\u00a0 \u00a0 Sentencia C-169\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY ESTATUTARIA-Materia\/PARTICIPACION POLITICA-Fundamental\/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Circunscripci\u00f3n electoral especial \u00a0<\/p>\n
CONVENIO 169 DE ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta de etnias\/CONVENIO DE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES EN PAISES INDEPENDIENTES-Consulta de medidas legislativas o administrativas \u00a0<\/p>\n
CONSULTA DE COMUNIDAD INDIGENA-Adopci\u00f3n de medidas legislativas o administrativas \u00a0<\/p>\n
CONVENIO 169 DE ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Margen de discrecionalidad en deberes \u00a0<\/p>\n
CONSULTA DE COMUNIDAD INDIGENA-Explotaci\u00f3n de recursos naturales \u00a0<\/p>\n
CONSULTA DE COMUNIDAD INDIGENA-Fundamental \u00a0<\/p>\n
CONSULTA DE COMUNIDAD INDIGENA-Supuestos espec\u00edficos \u00a0<\/p>\n
CONSULTA DE COMUNIDAD INDIGENA-Ampliaci\u00f3n de supuestos \u00a0<\/p>\n
Ni la Constituci\u00f3n, ni el Congreso, han previsto la realizaci\u00f3n de la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas. Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en este momento, el alcance que le han atribu\u00eddo los \u00f3rganos representativos del pueblo colombiano a la obligaci\u00f3n que consta en el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el de consagrar la consulta previa como un procedimiento obligatorio en las espec\u00edficas hip\u00f3tesis arriba se\u00f1aladas. En criterio de la Corte, ello no desconoce los l\u00edmites de la discrecionalidad que este tratado otorga a sus Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende combinar la protecci\u00f3n del territorio en que habitan estas etnias \u00a0y la salvaguarda de su identidad particular, por una parte, con el fomento de su participaci\u00f3n, por otra; lo cual, a todas luces, satisface el objetivo principal del Convenio referido. La ampliaci\u00f3n de los supuestos en que dicho procedimiento es obligatorio, tendr\u00e1 que ser objeto de una regulaci\u00f3n legal futura. \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION-Importancia \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION EN EL PODER POLITICO-Conformaci\u00f3n, ejercicio y control \u00a0<\/p>\n
PLURALISMO-Alcance \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA-Fuerzas que conforman la sociedad \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo puede hablarse de una verdadera democracia, representativa y participativa, all\u00ed donde la composici\u00f3n formal y material del sistema guarda una correspondencia adecuada con las diversas fuerzas que conforman la sociedad, y les permite, a todas ellas, participar en la adopci\u00f3n de las decisiones que les conciernan. \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Consecuencia de relaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La relaci\u00f3n inescindible que se establece entre el pluralismo y la participaci\u00f3n en una democracia constitucional como la colombiana, trae como consecuencia inmediata la necesidad de que el sistema representativo refleje al m\u00e1ximo, en su conformaci\u00f3n, las distintas alternativas pol\u00edticas que plantea la sociedad. \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN CAMARA DE REPRESENTANTES-Beneficios de circunscripci\u00f3n especial\/PARTICIPACION DE GRUPO ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Circunscripci\u00f3n especial \u00a0<\/p>\n
COMUNIDAD INDIGENA-Pobreza y marginaci\u00f3n econ\u00f3mica\/COMUNIDAD NEGRA-Pobreza y marginaci\u00f3n econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
MEDIDAS DE DISCRIMINACION INVERSA O POSITIVA-Circunscripci\u00f3n especial para minor\u00edas \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION DE GRUPO ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Distribuci\u00f3n de curules en circunscripci\u00f3n especial \u00a0<\/p>\n
COMUNIDAD NEGRA-Etnia \u00a0<\/p>\n
TRIBAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
PUEBLO TRIBAL-Requisitos \u00a0<\/p>\n
COMUNIDAD NEGRA-Alcance del t\u00e9rmino \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN CAMARA DE REPRESENTANTES-Alcance nacional de circunscripci\u00f3n especial \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION DE GRUPO ETNICO, MINORIA POLITICA Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Requisitos de candidatos en circunscripci\u00f3n especial \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN CAMARA DE REPRESENTANTES DE COMUNIDAD INDIGENA-Requisitos de candidatos \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN CAMARA DE REPRESENTANTES DE COMUNIDAD NEGRA-Requisitos de candidatos \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN CAMARA DE REPRESENTANTES DE MINORIA POLITICA-Requisitos de candidatos \u00a0<\/p>\n
MINORIA POLITICA-Alcance \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN CAMARA DE REPRESENTANTES DE MINORIA POLITICA-Respaldo de movimientos sociales o grupos de ciudadanos \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN CAMARA DE REPRESENTANTES DE RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Requisitos de candidatos \u00a0<\/p>\n
TARJETA ELECTORAL-Requisitos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente P.E. – 012 \u00a0<\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del proyecto de ley n\u00famero 025\/99 Senado y 217\/99 C\u00e1mara, \u201cpor la cual se reglamenta el art\u00edculo 176 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., catorce (14) de febrero de dos mil uno (2.001).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El d\u00eda 28 de junio de 2000, se recibi\u00f3 en la Corte Constitucional, remitido por el Presidente del Senado de la Rep\u00fablica, el expediente del proyecto de ley 025\/99 Senado y 217\/99 C\u00e1mara, \u201cpor la cual se reglamenta el art\u00edculo 176 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto de fecha siete (7) de julio de dos mil (2000), la Corte Constitucional asumi\u00f3 el conocimiento del presente asunto, y orden\u00f3 la pr\u00e1ctica de algunas pruebas. Una vez \u00e9stas fueron recaudadas y recibidas por el Despacho, mediante auto con fecha del primero (1) de agosto del mismo a\u00f1o, se orden\u00f3 fijar en lista el proceso en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para efectos de permitir la intervenci\u00f3n ciudadana, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, y, simult\u00e1neamente, se di\u00f3 traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el decreto 2067 de 1.991, procede la Corte a resolver sobre la exequibilidad del proyecto de ley de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE SE REVISA \u00a0<\/p>\n
“PROYECTO DE LEY No. 25-S\/99 y 217-C\/99, ‘Por la cual se reglamenta el art\u00edculo 176 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia’. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
TITULO I \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES GENERALES \u00a0<\/p>\n
CAPITULO I \u00a0<\/p>\n
DEFINICION \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 1. De conformidad con el art\u00edculo 176 de la constituci\u00f3n pol\u00edtica habr\u00e1 una circunscripci\u00f3n nacional especial para asegurar la participaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes de los grupos \u00e9tnicos, las minor\u00edas pol\u00edticas y los colombianos residentes en el exterior. \u00a0<\/p>\n
Esta circunscripci\u00f3n constar\u00e1 con cinco (5) curules distribuidas as\u00ed: dos (2) para las comunidades negras, una (1) para las comunidades ind\u00edgenas, una (1) para las minor\u00edas pol\u00edticas y una (1) para los colombianos residentes en el exterior. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO II \u00a0<\/p>\n
DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 2. Candidatos de las comunidades ind\u00edgenas: los candidatos de las comunidades ind\u00edgenas que aspiren a ser elegidos a la C\u00e1mara de Representantes por esta circunscripci\u00f3n deber\u00e1n haber ejercido un cargo de autoridad tradicional o haber sido l\u00edder de una organizaci\u00f3n ind\u00edgena, calidad que se acreditar\u00e1 mediante certificado de la respectiva organizaci\u00f3n refrendado por el Ministerio del Interior. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO III \u00a0<\/p>\n
DE LAS COMUNIDADES NEGRAS \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 3. Candidatos de las comunidades negras. Quienes aspiren a ser candidatos de las comunidades negras para ser elegidos a la C\u00e1mara de Representantes por esta circunscripci\u00f3n especial, deber\u00e1n ser miembros de la respectiva comunidad y avalados previamente por una organizaci\u00f3n inscrita ante la Direcci\u00f3n de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO IV \u00a0<\/p>\n
DE LAS MINORIAS POLITICAS \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 4. Candidatos de las minor\u00edas pol\u00edticas. Podr\u00e1n acceder a una curul por la circunscripci\u00f3n especial para las minor\u00edas pol\u00edticas, los movimientos o partidos pol\u00edticos: \u00a0<\/p>\n
a. Que hubiesen presentado candidatos a la C\u00e1mara de Representantes como m\u00ednimo en un 30% de las circunscripciones territoriales, \u00a0<\/p>\n
b. Que no hubiesen obtenido representantes en el Congreso Nacional y, \u00a0<\/p>\n
c. Que su votaci\u00f3n mayoritaria en un mismo departamento o circunscripci\u00f3n territorial sea menos del 70% de la sumatoria de su votaci\u00f3n en todo el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
La curul corresponder\u00e1 al partido o movimiento pol\u00edtico que, cumpliendo con los requisitos de los literales anteriores, obtenga la mayor votaci\u00f3n agregada en todo el pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
La lista a la cual se le asignar\u00e1 la curul ser\u00e1 la conformada por las cabezas de lista de mayor a menor votaci\u00f3n de las inscritas por el respectivo partido o movimiento en todo el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO V \u00a0<\/p>\n
DE LOS COLOMBIANOS RESIDENTES EN EL EXTERIOR \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 5. Candidatos de los colombianos residentes en el exterior: Los candidatos de los colombianos residentes en el exterior que aspiren a ser elegidos a la C\u00e1mara de Representantes requieren demostrar ante las autoridades electorales colombianas una residencia m\u00ednima de cinco (5) a\u00f1os continuos en el exterior y contar con un aval de un partido o movimiento pol\u00edtico debidamente reconocido por el Consejo Nacional Electoral. \u00a0<\/p>\n
Estos Representantes a la C\u00e1mara ser\u00e1n elegidos con los votos obtenidos de los ciudadanos colombianos en los consulados o embajadas de Colombia acreditados en los diferentes Estados del mundo. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La residencia en el exterior de los ciudadanos que respaldan la nominaci\u00f3n de un candidato, se comprobar\u00e1 con la fecha del registro del ciudadano colombiano en el Consulado de Colombia con jurisdicci\u00f3n en su lugar de residencia o con la inscripci\u00f3n en el exterior en el proceso electoral anterior, o con el certificado electoral en el que conste su anterior participaci\u00f3n en el exterior o con el sello de ingreso al pa\u00eds por parte de la respectiva autoridad de inmigraci\u00f3n estampado en el pasaporte colombiano. \u00a0<\/p>\n
TITULO II \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES FINALES \u00a0<\/p>\n
CAPITULO I \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES COMUNES \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 6. Inscripciones: Los candidatos a la C\u00e1mara de Representantes que se postulen a trav\u00e9s de circunscripci\u00f3n especial, deber\u00e1n inscribirse ante el Registrador Nacional o su delegado, salvo en el caso de los colombianos residentes en el exterior quienes deber\u00e1n inscribirse ante el consulado o embajada de Colombia de su residencia. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 7. Incompatibilidades e inhabilidades: Los representantes a la C\u00e1mara elegidos a trav\u00e9s de esta circunscripci\u00f3n especial est\u00e1n sujetos al r\u00e9gimen general de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 8. Requisitos generales. Para ser elegido Representante a la C\u00e1mara a trav\u00e9s de esta circunscripci\u00f3n especial se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y tener m\u00e1s de 25 a\u00f1os de edad en la fecha de la elecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 9. Tarjetas electorales. Los candidatos a la C\u00e1mara de Representantes que aspiren por esta circunscripci\u00f3n, en el marco de lo establecido en el art\u00edculo 2 y 3, aparecer\u00e1n en una tarjeta electoral de circulaci\u00f3n nacional donde se distinguir\u00e1n con claridad los candidatos de las comunidades ind\u00edgenas y los candidatos de las comunidades negras. \u00a0<\/p>\n
