\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1339\/01 \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-Oportunidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Iniciativa para decreto y apropiaci\u00f3n\/PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Iniciativa legislativa que no ordene apropiaciones presupuestales \u00a0<\/p>\n
Sintetizando la jurisprudencia sobre la iniciativa en materia de gastos, puede concluirse que a partir de la vigencia de la Carta Pol\u00edtica, los congresistas tienen iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto p\u00fablico. Lo anterior no les permite modificar ni adicionar el presupuesto general de la naci\u00f3n, pues este tipo de leyes sirven de t\u00edtulo para que luego, por iniciativa gubernamental, las partidas necesarias para atender estos gastos, sean incluidas en la ley anual de presupuesto, sin contrariar los principios de coordinaci\u00f3n financiera y disciplina fiscal. Prima entonces el principio de libertad en la iniciativa legislativa del Congreso y por tanto, \u00e9ste puede dictar leyes que generen gasto p\u00fablico, siempre y cuando no ordenen apropiaciones presupuestales para arbitrar los recursos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Momentos de operancia \u00a0<\/p>\n
Sobre el principio de legalidad del gasto, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones para determinar que opera en dos momentos: el decreto hecho por la ley, y su apropiaci\u00f3n por la ley de presupuesto. As\u00ed, como se dijo, el Congreso puede decretar gastos p\u00fablicos, teniendo en cuenta que esa facultad es concurrente con otras que competen al ejecutivo y pueden limitar al legislativo. \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Autorizaci\u00f3n al Gobierno para inclusi\u00f3n posterior en presupuesto nacional\/PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Objetivo perseguido por expresiones del legislador en materia de autorizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Autorizaci\u00f3n al Gobierno para operaciones presupuestales de realizaci\u00f3n de obras \u00a0<\/p>\n
LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Obras y programas de entes territoriales \u00a0<\/p>\n
LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en desarrollo de funciones de entes territoriales \u00a0<\/p>\n
Cabe la posibilidad que el Congreso pueda disponer la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en el desarrollo de funciones de los entes territoriales, siempre y cuando se presente alguna de las excepciones enumeradas en art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993: (i) ejecuci\u00f3n de funciones a cargo de la naci\u00f3n con participaci\u00f3n de las entidades territoriales y (ii) partidas de cofinanciaci\u00f3n para programas municipales. Seg\u00fan la Corte \u201cestas hip\u00f3tesis est\u00e1n \u00a0en consonancia con los principios de concurrencia, coordinaci\u00f3n y subsidiariedad a que se refiere el segundo inciso del art\u00edculo 288 de la Ley Fundamental\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-Construcci\u00f3n de estatua y sede de cultura \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Construcci\u00f3n de sede de cultura a cargo del Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
CULTURA-Promoci\u00f3n y fomento por el Estado \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Excepci\u00f3n de prohibici\u00f3n de financiar con presupuesto nacional \u00a0<\/p>\n
LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Contribuci\u00f3n del Gobierno en ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas con inter\u00e9s nacional \u00a0<\/p>\n
CULTURA-No es funci\u00f3n exclusiva de entes territoriales \u00a0<\/p>\n
La promoci\u00f3n de la cultura en todas sus formas no puede ser una funci\u00f3n exclusiva de las entidades territoriales, ya que no se trata de un inter\u00e9s que incumba s\u00f3lo a \u00e9stas. En este sentido, es claro que el principio de coordinaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y \u00a0los entes territoriales juega un papel preponderante en el cumplimiento del deber impuesto al Estado de \u00a0promover la difusi\u00f3n cultural. \u00a0<\/p>\n
Referencia: OP-057 Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 151\/98 Senado – 130\/99 C\u00e1mara \u201cPor medio de la cual se honra la memoria del presidente de la rep\u00fablica Don Aquileo Parra\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente (E):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., once (11) de diciembre de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Mediante oficio recibido por la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n el 23 de noviembre de 2001, el presidente del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 el proyecto de Ley No. 151 de 1998 Senado – 130 de 1999 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se honra la memoria del presidente de la Rep\u00fablica Don Aquileo Parra\u201d, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 167 de la Constituci\u00f3n y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tr\u00e1mite legislativo del proyecto fue el siguiente: \u00a0<\/p>\n
