\u00a0 \u00a0 Sentencia C-170\/01 \u00a0<\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Car\u00e1cter excepcional \u00a0<\/p>\n
FUNCION LEGISLATIVA-Reserva \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Condiciones para traslado a \u00f3rganos distintos del gobierno \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Condiciones para traslado a \u00f3rganos distintos del gobierno \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Traslado a \u00f3rganos dependientes del gobierno \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA-Condiciones para traslado a \u00f3rgano que no configure gobierno \u00a0<\/p>\n
Es posible conferir potestades reglamentarias a \u00f3rganos que no configuren gobierno en sentido estricto, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera logra armonizarse el sistema de fuentes consagrado en la Carta \u00a0y la responsabilidad gubernamental en este campo, con la posibilidad de contar con organismos m\u00e1s especializados, que desarrollen de manera m\u00e1s espec\u00edfica la intervenci\u00f3n en estos complejos temas. Esto supone entonces que (i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo momento, sin que la existencia de la funci\u00f3n reglamentaria residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acci\u00f3n; y (iv), que como consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya que, aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del t\u00e9rmino, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental. \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO EN COMERCIO EXTERIOR-Materias sin reserva \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Car\u00e1cter residual y subordinada \u00a0<\/p>\n
REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES POR MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR-Reglamentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretaci\u00f3n amplia \u00a0<\/p>\n
REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES-Funci\u00f3n\/REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES-Inscripci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Este registro cumple funciones estrat\u00e9gicas en el desarrollo del comercio exterior, ya que permite mantener informaci\u00f3n actualizada sobre la composici\u00f3n, el perfil y la localizaci\u00f3n de las empresas exportadoras, as\u00ed como sobre la problem\u00e1tica en materia de acceso a terceros, obst\u00e1culos en infraestructura, competitividad de los productos colombianos, obst\u00e1culos en los tr\u00e1mites de importaciones y exportaciones, entre otras cosas. Y en materia fiscal, la inscripci\u00f3n en el registro desarrolla cometidos constitucionales importantes pues evita que ocurran devoluciones improcedentes. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3084 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967; art\u00edculo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968; numerales 7\u00ba y 12 del art\u00edculo 14 de la Ley 07 de 1991; art\u00edculo 69 de la ley 6\u00aa de 1992; art\u00edculos 129 y 141 num 3 de la Ley 223 de 1995. \u00a0<\/p>\n
Actor: Isidoro Ar\u00e9valo Buitrago. \u00a0<\/p>\n
Temas: \u00a0<\/p>\n
Reserva de ley marco, facultad reglamentaria del Gobierno y potestades reglamentarias en comercio exterior de entidades como el Consejo Superior de Comercio Exterior. \u00a0<\/p>\n
Registro Nacional de Exportadores y libertad econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C, catorce (14) de febrero de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Isidoro Ar\u00e9valo Buitrago demanda el art\u00edculo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967, el art\u00edculo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968, los numerales 7\u00ba y 12 del art\u00edculo 14 de la Ley 07 de 1991, el art\u00edculo 69 de la ley 6\u00aa de 1992 y los art\u00edculos 129 y 141 numeral 3\u00ba de la Ley 223 de 1995. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, y se subraya lo demandado. As\u00ed, el art\u00edculo 50 del Decreto 444 de 1967, conforme a su publicaci\u00f3n el Diario Oficial No 32189 del jueves 6 de abril de 1967, precept\u00faa: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO NUMERO 444 DE 1967 \u00a0<\/p>\n
(marzo 22) \u00a0<\/p>\n
“Sobre r\u00e9gimen de cambios internacionales y de comercio exterior”. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 6\u00aa de 1967, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 50. Sin perjuicio de la libertad de exportaci\u00f3n y con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de car\u00e1cter permanente, establ\u00e9cese el registro nacional de exportadores en la Superintendencia de Comercio Exterior, entidad que lo reglamentar\u00e1. \u00a0<\/p>\n
El registro de exportadores estar\u00e1 exento de todo gravamen o derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso de exportadores de caf\u00e9, el correspondiente registro se efectuar\u00e1 con el visto bueno de la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros de Colombia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 19 \u00a0del Decreto 2976 de 1968, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 32683 del 13 de enero de 1969, se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO NUMERO 2976 DE 1968 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 4) \u00a0<\/p>\n
“Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Comercio Exterior (INCOMEX) y se dictan otras disposiciones”. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19. Funcionamiento del Instituto. “El Instituto Colombiano de Comercio Exterior reemplaza, a partir de la fecha de vigencia del presente decreto, a la actual Superintendencia de Comercio Exterior en la totalidad de sus funciones, derechos y obligaciones”. \u00a0<\/p>\n
Los apartes acusados del la Ley No 07 de 1991 conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 39.631 del 16 de enero de 19991, establecen: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY NUMERO 07 DE 1991 \u00a0<\/p>\n
(Enero 16) \u00a0<\/p>\n
“Por el cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del pa\u00eds, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composici\u00f3n y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernizaci\u00f3n Econ\u00f3mica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones” \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
CAPITULO III \u00a0<\/p>\n
Del Consejo Superior de Comercio Exterior \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14. Son funciones del Consejo Superior: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
7. Determinar los tr\u00e1mites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnolog\u00edas y servicios, sin perjuicio de las funciones que en materia de inversi\u00f3n de capitales colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el pa\u00eds competen al Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES, o las dem\u00e1s que en las mismas materias est\u00e9n espec\u00edficamente asignadas a otras dependencias del Estado. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
12. Expedir las normas relativas a la organizaci\u00f3n y manejo de los registros que sea necesario establecer en materia de comercio exterior, con inclusi\u00f3n de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violaci\u00f3n de tales normas”. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 69 de la ley 6\u00aa de 1992, conforme a su publicaci\u00f3n el Diario Oficial No 40.490 del 30 de junio de 1992: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY NUMERO 06 DE 1992 \u00a0<\/p>\n
(junio 30) \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector p\u00fablico nacional y se dictan otras disposiciones”. \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 69. Registro Especial para los Exportadores. \u00a0<\/p>\n
Adici\u00f3nase el art\u00edculo 507 del Estatuto Tributario con el siguiente inciso: “A partir del 1\u00ba de enero de 1993, constituir\u00e1 requisito indispensable para los exportadores, solicitantes de devoluciones o compensaciones por los saldos del impuesto sobre las ventas, generados por operaciones efectuadas desde tal fecha, la inscripci\u00f3n en el “Registro Nacional de Exportadores” previamente a la realizaci\u00f3n de las operaciones que dan derecho a devoluci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 129 y 141 de la Ley 223 de 1995, conforme a su publicaci\u00f3n el Diario Oficial No 42.160 del 22 de diciembre de 1995, precept\u00faan: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY NUMERO 223 DE 1995 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 20) \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones”. \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 129. Registro Nacional de Exportadores. Adici\u00f3nase el art\u00edculo 507 del Estatuto Tributario con el siguiente inciso: “Para los efectos previstos en este art\u00edculo se tendr\u00e1 en cuenta el registro nacional de exportadores que lleve el Instituto Colombiano de Comercio Exterior – INCOMEX. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 141. Rechazo e inadmisi\u00f3n de las solicitudes de devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n. El art\u00edculo 857 del Estatuto Tributario quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 857. Rechazo e inadmisi\u00f3n de las solicitudes de devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n. Las solicitudes de devoluci\u00f3n se rechazar\u00e1n en forma definitiva: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