Los candidatos a la C\u00e1mara de Representantes de los colombianos residentes en el exterior aparecer\u00e1n en una tarjeta electoral distinta a la anterior de circulaci\u00f3n exclusiva en los consulados y embajadas de Colombia en el exterior. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 10. Asignaci\u00f3n de curules. Los representantes a la C\u00e1mara por la circunscripci\u00f3n especial, ser\u00e1n elegidos mediante el sistema que en el momento sirva de escogencia a los congresistas. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 11. Prohibici\u00f3n. Ninguna persona podr\u00e1 votar simult\u00e1neamente por un candidato a la C\u00e1mara de circunscripci\u00f3n territorial y por un candidato a la C\u00e1mara de circunscripci\u00f3n especial. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 12. Elecciones: La primera elecci\u00f3n a la C\u00e1mara de Representantes por circunscripci\u00f3n especial, se efectuar\u00e1 conjunta con la pr\u00f3xima elecci\u00f3n que del congreso se realice luego de la entrada en vigor de esta Ley. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 13. Subsidiaridad: En lo no previsto por esta Ley la elecci\u00f3n a la C\u00e1mara de Representantes por circunscripci\u00f3n especial se regir\u00e1 por las normas que reglamentan la circunscripci\u00f3n territorial de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
CAPITULO II \u00a0<\/p>\n
DE LA VIGENCIA \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 14. Vigencia: Esta Ley rige a partir de su promulgaci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
III. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Life Armando Delgado Mendoza, en su calidad de apoderado del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad del proyecto de ley bajo revisi\u00f3n, por las razones que se resumen a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proyecto se dirige a contrarrestar las desigualdades f\u00e1cticas que existen en la sociedad, en tanto medida de diferenciaci\u00f3n positiva; es decir, se trata de una decisi\u00f3n que ubica a un grupo determinado de ciudadanos en condiciones m\u00e1s favorables que las que rigen para la generalidad de la poblaci\u00f3n, como una forma de garantizar su supervivencia colectiva, o de superar las condiciones materiales o sociales desfavorables que les afectan. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, se\u00f1ala que el texto halla sustento en el art\u00edculo 7 de la Carta, de conformidad con el cual corresponde al Estado reconocer y proteger la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n, a la luz de los principios de la dignidad humana, el pluralismo y la protecci\u00f3n de las minor\u00edas. \u201cEn este mismo sentido, cabe destacar que la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente, fue la de proteger algunos intereses de nuestra sociedad colombiana atropellados, marginados, desconocidos, como son los intereses ind\u00edgenas y de la raza negra. Se permite adoptar medidas a favor de las minor\u00edas con el fin de remediar esa situaci\u00f3n desventajosa en que se encuentran, promoviendo su acceso a los diferentes cuerpos colegiados, a la educaci\u00f3n y en general a aquellos beneficios que nunca han estado a su alcance. Igualmente, el art\u00edculo 8 de la misma Constituci\u00f3n, contempla que es obligaci\u00f3n del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la naci\u00f3n; en cuanto a las riquezas culturales, deben entenderse como procesos pol\u00edticos que se asocian con ciertos derechos fundamentales como la educaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Considera que la distribuci\u00f3n de las 5 curules de las que trata el art\u00edculo 176 superior, \u201ces la m\u00e1s proporcionada y equitativa, acorde con el n\u00famero y caracter\u00edsticas de la poblaci\u00f3n objeto de las prerrogativas otorgadas por la referida disposici\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observa que la condiciones que exige el art\u00edculo 2 del proyecto para ser Representante a la C\u00e1mara en representaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas son similares a las exigidas por el art\u00edculo 171 Superior para ser Senador de la Rep\u00fablica por la circunscripci\u00f3n especial ind\u00edgena; en esa medida, considera apropiado que tales condiciones “se hagan extensivas a quienes aspiren a la C\u00e1mara de Representantes por dichas comunidades, como quiera que quien haya sido autoridad tradicioinal o l\u00edder de una organizaci\u00f3n ind\u00edgena, es la persona que m\u00e1s conoce sobre las reglas que los gobiernan, costumbres, cultura e idiosincracia, lo cual debe conllevar una mejor representaci\u00f3n de sus comunidades\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los requisitos que deben cumplir los movimientos o partidos pol\u00edticos que presenten candidatos a la C\u00e1mara de Representantes por las minor\u00edas pol\u00edticas, afirma que \u201cson los m\u00e1s acordes con el esp\u00edritu participativo y pluralista de la Constituci\u00f3n, en el sentido de la amplia participaci\u00f3n que deben tener en varias circunscripciones del pa\u00eds, que adem\u00e1s no hubiesen obtenido representaci\u00f3n en el Congreso y que la curul sea asignada a quienes hubieren obtenido la mayor votaci\u00f3n en el territorio nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto de los Representantes a la C\u00e1mara por los colombianos residentes en el exterior, afirma que \u201ces conveniente el requisito de residencia en el exterior m\u00ednima de cinco (5) a\u00f1os, en la medida en que el candidato debe tener un arraigo en el extranjero, debe conocer los problemas, aspiraciones e intereses de la poblaci\u00f3n que aspira a representar; as\u00ed mismo, est\u00e1 acorde con los lineamientos se\u00f1alados en el art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la condici\u00f3n de que los candidatos pertenezcan a un partido o movimiento debidamente reconocido por el Consejo Nacional Electoral, o el respaldo con firmas de un porcentaje de votantes para el Presidente de la Rep\u00fablica del pa\u00eds en donde se inscriba el aspirante, pues ello tiene como finalidad garantizar la seriedad de las inscripciones de dichos candidatos.\u201d Por otra parte, afirma que \u201ces natural y l\u00f3gico que quien resulte elegido por la circunscripci\u00f3n especial de los colombianos residentes en el exterior, deba residir en el territorio nacional mientras ejerza su condici\u00f3n de Representante a la C\u00e1mara, habida consideraci\u00f3n de que es en Colombia donde se van a ejercer las funciones de Congresista\u201d. \u00a0<\/p>\n
En lo atinente al r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto por el proyecto, que ser\u00e1 el de los congresistas en general, afirma que va en consonancia con los art\u00edculos 179, 180 y 181 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como con las normas pertinentes de la Ley 5 de 1.992, ya que \u00e9stas disposiciones regulan dicho r\u00e9gimen en t\u00e9rminos generales, \u201csin distinguir o excepcionar entre quienes aspiren por las circunscripciones territoriales o nacionales o quienes aspiren por circunscripciones especiales\u201d. De igual forma, afirma que los requisitos que contempla el art\u00edculo 8 para ser Representante a la C\u00e1mara por circunscripciones especiales armonizan con lo dispuesto por el art\u00edculo 177 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, considera que al tratarse de una norma que regula funciones electorales, era necesario darle el tr\u00e1mite de una ley estatutaria, lo cual se hizo efectivamente en el Congreso, de conformidad con los requisitos trazados por el art\u00edculo 153 Superior. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia (ONIC). \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Armando Valbuena Goariy\u00fa, Rosalba Jim\u00e9nez Amaya y Adelayda Alvarez Garc\u00eda, obrando en sus calidades respectivas de Presidente, Secretaria General y Coordinadora de Proyectos y Finanzas de la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia (ONIC), intervinieron en este proceso para expresar que en concepto de dicho ente, la norma bajo revisi\u00f3n es violatoria de la Constituci\u00f3n Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explican que uno de los instrumentos m\u00e1s importantes con los que se cuenta a nivel nacional e internacional para defender el pluralismo y la diversidad \u00e9tnica y cultural, en lo relativo a los pueblos ind\u00edgenas, es el de la consulta previa. Esta, seg\u00fan el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la O.I.T. sobre pueblos ind\u00edgenas y tribales en pa\u00edses independientes -ratificado por Colombia mediante Ley 21 de 1.991-, consiste en la obligaci\u00f3n que asiste a los Estados partes de \u201cconsultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que \u00a0se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente…\u201d. Este tratado, por virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, es de aplicaci\u00f3n prevalente en el pa\u00eds. Sobre el mismo punto, los intervinientes traen a colaci\u00f3n el Decreto 1397 de 1.996, que versa sobre la Comisi\u00f3n Nacional de Territorios Ind\u00edgenas y la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas, y cuyo art\u00edculo 12 otorga a la Mesa de Concertaci\u00f3n la funci\u00f3n de \u201cconcertar el procedimiento transitorio y lo dem\u00e1s que se requiera para la participaci\u00f3n, consulta y concertaci\u00f3n con los pueblos o comunidades ind\u00edgenas espec\u00edficos, mientras se expide el decreto reglamentario. La concertaci\u00f3n se har\u00e1 respetando los usos y costumbres de cada pueblo\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, afirman que el proyecto de ley bajo revisi\u00f3n, \u201cal tener como objeto la reglamentaci\u00f3n del art\u00edculo 176, y al hacer menci\u00f3n como lo hace del n\u00famero, los requisitos y las condiciones en que los pueblos ind\u00edgenas podemos acceder a tener una representaci\u00f3n pol\u00edtica en la C\u00e1mara de Representantes, indudablemente se constituye en una posible medida legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos ind\u00edgenas de Colombia\u201d. Por lo mismo, est\u00e1 cobijado por el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., luego era necesario agotar el mecanismo de la consulta previa, lo cual no se hizo en ning\u00fan momento. \u00a0<\/p>\n
Consideran que \u201csi bien en el caso de los pueblos ind\u00edgenas la norma tiene el texto del art\u00edculo 171 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no quiere decir eso que se puede obviar la consulta previa, pues nueve (9) a\u00f1os despu\u00e9s de promulgada la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los pueblos ind\u00edgenas ya tenemos varias experiencias de lo que ha sido la participaci\u00f3n pol\u00edtica en el Congreso de la Rep\u00fablica, lo cual nos permite aportar nuevos elementos para una ley que reglamentar\u00eda nuestra participaci\u00f3n en la C\u00e1mara\u201d. Por otra parte, afirman que \u201cel hecho de que en el Congreso que ha discutido este proyecto de Ley, haya congresistas ind\u00edgenas no significa que la consulta previa est\u00e9 surtida, pues ellos cumplen un papel de representaci\u00f3n pol\u00edtica, que no suple la vocer\u00eda de los pueblos y organizaciones ind\u00edgenas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, expresan que el proyecto es lesivo de los art\u00edculos 1, 7, 8 y 93 de la Carta, as\u00ed como del Convenio 169 de la O.I.T., el Decreto 1397 de 1.996 \u201cy dem\u00e1s legislaci\u00f3n concordante\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General para las Comunidades Negras, Minor\u00edas Etnicas y Culturales del Ministerio del Interior. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gabino Hern\u00e1ndez Palomino, obrando en su calidad de Director General para las Comunidades Negras, Minor\u00edas Etnicas y Culturales del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para solicitar que se declare exequible el proyecto de ley bajo estudio, con base en los argumentos que se se\u00f1alan en seguida. \u00a0<\/p>\n
En el marco de la diversidad que caracteriza al pa\u00eds, “la presencia y aporte de las Comunidades Negras en el pasado y el presente de Colombia, ha tenido una vital influencia en la conformaci\u00f3n de las regiones”. Explica que estas comunidades “habitan en cada una de las regiones geogr\u00e1ficas que conforman el pa\u00eds, ocupando espacios territoriales en forma ancestral”, y que “hist\u00f3ricamente han aportado al desarrollo de los diferentes aspectos en t\u00e9rminos pol\u00edticos, econ\u00f3micos, sociales, culturales, entre muchos otros”, proceso que se ha acrecentado en los \u00faltimos diez a\u00f1os, per\u00edodo de mayor actividad e interrelaci\u00f3n entre ellas y con el Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pese a ello, explica que ha sido ignorada su participaci\u00f3n en los espacios de decisi\u00f3n; y enumera fen\u00f3menos como “el desbalance hist\u00f3rico producido y acrecentado, entre el aporte significativo de la poblaci\u00f3n Afrocolombiana a la construcci\u00f3n de la nacionalidad colombiana, en lo material, lo cultural y lo pol\u00edtico, y la escas\u00edsima retribuci\u00f3n de la naci\u00f3n a las comunidades negras en t\u00e9rminos del reconocimiento y la valoraci\u00f3n del pueblo Afrocolombiano como etnia y cultura, el sostenimiento de las comunidades Afrocolombianas a la invisibilidad pol\u00edtica, social y econ\u00f3mica y el desbalance en la inversi\u00f3n social y de recursos productivos para su sostenimiento y desarrollo”. \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, considera que es necesario promover “el desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de gesti\u00f3n y participaci\u00f3n de las comunidades Afrocolombianas, as\u00ed como la capacidad de decisi\u00f3n y acci\u00f3n frente a su propio destino, con las garant\u00edas pol\u00edticas y econ\u00f3micas que estos procesos requieren”. Para ello, “teniendo en cuenta la escasa presencia de representantes de comunidades negras en las ramas del poder y en los organismos de control, un proyecto de ley como este es indispensable, para garantizar a grupos discriminados alg\u00fan grado de participaci\u00f3n en la vida pol\u00edtica de la Naci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el proyecto de ley bajo estudio constituye un desarrollo de lo dispuesto por el art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica, espec\u00edficamente en cuanto a la asignaci\u00f3n de dos curules en la C\u00e1mara de Representantes a las comunidades negras, ya que “va encaminado a desarrollar y profundizar el concepto de la diferenciaci\u00f3n positiva, en virtud a que busca favorecer a un grupo que por d\u00e9cadas ha vivido en condiciones sociales, culturales, econ\u00f3micas y pol\u00edticas de marginaci\u00f3n y exclusi\u00f3n, buscando elevar la participaci\u00f3n de este grupo en niveles decisorios de la vida pol\u00edtica nacional, como es el Congreso de la Rep\u00fablica”. Explica, adem\u00e1s, que el proyecto de ley se refiere a la participaci\u00f3n pol\u00edtica de las comunidades negras, en tanto grupos \u00e9tnicos que fueron definidos en el art\u00edculo primero de la Ley 70 de 1.993. \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n de la Defensor\u00eda del Pueblo \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Ricardo Correal Morillo, Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensor\u00eda del Pueblo, aport\u00f3 a este proceso, en forma extempor\u00e1nea, un escrito en el cual manifiesta que la instituci\u00f3n se abstiene de emitir concepto “por cuanto no lo estima necesario, al no encontrar reparos de inconstitucionalidad de la norma”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En forma igualmente extempor\u00e1nea, la ciudadana Marcela Bravo Gallo, obrando en su calidad de Directora General de Asuntos Ind\u00edgenas del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma bajo estudio, con los siguientes argumentos. \u00a0<\/p>\n
