impugnante de aquella oportunidad son similares en su contenido a los que en esta ocasi\u00f3n se esgrimen, tal como se deduce de la transcripci\u00f3n efectuada en los antecedentes: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, el demandante tambi\u00e9n considera contrario a la Carta que se sujete a las reglas generales de contrataci\u00f3n la venta de activos estatales distintos de las acciones o bonos convertibles en acciones, pues de esa manera se evita democratizar esa propiedad, pues no \u2018hay oferta ni condiciones especiales para trabajadores y sector solidario\u2019 Seg\u00fan su criterio, no es cierto que el art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n s\u00f3lo rija para la enajenaci\u00f3n de “acciones” pues esa interpretaci\u00f3n puramente literal no es compatible con el esp\u00edritu general de esa disposici\u00f3n, “cuyo encabezamiento ordena promover el acceso a la propiedad, y se\u00f1ala que cuando el Estado enajene su participaci\u00f3n en una “EMPRESA”, tomar\u00e1 medidas conducentes para democratizar la propiedad de las acciones”. \u00a0Concluye entonces el demandante: \u00a0<\/p>\n
\u201c \u2018La palabra \u201cacciones\u201d en la redacci\u00f3n del art\u00edculo 60 es meramente accidental, porque el concepto rector del mismo es la enajenaci\u00f3n de la propiedad estatal, vinculada a la promoci\u00f3n del acceso a la propiedad de la misma, por parte del sector solidario y de trabajadores, y luego del p\u00fablico en general, en forma tal que todo el proceso de enajenaci\u00f3n conduzca a la democratizaci\u00f3n de esa propiedad. \u00a0<\/p>\n
\u201c \u2018La empresa, como unidad econ\u00f3mica organizada, es una propiedad, y puede estar representada en “acciones”; podr\u00eda y puede estar representada en cuotas o partes de inter\u00e9s, o inclusive puede la empresa estar constituida sin necesidad de ser persona jur\u00eddica, o puede ser persona jur\u00eddica independiente sin necesidad de que la propiedad estatal est\u00e9 acreditada en t\u00edtulos representativos de esa propiedad y aptos para circular seg\u00fan sus reglas de circulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201c \u2018Por ejemplo, todo el sistema de generaci\u00f3n de energ\u00eda del Guavio, o de Betania, que tiene o puede tener unidad administrativa independiente, trabajadores a esas unidades asignados, administradores o jefes responsable, activos precisamente identificados y asignados, pueden ser objeto de privatizaci\u00f3n, sin necesidad de que se expidan acciones, y sin necesidad de que el adquiriente constituya como t\u00edtulo de la propiedad adquirida un t\u00edtulo accionario. \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201c \u2018Otro ejemplo de lo que puede en teor\u00eda pasar bajo el imperio de la norma demandada: el Estado, en lugar de vender sus \u00b4acciones\u00b4 en una empresa, vende \u00edntegramente el establecimiento comercial de la misma (que, obvio, no est\u00e1 representado en acciones, aunque puede incluir acciones) con sus activos y pasivos como es usual. Luego, el Estado liquida la utilidad, la percibe como dividendos, reduce el capital, y entonces, ahora s\u00ed, \u00b4enajena\u00b4 las \u00b4acciones\u00b4 a los trabajadores y el sector solidario. Estar\u00e1 ello acorde con el esp\u00edritu y aun el texto del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u2019. ” (Sentencia C-392 de 1996, Subrayas por fuera del original) \u00a0<\/p>\n
En respuesta a los cargos de la demanda, la Corte Constitucional extendi\u00f3 las siguientes consideraciones acerca del alcance de la preceptiva superior y de c\u00f3mo la venta de la propiedad estatal diferente a la representada en acciones y en bonos convertibles en acciones no ten\u00eda por qu\u00e9 verse sometida a las condiciones especiales de oferta democr\u00e1tica del art\u00edculo 60. Los siguientes son los apartes pertinentes de la providencia: \u00a0<\/p>\n
\u201c6- La Corte tambi\u00e9n ha establecido que, conforme a su propio tenor literal, el mandato espec\u00edfico del inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta, \u00a0se aplica a la venta de propiedad accionaria, por lo cual la oferta especial que esta norma prev\u00e9 no es imperativa en la venta de los otros bienes del Estado. Ha dicho al respecto esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
” \u2018La obligada oferta de venta de todos los activos estatales, en condiciones especiales, a los trabajadores u organizaciones solidarias, entre otras consecuencias perniciosas, paralizar\u00eda la actividad estatal, desbordar\u00eda la capacidad y el inter\u00e9s de compra de este sector y no atender\u00eda la finalidad de la situaci\u00f3n de favor contenida en el citado art\u00edculo de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201c \u2018Se desvirt\u00faa el sentido del segundo inciso del art\u00edculo 60 de la CP, si se pretende que cada vez que el Estado se dispone a vender una cosa o bien de su propiedad, deba previamente ofrecerlo a los trabajadores y a las organizaciones solidarias. La oferta especial se justifica y se muestra como factor din\u00e1mico de cambio del actual statu quo econ\u00f3mico, prop\u00f3sito del Constituyente, \u00fanicamente cuando ella recae sobre las participaciones del Estado en las empresas.17\u2019. ” \u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, la Corte considera que tambi\u00e9n se ajusta a la Carta la segunda parte del art\u00edculo impugnado, seg\u00fan el cual la venta de activos estatales distintos a las acciones o bonos queda excluida de la regulaci\u00f3n de la Ley 226 de 1995 y se somete a las reglas generales de contrataci\u00f3n. (Sentencia C-392 de 1996. Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Reiterando su posici\u00f3n anterior, en el sentido de afirmar que la preceptiva contenida en el art\u00edculo 60 Constitucional no es extensible a otro tipo de enajenaci\u00f3n, diferente a la de la propiedad de las acciones, la Corte subray\u00f3, esta vez en la Sentencia C-632 de 1996, las siguientes apreciaciones: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara esos efectos el concepto de Estado, al cual se hace menci\u00f3n en el art\u00edculo 60 superior, debe suponer la organizaci\u00f3n pol\u00edtica que incorpora a la Naci\u00f3n, las entidades descentralizadas por servicios y territorialmente, todos los \u00f3rganos estatales que pertenezcan a las ramas del poder p\u00fablico, al igual que aquellos calificados de aut\u00f3nomos e independientes por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La actividad que ah\u00ed mismo se describe, circunscrita a la enajenaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del Estado en una empresa, debe comprender la venta de la propiedad accionaria del Estado, y no la de cualquier otra clase de bienes de su propiedad. De no ser as\u00ed, como lo ha afirmado esta Corporaci\u00f3n, la oferta especial y obligatoria a los trabajadores de la empresa y a las organizaciones solidarias y de trabajadores, se constituir\u00eda en un obst\u00e1culo para la gesti\u00f3n del Estado y para la din\u00e1mica y los resultados de sus actividades.\u201d.18\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cComo se puede ver, los prop\u00f3sitos de democratizaci\u00f3n del acceso a la propiedad estatal, con las pautas garant\u00edsticas que los materializan, como la oferta especial y el derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias, al igual que los fines que sustentaron la expedici\u00f3n de ese inciso segundo del art\u00edculo 60 de la Carta, adquieren pleno sentido dentro de los procesos de privatizaci\u00f3n de la propiedad accionaria estatal. \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cResulta contrario a los postulados de la Carta Fundamental intentar extender los alcances del mandato definitivo del inciso segundo de su art\u00edculo 60 para toda clase de enajenaciones que realice el Estado en su patrimonio, seg\u00fan lo pretende el demandante. Como se vio con anterioridad, la situaci\u00f3n regulada constitucionalmente en ese texto se refiere, solamente, a la venta de la propiedad accionaria del Estado, dentro de un proceso de privatizaci\u00f3n de las empresas estatales, es decir, cuando el Estado decide transferir su participaci\u00f3n accionaria en una empresa con destino a los particulares con el objeto de mejorar la productividad de la inversi\u00f3n econ\u00f3mica, viabilizar el ingreso del sector privado a la explotaci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas que tradicionalmente eran prestadas por \u00e9ste, concentr\u00e1ndose \u00e9l mismo, en aquellas que le son inherentes a sus fines y con las cuales cumple con sus funciones esenciales.\u201d (Sentencia C-632 de 1996; Subrayas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
Luego de haber interpretado la norma constitucional (Art. 60) acudiendo a los elementos hist\u00f3rico y gramatical, y despu\u00e9s de hacer un recuento de la jurisprudencia de la Corte, es claro que el sentido del art\u00edculo 60 de la Carta que m\u00e1s se acerca al entendimiento real de la norma es el expuesto en su cargo por el demandante del proceso. Cuando la Constituci\u00f3n dice que el Estado enajenar\u00e1 la titularidad de sus acciones y que ofrecer\u00e1, en condiciones especiales que beneficien a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, su propiedad accionaria, impl\u00edcitamente se\u00f1ala que est\u00e1 por fuera de dicha obligaci\u00f3n, cualquier otro tipo de propiedad cuyo titular sea el Estado. \u00a0<\/p>\n
Ello hace concluir que las normas bajo estudio, en cuanto extienden el principio democr\u00e1tico de acceso a la propiedad a cualquier forma de participaci\u00f3n que el Estado tenga en el capital social de una empresa, contrar\u00edan el ordenamiento constitucional y debieron ser retiradas del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