3. En el caso de los exportadores, cuando el saldo a favor objeto de solicitud corresponda a operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la inscripci\u00f3n en el Registro Nacional de Exportadores previsto en el art\u00edculo 507″.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el actor, las disposiciones acusadas plantean dos preguntas b\u00e1sicas: de un lado, si el legislador puede o no facultar a una entidad administrativa (la Superintendencia de Comercio Exterior, luego al INCOMEX y, por \u00faltimo al Consejo Superior de Comercio Exterior) para reglamentar leyes generales en materia de comercio exterior, especialmente en lo relacionado con el “Registro Nacional de Exportadores”. Y de otro lado, si la ley ordinaria puede o no establecer la obligaci\u00f3n de los exportadores de inscribirse en el “Registro nacional de Exportadores”, o condicionar la validez del ejercicio al derecho de la devoluci\u00f3n de saldos a favor por impuesto sobre las ventas generado en exportaciones, a la inscripci\u00f3n en ese registro. Y seg\u00fan su parecer, la respuesta \u00a0a ambos interrogantes es negativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal contexto, argumenta el actor, el art\u00edculo 50 del Decreto Ley 444 de 1967, el art\u00edculo 19 del Decreto Ley 2976 de 1968 y los numerales 7\u00ba y 12 del art\u00edculo 14 de la Ley 7 de 1991, se encuentran afectados de inconstitucionalidad sobreviniente, toda vez que el art\u00edculo 150 -19 -b de la Carta de 1991 radica en el Gobierno la facultad de regular el comercio exterior, bajo los par\u00e1metros de la ley marco respectiva. Por consiguiente, indica el demandante, no se puede autorizar a autoridades administrativas, como la Superintendencia de Comercio Exterior, en un primer momento, posteriormente al INCOMEX y por \u00faltimo al Consejo Superior de Comercio Exterior, para reglamentar lo atinente al registro Nacional de Exportaciones, ya que que se trata de una materia que corresponde regular al jefe del Ejecutivo, con arreglo a la correspondiente la ley marco. Seg\u00fan su parecer:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl legislador carece de competencia constitucional para otorgarle facultades al Consejo Superior de Comercio Exterior, organismo asesor del Gobierno, el cual no constituye Gobierno Nacional en los t\u00e9rminos del art. 115 de la Constituci\u00f3n, para que ejerza las funciones previstas en los numerales 7 y 12 del art. 14 de la Ley 07 de 1991, por ser competencia exclusiva del Presidente. Asimismo, la facultad de expedir decretos ejecutivos para desarrollar leyes generales, es indelegable. \u00a0<\/p>\n
Es evidente que, los numerales 7 y 12 del art. 14 de la Ley 07 de enero 16 de 1991, expedida antes de la vigencia de la Nueva Constituci\u00f3n, al otorgar facultades al Consejo Superior de Comercio Exterior, para reglamentar la ley general de comercio exterior, en las materias contenidas en los numerales acusados, est\u00e1n incursos en el fen\u00f3meno de “inconstitucionalidad sobreviniente”, por carecer de competencia el legislador para otorgar dicha facultad, seg\u00fan lo expuesto en esta demanda y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (sic), pues, las leyes generales en materia de comercio exterior, entre otras, se desarrollan por medio de decretos expedidos exclusivamente por el Jefe de Gobierno Nacional, suprema autoridad administrativa del pa\u00eds, no por organismos o funcionarios distintos de \u00e9ste; seg\u00fan el literal b) del numeral 19 del Art. 150, y numeral 25 del Art. 189 de la Constituci\u00f3n de 1991, preceptos constitucionales que resultan vulnerados por las normas acusadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el demandante considera que a la obligaci\u00f3n de inscripci\u00f3n en el Registro Nacional de Exportadores, como requisito previo para que los exportadores puedan solicitar devoluciones o compensaciones por saldos del IVA, que est\u00e1 consagrada en el art\u00edculo 69 de la ley 6\u00aa de 1992, tambi\u00e9n desconoce el anterior reparto de competencias, ya que una \u201cley ordinaria no tiene la virtud para modificar leyes generales relacionadas con el comercio exterior\u201d. Seg\u00fan su parecer, el legislador puede imponer a los exportadores la obligaci\u00f3n de inscribirse en el “Registro Nacional de Exportadores”, pero \u201cpor medio de leyes generales, y, con la expedici\u00f3n de \u00e9stas agota su competencia\u201d, por lo cual, no puede establecer esa obligaci\u00f3n por medio de una ley ordinaria, como quiera que la regulaci\u00f3n de esta materia es del resorte de la ley marco. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, agrega el actor, esa exigencia desconoce tambi\u00e9n el art\u00edculo 228 de la Carta, que otorga primac\u00eda a lo material sobre lo formal, pues \u201ccondiciona el derecho a la devoluci\u00f3n del saldo a favor por impuesto a las ventas generado por las exportaciones, al cumplimiento de un requisito de naturaleza exclusivamente formal (inscribirse en el registro nacional de exportadores)\u201d. Y por esa misma raz\u00f3n, seg\u00fan su parecer, ese mandato infringe el art\u00edculo 95-9 superior, que establece el deber de tributar conforme a los principios de justicia y equidad. \u00a0<\/p>\n