Considera que el segundo inciso del art\u00edculo primero, en el cual se asignan dos curules a las comunidades negras y una a los dem\u00e1s grupos contemplados, es lesivo del principio de igualdad que consagra el art\u00edculo 13 superior, “ya que los pueblos ind\u00edgenas de Colombia se encuentran ubicados en aproximadamente 27 Departamentos, y en la mayor\u00eda de los casos la presencia ind\u00edgena en algunas regiones del pa\u00eds es mayoritaria frente a la poblaci\u00f3n de otros grupos \u00e9tnicos, lo cual significa que la representaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas en la composici\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes ser\u00eda inequitativa.” \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 2, explica que “se debe tener en cuenta prioritariamente la calidad de ind\u00edgena, la de autoridad tradicional o hacer parte de un Cabildo y no el car\u00e1cter de l\u00edder de una organizaci\u00f3n ind\u00edgena, que su ejercicio est\u00e9 solamente vinculado a su comunidad o pueblo a trav\u00e9s de la figura del Cabildo y\/o de reconocimiento de su comunidad a quien le corresponde acreditar dicha calidad, dado que de conformidad con el Decreto 2150 de 1.995 las organizaciones ind\u00edgenas se registran ante las C\u00e1maras de Comercio y la Direcci\u00f3n General de Asuntos Ind\u00edgenas s\u00f3lo lleva el registro de asociaciones y cabildos de que trata el Decreto 1088 de 1.993”. \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2316 recibido el 15 de septiembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del proyecto de ley No. 025\/99 Senado y 217\/99 C\u00e1mara, con fundamento en las siguientes consideraciones. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al tr\u00e1mite del proyecto de ley bajo examen, observa que \u00e9ste cumpli\u00f3 con los requisitos de forma exigidos por los art\u00edculos 153 y 157 y siguientes de la Constituci\u00f3n, motivo por el cual no encuentra reparos en este aspecto. \u00a0<\/p>\n
En lo relativo al an\u00e1lisis de fondo del proyecto analizado, concept\u00faa que su contenido est\u00e1 \u00edntimamente relacionado con lo previsto en el art\u00edculo 152, literales a) y d), de la Constituci\u00f3n, y que en este mismo sentido, constituye un desarrollo de lo dispuesto por el art\u00edculo 7 Superior, seg\u00fan el cual el Estado reconoce y protege la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, se\u00f1ala que el proyecto en cuesti\u00f3n guarda armon\u00eda el principio constitucional de igualdad, el cual “tiene un sentido y un contenido material, de acuerdo con el cual la igualdad no es concebida solo como la simple igualdad de las personas frente a la ley sin distinciones respecto de las realidades de orden f\u00e1ctico que caracterizan la situaci\u00f3n social de las personas, sino que esa noci\u00f3n permite la discriminaci\u00f3n positiva de los m\u00e1s d\u00e9biles y discriminados facultando al legislador para establecer tratamientos diferenciados en favor de \u00e9stos”. Este tratamiento diferencial “apela a la noci\u00f3n de ciudadan\u00eda diferenciada, de importancia trascendental dentro del modelo pol\u00edtico del Estado Social de Derecho, sustentado sobre la base del concepto de soberan\u00eda popular”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que, en su formulaci\u00f3n original, el principio de igualdad hac\u00eda abstracci\u00f3n de las particularidades sociales, \u00e9tnicas o culturales de las personas; “de ello se desprend\u00eda que el car\u00e1cter com\u00fan de la ciudadan\u00eda proclamado mediante la f\u00f3rmula de la igualdad formal ante la ley era suficiente para proteger de manera adecuada los intereses de todos los hombres, no obstante las diferencias que \u00e9stos comportaran”. No obstante, ante la exclusi\u00f3n de las personas pertenecientes a minor\u00edas que se deriv\u00f3 de esa concepci\u00f3n abstracta de la persona, el “reconocimiento de derechos diferenciados antes que un privilegio se convirti\u00f3 en un imperativo de los cuerpos normativos de las democracias contempor\u00e1neas sobre los cuales gravita el principio de la igualdad material, el cual recoge la experiencia hist\u00f3rica de acuerdo con la cual los postulados de la ciudadan\u00eda universal resultaron a la postre discriminatorios de las minor\u00edas”. \u00a0<\/p>\n
En el campo particular de los derechos pol\u00edticos, ello result\u00f3 de especial importancia, mucho m\u00e1s en los Estados regidos por el principio de participaci\u00f3n democr\u00e1tica; es decir, s\u00f3lo a trav\u00e9s del reconocimiento de las diferencias existentes, se har\u00eda posible que los grupos tradicionalmente marginados tuviesen la posibilidad de expresarse e incidir sobre los asuntos fundamentales de sus Estados. En este sentido, “con el proyecto de ley en estudio el legislador colombiano pretende superar una cr\u00f3nica falencia del sistema de representaci\u00f3n pol\u00edtica en Colombia cuya deficiente legitimidad tiene que ver en buena parte con la exclusi\u00f3n de los sectores y grupos humanos que en nuestra sociedad han sido tradicionalmente marginados de los centros de decisi\u00f3n en lo normativo y en lo gubernamental”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, apunta que “el contenido de dicho proyecto no es otra cosa que el desarrollo normativo de una facultad concedida por la Carta misma al legislador”, es decir, de lo dispuesto por el art\u00edculo 176 de la Carta Pol\u00edtica. En consecuencia, solicita que la Corte declare exequible el proyecto, “previa verificaci\u00f3n de los requisitos de forma relacionados con el n\u00famero de votos a favor del proyecto emitido por la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica en favor del mismo y del cumplimiento del requisito previsto en el art\u00edculo 161 del mismo estatuto relacionado con la decisi\u00f3n final del Senado de la Rep\u00fablica respecto del informe de la Comisi\u00f3n Accidental.” \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. La competencia \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de ley bajo estudio, de conformidad con los art\u00edculos 153 y 241-8 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por tratarse de un proyecto de ley estatutaria, corresponde a la Corte decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, tanto por su contenido material, como por el procedimiento que se sigui\u00f3 para su formaci\u00f3n (C.P., art. 241-8).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Aspectos formales \u00a0<\/p>\n
2.1. Generalidades – Materia de la ley \u00a0<\/p>\n
Debe la Corte, en primer lugar, determinar si la materia del proyecto de ley bajo revisi\u00f3n se cuenta entre las que, de conformidad con el art\u00edculo 152 de la Constituci\u00f3n, requieren el tr\u00e1mite de una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del t\u00edtulo del proyecto, se desprende que tiene por objeto reglamentar el art\u00edculo 176 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual dispone, en parte relevante: \u00a0<\/p>\n
“(…) La ley podr\u00e1 establecer una circunscripci\u00f3n especial para asegurar la participaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes de los grupos \u00e9tnicos y de las minor\u00edas pol\u00edticas y de los colombianos residentes en el exterior. \u00a0<\/p>\n
Mediante esta circunscripci\u00f3n se podr\u00e1 elegir hasta cinco representantes.” \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, resulta claro que el tema de dicho proyecto se encuentra directamente relacionado con dos de los aspectos reservados por el Constituyente para ser materia de leyes estatutarias: a) por una parte, desarrolla el derecho fundamental de participaci\u00f3n pol\u00edtica de los ciudadanos colombianos que se encuentren en cualquiera de las tres categor\u00edas previstas por el art\u00edculo 176 Superior -grupos \u00e9tnicos, minor\u00edas pol\u00edticas y colombianos residentes en el exterior-; y b) por otra, crea una circunscripci\u00f3n electoral especial, esto es, una de las principales figuras con las que cuenta el sistema democr\u00e1tico para canalizar la participaci\u00f3n ciudadana en el \u00f3rgano legislativo y enriquecer su car\u00e1cter representativo. Ya ha establecido esta Corporaci\u00f3n que \u00a0“la creaci\u00f3n de una circunscripci\u00f3n especial constituye un acto que afecta directamente los resultados de los procesos electorales, pues a trav\u00e9s de ella se modifica – en mayor o menor medida – la forma en que surge la representaci\u00f3n pol\u00edtica. En efecto, los estudiosos del tema electoral afirman que el establecimiento de las circunscripciones electorales – su tama\u00f1o, su delimitaci\u00f3n – es uno de \u00a0los aspectos m\u00e1s importantes para la determinaci\u00f3n del sistema electoral de un pa\u00eds” (Sentencia C-484\/96, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). En consecuencia, era procedente dar aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 152, literales a) y d), de la Carta Pol\u00edtica. Por lo mismo, debe la Corte verificar si, en este caso, se di\u00f3 cumplimiento a los requisitos establecidos por los art\u00edculos 153 y 157 de la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n de leyes estatutarias, a saber: \u00a0<\/p>\n
a. Que el proyecto haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de seguir su curso en la Comisi\u00f3n respectiva. \u00a0<\/p>\n
b. Que haya sido discutido y aprobado en primer y segundo debate en ambas C\u00e1maras Legislativas, respetando los t\u00e9rminos establecidos en la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
c. Que haya sido aprobado, en todos los debates, por la mayor\u00eda absoluta de los miembros del Congreso, dentro de una sola legislatura. \u00a0<\/p>\n
El cumplimiento de las anteriores condiciones se constatar\u00e1 a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. Tr\u00e1mite del proyecto de ley ante el Congreso\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El proyecto fue presentado por la senadora Piedad C\u00f3rdoba en la Secretar\u00eda General del Senado el 21 de julio de 1.999, y se radic\u00f3 con el n\u00famero 025\/99; en la misma fecha, el Presidente de dicha Corporaci\u00f3n lo reparti\u00f3 a la Comisi\u00f3n Primera Constitucional. Se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 202, de julio 22 de 1.999, y el d\u00eda 28 del mismo mes se design\u00f3 como ponente para primer debate a la senadora Ingrid Betancourt, cuyo informe fue publicado en la Gaceta No. 277 de 1.999, de agosto 26 del mismo a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
b. De conformidad con la carta enviada el d\u00eda 17 de diciembre por el Presidente del Senado al Presidente de la C\u00e1mara de Representantes, en la cual le remit\u00eda el proyecto (fl. 76), la Comisi\u00f3n Primera consider\u00f3 y aprob\u00f3 el proyecto los d\u00edas 14, 16, 21 y 29 de septiembre, y 19 de octubre de 1.999, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales, seg\u00fan consta en las actas Nos. 10, 12, 13, 16 y 21 de las mismas fechas, y en la certificaci\u00f3n expedida el 18 de julio de 2000 por el Secretario de la Comisi\u00f3n. La Presidencia de la Comisi\u00f3n Primera design\u00f3 a Ingrid Betancourt como ponente para segundo debate, y su informe se public\u00f3 en la Gaceta No. 536 del 10 de diciembre de 1.999. \u00a0<\/p>\n
c. El proyecto fue aprobado por la plenaria del Senado en sesi\u00f3n ordinaria del 16 de diciembre de 1.999, con un quorum deliberatorio de 95 senadores de 102, seg\u00fan consta en Acta No. 32, publicada en las Gacetas del Congreso No. 603 del 24 de diciembre de 1.999, y 566 del 21 de diciembre de 1.999. \u00a0<\/p>\n