1.- El d\u00eda nueve (09) de diciembre de 1998, el congresista Tito Rueda Guar\u00edn radic\u00f3 el proyecto ante la Secretar\u00eda General del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0En la misma fecha, el presidente de esa Corporaci\u00f3n orden\u00f3 su reparto a la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima Permanente y dispuso su env\u00edo a la Imprenta Nacional para efectos de la publicaci\u00f3n (fl. 91). \u00a0<\/p>\n
2.- Seg\u00fan certificaci\u00f3n que obra en el expediente (fl. 87), el nueve (09) de junio de 1999, la Comisi\u00f3n Segunda del Senado de la Rep\u00fablica, con ponencia del congresista Marceliano Jamioy Muchavisoy, debati\u00f3 y aprob\u00f3 el proyecto por unanimidad con las modificaciones propuestas por el Senador Ponente. El d\u00eda veintiocho (28) de septiembre del mismo a\u00f1o se surti\u00f3 debate en sesi\u00f3n plenaria del Senado, donde fue aprobada la ponencia tambi\u00e9n presentada por el congresista mencionado (fl. 84). \u00a0<\/p>\n
3.- El proyecto fue remitido a la C\u00e1mara de Representantes donde recibi\u00f3 primer debate y fue aprobado sin modificaciones por la Comisi\u00f3n Segunda Constitucional Permanente el 22 de marzo de 2000, previa ponencia presentada por el Representante Omar Armando Baquero Soler (fl. 75). \u00a0El debate en plenaria se llev\u00f3 a cabo el 30 de mayo de 2000, siendo aprobado por unanimidad (fl. 36). \u00a0<\/p>\n
4.- Una vez remitido el proyecto de ley al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, y recibido por \u00e9ste el 10 de julio de 2000, el 17 de julio siguiente fue devuelto al Congreso sin la correspondiente sanci\u00f3n, por objeciones de inconstitucionalidad (fls. 6 a 9). \u00a0<\/p>\n
5.- En sesi\u00f3n plenaria del 18 de septiembre de 2001, el Senado de la Rep\u00fablica aprob\u00f3 el informe presentado y, en consecuencia, declar\u00f3 infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 151\/98 Senado – 139\/99 C\u00e1mara (fls. 10 a 21). \u00a0<\/p>\n
6.- Por su parte, el informe de objeciones presentado por el congresista Omar Armando Baquero Soler, fue aprobado en plenaria de la C\u00e1mara de Representantes el 30 de octubre de 2001. \u00a0De esta manera, el Congreso desestim\u00f3 las objeciones formuladas por el Presidente de la Rep\u00fablica (fl. 1).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- El presidente del Senado remiti\u00f3 entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n la Corte transcribe el texto definitivo del proyecto de ley No. 151\/98 Senado – 130\/99 C\u00e1mara, aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proyecto ley No. 151\/98 Senado – 130\/99 C\u00e1mara: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY N\u00ba \u00a0___ \u00a0<\/p>\n
\u201cPOR MEDIO DE LA CUAL SE HONRA LA MEMORIA DEL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DON AQUILEO PARRA\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO PRIMERO.-\u00a0 Con motivo de cumplirse el primer centenario del fallecimiento del Presidente Aquileo Parra, quien gobern\u00f3 el Estado Colombiano en el Per\u00edodo 1876-1878. El Congreso de Colombia honra su memoria decretando honores a este ciudadano, quien le prest\u00f3 invaluables servicios a la patria. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO SEGUNDO.- El Gobierno Nacional construir\u00e1 en la plaza principal de Barichara, una estatua en bronce del ilustre hombre, don Aquileo Parra. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO TERCERO.- El Gobierno Nacional por intermedio del Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional, del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y de la Cultura, construir\u00e1 una sede de Cultura Anexa a la Casa donde naci\u00f3 el se\u00f1or Parra en Barichara, destinada a ser escuela de artes y sala de exposiciones. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO CUARTO.- Autor\u00edzase al Gobierno Nacional, para efectuar las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO QUINTO.- La presente ley rige a partir de su sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA, \u00a0<\/p>\n
MIGUEL PINEDO VIDAL \u00a0<\/p>\n
EL SECRETARIO GENERAL DEL H. SENADO DE LA REP\u00daBLICA, \u00a0<\/p>\n
MANUEL ENRIQUEZ ROSERO \u00a0<\/p>\n
LA PRESIDENTA DE LA H. C\u00c1MARA DE REPRESENTANTES, \u00a0<\/p>\n
NANCY PATRICIA GUTI\u00c9RREZ CASTA\u00d1EDA \u00a0<\/p>\n
EL SECRETARIO GENERAL DE LA H. C\u00c1MARA DE REPRESENTANTES, \u00a0<\/p>\n
GUSTAVO BUSTAMANTE MORATTO\u201d \u00a0<\/p>\n