Por razones similares, el demandante juzga que los art\u00edculos 129 y 141 de la Ley 223 de 1995 tambi\u00e9n son inconstitucionales, por cuanto, seg\u00fan su criterio, esas leyes son ordinarias y de naturaleza tributaria, y por ello no pueden regular asuntos de comercio exterior, que son competencia exclusiva de las leyes marco. Seg\u00fan su parecer:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cUna cosa es exigir que se acredite o acompa\u00f1e la prueba de la inscripci\u00f3n en el “Registro Nacional de Exportadores”, el cual debe llevarse de acuerdo con las leyes generales de comercio exterior y los decretos expedidos por el Jefe del Gobierno Nacional para desarrollarlas, cosa que la norma acusada no hace, y, otra muy distinta someter el r\u00e9gimen del comercio exterior por remisi\u00f3n de la norma, sin tener jerarqu\u00eda constitucional ni competencia para ello, al cumplimiento de requisitos y condiciones para tener derecho a la devoluci\u00f3n de saldos a favor por impuesto sobre las ventas originado en exportaciones, como lo dispone la norma acusada. Aqu\u00ed, como lo expuesto en el Segundo Cargo contra el art. 69 de la Ley 6 de 1992, el legislador carece de competencia para intervenir con leyes ordinarias el campo del comercio exterior que se rige por el literal b) del humeral 19 del art. 150, y el numeral 25 del art. 189 de la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Todo lo anterior, agrega el actor, tiene adem\u00e1s efectos perjudiciales pues dificulta \u201cla situaci\u00f3n econ\u00f3mica de los exportadores colombianos frente a sus competidores del exterior, pues el rechazo del impuesto de ventas pagado por la compra de bienes y servicios para ser exportados se traduce en cuantiosas p\u00e9rdidas\u201d, por lo cual esos mandatos vulneran \u201clos preceptos constitucionales que rigen el sistema tributario, especialmente el de “justicia y equidad”, establecido en el numeral 9 del art. 95 de la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en escrito presentado posteriormente, el actor argumenta que el art\u00edculo 69 de la Ley 6 de 1992 tambi\u00e9n desconoce el principio de “unidad de materia” ya que \u201cla ley 6 de 1992 no contiene una normatividad predominante en materia de comercio exterior\u201d pues su finalidad fue \u201cmodificar, adicionar y derogar normas de contenido exclusivamente tributario\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV- INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Comercio Exterior. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Janeth Mar\u00edn Ordo\u00f1ez, en representaci\u00f3n del Ministerio de Comercio Exterior, interviene para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Seg\u00fan su parecer, en diversas sentencias, como la C-290 de 1997 y la C-397 de 1995, la Corte ha precisado que es posible \u201casignar facultades reglamentarias a organismos diversos de aquellos que conforman el Gobierno Nacional, siempre y cuando en uso de esa atribuci\u00f3n, no se expidan normas contrarias a las dictadas por quienes est\u00e1n constitucionalmente facultados para ello, ya que estos siguen conservando la competencia que, en esas precisas materias, les asigna el ordenamiento constitucional\u201d. Esto significa, seg\u00fan la interviniente, que la jurisprudencia constitucional \u201creconoce a los establecimientos p\u00fablicos (en este caso) una facultad reglamentaria residual y subordinada, en relaci\u00f3n con el Congreso y con el Presidente de la Rep\u00fablica”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana precisa que, conforme a esas sentencias, \u201cno existe incompatibilidad alguna entre la existencia de las leyes marco -en el caso de la actividad del comercio exterior- y la desconcentraci\u00f3n de funciones presidenciales mediante la creaci\u00f3n de organismos como las superintendencias o establecer funciones aut\u00f3nomas en cabeza de entidades de naturaleza \u00fanica\u201d, ya que la propia Carta \u201ccontempla como funci\u00f3n del legislador, la de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y la de crear, fusionar o suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente agrega entonces que la sentencia C-397\/95, que estudi\u00f3 el caso de la superintendencia de valores, precis\u00f3 que \u201cla potestad reglamentaria no es exclusiva del presidente de la Rep\u00fablica\u201d, ya que la \u201cconstituci\u00f3n estableci\u00f3 un sistema difuso de producci\u00f3n normativa general o actos administrativos de efectos generales de car\u00e1cter reglamentario\u201d, y por ello es posible \u201cextender esa potestad a autoridades u organismos administrativos diferentes al ejecutivo, a los cuales es posible atribuirla inclusive por v\u00eda legal, pues s\u00f3lo as\u00ed es posible garantizar la efectividad de la norma jur\u00eddica que produce el legislador.” La ciudadana concluye entonces al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo puede inferirse que las normas demandadas sean inconstitucionales y mucho menos que el Gobierno Nacional se haya despojado de su obligaci\u00f3n reguladora del comercio exterior al trasladarla ileg\u00edtimamente al Consejo Superior de Comercio Exterior, \u00f3rgano asesor del Gobierno para el efecto, siendo \u00e9ste mero delegatario de algunas de las funciones asignadas al Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa. Cuando el art\u00edculo 211 de la Carta Pol\u00edtica faculta la delegaci\u00f3n de funciones a trav\u00e9s de una ley, lo hace en el impl\u00edcito entendido de que la delegaci\u00f3n hace relaci\u00f3n a funciones administrativas, no de Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Sobre las funciones asignadas por el art\u00edculo 14 de la Ley 7\u00aa de 1991, especialmente en los numerales 7 y 12, \u00e9stas son ejercidas por el Consejo Superior de Comercio Exterior como consecuencia del principio de delegaci\u00f3n, y es l\u00f3gico que un \u00f3rgano estatal que conozca de manera m\u00e1s integral una materia determinada, sea el que la regule en sus aspectos m\u00e1s espec\u00edficos. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se infiere que las normas acusadas desarrollan el mandato del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la medida en que las funciones estatales son desarrolladas por el \u00f3rgano estructural y funcionalmente m\u00e1s adecuado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente adem\u00e1s considera que en el fondo el mencionado consejo equivale al gobierno en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n, ya que est\u00e1 integrado por el Presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana tambi\u00e9n explica que los preceptos acusados siguen vigentes, ya que, a pesar de que la Superintendencia de Comercio Exterior fue sustituida por el INCOMEX, debe haber fallo de m\u00e9rito \u201csobre el art\u00edculo 50 del Decreto-ley 444 de 1967 y art. 19 del D.E. 2976\/68, toda vez que esta normatividad fue incorporada al sistema jur\u00eddico que estructur\u00f3 al Ministerio de Comercio Exterior (Consejo Superior de Comercio Exterior y Direcci\u00f3n General de Comercio Exterior) en cuanto no fueran contrarias a las nuevas normas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente luego analiza la naturaleza y objetivos de las leyes marco, y precisa que \u00e9stas, conforme a la jurisprudencia de la Corte, se refieren a cuestiones t\u00e9cnico-administrativas de dif\u00edcil manejo y a fen\u00f3menos econ\u00f3micos que por su condici\u00f3n especialmente mutable, exigen una regulaci\u00f3n flexible o d\u00factil. Sin embargo, agrega la ciudadana, nada se opone a que esas regulaciones puedan ser desarrolladas por organismos especializados desconcentrados, como el Consejo de Comercio Exterior. Seg\u00fan su parecer, conforme a la jurisprudencia de la Corte, no puede sostenerse la tesis de que es imposible que las funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos sean ejercidas por \u00f3rganos desconcentrados, si bien bajo la direcci\u00f3n y orientaci\u00f3n del propio Gobierno, y dentro de los lineamientos trazados por la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la interviniente considera que la obligatoriedad de la inscripci\u00f3n en el Registro Nacional de Exportadores para solicitar la devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n de los impuestos descontables se ajusta a la Carta ya que es \u201cun mecanismo de control en raz\u00f3n a que supuestos exportadores solicitaban dicha devoluci\u00f3n con el \u00e1nimo de defraudar al Estado sin demostrar la calidad en la que actuaban\u201d. La ciudadana concluye entonces que \u201cdicho requisito es una norma de car\u00e1cter instrumental que, de acuerdo con las normas reglamentarias sobre el tema, desarrolla aspectos que por no corresponder a aspectos sustanciales en materia de devoluciones, no ten\u00edan que ser regulados por la ley. Adem\u00e1s, seg\u00fan su parecer, \u201cno se trata de un requisito m\u00e1s sino de un mecanismo real de control para el reconocimiento del derecho sustancial a que se ha hecho referencia.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Impuestos y Aduanas Nacionales. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Luz Mary c\u00e1rdenas Velandia, en representaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene para impugnar la demanda, y comienza por explicar la funci\u00f3n del Registro Nacional de Exportadores, que es \u201cun instrumento fundamental para el dise\u00f1o de la pol\u00edtica de apoyo a las exportaciones en raz\u00f3n a que permite mantener informaci\u00f3n actualizada sobre composici\u00f3n, perfil y localizaci\u00f3n de las empresas exportadoras, as\u00ed como sobre la problem\u00e1tica en materia de acceso a terceros, obst\u00e1culos en infraestructura, competitividad de los productos colombianos, obst\u00e1culos en los tr\u00e1mites de importaciones y exportaciones entre otros\u201d. Este registro, agrega la interviniente, fue creado por el art\u00edculo 50 del decreto 444 de 1967, norma que \u201cse encuentra vigente\u201d y que adem\u00e1s se ajusta a la Constituci\u00f3n por cuanto fue expedida \u201cconforme a facultades expresas que le otorg\u00f3 la ley 6\/67 con fundamento en el ordinal 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n anterior. No se da el fen\u00f3meno de la inconstitucionalidad sobreviniente ya que dicha norma no contradice los principios rectores de la actual Carta Magna\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego la interviniente se\u00f1ala que en la actualidad la Ley 7\u00aa de 1991 es la Ley marco de Comercio Exterior, y es ella la que le otorga al Consejo Superior de Comercio Exterior la facultad de regular esos temas. Seg\u00fan su parecer, es v\u00e1lido que la ley pueda otorgar potestad reglamentaria a organismos diferentes al Congreso y al Presidente. En sus palabras:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs importante precisar que las leyes marco se caracterizan por ser amplias, flexibles, generales, con el fin de que el ejecutivo tenga plena libertad al legislar teniendo en cuenta el momento hist\u00f3rico que lo desarrolla y respetando los par\u00e1metros generales de la misma ley. Sin embargo, esta actividad no se agota con la expedici\u00f3n de las leyes marco, ni la de los Decretos reglamentarios que expide el ejecutivo para tal efecto, sino que requiere desarrollarse en concreto a trav\u00e9s de la competencia residual que le otorga a otras entidades o al organismo asesor del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
Ahora, si bien el Consejo Superior de Comercio Exterior no constituye gobierno bajo los estrictos lineamientos que se\u00f1ala el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, no puede desconocerse que dicho organismo es un cuerpo colegiado presidido por el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y 6 de sus Ministros y que estos act\u00faan como agentes del gobierno. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia se\u00f1ala que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, econom\u00eda, celeridad imparcialidad, mediante la descentralizaci\u00f3n, delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones. Y as\u00ed lo ha regulado la Ley 489 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Por supuesto, dicha funci\u00f3n debe desarrollarse dentro de la competencia que le ha asignado la ley, siempre que estas se encuentren acordes con las establecidas en los Decretos expedidos con fundamento en la ley marco y que se concretan en los diferentes actos administrativos que para el efecto produzca el Consejo Superior de Comercio exterior o el Incomex (hoy Ministerio de Comercio Exterior).\u201d \u00a0<\/p>\n
La ciudadana aclara que de todos modos el Congreso y el Ejecutivo conservan sus atribuciones y que, como lo se\u00f1al\u00f3 la sentencia C-577 de 1995, no se vulnera la Constituci\u00f3n cuando \u201cel legislador crea organismos por conducto de los cuales el Presidente cumple cualquiera de sus funciones que le son propias\u201d, ya que esas entidades, aunque no hagan parte del gobierno en el sentido restringido del t\u00e9rmino, \u201cdesarrollan atribuciones enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental\u201d \u00a0<\/p>\n
La ciudadana analiza entonces la raz\u00f3n por la cual la ley exige la inscripci\u00f3n en el registro de exportadores para solicitar devoluciones. As\u00ed, el Estatuto Tributario establece que el impuesto a las ventas recae sobre la importaci\u00f3n de bienes muebles que no hayan sido excluidos expresamente (art. 420), y contempla que son exentos del impuesto los bienes corporales muebles que se exporten y la venta en el pa\u00eds de bienes de exportaci\u00f3n a sociedades de comercializaci\u00f3n internacional siempre que hayan de ser efectivamente exportados (art. 479). En tal contexto, explica la interviniente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos exportadores son considerados como responsables del r\u00e9gimen com\u00fan del impuesto sobre las ventas y, por lo tanto, deben presentar declaraciones, llevar contabilidad lo cual implica, entre otras muchas obligaciones, expedir y recibir facturas, inscribirse en el registro nacional de vendedores y de exportadores si quieren hacer uso del derecho de solicitar devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n. (art\u00edculo 507 y siguientes del Estatuto Tributario); consignar el impuesto cuando sea del caso o solicitar su devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n, cuando obtenga saldos a favor. \u00a0<\/p>\n
Ese mismo texto legal, T\u00edtulo X del libro 5\u00ba, art\u00edculo 850 y siguientes, tratan del tema de las devoluciones y, como es apenas obvio, exigen para el efecto, una serie de requisitos, que deben ser cumplidos, puesto que se trata de un tema muy delicado como es la entrega de dineros que se encuentran en las arcas p\u00fablicas, por lo cual, el que tenga derecho debe comprobar suficientemente su pretensi\u00f3n ante las autoridades competentes, para evitar el gran problema de LAS DEVOLUCIONES IMPROCEDENTES. \u00a0<\/p>\n