d. El proyecto se radic\u00f3 en la C\u00e1mara de Representantes con el n\u00famero 217\/99 el d\u00eda 17 de diciembre del mismo a\u00f1o; se reparti\u00f3 a la Comisi\u00f3n Primera el 25 de enero de 2000, y fueron designados como ponentes los representantes Od\u00edn Horacio S\u00e1nchez y William Dar\u00edo Sicach\u00e1 el d\u00eda 2 de mayo de 2000. La ponencia para primer debate, junto con el pliego de modificaciones, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 151 del 19 de mayo de 2.000. \u00a0<\/p>\n
e. El d\u00eda 24 de mayo de 2000, el proyecto fue aprobado, junto con el pliego de modificaciones, por 24 representantes, que de conformidad con la constancia del Secretario General de la Comisi\u00f3n Primera del 18 de julio de 2000 (fl. 133), constitu\u00edan la mayor\u00eda absoluta de tal corporaci\u00f3n. Fueron designados ponentes para segundo debate los representantes Sicach\u00e1 y S\u00e1nchez, y su informe se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 174, del 30 de mayo de 2.000. \u00a0<\/p>\n
f. El proyecto, junto con sus modificaciones, fue aprobado en segundo debate en la sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes el d\u00eda 15 de junio de 2.000 por unanimidad de los 138 asistentes, seg\u00fan consta en la certificaci\u00f3n que en esa misma fecha expidi\u00f3 el Secretario General de la C\u00e1mara. El texto aprobado se public\u00f3 en la Gaceta No. 231 del 23 de junio de 2.000 \u00a0<\/p>\n
g. De conformidad con el art\u00edculo 186 de la Ley 5 de 1.992, se design\u00f3 una Comisi\u00f3n Conciliadora, que aprob\u00f3 las modificaciones introducidas al proyecto en al C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
h. En la plenaria del d\u00eda 19 de junio, la C\u00e1mara de Representantes consider\u00f3 y aprob\u00f3 por unanimidad el informe de la Comisi\u00f3n Accidental de Mediaci\u00f3n. Igual sucedi\u00f3 en la plenaria del Senado el d\u00eda 20 de junio del mismo a\u00f1o (fl. 14). \u00a0<\/p>\n
i. El 21 de junio del mismo a\u00f1o, el proyecto fue remitido a la Corte Constitucional para su revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, considera la Corte que el proyecto llen\u00f3 los requisitos constitucionales y legales se\u00f1alados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. Obligatoriedad de la consulta previa a los grupos \u00e9tnicos afectados. \u00a0<\/p>\n
Si bien el proyecto bajo revisi\u00f3n cumpli\u00f3 con los requisitos constitucionales para el tr\u00e1mite de las leyes estatutarias ante el Congreso, observa la Corte que, tal y como lo se\u00f1alan los ciudadanos que intervinieron en este proceso en representaci\u00f3n de la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia (ONIC), se trata de una norma en la que se adoptan medidas susceptibles de afectar directamente a los grupos \u00e9tnicos nacionales. Como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, el establecimiento de una circunscripci\u00f3n especial para garantizar la participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y las comunidades negras en la C\u00e1mara de Representantes, constituye una decisi\u00f3n legislativa de gran influjo sobre la vida de tales colectividades, ya que a trav\u00e9s de dicha circunscripci\u00f3n podr\u00e1n acceder, en condiciones m\u00e1s equitativas, a la instancia decisoria central del Estado colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, es indispensable determinar si, en este caso, el Estado se encontraba en la obligaci\u00f3n de consultar a tales comunidades respecto de la medida consagrada en el proyecto, antes de proceder a su adopci\u00f3n en el Congreso. Para ello, es pertinente hacer una breve referencia a las situaciones en las que se hace necesario realizar la consulta previa a los grupos \u00e9tnicos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 6, numeral 1, literal a) del Convenio 169 de 1.989 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo sobre Pueblos Ind\u00edgenas y Tribales en Pa\u00edses Independientes, ratificado por Colombia a trav\u00e9s de la Ley 21 de 1.991, los Estados Partes tienen la obligaci\u00f3n de consultar a los grupos \u00e9tnicos que habiten en sus territorios, “mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Asimismo, el art\u00edculo 7 del Convenio reconoce a tales colectividades “el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que ata\u00f1e al proceso de desarrollo, en la medida en que \u00e9ste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural. Adem\u00e1s, dichos pueblos deber\u00e1n participar en la formulaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente”. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, existe, en principio, un compromiso internacional de gran amplitud, que obliga al Estado colombiano a efectuar el aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una medida, legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma directa a las etnias que habitan en su territorio. Al mismo tiempo, el art\u00edculo 34 del mismo tratado estipula: “La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deber\u00e1n determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de cada pa\u00eds”. Es decir, el instrumento otorga a los Estados Partes un importante margen de discrecionalidad para determinar las condiciones en que habr\u00e1n de dar cumplimiento a los deberes internacionales que all\u00ed constan; ello, por supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de dicha flexibilidad sin dejar de cumplir con el objeto esencial de sus obligaciones que, en este caso, consiste en asegurar la efectiva participaci\u00f3n de los grupos \u00e9tnicos en las decisiones que les conciernan: de lo contrario, se estar\u00eda dando al art\u00edculo 34 citado un alcance que ri\u00f1e con las normas m\u00e1s elementales sobre interpretaci\u00f3n de tratados, como la que consta en el art\u00edculo 31-1 de la Convenci\u00f3n de Viena de 1.9691, seg\u00fan la cual “un tratado deber\u00e1 interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los t\u00e9rminos del tratado en el contexto de \u00e9stos y teniendo en cuenta su objeto y fin” (subraya fuera del texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dada la configuraci\u00f3n constitucional del Estado colombiano, los \u00f3rganos indicados para determinar cu\u00e1ndo y c\u00f3mo se habr\u00e1 de cumplir con la citada obligaci\u00f3n internacional son, en principio, el Constituyente y el Legislador, ya que son \u00e9stos, por excelencia, los canales de expresi\u00f3n de la voluntad soberana del pueblo (art. 3, C.N.). En consecuencia, la Corte Constitucional, al momento de determinar cu\u00e1ndo resulta obligatorio efectuar la consulta previa a los grupos \u00e9tnicos, debe estar sujeta a los lineamientos constitucionales y legales existentes, \u00e9stos \u00faltimos en la medida en que no desvirt\u00faen el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni contrar\u00eden la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n solo reconoci\u00f3 expl\u00edcitamente la obligatoriedad de la consulta previa en el supuesto de hecho previsto por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 330, a saber: \u00a0<\/p>\n
“La explotaci\u00f3n de los recursos naturales en los territorios ind\u00edgenas se har\u00e1 sin desmedro de la integridad cultural, social y econ\u00f3mica de las comunidades ind\u00edgenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotaci\u00f3n, el Gobierno propiciar\u00e1 la participaci\u00f3n de los representantes de las respectivas comunidades”. \u00a0<\/p>\n
Con base en esta disposici\u00f3n, la Corte, en la sentencia SU-039 de 1.997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), determin\u00f3 que \u00a0“la participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas en las decisiones que puedan afectarlas en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de los recursos naturales ofrece como particularidad (…) que la referida participaci\u00f3n, a trav\u00e9s del mecanismo de la consulta, adquiere la connotaci\u00f3n de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es b\u00e1sico para preservar la integridad \u00e9tnica, social, econ\u00f3mica y cultural de las comunidades de ind\u00edgenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social” (subraya fuera del texto).\u00a0 En otras palabras, los pueblos ind\u00edgenas tienen un derecho fundamental a ser consultados en estos casos particulares, no s\u00f3lo por ser la consulta una manifestaci\u00f3n de su derecho fundamental -individual y colectivo- a la participaci\u00f3n, sino por constituir el medio a trav\u00e9s del cual se proteger\u00e1, en esos casos, su integridad f\u00edsica y cultural; en tal sentido espec\u00edfico, esta Corporaci\u00f3n afirm\u00f3, en la misma oportunidad, que el Convenio 169 de la O.I.T. conforma, junto con el art\u00edculo 40-2 Superior, un bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los art\u00edculos 93 y 94 de la Carta. Pero por lo dem\u00e1s, no existe disposici\u00f3n constitucional alguna que se refiera a la consulta previa en casos diferentes al mencionado; vale decir, la Constituci\u00f3n guarda silencio en cuanto a las medidas, legislativas o administrativas, que se adopten en hip\u00f3tesis distintas a la explotaci\u00f3n de recursos naturales en los territorios ind\u00edgenas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Legislador, por su parte, se ocup\u00f3 del tema en el art\u00edculo 76 de la Ley 99 de 1.993, que reprodujo en lo esencial lo dispuesto en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 330 Superior, ampliando su alcance a los casos de proyectos en territorios de comunidades negras: \u00a0<\/p>\n
“La explotaci\u00f3n de los recursos naturales deber\u00e1 hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y econ\u00f3mica de las comunidades ind\u00edgenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1.993 y el art\u00edculo 330 de la Constituci\u00f3n Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomar\u00e1n, previa consulta a los representantes de tales comunidades”2 . \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su vez, la Ley 70 de 1.993 prev\u00e9 la realizaci\u00f3n de consultas a las comunidades negras en tres hip\u00f3tesis: a) en la definici\u00f3n del plan de manejo de las \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando en ellos se encuentren familias o personas de comunidades negras que desarrollen pr\u00e1cticas tradicionales (art. 22); b) en la definici\u00f3n de la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los programas especiales de formaci\u00f3n t\u00e9cnica, tecnol\u00f3gica y profesional para los miembros de dichas comunidades (art. 38); y c) en la conformaci\u00f3n de la “unidad de gesti\u00f3n de proyectos” que tendr\u00e1 que existir en los fondos estatales de inversi\u00f3n social, para el apoyo de las comunidades negras en los procesos de capacitaci\u00f3n, identificaci\u00f3n, formulaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de proyectos (art. 58). Adem\u00e1s, la mencionada ley establece, en su art\u00edculo 44, que “como un mecanismo de protecci\u00f3n de la identidad cultural, las comunidades negras participar\u00e1n en el dise\u00f1o, elaboraci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los estudios de impacto ambiental, socio-econ\u00f3mico y cultural, que se realicen sobre los proyectos que se pretendan adelantar en las \u00e1reas a que se refiere esta ley”. \u00a0<\/p>\n
Lo que resulta de especial importancia para el caso presente, es que ni la Constituci\u00f3n, ni el Congreso, han previsto la realizaci\u00f3n de la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas como la que se estudia. Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en este momento, el alcance que le han atribu\u00eddo los \u00f3rganos representativos del pueblo colombiano a la obligaci\u00f3n que consta en el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el de consagrar la consulta previa como un procedimiento obligatorio en las espec\u00edficas hip\u00f3tesis arriba se\u00f1aladas. En criterio de la Corte, ello no desconoce los l\u00edmites de la discrecionalidad que este tratado otorga a sus Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende combinar la protecci\u00f3n del territorio en que habitan estas etnias \u00a0y la salvaguarda de su identidad particular, por una parte, con el fomento de su participaci\u00f3n, por otra; lo cual, a todas luces, satisface el objetivo principal del Convenio referido. La ampliaci\u00f3n de los supuestos en que dicho procedimiento es obligatorio, tendr\u00e1 que ser objeto de una regulaci\u00f3n legal futura. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, no se puede afirmar que el proyecto de ley estatutaria bajo revisi\u00f3n deba surtir el tr\u00e1mite de la consulta previa a los grupos \u00e9tnicos, puesto que no se puede catalogar bajo ninguna de las hip\u00f3tesis indicadas arriba. Est\u00e1 por fuera de toda discusi\u00f3n que la realizaci\u00f3n de una consulta de esa \u00edndole ser\u00eda conveniente y deseable, y que, en el evento de realizarse, contar\u00eda con un s\u00f3lido respaldo en el ordenamiento superior. Sin embargo, mal har\u00eda la Corte en prescribir como obligatorio un determinado procedimiento, que no ha sido previsto ni por la Constituci\u00f3n, ni por la Ley, para el tr\u00e1mite de proyectos normativos ante el Congreso de la Rep\u00fablica, mucho m\u00e1s trat\u00e1ndose de una ley estatutaria, cuyos requerimientos procedimentales se encuentran taxativamente enumerados en los art\u00edculos 153 y 157 de la Carta. En otras palabras, escapa a la competencia de esta Corporaci\u00f3n la creaci\u00f3n de tr\u00e1mites que no contempla el ordenamiento positivo, especialmente en casos como el presente, en los que existen disposiciones internacionales que refuerzan la libre apreciaci\u00f3n del Legislador en la materia (cf. art. 150-1, C.P.) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, deber\u00e1 rechazarse el cargo formulado por los representantes de la ONIC. Ello, sin embargo, no obsta para que, en un futuro, el Legislador se ocupe de regular la materia, con toda la amplitud que permite el \u00a0 \u00a0Convenio 169 de la O.I.T. -para efectuar lo cual, de hecho, se le urge, dada la importancia del tema-; en consecuencia, deber\u00e1 entenderse que lo dicho en este fallo sobre la obligatoriedad de la consulta previa en los casos de medidas distintas a las previstas por el par\u00e1grafo del art\u00edculo 330 Superior y por las disposiciones legales vigentes, s\u00f3lo se debe aplicar en ausencia de una regulaci\u00f3n integral de la materia por parte del Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Aspectos sustanciales \u00a0<\/p>\n