III. OBJECIONES DEL SE\u00d1OR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA \u00a0<\/p>\n
El Gobierno objet\u00f3 el proyecto por razones de inconstitucionalidad. A continuaci\u00f3n la Corte sintetiza sus argumentos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- En primer lugar, el Gobierno dice que de acuerdo con el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, las leyes que implican el establecimiento de rentas nacionales y la fijaci\u00f3n de gastos de la administraci\u00f3n, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictados o reformados por iniciativa del Gobierno. Por lo tanto no procede el tr\u00e1mite de esta ley, pues la construcci\u00f3n -con cargo al Presupuesto Nacional- de una estatua de bronce del Presidente Aquileo Parra y de una sede de cultura anexa a la casa donde \u00e9ste naci\u00f3, implica un gasto de la administraci\u00f3n para el cual no hubo iniciativa gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.- En segundo lugar, el Presidente considera que el proyecto viola el r\u00e9gimen de competencias territoriales, pues de acuerdo con los art\u00edculos 311 y 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 60 de 1993, la construcci\u00f3n de una Sede de Cultura en Barichara, destinada a ser escuela de artes y Sala de exposiciones, es de competencia del municipio, pues \u00e9ste debe construir las obras que demanda el progreso local, y promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. De otro lado, los concejos municipales tienen entre sus funciones dictar normas org\u00e1nicas de presupuesto y dictar las normas necesarias para el control, preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural del municipio. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, de acuerdo con el art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, las participaciones de los municipios de que trata el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n se destinar\u00e1n a las siguientes actividades: en cultura, construcci\u00f3n, mantenimiento y rehabilitaci\u00f3n de casas de cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones municipales art\u00edsticas y culturales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.- Finalmente, a juicio del Gobierno, el proyecto objetado vulnera los art\u00edculos 151, 345 y 346 de la Constituci\u00f3n ya que \u201cno es procedente que por medio de una ley se autorice al Gobierno Nacional, de manera unilateral, para efectuar las apropiaciones necesarias para el cumplimiento de la ley en estudio\u201d, pues la incorporaci\u00f3n de una partida presupuestal en la Ley de Presupuesto General de la Naci\u00f3n es un acto donde intervienen tanto el Legislativo como el Ejecutivo. As\u00ed, concluye el Presidente -citando apartes de la sentencia C-685 de 1996, proferida por la Corte Constitucional- que no puede la ley autorizar al gobierno Nacional para incluir partidas en el presupuesto anual, a trav\u00e9s de una ley ordinaria. \u00a0<\/p>\n
IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica insiste en la aprobaci\u00f3n del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada c\u00e1mara controvierten cada una de las objeciones propuestas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Carta, el Congreso desestima el cargo, pues entiende que en materia de gastos existen dos momentos: su decreto hecho por ley, y su apropiaci\u00f3n, para la cual debe estar incluido en la ley anual de presupuesto. As\u00ed, el Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 facultado para expedir leyes que decreten el gasto p\u00fablico, pues a pesar de existir iniciativa del gobierno en esta materia, ello no implica que el Congreso pierda la facultad para decretar los gastos, ya que la Constituci\u00f3n separa los momentos de decreto y apropiaci\u00f3n del gasto. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, considera que la Ley 60 de 1993 no entra\u00f1a una prohibici\u00f3n expresa para que el nivel nacional pueda otorgar apoyo econ\u00f3mico a los entes territoriales de menor jerarqu\u00eda, pues el municipio debe hacerse cargo de lo relacionado con inversiones culturales usando los recursos que le son trasladados de los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, pero ello opera de esa manera cuando se trata de obras como la construcci\u00f3n de monumentos, casas de la cultura o museos que correspondan a un inter\u00e9s local exclusivamente. Sin embargo, seg\u00fan el Congreso, si la inversi\u00f3n se dirige a la construcci\u00f3n de monumentos de inter\u00e9s nacional, no puede operar esta normatividad. Como en este caso se trata de la segunda hip\u00f3tesis, la objeci\u00f3n es infundada. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la violaci\u00f3n de la normatividad en materia presupuestal, el Congreso precisa que el principio de legalidad del gasto que el Gobierno considera vulnerado indica que corresponde al \u00f3rgano legislativo decretar y autorizar los gastos del Estado. Para el Congreso es claro que en este caso el legislador le est\u00e1 planteando al gobierno que sancione una ley debidamente tramitada y aprobada, para que sea incluida en la Ley anual de Presupuesto de la vigencia fiscal siguiente a aquella en la que sea sancionada. De otro lado, el Congreso se\u00f1ala que no pretende que el ejecutivo modifique los ingresos o gastos ya aprobados para la ley anual de presupuesto de 2001, pues \u00e9sta es una potestad del legislativo, que ya utiliz\u00f3 en su debido momento, al discutir y aprobar la normatividad presupuestal aludida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCION CIUDADANA \u00a0<\/p>\n
Con el fin de garantizar la participaci\u00f3n ciudadana, el proceso fue fijado en lista el d\u00eda 4 de diciembre, para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporaci\u00f3n. Sin embargo, el t\u00e9rmino previsto venci\u00f3 en silencio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
Mediante concepto No. 2746, el Procurador General de la Naci\u00f3n, concluye que son infundadas las objeciones presidenciales con respecto a los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 y 4\u00b0 del proyecto de ley objetado, y fundada la objeci\u00f3n respecto del art\u00edculo 3\u00b0, y solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 y 4\u00b0 y la inexequibilidad del art\u00edculo 3\u00b0 del proyecto bajo examen. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal comienza por determinar cu\u00e1les son las facultades del Congreso para ordenar obras, teniendo en cuenta la reserva de iniciativa de gasto. Para ello, el Procurador reitera la posici\u00f3n que ha mantenido y que ha sido acogida por esta Corporaci\u00f3n en varios pronunciamientos, seg\u00fan la cual, en virtud del principio de legalidad del gasto, corresponde al Congreso \u201cordenar las erogaciones\u201d, salvo algunas excepciones en las que se reserva al gobierno la iniciativa legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, entiende que las leyes que crean el gasto p\u00fablico son t\u00edtulos jur\u00eddicos con base en los cuales el Gobierno, si lo considera pertinente, incorpora en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones decretadas previamente por el Congreso. Por ende, las leyes que autorizan el gasto p\u00fablico no tienen per se la aptitud jur\u00eddica para modificar directamente la ley de apropiaciones, o el plan nacional de desarrollo, ni pueden ordenar perentoriamente al Gobierno que realice los traslados presupuestales pertinentes. Con todo, no es aceptable argumentar que el legislador carezca de iniciativa en materia de gasto p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, las leyes por la cuales el Congreso decreta el gasto p\u00fablico se ajustan al ordenamiento constitucional, siempre que se limiten a habilitar al Gobierno para incluir estos gastos en el proyecto de presupuesto, pero son inconstitucionales, si pretenden obligar al Gobierno a ejecutar determinado gasto. El Ministerio P\u00fablico cita entonces varias sentencias de esta Corte en las que se desarrollan estos argumentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto al examen concreto de las objeciones presidenciales, el Procurador procede a aplicar las subreglas que a su entender han sido establecidas por esta Corte en casos similares, diciendo que las leyes que decreten gastos p\u00fablicos (1) no pueden ser de car\u00e1cter imperativo (2) ni contrariar la ley del Plan Nacional de Inversiones y (3) no pueden ser contrarias a la ley org\u00e1nica sobre distribuci\u00f3n de competencias y recursos entre la naci\u00f3n y los entes territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en el primer criterio, la Vista Fiscal, concluye que del texto de los art\u00edculos 3\u00b0 y 4\u00b0 objetados, no puede deducirse que se trate de una orden imperativa. Es s\u00f3lo una autorizaci\u00f3n de gasto, y por tanto, se ajusta a la Constituci\u00f3n. En segundo lugar, seg\u00fan el Procurador no existe par\u00e1metro legal para determinar si esta ley es contraria o no al Plan Nacional de Inversiones, pues en la actualidad no se cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el Ministerio P\u00fablico diferencia la obra relacionada con la estatua de don Aquileo Parra y la construcci\u00f3n de la sede de cultura en Barichara, pues seg\u00fan su criterio, la primera encuadra dentro de la competencia constitucional de ordenaci\u00f3n del gasto radicada en cabeza del Congreso, pues no hace parte de las actividades se\u00f1aladas por el art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, ni es una orden imperativa al ejecutivo para que incluya recursos al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. En cuanto a la