A este respecto, no podr\u00eda ser m\u00e1s categ\u00f3rica la frase utilizada por la Corte cuando, refiri\u00e9ndose a la constitucionalidad del art\u00edculo de la Ley 226 de 1995, este Tribunal dijo que \u201ctambi\u00e9n se ajusta a la Carta la segunda parte del art\u00edculo impugnado, seg\u00fan el cual la venta de activos estatales distintos a las acciones o bonos queda excluida de la regulaci\u00f3n de la Ley 226 de 1995 y se somete a las reglas generales de contrataci\u00f3n\u201d.19 El precedente instaurado por la Corporaci\u00f3n en su jurisprudencia es indiscutible, en la medida en que los fallos citados procedieron a analizar el alcance del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, no obstante el debate en cada caso particular haya sufrido variaciones en raz\u00f3n al contenido de las normas legales que se analizaban. La fijaci\u00f3n del alcance de la disposici\u00f3n constitucional constituy\u00f3, en cada caso, la ratio decidendi de los fallos y por esto ha debido seguirse el precedente. \u00a0<\/p>\n
Por las razones anotadas, mi concepto es que la norma acusada debi\u00f3 haber sido retirada del ordenamiento jur\u00eddico. En \u00e9stos t\u00e9rminos dejo sustentado mi salvamento de voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Hasta aqu\u00ed, la Corte acoge la ponencia originaria presentada por el magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
2 Cf. Sentencia C\u2013074 de 1993 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n \u00a0<\/p>\n
3 Ver sentencias C-392 de 1996 y C-632 de 1996 \u00a0<\/p>\n
4 C \u2013 392\/96 \u00a0M.P. \u00a0Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
5 Ver Gaceta Constitucional. No 113 del 5 de julio de 1991, p 5. \u00a0<\/p>\n
6 Al respecto puede consultarse la sentencia C 074 de 1993 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-392 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, fundamento 3.4., criterio reiterado en las sentencias C-392 de 1996 y C-632 de 1996. \u00a0<\/p>\n
9 Ver, entre otras, las sentencias T-454 de 1992, C-606 de 1992, C-265 de 1994 y C-560 de 1997 \u00a0<\/p>\n
10 El art\u00edculo 363 del C\u00f3digo de Comercio dispone: \u00a0\u201cDERECHO DE PREFERENCIA. \u00a0Salvo estipulaci\u00f3n en contrario, el socio que pretenda ceder sus cuotas las ofrecer\u00e1 a los dem\u00e1s socios por conducto del representante legal de la compa\u00f1\u00eda, quien les dar\u00e1 traslado inmediatamente (…) (subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
11 Ib\u00eddem, fundamento 4,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
13Sentencia C-074 del 25 de febrero de 1993. Magistrado Ponente Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
14 El texto tambi\u00e9n figura en la Gaceta Constitucional N\u00b0 82 del 25 de mayo de 1991, p\u00e1gina 8, bajo el t\u00edtulo \u201cArticulado acogido por mayor\u00eda, en la sesi\u00f3n conjunta celebrada entre las Comisiones I y V, para ser presentado ante la plenaria, con el fin de darle primer debate.\u201d La redacci\u00f3n final del proyecto de art\u00edculo s\u00f3lo var\u00eda, respecto de la que aparece aqu\u00ed transcrita, en un punto seguido despu\u00e9s de la expresi\u00f3n, \u201csu propiedad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 El texto del art\u00edculo 39 del Reglamento de la Asamblea nacional Constituyente es el siguiente: \u201cArt\u00edculo 39: Ponencia para segundo debate. La Presidencia nombrar\u00e1, no m\u00e1s tarde del 3 de mayo de 1991, una comisi\u00f3n especial que codificar\u00e1 los textos aprobados por la Asamblea en primer debate, los integrar\u00e1 por asuntos y materias y elaborar\u00e1 ponencia para segundo debate. En la ponencia que deber\u00e1 ser entregada antes del 5 de junio de 1991, la comisi\u00f3n explicar\u00e1 con detalle las modificaciones que sugiera”. \u00a0<\/p>\n
16 En su libro, \u201cConstituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia: origen, evoluci\u00f3n y vigencia\u201d, los doctores Carlos Lleras de la Fuente y Marcel Tangarife Torres sostienen respecto de este aparte del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n, lo siguiente: \u201cEsta modificaci\u00f3n restringe el concepto de propiedad, que solamente lo circunscribe a la propiedad accionaria del Estado que forme parte del patrimonio de cualquiera de las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, y no al derecho de propiedad de las mismas en sentido amplio, que abarca tambi\u00e9n aquellos que, sin estar representados en acciones, son susceptibles de enajenaci\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-474\/94 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-474\/94 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-392 de 1996 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1260\/01 \u00a0 DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Objeto\/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Mandatos diferenciados\/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Principio general y regla especial \u00a0 ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Condiciones especiales en hip\u00f3tesis distintas\/ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Ampliaci\u00f3n legislativa del derecho de preferencia de trabajadores y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6795","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6795","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6795"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6795\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6795"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6795"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6795"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}