Para efectos de organizaci\u00f3n, proceder\u00e1 la Corte a estudiar el contenido del proyecto bajo examen, siguiendo el orden sucesivo de su articulado. \u00a0<\/p>\n
3.1. Generalidades: democracia participativa, pluralismo e igualdad material. \u00a0<\/p>\n
El primer art\u00edculo del proyecto es un desarrollo directo de lo dispuesto en el art\u00edculo 176 Superior, que otorg\u00f3 al Legislador la potestad de establecer una circunscripci\u00f3n especial para garantizar la participaci\u00f3n de los grupos \u00e9tnicos, las minor\u00edas pol\u00edticas y los colombianos residentes en el exterior, en la C\u00e1mara de Representantes; en efecto, mientras que en el inciso primero se crea dicha circunscripci\u00f3n, en el inciso segundo se efect\u00faa la distribuci\u00f3n de las cinco curules que la habr\u00e1n de conformar. Para la Corte resulta claro que la adopci\u00f3n de esta medida contribuir\u00e1, en forma definitiva, a la materializaci\u00f3n de diversos valores y principios constitucionales, en especial a los de democracia participativa, pluralismo e igualdad, como se ver\u00e1 en seguida. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, es indiscutible que la participaci\u00f3n es un elemento de importancia estructural para el ordenamiento constitucional colombiano; tanto as\u00ed que, de conformidad con el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1 y 2 de la Carta, es uno de los principios fundantes del Estado y, simult\u00e1neamente, uno de los fines esenciales hacia los cuales se debe orientar su actividad. Por ello, cualquier medida destinada a fortalecer la participaci\u00f3n cuenta, de entrada, con un firme apoyo en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos, definidos formalmente como aquellos en los cuales los destinatarios de las normas son los mismos que las producen (Sentencia C-145 de 1.994, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), uno de los momentos m\u00e1s sobresalientes es el de la conformaci\u00f3n, a trav\u00e9s de los mecanismos electorales, de las instituciones que habr\u00e1n de canalizar la voluntad popular, particularmente el Congreso de la Rep\u00fablica. El proyecto bajo revisi\u00f3n se orienta hacia el fortalecimiento de esta modalidad de participaci\u00f3n, ya que al crear la nueva circunscripci\u00f3n electoral, dota a determinados grupos sociales de una herramienta indispensable para adquirir vocer\u00eda directa en la C\u00e1mara de Representantes y, a trav\u00e9s de ella, ejercer efectivamente su derecho fundamental a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, consagrado por el art\u00edculo 40 de la Carta en tanto manifestaci\u00f3n activa de la calidad de ciudadano colombiano. Al hacerlo, confirma la \u00edntima relaci\u00f3n que existe entre la democracia participativa y el pluralismo, principio que se introduce, as\u00ed, entre las reglas mismas del juego pol\u00edtico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ya ha dicho la Corte que “el pluralismo establece las condiciones para que los contenidos axiol\u00f3gicos de la democracia constitucional tengan lugar y fundamento democr\u00e1tico. Dicho sint\u00e9ticamente, la opci\u00f3n popular y libre por los mejores valores, est\u00e1 justificada formalmente por la posibilidad de escoger sin restricci\u00f3n otros valores, y materialmente por la realidad de una \u00e9tica superior\u201d (sentencia C-089\/94, ib\u00eddem). En la misma oportunidad, se se\u00f1al\u00f3 que la democratizaci\u00f3n del Estado y de la sociedad que prescribe la Constituci\u00f3n, se encuentra ligada a un esfuerzo progresivo de construcci\u00f3n hist\u00f3rica, durante el cual es indispensable que \u00a0la esfera de lo p\u00fablico, y con ella el sistema pol\u00edtico, est\u00e9n abiertos al reconocimiento constante de nuevos actores sociales. En consecuencia, s\u00f3lo puede hablarse de una verdadera democracia, representativa y participativa, all\u00ed donde la composici\u00f3n formal y material del sistema guarda una correspondencia adecuada con las diversas fuerzas que conforman la sociedad, y les permite, a todas ellas, participar en la adopci\u00f3n de las decisiones que les conciernan. Ello es especialmente importante en un Estado Social de Derecho, que se caracteriza por presuponer la existencia de una profunda interrelaci\u00f3n entre los espacios, tradicionalmente separados, del “Estado” y la “Sociedad Civil”, y que pretende superar la concepci\u00f3n tradicional de la democracia, vista simplemente como el gobierno formal de las mayor\u00edas, para acoplarse mejor a la realidad e incluir dentro del debate p\u00fablico, en tanto sujetos activos, a los distintos grupos sociales, minoritarios o en proceso de consolidaci\u00f3n, fomentando as\u00ed su participaci\u00f3n en los procesos de toma de decisiones a todo nivel.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la relaci\u00f3n inescindible que se establece entre el pluralismo y la participaci\u00f3n en una democracia constitucional como la colombiana, trae como consecuencia inmediata la necesidad de que el sistema representativo refleje al m\u00e1ximo, en su conformaci\u00f3n, las distintas alternativas pol\u00edticas que plantea la sociedad; especialmente cuando el art\u00edculo 133 de la Carta dispone, expresamente, que “los miembros de cuerpos colegiados de elecci\u00f3n directa representan al pueblo, y deber\u00e1n actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan”. Es esta representatividad social, sin duda, lo que legitima el quehacer de corporaciones de elecci\u00f3n popular como el Congreso de la Rep\u00fablica, las cuales, por esa misma raz\u00f3n, deber\u00e1n contar con la participaci\u00f3n efectiva, tanto de los sectores tradicionalmente marginados de lo p\u00fablico, como de las formas \u00a0minoritarias y diferentes de organizaci\u00f3n social -categor\u00edas frecuentemente superpuestas-. \u00a0<\/p>\n
El proyecto que se revisa constituye un paso certero en direcci\u00f3n de tal objetivo. Por una parte, enriquece la composici\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes, dotando de vocer\u00eda efectiva en tal Corporaci\u00f3n a cuatro categor\u00edas sociales que tienen en com\u00fan el hecho de ocupar una posici\u00f3n marginal frente a las instancias decisorias nacionales y que, en ese sentido, se pueden definir como verdaderas “minor\u00edas”, desde el punto de vista pol\u00edtico, \u00e9tnico y social. Por otra, trasciende la noci\u00f3n cl\u00e1sica de la ciudadan\u00eda en tanto atributo formal de individuos abstractos, admitiendo que una parte esencial y constitutiva de la subjetividad humana est\u00e1 dada por la pertenencia a un grupo determinado, y que, en ciertos casos -como los de los pueblos ind\u00edgenas y las comunidades negras-, dicha adscripci\u00f3n es de tal importancia para los individuos que la comparten, que constituye el marco referencial de su visi\u00f3n del mundo y de su identidad, por lo cual se trata de un hecho social digno de ser reconocido y protegido con medidas que, como \u00e9sta, vayan m\u00e1s all\u00e1 de la simple ret\u00f3rica. \u00a0<\/p>\n
Con ello se lograr\u00e1 un efecto doblemente ben\u00e9fico. Primero, se contribuir\u00e1 a consolidar al Congreso como un eje articulador de la diversidad material que caracteriza al pueblo colombiano. Segundo, se materializar\u00e1 una de las principales condiciones de posibilidad, no s\u00f3lo de la participaci\u00f3n efectiva de los grupos \u00e9tnicos en el dise\u00f1o de las pol\u00edticas nacionales, sino de su existencia misma en tanto agrupaciones identitarias diferenciadas, puesto que es al Congreso a quien compete, en primera instancia, adoptar las decisiones tendientes a coordinar la interrelaci\u00f3n arm\u00f3nica de las distintas culturas que conviven en el pa\u00eds -por ejemplo, a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial-, y a tomar medidas que favorezcan a los grupos que, como \u00e9stos, han sido tradicionalmente marginados de los beneficios que conlleva la inserci\u00f3n activa en la vida nacional3. Asimismo, en lo relativo a las minor\u00edas pol\u00edticas, permitir\u00e1 que \u00e9stas ingresen al foro democr\u00e1tico, enriqueciendo el debate legislativo como portavoces de intereses sociales leg\u00edtimos; y en lo tocante a los colombianos residentes en el exterior, no s\u00f3lo facilitar\u00e1 que se canalice la expresi\u00f3n de sus m\u00faltiples y diversas necesidades a trav\u00e9s de un representante com\u00fan a la C\u00e1mara, sino que fomentar\u00e1 su proceso organizativo, lo cual es especialmente importante en un momento hist\u00f3rico en el cual, por diversas causas convergentes, casi el diez por ciento de la poblaci\u00f3n colombiana se encuentra en territorios for\u00e1neos4 . \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, debe resaltarse que el proyecto se encuentra a tono con el principio constitucional de igualdad. Es un hecho notorio el que, en el contexto social colombiano, las diferencias y desigualdades se intersectan y se superponen unas a otras, convirtiendo a ciertos grupos en sectores particularmente vulnerables. Es as\u00ed como las diferencias derivadas de la identidad \u00e9tnica, del origen “racial” o de la afiliaci\u00f3n pol\u00edtica, coinciden, por factores hist\u00f3ricos, con desigualdades en el acceso a los recursos econ\u00f3micos y a la participaci\u00f3n en el sector p\u00fablico, generando un c\u00edrculo vicioso de causalidades rec\u00edprocas que act\u00faa siempre en detrimento de la colectividad en cuesti\u00f3n. El caso de las comunidades ind\u00edgenas y negras es, a este respecto, paradigm\u00e1tico: localizadas, como regla general, en la periferia geogr\u00e1fica y econ\u00f3mica del pa\u00eds, sufren de elevados niveles de pobreza y marginaci\u00f3n econ\u00f3mica. Por lo mismo, se ubican de inmediato entre los grupos que por sus condiciones de indefensi\u00f3n merecen una protecci\u00f3n especial por parte del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 13 Superior. En ese sentido, el proyecto bajo revisi\u00f3n es una medida v\u00e1lida de discriminaci\u00f3n positiva, puesto que asigna a determinadas categor\u00edas sociales una situaci\u00f3n formalmente m\u00e1s ventajosa que la de la generalidad de los colombianos -quienes no tienen una circunscripci\u00f3n especial a su favor-, como medio para contrarrestar las desigualdades materiales que les aquejan y lograr, as\u00ed, una mayor posibilidad de que accedan a los beneficios que justamente les corresponden. \u00a0<\/p>\n
Visto, entonces, que la medida adoptada es, en lo esencial, un reflejo de la Constitucion, se debe precisar que la creaci\u00f3n de esta circunscripci\u00f3n especial no impide que los individuos que pertenecen a cualquiera de las cuatro categor\u00edas contempladas -grupos ind\u00edgenas, comunidades negras, minor\u00edas pol\u00edticas o colombianos residentes en el exterior- se presenten como candidatos a la C\u00e1mara de Representantes a trav\u00e9s de la circunscripci\u00f3n territorial general que prev\u00e9 el mismo art\u00edculo 176 Superior, ya que la elecci\u00f3n entre una u otra circunscripci\u00f3n forma parte del n\u00facleo esencial su derecho fundamental a elegir y ser elegido para ejercer funciones p\u00fablicas (art. 40-1, C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. La distribuci\u00f3n de las curules \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Discrecionalidad del legislador \u00a0<\/p>\n