construcci\u00f3n de una sede de la cultura, destinada a ser escuela de artes y sala de exposiciones en Barichara, la Vista Fiscal recuerda que, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, la construcci\u00f3n, mantenimiento y rehabilitaci\u00f3n de casas de cultura es una de las actividades en que se deben invertir los recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n. Por tanto, de acuerdo con el par\u00e1grafo de ese mismo art\u00edculo, no es posible financiar -con cargo al presupuesto general de la naci\u00f3n- la obra enunciada en el art\u00edculo 3 del proyecto de ley objetado, pues el municipio de Barichara debe ejecutar esa obra con los recursos que recibe por concepto de su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 167, inciso 4\u00ba y 241 numeral 8\u00ba de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tr\u00e1mite de las Objeciones y de la insistencia \u00a0<\/p>\n
2.- Seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 166 de la Constituci\u00f3n, el Gobierno dispon\u00eda de hasta seis d\u00edas (6) d\u00edas h\u00e1biles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo constaba de menos de veinte art\u00edculos1. \u00a0De conformidad con la documentaci\u00f3n allegada al expediente, la Corte concluye que el proyecto fue objetado dentro de los t\u00e9rminos previstos para ello2. \u00a0<\/p>\n
3.- Como fue rese\u00f1ado en el punto I de esta sentencia, las c\u00e1maras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones formuladas por el Ejecutivo y, previos los tr\u00e1mites del art\u00edculo 167 de la Carta, insistieron en la aprobaci\u00f3n del mismo por considerar infundados los argumentos de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre la exequibilidad del proyecto, para lo cual estudiar\u00e1 las objeciones presentadas por el Gobierno, iniciando con la primera y la tercera, por cuanto versan sobre materias similares, para luego estudiar la segunda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primera y tercera objeciones: violaci\u00f3n del art\u00edculo 154 de la Carta -reserva de iniciativa gubernamental- y de la normatividad en materia presupuestal (art\u00edculos 151, 345 y 346 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- El proyecto objetado dispone la construcci\u00f3n de una estatua de bronce del Presidente Aquileo Parra y de una sede de cultura anexa a la casa donde \u00e9l naci\u00f3, con cargo al presupuesto nacional. A juicio del Presidente, el cumplimiento de lo ordenado en el proyecto objetado \u201cimplica indudablemente un gasto de la administraci\u00f3n\u201d, siendo \u00e9ste un asunto de iniciativa gubernamental. Adem\u00e1s, una ley no puede \u201cautorizar\u201d al Gobierno Nacional para que unilateralmente efect\u00fae las apropiaciones necesarias para el cumplimiento de la ley estudiada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- Por su parte, el Congreso considera que el proyecto simplemente decret\u00f3 un gasto p\u00fablico en cumplimiento de sus funciones, fen\u00f3meno distinto a su apropiaci\u00f3n, por tanto, no desconoce la iniciativa gubernamental. Para el Ministerio P\u00fablico, una de las obras incluidas en el proyecto -la construcci\u00f3n de la estatua- encuadra dentro de la competencia de ordenaci\u00f3n del gasto del Congreso, pues s\u00f3lo decreta el gasto, no es una orden imperativa para que el Ejecutivo incluya los recursos al presupuesto general de la naci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.- En primer lugar, esta Corte debe aclarar el sentido de las objeciones presidenciales, pues a pesar de decir que no procede el tr\u00e1mite del proyecto porque \u00e9ste implica un gasto de la administraci\u00f3n, lo propio es entender que el gobierno se opone a que el Congreso ordene la apropiaci\u00f3n de un gasto. Asumirlo de otra manera privar\u00eda de contenido al argumento, pues es l\u00f3gico que a trav\u00e9s de las leyes, el Congreso decreta gastos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo debe analizarse tambi\u00e9n la tercera objeci\u00f3n, pues a pesar de referirse a la autorizaci\u00f3n que da el Congreso para que el Presidente efect\u00fae las operaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de la ley objetada, el cuestionamiento real se dirige a censurar un posible mandato imperativo del Congreso para que el Presidente apropie los recursos pertinentes. Entra pues la Corte a examinar si el proyecto objetado vulner\u00f3 o no las normas precitadas, para lo cual comenzar\u00e1 por recordar brevemente su doctrina sobre el principio de legalidad de los gastos p\u00fablicos y la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que los decreten. \u00a0<\/p>\n
Principio de legalidad del gasto. Iniciativa para decreto y apropiaci\u00f3n del gasto p\u00fablico en la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0<\/p>\n