Existe, pues, una relaci\u00f3n muy estrecha entre los temas relacionados con el impuesto a las ventas como uno de los tributos con que se grava el comercio exterior; por esto, no puede estar vedado al legislador ordinario como competente para expedir leyes sobre materia impositiva, el tratar el IVA, a\u00fan en los casos en que se alude a aspectos correlativos al comercio exterior.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la interviniente considera que no hay violaci\u00f3n de la regla de unidad de materia pues la menci\u00f3n al Registro Nacional de Exportadores por una ley tributaria no se hace con fines de comercio exterior ni cambiarios, sino con fines de control fiscal de devoluciones de IVA solicitadas por los exportadores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, para la ciudadana, la exigencia de que el exportador se inscriba en el mencionado registro para obtener la eventual devoluci\u00f3n de impuestos no viola el art\u00edculo 228 de la Carta, pues si bien el derecho sustancial debe prevalecer sobre las formas, \u201cno se puede llegar al extremo de tachar por inconstitucionalidad las normas que exijan el cumplimiento de requisitos formales, m\u00e1xime cuando ellos no contrar\u00edan el derecho sustancial, sino que lo complementan\u201d. Y eso sucede en el presente caso, argumenta la interviniente, pues la inscripci\u00f3n es un \u201cmedio de control\u201d para \u201cevitar el fen\u00f3meno de las DEVOLUCIONES IMPROCEDENTES, que infortunadamente no han sido extra\u00f1as a pr\u00e1cticas utilizadas en nuestro medio, por quienes atentan contra el patrimonio p\u00fablico, obteniendo, as\u00ed un enriquecimiento il\u00edcito\u201d. Y, por esas mismas razones, la ciudadana considera que tampoco existe vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 95, que establece el deber ciudadano de tributar en condiciones de equidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cu\u00e9llar, en concepto No 3084, recibido el 14 de septiembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal comienza por explicar que el establecimiento del registro de comercio exterior ocurri\u00f3 con anterioridad a la reforma constitucional de 1968, que fue la que estableci\u00f3 \u201cpor primera vez en nuestro ordenamiento la figura de las leyes marco, para regular distintas materias, entre ellas la del comercio exterior\u201d. Por ello, antes de esa reforma constitucional -explica el Ministerio P\u00fablico- era usual que se recurriera \u201cal expediente de las facultades extraordinarias para la regulaci\u00f3n de aspectos relativos al comercio exterior, de lo cual da ejemplo precisamente el art\u00edculo 50 del Decreto Ley 444 de 1967\u201d, que cre\u00f3 el registro de exportadores y autoriz\u00f3 a la Superintendencia de Comercio Exterior para que lo reglamentara. Por ello, concluye el Procurador, no se observa ninguna inconstitucionalidad en esa disposici\u00f3n, ya que en \u201cestas situaciones de tr\u00e1nsito constitucional el an\u00e1lisis de los cargos por supuesta incompetencia debe efectuarse a la luz del ordenamiento constitucional vigente en la \u00e9poca en que se ejercieron las facultades que se cuestionan, y no frente al nuevo Estatuto Fundamental\u201d. En palabras del Ministerio P\u00fablico: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 50 del Decreto 444 de 1967, se ajust\u00f3 a las prescripciones constitucionales vigentes en la \u00e9poca y que, seg\u00fan se advirti\u00f3, no le imped\u00edan al legislador el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular materias atinentes al comercio exterior, ni mucho menos le prohib\u00edan delegar la reglamentaci\u00f3n de estos asuntos en cabeza de la extinta Superintendencia de Comercio Exterior. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aparte acusado del art\u00edculo 19 del Decreto Ley 2976 de 1968, expedido en vigencia de la reforma constitucional de 1968, tampoco se advierte vicio alguno de inconstitucionalidad, como quiera que habi\u00e9ndose creado previamente el registro de exportadores con arreglo a los dictados de la Carta, y habi\u00e9ndose asignado su reglamentaci\u00f3n a la Superintendencia de Comercio Exterior, nada le imped\u00eda al Ejecutivo que a trav\u00e9s de las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 la Ley 65 de 1967, con el objeto de crear el Instituto de Comercio Exterior -INCOMEX, dispusiera que este organismo reemplazara a dicha superintendencia en la totalidad de obligaciones, derecho y funciones, en particular la consistente en reglamentar el mencionado registro de exportadores. \u00a0<\/p>\n
Cree este Despacho que la facultad gubernamental de regulaci\u00f3n del comercio exterior, introducida por la reforma constitucional de 1968 a la Carta de 1886, y que hoy se conserva en el literal b), numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n vigente, no puede ser tan ampl\u00eda que haga nugatorio el poder de implementaci\u00f3n legal de las autoridades administrativas del ramo como el Consejo Superior de Comercio Exterior, el cual ha sido autorizado directamente por la Ley 7\u00aa de 1991 para determinar -dentro del \u00e1mbito de sus compentencias-, los tr\u00e1mites y requisitos que deben cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnolog\u00edas y servicios (art\u00edculo 14 numeral 7), as\u00ed como para expedir normas relativas a la organizaci\u00f3n y manejo de los registros que se establezcan en materia de comercio exterior (numeral 12 ibid). \u00a0<\/p>\n