El Constituyente fij\u00f3 para la circunscripci\u00f3n especial en comento un l\u00edmite m\u00e1ximo de cinco curules, dejando al Legislador en libertad de distribuirlas seg\u00fan su mejor criterio. Por ser cinco las curules a repartir, y cuatro los grupos beneficiarios, era inevitable que uno de ellos quedara con dos representantes, y los dem\u00e1s con uno; a la postre, fueron las comunidades negras las elegidas para ser titulares de una doble representaci\u00f3n. Llama la atenci\u00f3n de la Corte, en este sentido, el cargo formulado por la Direcci\u00f3n General de Asuntos Ind\u00edgenas del Ministerio del Interior, seg\u00fan el cual tal distribuci\u00f3n es lesiva del art\u00edculo 13 de la Carta, “ya que los pueblos ind\u00edgenas de Colombia se encuentran ubicados en aproximadamente 27 Departamentos, y en la mayor\u00eda de los casos la presencia ind\u00edgena en algunas regiones del pa\u00eds es mayoritaria frente a la poblaci\u00f3n de otros grupos \u00e9tnicos, lo cual significa que la representaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas en la composici\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes ser\u00eda inequitativa.” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La pregunta que se plantea a esta Corporaci\u00f3n es, entonces, si la elecci\u00f3n del grupo favorecido fue respetuosa del principio constitucional de igualdad. Desde un punto de vista estrictamente geogr\u00e1fico o num\u00e9rico, el argumento del interviniente no puede prosperar, ya que de la misma manera que los ind\u00edgenas, las comunidades negras -as\u00ed no se hayan constitu\u00eddo formalmente en tanto tales- se encuentran diseminadas a todo lo ancho del territorio colombiano, y en ciertos departamentos superan en n\u00famero a los ind\u00edgenas. Sin embargo, para responder adecuadamente el interrogante se\u00f1alado, se debe hacer referencia al tema de los derechos de las comunidades negras en tanto grupos \u00e9tnicos, ya que es en tal calidad que las contempla el proyecto bajo revisi\u00f3n, al hacerlas objeto del trato diferente cuya constitucionalidad se cuestiona.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Las comunidades negras como grupos \u00e9tnicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este reconocimiento genera, como consecuencia inmediata, el que las comunidades negras adquieran la titularidad de derechos colectivos similares a los de las comunidades ind\u00edgenas, con las diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su r\u00e9gimen legal propio. Lo que es m\u00e1s importante, se hacen acreedores a los derechos que consagra el Convenio 169 de la O.I.T., cuyo art\u00edculo 1 reza: \u00a0<\/p>\n
“1. El presente Convenio se aplica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) a los pueblos tribales en pa\u00edses independientes cuyas condiciones sociales, culturales y econ\u00f3micas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que est\u00e9n regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislaci\u00f3n especial;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) a los pueblos en pa\u00edses independientes, considerados ind\u00edgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pa\u00eds o en una regi\u00f3n geogr\u00e1fica a la que pertenece el pa\u00eds en la \u00e9poca de la conquista o la colonizaci\u00f3n o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situaci\u00f3n jur\u00eddica, conservan todas sus propias instituciones sociales, econ\u00f3micas, culturales y pol\u00edticas o parte de ellas. \u00a0<\/p>\n
2. La conciencia de su identidad ind\u00edgena o tribal deber\u00e1 considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.” \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a esta definici\u00f3n particular, es de anotar que el t\u00e9rmino “tribal” dif\u00edcilmente puede entenderse en el sentido restringido de una “tribu”. Este concepto forma parte de la tipolog\u00eda propuesta por los te\u00f3ricos de la Antropolog\u00eda Social, quienes dividieron las sociedades humanas en “bandas”, “tribus”, “cacicazgos” y “Estados”, dependiendo de su estadio de complejizaci\u00f3n; haciendo a un lado el debate sobre la validez acad\u00e9mica de estas categor\u00edas, lo cierto es que mal har\u00eda la Corte en aceptar, como parte del Derecho que tiene que aplicar, una determinada postura te\u00f3rica. Por ese motivo, resulta m\u00e1s apropiado interpretar el t\u00e9rmino “tribal” en el sentido amplio en que lo han hecho entidades multilaterales como el Banco Mundial, el cual, en su Directiva Operacional No. 4.20 de Septiembre de 1.991, sobre pol\u00edticas institucionales respecto de proyectos que afecten a los pueblos ind\u00edgenas, especific\u00f3 que los t\u00e9rminos “pueblos ind\u00edgenas”, “minor\u00edas \u00e9tnicas ind\u00edgenas” y “grupos tribales” se refieren, en general, a grupos sociales que comparten una identidad cultural distinta a la de la sociedad dominante. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como, en s\u00edntesis, la norma internacional en comento hace referencia a dos requisitos que deben concurrir a la hora de establecer qui\u00e9nes se pueden considerar como sus beneficiarios: (i) Un elemento “objetivo”, a saber, la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de los dem\u00e1s sectores sociales, y (ii) un elemento “subjetivo”, esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De la definici\u00f3n legal que consagra el art\u00edculo 2-5 de la Ley 70\/93, se desprende que las comunidades negras cumplen con esta doble condici\u00f3n, y por ende se ubican bajo el supuesto normativo del Convenio mencionado. Esta definici\u00f3n, as\u00ed como el establecimiento de un r\u00e9gimen especial de protecci\u00f3n de la cultura e identidad de tales comunidades, constituyen tan s\u00f3lo el reconocimiento jur\u00eddico de un proceso social que ha cobrado fuerza en a\u00f1os recientes, y que es ampliamente observable en varias regiones del pa\u00eds, a saber, la \u00a0consolidaci\u00f3n de un grupo poblacional que se autodenomina “negro”, a partir de distintos tipos de organizaciones locales que, partiendo de la base de unas condiciones compartidas de existencia y de una creciente identidad colectiva, han resuelto darse a la tarea de promover mancomunadamente la defensa de sus intereses, hist\u00f3ricamente desconocidos, cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad mayoritaria. Se trata, as\u00ed, de un actor social emergente, no en el sentido de ser un fen\u00f3meno exclusivo de esta \u00e9poca -puesto que las comunidades negras se comenzaron a configurar desde los primeros tiempos de la esclavitud en nuestro pa\u00eds, cuando se establecieron los “palenques”, pueblos de esclavos fugitivos o “cimarrones”, y se sentaron las bases para lo que hoy aparece como una cultura propia-, sino en cuanto se trata de un grupo que s\u00f3lo en las \u00faltimas d\u00e9cadas ha podido asumir la tarea de organizarse m\u00e1s all\u00e1 del \u00e1mbito local o regional. En ese orden de ideas, el reconocimiento de estas comunidades, a nivel nacional, en tanto “grupo \u00e9tnico”, es un presupuesto indispensable para su adecuada inserci\u00f3n en la vida pol\u00edtica y econ\u00f3mica del pa\u00eds. Por esa misma raz\u00f3n, su doble representaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes, es una medida de diferenciaci\u00f3n que halla una s\u00f3lida raz\u00f3n de ser en sus condiciones materiales de existencia, respetando as\u00ed el art\u00edculo 13 de la Carta, y las disposiciones pertinentes del Convenio 169 de la O.I.T. \u00a0<\/p>\n
Debe anotarse, eso s\u00ed, que el reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se hace en funci\u00f3n de su “raza”, puesto que ello implicar\u00eda \u00a0presuponer que, en un pa\u00eds con un grado tan alto de mestizaje como lo es Colombia, existen a\u00fan “razas puras”, lo cual es a todas luces inaceptable, y \u00a0llevar\u00eda a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre qui\u00e9nes se deben considerar de “raza negra” y qui\u00e9nes no, para efectos de acceder a los beneficios que otorga esta ley; con ello, se retrotraer\u00eda al Estado colombiano a la \u00e9poca de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los distintos grados de mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de castas excluyentes, algo frontalmente incompatible con una democracia constitucional. Lo que es m\u00e1s, no s\u00f3lo es un hecho reconocido que la categor\u00eda “raza” ha sido fundamentalmente revaluada por las ciencias sociales, sino que una clasificaci\u00f3n semejante de los ciudadanos colombianos no podr\u00eda ser objeto de una circunscripci\u00f3n electoral como la que se examina, ya que el art\u00edculo 176 de la Carta s\u00f3lo hace referencia a grupos \u00e9tnicos, y no a grupos “raciales”. Por ese motivo, debe quedar claro que los derechos colectivos de las comunidades negras en Colombia son una funci\u00f3n de su status en tanto grupo \u00e9tnico, portador de una identidad propia que es digna de ser protegida y realzada, y no del color de la piel de sus integrantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, es conveniente puntualizar que, para los efectos del proyecto bajo revisi\u00f3n, el t\u00e9rmino “comunidades negras”, como lo indica el art\u00edculo 1 de la Ley 70 de 1.993 en consonancia con el art\u00edculo Transitorio 55 de la Constituci\u00f3n, se refiere tanto a aquellas que habitan en la Cuenca del Pac\u00edfico colombiano, como a las que est\u00e9n ubicadas en otros puntos del territorio nacional y cumplan con los dos elementos rese\u00f1ados. Asimismo, a falta de una menci\u00f3n expresa, se deben entender inclu\u00eddas dentro de las dichas “comunidades negras”, para todo lo relacionado con la circunscripci\u00f3n especial que se estudia, a las agrupaciones raizales del Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s y Providencia, las cuales no s\u00f3lo comparten con las primeras un origen hist\u00f3rico com\u00fan en las ra\u00edces africanas que fueron transplantadas a Am\u00e9rica, sino que han sido reconocidas por esta corporaci\u00f3n, en consonancia con el art\u00edculo 310 de la Carta, como un grupo \u00e9tnico titular de derechos especiales (cfr. sentencias C-530\/93, T-174\/98 y C-1022\/99, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); por lo mismo, no pueden ser razonablemente exclu\u00eddas de la participaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes por esta circunscripci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. La condici\u00f3n de residencia en el pa\u00eds \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo del art\u00edculo primero del proyecto, dispone que quien resulte elegido como representante de los colombianos residentes en el exterior deber\u00e1 residir en territorio nacional mientras ejerza su cargo de Representante. En criterio de la Corte, esta es una medida l\u00f3gica y razonable, puesto que si el elegido ha de cumplir a plenitud con las funciones propias de su cargo (art. 122, C.P.) y, entre ellas, con la obligaci\u00f3n elemental de asistir a las sesiones legislativas, deber\u00e1, necesariamente, residir en el pa\u00eds. Por lo mismo, se declarar\u00e1 la exequibilidad de esta disposici\u00f3n, aclarando que el establecimiento de este requisito no se puede constituir en una desventaja para quienes resulten elegidos por ESA circunscripci\u00f3n especial, frente a los dem\u00e1s miembros de la C\u00e1mara de Representantes, en el sentido de impedir que los primeros sean reelegidos, si los resultados de su gesti\u00f3n as\u00ed lo ameritan; es decir, se debe entender que este es un requisito cuyo cumplimiento debe ser previo a la primera vez que tales candidatos se postulen. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es importante se\u00f1alar que, de conformidad con el art\u00edculo primero del proyecto, esta es una circunscripci\u00f3n especial de alcance nacional. Ello implica que ha sido creada y organizada, no en funci\u00f3n de un territorio determinado, sino de ciertos grupos sociales cuya participaci\u00f3n se busca fomentar, y que se encuentran distribuidos por todo el pa\u00eds, o, como en el caso de los colombianos residentes en el exterior, por todo el globo. La cualificaci\u00f3n de nacional, conlleva tambi\u00e9n que esta circunscripci\u00f3n se encuentra abierta a la participaci\u00f3n de todo el electorado; es decir, que cualquier colombiano, pertenezca o no a alguno de los cuatro grupos que contempla la norma, puede votar por los candidatos que se postulen a trav\u00e9s de ella, a diferencia de lo que ocurre en la circunscripci\u00f3n territorial ordinaria de la C\u00e1mara de Representantes, por la cual s\u00f3lo podr\u00e1n votar los habitantes del territorio correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La posibilidad de que cualquier ciudadano participe, como elector, en esta circunscripci\u00f3n, encuentra sustento constitucional, en la medida en que, si bien se pretende dotar de representaci\u00f3n a ciertos grupos espec\u00edficos, para hacerlo es indispensable, por virtud del art\u00edculo 1 de la Carta, consultar el inter\u00e9s general, dentro del cual se entiende inclu\u00eddo el inter\u00e9s particular de tales colectividades; por ello, es necesario que sea la totalidad de los ciudadanos la que decida quienes habr\u00e1n de ejercer este cargo. El reconocimiento de tal posibilidad constituye, adem\u00e1s, una aplicaci\u00f3n directa del principio hermen\u00e9utico de maximizaci\u00f3n de los derechos fundamentales, ya que mal har\u00eda la Corte en hacer extensiva a la circunscripci\u00f3n especial, una restricci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n que es propia de las circunscripciones territoriales y locales, y que sigue su l\u00f3gica espec\u00edfica. No se puede olvidar que las normas que afectan derechos son de interpretaci\u00f3n restrictiva, mientras que aquellas que los reconocen deben ser objeto de la interpretaci\u00f3n m\u00e1s amplia posible; y no se puede excluir de ese principio hermen\u00e9utico al derecho fundamental de participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, si todo colombiano puede votar por los candidatos de los pueblos ind\u00edgenas, las comunidades negras, las minor\u00edas pol\u00edticas o los colombianos residentes en el exterior para la C\u00e1mara de Representantes, es indispensable que la ley establezca ciertos requisitos con los cuales deben