7.- Sintetizando la jurisprudencia sobre la iniciativa en materia de gastos, puede concluirse que a partir de la vigencia de la Carta Pol\u00edtica, los congresistas tienen iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto p\u00fablico3. Lo anterior no les permite modificar ni adicionar el presupuesto general de la naci\u00f3n, pues este tipo de leyes sirven de t\u00edtulo para que luego, por iniciativa gubernamental, las partidas necesarias para atender estos gastos, sean incluidas en la ley anual de presupuesto, sin contrariar los principios de coordinaci\u00f3n financiera y disciplina fiscal. Prima entonces el principio de libertad en la iniciativa legislativa del Congreso y por tanto, \u00e9ste puede dictar leyes que generen gasto p\u00fablico, siempre y cuando no ordenen apropiaciones presupuestales para arbitrar los recursos.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.- Sobre el principio de legalidad del gasto, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones para determinar que opera en dos momentos: el decreto hecho por la ley, y su apropiaci\u00f3n por la ley de presupuesto.5 As\u00ed, como ya se dijo anteriormente, el Congreso puede decretar gastos p\u00fablicos, teniendo en cuenta que esa facultad es concurrente con otras que competen al ejecutivo y pueden limitar al legislativo.6 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, debe la Corte verificar si el contenido del proyecto se limita a autorizar al gobierno para efectuar la inclusi\u00f3n posterior de un gasto en el presupuesto nacional -\u00e1mbito de competencia del legislador-, o si, por el contrario, le imparte una orden. Sobre este tema la Corte ha establecido que debe analizarse el objetivo perseguido por las expresiones usadas por el legislador. As\u00ed, “si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitaci\u00f3n para que el gobierno lo pueda incluir en la ley de presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusi\u00f3n de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecer\u00eda un mandato u obligaci\u00f3n en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ser\u00eda inaceptable.”7\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.- En este caso observa la Corte que el proyecto objetado s\u00f3lo se refiere al decreto de unos gastos. As\u00ed, los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 se\u00f1alan, respectivamente, \u00a0que el Gobierno construir\u00e1 una estatua en honor al Presidente Don Aquileo Parra y una sede de cultura. Si bien el tenor literal de las normas sugiere que el Congreso le est\u00e1 impartiendo una orden al Ejecutivo, el art\u00edculo 4\u00b0 aclara cualquier duda sobre este punto, pues tan s\u00f3lo se limita a autorizar al gobierno para que efect\u00fae las operaciones presupuestales necesarias para realizar esas obras, sin que la norma establezca un per\u00edodo determinado para su construcci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, del texto de la ley se deduce que el Congreso no imparte una orden perentoria, s\u00f3lo decreta el gasto y da una autorizaci\u00f3n al Gobierno para que cumpla lo estipulado en la ley. La Corte concluye entonces que la primera y la tercera objeciones son infundadas, pues para decretar gastos, el Congreso no requiere de iniciativa gubernamental y por tanto, el proyecto objetado no vulnera reserva de iniciativa alguna, ni invade la facultad del ejecutivo para decidir sobre las apropiaciones a ser incorporadas en la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segunda objeci\u00f3n: violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de competencias territoriales establecido en la Ley 60 de 1993 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.- Entra la Corte a estudiar la segunda objeci\u00f3n, seg\u00fan la cual, el proyecto vulnera los art\u00edculos 151, 311 y 313 de la Carta, pues desconoce lo establecido en la Ley 60 de 1993 al decretar la construcci\u00f3n -con cargo al presupuesto nacional- de una sede de cultura en Barichara destinada a ser escuela de artes y sala de exposiciones, ya que este tipo de actividades deben ser desarrolladas con los dineros de participaciones a municipios de que trata el art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a la objeci\u00f3n presidencial, el Congreso considera que la regulaci\u00f3n de la ley 60 de 1993 no es una prohibici\u00f3n para que la Naci\u00f3n preste apoyo econ\u00f3mico a los entes territoriales. Adem\u00e1s, agrega que en trat\u00e1ndose de una obra de inter\u00e9s nacional -como en este caso-, esta normatividad no se aplica. Por su parte, la Vista Fiscal encuentra que la objeci\u00f3n es fundada, pues una actividad como la descrita debe ejecutarse con recursos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, y por tanto no puede ser efectuada con partidas del presupuesto nacional como lo estipula el art\u00edculo 3\u00b0 objetado. \u00a0<\/p>\n
11. Esta Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse frente a otras objeciones presidenciales similares en varias ocasiones8 y ha determinado que, a pesar de la posibilidad con la que cuenta el Congreso para decretar gastos, cuando \u00e9stos sean aprobados no pueden financiar, con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, obras y programas que sean del resorte de los entes territoriales de acuerdo con la Ley 60 de 1993. As\u00ed, el legislador debe llevar a cabo su funci\u00f3n dentro de los l\u00edmites que imponen las normas org\u00e1nicas, pues \u00e9stas no pueden ser vulneradas o desconocidas por el legislador a trav\u00e9s de leyes ordinarias9. Admitir esa doble financiaci\u00f3n la har\u00eda inconstitucional, pues genera una indebida duplicidad de esfuerzos econ\u00f3micos \u201cque atentar\u00eda contra \u00a0la estabilidad econ\u00f3mica y violar\u00eda los principios de descentralizaci\u00f3n administrativa y autonom\u00eda territorial que consagra el Ordenamiento Superior\u201d10. \u00a0<\/p>\n
Con todo -como lo ha dicho esta Corte en las sentencias C-017\/97 y C-859\/01- ello no implica que el Congreso no pueda disponer la participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en el desarrollo de funciones de los entes territoriales, pues cabe esta posibilidad siempre y cuando se presente alguna de las excepciones enumeradas en art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993: (i) ejecuci\u00f3n de funciones a cargo de la naci\u00f3n con participaci\u00f3n de las entidades territoriales y (ii) partidas de cofinanciaci\u00f3n para programas municipales. Seg\u00fan la Corte \u201cestas hip\u00f3tesis est\u00e1n \u00a0en consonancia con los principios de concurrencia, coordinaci\u00f3n y subsidiariedad a que se refiere el segundo inciso del art\u00edculo 288 de la Ley Fundamental\u201d.11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.- Procede entonces la Corte a analizar si la construcci\u00f3n de la sede de cultura es una funci\u00f3n a cargo de la naci\u00f3n, y por tanto puede ser financiada con recursos del presupuesto nacional, o si, por el contrario, es una obra que debe correr exclusivamente por cuenta del municipio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.- De acuerdo con el art\u00edculo 20 de la Ley 60 de 1993, los municipios reciben dinero por concepto de su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, el cual deber\u00e1 ser utilizado, entre otras cosas en la \u00a0\u201cconstrucci\u00f3n, mantenimiento y rehabilitaci\u00f3n de casas de cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones municipales art\u00edsticas y culturales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior llevar\u00eda a pensar que la construcci\u00f3n de la sede de cultura es una obra que debe ser costeada s\u00f3lo por el municipio. Sin embargo, una lectura m\u00e1s atenta del art\u00edculo 3\u00b0 del proyecto objetado, lleva a otra conclusi\u00f3n, pues la disposici\u00f3n dice que el \u201cGobierno Nacional por intermedio del Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional, del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional y de la Cultura, construir\u00e1 una sede de cultura anexa a la Casa donde naci\u00f3 el se\u00f1or Parra en Barichara, destinada a ser escuela de artes y sala de exposiciones\u201d (subrayas no originales). La Corte encuentra que ese art\u00edculo no se refiere a que el municipio construya una obra para la cual ya recibe dineros por concepto de su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n. La norma indica que el Gobierno Nacional construir\u00e1 la sede de cultura en virtud de la posibilidad establecida en la Ley 60 de 1993 para que se hagan apropiaciones presupuestales para la ejecuci\u00f3n de funciones a cargo de la Naci\u00f3n -como la promoci\u00f3n de la cultura- con participaci\u00f3n de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.- La Corte destaca que la cultura es una funci\u00f3n de todas las autoridades estatales12, de acuerdo con el art\u00edculo 70 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que es del siguiente tenor: \u201cEl Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, de acuerdo con el art\u00edculo 17 de la Ley 397 de 1997 el Estado \u201ca trav\u00e9s del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales, fomentar\u00e1 las artes en todas sus expresiones y las dem\u00e1s manifestaciones simb\u00f3licas expresivas, como elementos del di\u00e1logo, el intercambio, la participaci\u00f3n y como expresi\u00f3n libre y primordial del pensamiento del ser humano que construye en la convivencia pac\u00edfica.\u201d La norma anterior muestra claramente que la Naci\u00f3n tambi\u00e9n es responsable en la promoci\u00f3n de la cultura en todo el territorio. \u00a0<\/p>\n