cumplir dichos postulantes, para garantizar que representar\u00e1n los intereses reales de los grupos en cuesti\u00f3n, y evitar as\u00ed la desnaturalizaci\u00f3n de esta circunscripci\u00f3n especial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el tema de las condiciones impuestas por la ley a quienes aspiren a participar como candidatos en las elecciones, el art\u00edculo 108 de la Constituci\u00f3n dispone lo siguiente: a) por una parte, los partidos y movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica, podr\u00e1n inscribir candidatos sin requisito adicional alguno; y b) en el caso de movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que quieran postular aspirantes, “la ley podr\u00e1 establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos”. Es decir que, en principio, el Legislador s\u00f3lo puede se\u00f1alar las condiciones que deben cumplir los candidatos que se presenten con el respaldo de movimientos sociales o grupos de ciudadanos, y no \u00a0las que deben llenar quienes se postulen con el respaldo de un partido o movimiento pol\u00edtico con personer\u00eda jur\u00eddica, a quienes no se podr\u00e1n imponer requisitos ulteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, observa la Corte que, en lo atinente a la circunscripci\u00f3n especial que se revisa, esta regla se debe matizar, puesto que, como se dijo, la garant\u00eda de que quienes participen en las elecciones a trav\u00e9s de ella van a representar adecuadamente los intereses de las minor\u00edas objeto del beneficio, est\u00e1 dada, esencialmente, por los requisitos que tales aspirantes deben llenar al momento de postularse. Y como nada obsta para que los miembros de estos grupos constituyan partidos o movimientos pol\u00edticos, espec\u00edficamente destinados a facilitar su participaci\u00f3n en el Congreso a trav\u00e9s de esta circunscripci\u00f3n, se debe admitir que la ley trace unos requisitos m\u00ednimos que habr\u00e1n de llenar todos los aspirantes, bien sea que se postulen a t\u00edtulo individual (respaldados por un n\u00famero significativo de ciudadanos), como miembros de un partido o movimiento pol\u00edtico, o apoyados por un movimiento social. Por lo mismo, habr\u00e1 de aceptarse que, en este caso, el Legislador contaba con la facultad de trazar las condiciones necesarias para asegurar dicha representatividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-089\/94, arriba citada, los requisitos impuestos por la ley a los candidatos deben caracterizarse por ser razonables, y por no obstaculizar de manera inconveniente el ejercicio de los derechos pol\u00edticos; y esa razonabilidad, se debe evaluar de conformidad con los “m\u00ednimos hist\u00f3ricamente sostenibles en un momento dado”, es decir, con las circunstancias concretas que inciden sobre la participaci\u00f3n real de los grupos representados en un punto determinado de la historia. En ese orden de ideas, proceder\u00e1 la Corte a estudiar la razonabilidad de los requisitos establecidos en el proyecto de ley bajo examen, para cada una de las categor\u00edas que son objeto de su regulaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Candidatos de las comunidades ind\u00edgenas \u00a0<\/p>\n
Dispone el art\u00edculo 2 del proyecto que “los candidatos de las comunidades ind\u00edgenas que aspiren a ser elegidos a la C\u00e1mara de Representantes por esta circunscripci\u00f3n deber\u00e1n haber ejercido un cargo de autoridad tradicional o haber sido l\u00edder de una organizaci\u00f3n ind\u00edgena, calidad que se acreditar\u00e1 mediante certificado de la respectiva organizaci\u00f3n refrendado por el Ministerio del Interior”. En criterio de los ciudadanos que intervinieron en representaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Asuntos Ind\u00edgenas del Ministerio del Interior, estos requisitos no son adecuados, puesto que, en sus propios t\u00e9rminos, “se debe tener en cuenta prioritariamente la calidad de ind\u00edgena, la de autoridad tradicional o hacer parte de un Cabildo y no el car\u00e1cter de l\u00edder de una organizaci\u00f3n ind\u00edgena, que su ejercicio est\u00e9 solamente vinculado a su comunidad o pueblo a trav\u00e9s de la figura del Cabildo y\/o de reconocimiento de su comunidad a quien le corresponde acreditar dicha calidad, dado que de conformidad con el Decreto 2150 de 1.995 las organizaciones ind\u00edgenas se registran ante las C\u00e1maras de Comercio y la Direcci\u00f3n General de Asuntos Ind\u00edgenas s\u00f3lo lleva el registro de asociaciones y cabildos de que trata el Decreto 1088 de 1.993”. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, observa la Corte que el art\u00edculo en comento consagra requisitos id\u00e9nticos a los que contempla el inciso quinto del art\u00edculo 171 de la Constituci\u00f3n, para quienes aspiren a ser elegidos senadores por la circunscripci\u00f3n especial ind\u00edgena que all\u00ed se consagra. Estos requisitos, adem\u00e1s de ser razonables -por estar orientados hacia la selecci\u00f3n de quien mejor conozca los intereses y problemas de las comunidades ind\u00edgenas colombianas-, son los que m\u00e1s concuerdan con el principio de igualdad, puesto que no ser\u00eda justificable la imposici\u00f3n de condiciones diferentes para los senadores y los representantes ind\u00edgenas, siendo que ambos act\u00faan en pro de las comunidades abor\u00edgenes del pa\u00eds y, para esos efectos, no existe una diferencia significativa entre las dos c\u00e1maras legislativas. No son de recibo, entonces, los argumentos del interviniente, mucho menos cuando pretende controvertir una funci\u00f3n que fue asignada directamente por la Carta al Ministerio del Interior (la de refrendar los certificados expedidos por las organizaciones ind\u00edgenas sobre la calidad de l\u00edder de quien se postule como candidato a elecciones), con base en argumentos que se derivan de lo dispuesto en actos administrativos como los decretos que se citan. Por lo mismo, se desechar\u00e1 el cargo, y el art\u00edculo revisado ser\u00e1 declarado exequible. \u00a0<\/p>\n
3.4.2. Candidatos de las comunidades negras. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 3 del proyecto estudiado, quienes aspiren a ser candidatos por las comunidades negras, deben cumplir con dos requisitos: a) ser miembros de la respectiva comunidad, y b) haber sido avalados previamente por una organizaci\u00f3n inscrita ante la Direcci\u00f3n de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se observa, de entrada, que estos requisitos son mucho menos exigentes que los que se establecen para los candidatos de las comunidades ind\u00edgenas, puesto que mientras \u00e9stos requieren haber ocupado un cargo de autoridad tradicional \u00a0o haber sido l\u00edderes de una organizaci\u00f3n, los candidatos por las comunidades negras s\u00f3lo deber\u00e1n acreditar su calidad de miembros del grupo, y contar con el aval de una organizaci\u00f3n. Se pregunta la Corte, entonces, si ello resulta lesivo de la igualdad; interrogante cuya respuesta debe ser negativa, puesto que, si se hace uso de los criterios de razonabilidad hist\u00f3rica arriba citados, se observar\u00e1 que el proceso organizativo de las comunidades negras, m\u00e1s all\u00e1 del \u00e1mbito local o regional, se halla apenas en sus primeras fases, contrario a lo que ocurre con los ind\u00edgenas, que ya cuentan con una s\u00f3lida organizaci\u00f3n a nivel nacional y departamental. Es decir, la consagraci\u00f3n de estos requisitos, m\u00e1s flexibles, constituye un reconocimiento de la realidad espec\u00edfica de los grupos negros, y por lo mismo, resulta acorde con la Carta. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la condici\u00f3n de haber sido avalados por una organizaci\u00f3n inscrita ante la Direcci\u00f3n de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior, considera la Corte que \u00e9ste es un requisito necesario para contar con la plena certeza de que los candidatos efectivamente se hallan vinculados a una tal agrupaci\u00f3n. La Direcci\u00f3n en comento, de conformidad con el decreto 2248 de 1.995 (art. 15), es la encargada de llevar el registro \u00fanico nacional de las organizaciones de base de las comunidades negras (esto es, de aquellas organizaciones que, seg\u00fan el art\u00edculo 20-1 del decreto citado, “act\u00faan a nivel local, reivindicando y promoviendo los derechos territoriales, culturales, econ\u00f3micos, pol\u00edticos, sociales, ambientales y la participaci\u00f3n y toma de decisiones aut\u00f3nomas de este grupo \u00e9tnico”.) Por lo mismo, se trata de una condici\u00f3n razonable, que pretende dotar de un m\u00ednimo de seriedad y veracidad a la inscripci\u00f3n de estos candidatos, mucho m\u00e1s en un momento hist\u00f3rico en el cual la organizaci\u00f3n de las comunidades negras apenas se ha empezado a consolidar, y son escasas las instancias que, como la dependencia citada, cuentan con informaci\u00f3n centralizada y confiable sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.3. Candidatos de las minor\u00edas pol\u00edticas \u00a0<\/p>\n
Dada la definici\u00f3n particular que de estas minor\u00edas adopta el proyecto bajo revisi\u00f3n, no se puede afirmar que existan requisitos espec\u00edficos con los que deban cumplir quienes aspiren a ser sus representantes, por la sencilla raz\u00f3n de que la calidad de minor\u00eda pol\u00edtica se definir\u00e1 a posteriori, con base en los resultados de las elecciones a la C\u00e1mara de Representantes por la circunscripci\u00f3n territorial general. En efecto, el art\u00edculo 4 del proyecto dispone que “podr\u00e1n acceder a una curul” por esta circunscripci\u00f3n, los movimientos o partidos pol\u00edticos que cumplan con los siguientes requisitos: a) Haber presentado candidatos a la C\u00e1mara de Representantes, como m\u00ednimo en un 30% de las circunscripciones territoriales; b) No haber obtenido representantes a la C\u00e1mara en dicha votaci\u00f3n; y c) Que la votaci\u00f3n mayoritaria que hayan obtenido en un mismo departamento o circunscripci\u00f3n territorial, sea menos que el 70% de la sumatoria de su votaci\u00f3n en todo el pa\u00eds. Si existe m\u00e1s de un grupo que cumpla con estas condiciones, se asignar\u00e1 la curul a aquel que haya obtenido la mayor votaci\u00f3n agregada, y la lista correspondiente, ser\u00e1 la conformada por las cabezas de lista que hayan obtenido la mayor votaci\u00f3n entre las inscritas por el respectivo partido o movimiento en todo el pa\u00eds. En consecuencia, las condiciones que deber\u00e1n llenar estos candidatos son, en principio, las mismas que se aplican a la generalidad de los aspirantes por circunscripci\u00f3n territorial. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 176 Superior no adopt\u00f3 una definici\u00f3n de lo que se debe considerar como una “minor\u00eda pol\u00edtica”; es decir, dej\u00f3 al legislador en libertad de determinar qui\u00e9nes habr\u00e1n de ser los beneficiarios de esta curul. Sobre esa base, observa la Corte que el Congreso obr\u00f3 dentro de los l\u00edmites de su discrecionalidad al considerar como “minor\u00edas pol\u00edticas” a aquellos partidos o movimientos que, habiendo participado en las elecciones, no hayan alcanzado los votos necesarios para contar con un Representante. Esta definici\u00f3n halla un fundamento en la Carta, en la medida en que permite que la determinaci\u00f3n de qui\u00e9nes son mayor\u00edas y qui\u00e9nes son minor\u00edas depender\u00e1, no de una disposici\u00f3n jur\u00eddica, sino de la voluntad soberana del pueblo, expresada directamente por medio de los mecanismos electorales; es decir, ser\u00e1 la ciudadan\u00eda, a trav\u00e9s de las votaciones, la que sentar\u00e1 las bases para clasificar a una determinada corriente pol\u00edtica como minoritaria. En la sentencia C-145\/94 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), se afirm\u00f3 que “s\u00f3lo hay verdadera democracia all\u00ed donde las minor\u00edas y la oposici\u00f3n se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario\u201d. Pues bien, el proyecto bajo revisi\u00f3n establece este respaldo ciudadano como el criterio definitivo para definir qui\u00e9nes ser\u00e1n los sujetos de dicha protecci\u00f3n, que en este caso se concreta en medidas como la adjudicaci\u00f3n de un asiento en la C\u00e1mara de Representantes, lo cual es a todas luces compatible con el precepto constitucional de soberan\u00eda popular (art. 3, C.P.). Ello, por supuesto, no excluye la posibilidad de que a trav\u00e9s de futuras medidas, legislativas o administrativas, se establezcan otros mecanismos diferentes para proteger a las minor\u00edas pol\u00edticas. \u00a0<\/p>\n