En este caso la Corte encuentra que se re\u00fanen las caracter\u00edsticas estipuladas en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, en el cual se except\u00faan de la prohibici\u00f3n de financiar con cargo al presupuesto nacional los gastos derivados de la ejecuci\u00f3n de funciones a cargo de la naci\u00f3n con participaci\u00f3n de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.- Revisado el proyecto de ley objetado, esta Corte concluye que ninguno de los gastos que \u00e9ste autoriza, recaen sobre actividades que deban ser adelantadas de manera exclusiva por alguna entidad territorial, tal y como lo dispone la Ley 60 de 199313, pues la construcci\u00f3n de bienes culturales, en los t\u00e9rminos de la ley demandada, no es un asunto exclusivo de la \u00f3rbita de las competencias que en materia de educaci\u00f3n o cultura cumplen los departamentos o los municipios14, sino que es una atribuci\u00f3n de las autoridades estatales de los distintos \u00f3rdenes territoriales. Nada impide al Gobierno Nacional contribuir a la ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas cuando \u00e9stas tienen un significado nacional, o sean tambi\u00e9n de inter\u00e9s para la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, la promoci\u00f3n de la cultura en todas sus formas no puede ser una funci\u00f3n exclusiva de las entidades territoriales, ya que no se trata de un inter\u00e9s que incumba s\u00f3lo a \u00e9stas. En este sentido, es claro que el principio de coordinaci\u00f3n entre la Naci\u00f3n y \u00a0los entes territoriales juega un papel preponderante en el cumplimiento del deber impuesto al Estado de \u00a0promover la difusi\u00f3n cultural15. Bien podr\u00eda entonces el legislador, proferir una norma en la que aplique la excepci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, seg\u00fan la cual no est\u00e1 prohibido que el Congreso disponga la participaci\u00f3n del Estado en el desarrollo de funciones de los entes territoriales, si se trata de la ejecuci\u00f3n de aqu\u00e9llas que se encuentran a su cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.- De lo anteriormente expuesto, esta Corte encuentra infundadas las objeciones presentadas por la Presidencia y declarar\u00e1 exequible el proyecto bajo examen s\u00f3lo por las objeciones estudiadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de ley No. 151\/98 Senado – 130\/99 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se honra la memoria del Presidente de la Rep\u00fablica Don Aquileo Parra\u201d, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar exequible el proyecto de ley No. 151\/98 Senado – 130\/99 C\u00e1mara, \u201cPor medio de la cual se honra la memoria del Presidente de la Rep\u00fablica Don Aquileo Parra\u201d, s\u00f3lo por las objeciones estudiadas. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, comun\u00edquese al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, publ\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO UPRIMNY YEPES \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Con referencia al t\u00e9rmino de los seis d\u00edas h\u00e1biles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-268\/95, C-380\/95, C-292\/96 y C-028\/97. \u00a0<\/p>\n
2 Fls. 6 a 9 y 23 del expediente. \u00a0El proyecto fue recibido en la Presidencia de la Rep\u00fablica el 10 de julio de 2000 y las objeciones fueron presentadas el 17 de julio siguiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Ver sentencia C-343\/95, sobre el alcance de la iniciativa legislativa y del principio de legalidad en materia de gasto p\u00fablico consultar, entre otras, las sentencias C-488\/92, C-057\/93, C-073\/93 y C-270\/93. \u00a0<\/p>\n
4 Ver Sentencias C-490\/94 y C-343\/95 \u00a0<\/p>\n
5 Ver sentencia C-685\/96 \u00a0<\/p>\n
6 Ver sentencia C-197\/01 \u00a0<\/p>\n
7 \u00cddem. \u00a0<\/p>\n
8 Ver, entre otras, sentencias C-859\/01, C-197\/01, C-581\/97, C-017\/97, C-685\/96.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Ver sentencia C-017\/97 \u00a0<\/p>\n
11 \u00cddem. \u00a0<\/p>\n
12 Sobre el entendimiento que da nuestro orden constitucional a la palabra Estado, puede consultarse la sentencia C-221\/97, en la cual esta Corte considera que al usar la Palabra Estado no se refiere exclusivamente a la Naci\u00f3n, adem\u00e1s, cuando \u201cla Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribuci\u00f3n, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla gen\u00e9ricamente de las autoridades estatales de los distintos \u00f3rdenes territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Ley 60 de 1993 art\u00edculos 2, 5 y 21, entre otros. \u00a0<\/p>\n
14 En el mismo sentido ver la sentencia C-782\/01. \u00a0<\/p>\n
15 Ver sentencia C-366\/00. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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