Los requisitos espec\u00edficos que impone el art\u00edculo 4 son, a juicio de la Corte, razonables y consecuentes con esta aproximaci\u00f3n, ya que con ellos se pretende evitar que se confunda a estas minor\u00edas, de alcance nacional, con otros movimientos de alcance netamente regional o departamental. En ese orden de ideas, tiene sentido el exigir que el movimiento o partido respectivo haya inscrito candidatos por lo menos en el 30% de las circunscripciones territoriales, y que su votaci\u00f3n mayoritaria en un departamento no sea m\u00e1s que el 70% de su votaci\u00f3n en todo el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El \u00fanico reparo de constitucionalidad que la Corte encuentra en esta disposici\u00f3n, estriba en que, por su redacci\u00f3n, parecer\u00eda limitar \u00fanicamente a los partidos y movimientos pol\u00edticos la posibilidad de ser considerados como una minor\u00eda pol\u00edtica y acceder, as\u00ed, a la curul que se otorga. Para esta Corporaci\u00f3n es claro que los partidos no ostentan el monopolio de lo pol\u00edtico, arena que est\u00e1 abierta a la participaci\u00f3n de otro tipo de agrupaciones sociales, como las contempladas en el art\u00edculo 108 de la Carta, seg\u00fan el cual pueden inscribir candidatos para las elecciones: a) los partidos y los movimientos pol\u00edticos con personer\u00eda jur\u00eddica reconocida, b) los movimientos sociales, y c) los grupos significativos de ciudadanos. Nada se opone a que los sujetos contemplados en los literales b) y c) cumplan plenamente con los requisitos trazados por la norma, por lo cual no pueden ser v\u00e1lidamente excluidos de la posible categorizaci\u00f3n como minor\u00edas pol\u00edticas, so riesgo de vulnerar los art\u00edculos 13, 40 y 108 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, se habr\u00e1 de declarar la constitucionalidad del art\u00edculo 4 del proyecto de ley bajo examen, condicion\u00e1ndola a que se entienda que, junto con los partidos y movimientos pol\u00edticos que all\u00ed se contemplan expresamente, tambi\u00e9n pueden aspirar a ocupar la curul en cuesti\u00f3n los representantes de los movimientos sociales y de los grupos significativos de ciudadanos, siempre y cuando cumplan con los requisitos que el mismo art\u00edculo consagra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4. Candidatos de los colombianos residentes en el exterior \u00a0<\/p>\n
La adjudicaci\u00f3n de esta curul es una consecuencia directa de la relaci\u00f3n inescindible que existe entre la calidad de ciudadano colombiano y el ejercicio de los derechos pol\u00edticos, por cuanto presupone que, a pesar de encontrarse por fuera del territorio nacional, los colombianos residentes en el exterior est\u00e1n unidos al pa\u00eds por un v\u00ednculo esencial, derivado de su nacionalidad, que justifica el que tengan un representante en el cuerpo legislativo, encargado de promover sus intereses. La Carta Pol\u00edtica es expl\u00edcita al afirmar que, como regla general, los derechos pol\u00edticos se reservan a los ciudadanos colombianos (arts. 99 y 100, C.P.); pues bien, el proyecto bajo revisi\u00f3n posibilita el ejercicio efectivo de esos derechos a quienes por diversas causas tengan su residencia en el exterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia, resulta l\u00f3gico que quien vaya a ejercer la representaci\u00f3n de este grupo tenga un conocimiento de causa lo suficientemente s\u00f3lido, como para conocer cu\u00e1l es la problem\u00e1tica que sus integrantes deben afrontar. Por lo mismo, lo dispuesto en el primer inciso del art\u00edculo 5 del proyecto revisado, sobre la necesidad de que el candidato de los residentes en el exterior demuestre ante las autoridades una residencia m\u00ednima en el extranjero de cinco a\u00f1os continuos, se ajusta a los par\u00e1metros constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No sucede lo mismo con el requerimiento de estar avalados por un partido o movimiento pol\u00edtico reconocido por el Consejo Nacional Electoral. Para la Corte, esta disposici\u00f3n se debe interpretar de tal manera que: a) No se excluya la posibilidad de que los colombianos residentes en el exterior constituyan, ellos mismos, un movimiento que sea el encargado de otorgar dicho aval, en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 40-3 Superior; y b) No impida que, por las mismas razones expuestas arriba para el caso de las minor\u00edas pol\u00edticas, dichos candidatos puedan tambi\u00e9n ser respaldados por movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos. En ese sentido, se habr\u00e1 de condicionar la constitucionalidad de este primer inciso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo inciso del art\u00edculo 5, que dispone que estos candidatos s\u00f3lo podr\u00e1n ser elegidos con los votos de los colombianos residentes en el exterior, es abiertamente inconstitucional, por tres razones. En primer lugar, porque como ya se explic\u00f3, esta es una circunscripci\u00f3n especial de alcance nacional, por lo cual la votaci\u00f3n por los candidatos que a trav\u00e9s de ella se postulen, debe estar abierta a la participaci\u00f3n de todos los ciudadanos. En segundo lugar, porque bien puede darse la circunstancia de que los colombianos que residen en territorio nacional decidan, libremente, que el candidato de los residentes en el extranjero es quien mejor representa sus propios intereses; impedir a quienes se encuentren en esa situaci\u00f3n que voten, en consecuencia, por ese candidato, ser\u00eda una restricci\u00f3n desproporcionada de su derecho fundamental a la participaci\u00f3n pol\u00edtica, cuyo n\u00facleo esencial se ver\u00eda claramente vulnerado. Finalmente, porque admitir una tal restricci\u00f3n ser\u00eda violatorio del principio de igualdad, ya que \u00e9sta no est\u00e1 prevista para ninguno de los dem\u00e1s grupos que contempla el proyecto de ley bajo revisi\u00f3n, y no existe, a juicio de la Corte, ning\u00fan criterio razonable que permita justificar la diferenciaci\u00f3n mencionada. Como consecuencia, se declarar\u00e1 la inexequibilidad del inciso en cuesti\u00f3n, as\u00ed como la del par\u00e1grafo del mismo art\u00edculo 5, que traza ciertos requisitos de \u00edndole probatoria, orientados a demostrar la residencia en el exterior de quienes respalden a un candidato; ello, porque se trata de disposiciones que sustentan una norma que la Corte considera inconstitucional, y que pierden su raz\u00f3n de ser con la declaratoria de inexequibilidad de \u00e9sta, por lo cual se deben excluir del ordenamiento. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. Disposiciones comunes \u00a0<\/p>\n
3.5.1. R\u00e9gimen similar al de los dem\u00e1s Representantes. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 del hecho de tratarse de una circunscripci\u00f3n especial que, por estar destinada a fortalecer la participaci\u00f3n de ciertos grupos, justifica la exigencia de requisitos especiales para los Representantes que por ella se postulen, no existen diferencias significativas entre quienes accedan a las cinco curules que ella otorga y los dem\u00e1s integrantes de la C\u00e1mara. Por ello, se ajustan a la Constituci\u00f3n las disposiciones finales del proyecto, en las que se somete a los candidatos por circunscripci\u00f3n especial, y a los Representantes que de all\u00ed salgan elegidos, al r\u00e9gimen general de los dem\u00e1s miembros de dicha corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el mismo motivo, resultan compatibles con la Carta las disposiciones de los art\u00edculos 10 al 13 del proyecto. El d\u00e9cimo dispone que los candidatos de esta circunscripci\u00f3n ser\u00e1n elegidos mediante el sistema que en el momento de realizarse las elecciones sirva para escoger a los congresistas en general; de acuerdo con el art\u00edculo 263 Superior, \u00e9ste es el sistema del cuociente electoral. El und\u00e9cimo, reitera el principio general de “una persona, un voto”; el duod\u00e9cimo, establece que las primeras elecciones por la dicha circunscripci\u00f3n especial se efectuar\u00e1n al mismo tiempo que la pr\u00f3xima elecci\u00f3n general de congresistas; y el d\u00e9cimotercero, efect\u00faa una remisi\u00f3n normativa general al r\u00e9gimen de los representantes en todo lo no previsto por el proyecto. Todo lo cual, resulta plenamente compatible \u00a0con el principio de igualdad y por lo mismo se declarar\u00e1 exequible. \u00a0<\/p>\n
3.5.2. Tarjetas electorales especiales \u00a0<\/p>\n
No sucede lo mismo con lo dispuesto en el art\u00edculo noveno del proyecto, que adopta dos disposiciones: la primera, que los candidatos por las comunidades ind\u00edgenas y negras aparecer\u00e1n en una tarjeta electoral de circulaci\u00f3n nacional, claramente diferenciados los unos de los otros; y la segunda, que los candidatos de los colombianos residentes en el exterior, aparecer\u00e1n en una tarjeta especial de circulaci\u00f3n exclusiva en los consulados y embajadas colombianos en el resto del mundo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 258 de la Carta dispone que las tarjetas electorales suministradas a los votantes deben contar con dos requisitos en cuanto a la identificaci\u00f3n de los candidatos que all\u00ed aparecen: debe ser clara, y debe efectuarse en igualdad de condiciones. Ya ha dicho la Corte, en la sentencia T-040\/98 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), que “al proceso electoral interesa fundamentalmente establecer claramente y sin lugar a equ\u00edvocos la identificaci\u00f3n de los candidatos, con miras a asegurar que los electores al ejercer su derecho al sufragio voten por las personas de sus preferencias”. El inciso primero de la norma reproduce la exigencia constitucional, al prescribir una clara diferenciaci\u00f3n entre los candidatos de las comunidades ind\u00edgenas y los de las comunidades negras; pero en opini\u00f3n de la Corte, ello no se puede interpretar de tal forma que dichos candidatos deban aparecer en una tarjeta electoral especial, distinta de la general que se habr\u00e1 de entregar a los votantes de cada circunscripci\u00f3n territorial; ello constituir\u00eda una diferencia de trato dif\u00edcilmente justificable en t\u00e9rminos constitucionales respecto de los dem\u00e1s candidatos. Por lo mismo, se condicionar\u00e1 la exequibilidad de tal inciso en el sentido de que la tarjeta electoral a la que hace referencia, ser\u00e1 la misma tarjeta en la que aparezcan los dem\u00e1s candidatos a la C\u00e1mara en cada una de las circunscripciones territoriales, y que en ella, deber\u00e1n aparecer claramente identificados como candidatos por las respectivas circunscripciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El inciso segundo, por su parte, es abiertamente inconstitucional, ya que es una consecuencia directa de la disposici\u00f3n seg\u00fan la cual la posibilidad de votar por los candidatos de los colombianos residentes en el exterior, s\u00f3lo est\u00e1 abierta a quienes se encuentren por fuera del territorio nacional, limitaci\u00f3n que, como ya se vi\u00f3, es inaceptable. Por lo mismo, habr\u00e1 de declararse inexequible, y se complementar\u00e1 el condicionamiento a la constitucionalidad del primer inciso, de tal forma que se entienda que los candidatos de los colombianos residentes en el exterior que participen por esta circunscripci\u00f3n, tambi\u00e9n deber\u00e1n ser incluidos, debidamente identificados, en la tarjeta electoral general que reciba la ciudadan\u00eda en las votaciones para la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5.3. Vigencia \u00a0<\/p>\n
La constitucionalidad del \u00faltimo art\u00edculo del proyecto no se discute, ya que corresponde a la discrecionalidad del legislador el determinar cu\u00e1ndo entrar\u00e1n en vigencia las leyes por \u00e9l mismo expedidas. \u00a0<\/p>\n
VI. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLES: \u00a0<\/p>\n
a. El art\u00edculo 1, bajo el entendido de que las comunidades raizales del archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s y Providencia se entender\u00e1n inclu\u00eddas, para todos los efectos de la presente ley, dentro de las comunidades negras. \u00a0<\/p>\n
b. Los art\u00edculos 2 y 3. \u00a0<\/p>\n
c. El art\u00edculo 4, condicionado a que se entienda que tambi\u00e9n pueden acceder a la curul para las minor\u00edas pol\u00edticas los candidatos que, llenando los requisitos all\u00ed establecidos, se hayan presentado con el respaldo de movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos, y no s\u00f3lo los de movimientos o partidos pol\u00edticos. \u00a0<\/p>\n
d. El primer inciso del art\u00edculo 5, condicionado a que se entienda que lo all\u00ed dispuesto no excluye: a) la conformaci\u00f3n de partidos o movimientos pol\u00edticos propios por parte de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, que puedan otorgar el aval correspondiente; b) la posibilidad de que se presenten a las elecciones respaldados por movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos. \u00a0<\/p>\n
e. Los art\u00edculos 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13 y 14. \u00a0<\/p>\n
f. El primer inciso del art\u00edculo 9, siempre y cuando se entienda que la tarjeta electoral a la que hace referencia, ser\u00e1 la misma tarjeta en la que aparezcan los dem\u00e1s candidatos a la C\u00e1mara en cada una de las circunscripciones territoriales, y que en ella, deber\u00e1n aparecer claramente identificados como candidatos por circunscripci\u00f3n especial, los aspirantes de las comunidades ind\u00edgenas, las comunidades negras, y los colombianos residentes en el exterior. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES: \u00a0<\/p>\n
a. El segundo inciso y el par\u00e1grafo del art\u00edculo 5. \u00a0<\/p>\n
b. El segundo inciso del art\u00edculo 9. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Aprobada mediante Ley 67 de 1.993 \u00a0<\/p>\n
2 . La realizaci\u00f3n de la consulta previa en la hip\u00f3tesis de explotaci\u00f3n de recursos naturales en territorios \u00e9tnicos, se encuentra regulada a nivel reglamentario por el decreto 1320 de 1.998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 . Sentencia SU-225\/98, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
4 . Ponencia para segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica del proyecto de ley que se revisa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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