Es decir que las normas bajo revisi\u00f3n no invaden la \u00f3rbita competencial del Gobierno Nacional en punto a la regulaci\u00f3n del comercio exterior, ya que sencillamente permiten que el Consejo Superior de Comercio Exterior, en su condici\u00f3n de organismo asesor en este campo, pueda adoptar medidas espec\u00edficas referentes a los tr\u00e1mites y requisitos de las importaciones y exportaciones y en relaci\u00f3n con la organizaci\u00f3n y manejo de los registros correspondientes, sin perjuicio de la atribuci\u00f3n que tiene el Gobierno para reglamentar los registros de exportaciones. \u00a0<\/p>\n
Tan es cierta esta afirmaci\u00f3n que el Gobierno Nacional, en desarrollo de las Leyes 48 de 1983 y 7\u00aa de 1991, -que son las leyes marco en materia de comercio exterior-, expidi\u00f3 el Decreto 2681 de 1991, reglamentando el Registro Nacional de Exportadores, concebido como un instrumento fundamental para el dise\u00f1o de la pol\u00edtica de apoyo a las exportaciones en tanto permite mantener la informaci\u00f3n actualizada sobre composici\u00f3n, perfil y localizaci\u00f3n de las empresas exportadoras, as\u00ed como sobre la problem\u00e1tica en materia de acceso a terceros mercados, obst\u00e1culos en infraestructura, competitividad de los productos, comportamientos de los mercados y talanqueras en materia de tr\u00e1mites de importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En dicho Decreto el Ejecutivo adopta medidas reglamentarias atinentes a las consecuencias jur\u00eddicas y el valor pr\u00e1ctico de la inscripci\u00f3n en el registro de exportadores, los requisitos de este procedimiento, el manejo de la base de datos del sector exportador, los requisitos para la aplicaci\u00f3n de exenciones tributarias en el IVA, y determinadas obligaciones sobre informaci\u00f3n que debe cumplir la Direcci\u00f3n General de Comercio Exterior, que por su contenido y alcance, difieren sustancialmente de las atribuciones que cuestiona el demandante. As\u00ed las cosas, en relaci\u00f3n con el dcreto 444 de 1967, el decreto 2976 de 1968 y la ley 7 de 1991, podemos concluir que no se presenta el fen\u00f3meno de la inconstitucionalidad sobreviniente\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Vista Fiscal considera que las disposiciones acusadas no invaden las competencias del Ejecutivo en relaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n del comercio exterior. Adem\u00e1s, seg\u00fan su parecer, es claro que la exigencia de la inscripci\u00f3n en el registro de exportadores tampoco vulnera la Carta, ya que es razonable y proporcional \u201cy no comporta intromisi\u00f3n del legislador en la regulaci\u00f3n del comercio exterior con arreglo a la t\u00e9cnica de la ley marco\u201d. Esa obligaci\u00f3n, explica el Ministerio P\u00fablico, busca \u201ccontrolar el ejercicio de la actividad exportadora, en tanto y en cuanto constituye una actividad econ\u00f3mica generadora de renta\u201d, y en esa medida es un desarrollo del art\u00edculo 189-20 de la Constituci\u00f3n. Y es que, agrega la Vista Fiscal, el legislador no est\u00e1 impedido para establecer sistemas, mecanismos, procedimientos o instrumentos que faciliten el control de la evasi\u00f3n tributaria, ya que esa normatividad no se est\u00e1 inmiscuyendo \u201cen la funci\u00f3n reguladora del comercio exterior que est\u00e1 consagrada en el art\u00edculo 159-19-b de la Constituci\u00f3n\u201d. Por ello concluye que \u201cno puede considerarse que este requisito corresponde a una materia que deba ser regulada a trav\u00e9s de las competencias establecidas en el art\u00edculo 150-19-b de la Constituci\u00f3n, sino que se trata de una medida de control tributario que puede adoptar el legislador en desarrollo de sus atribuciones para configurar el sistema tributario\u201d. \u00a0<\/p>\n
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinales 4\u00ba y 5\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 50 (parcial) del Decreto 444 de 1967, del art\u00edculo 19 (parcial) del Decreto 2976 de 1968, de los numerales 7\u00ba y 12 del art\u00edculo 14 de la Ley 07 de 1991, del art\u00edculo 69 de la ley 6\u00aa de 1992 y de los art\u00edculos 129 y 141 ordinal 3\u00ba de la Ley 223 de 1995, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de leyes o de decretos expedidos en uso de facultades extraordinarias. \u00a0<\/p>\n
Asunto procesal previo: vigencia de las normas acusadas y procedencia de un pronunciamiento de fondo \u00a0<\/p>\n
2- Comienza la Corte por precisar que algunas de las instituciones que son mencionadas por algunas de las disposiciones acusadas \u2013como la Superintendencia de Comercio Exterior o el Incomex- hoy ya no existen, ya que fueron suprimidas ulteriormente. Sin embargo, no por ello debe concluirse que los art\u00edculos acusados que mencionan esas entidades se encuentran derogados, ya que, como bien lo se\u00f1alan el demandante y los intervinientes, las funciones de esa superintendencia y del Incomex fueron incorporadas en otras instituciones, por normas posteriores. As\u00ed, conforme al decreto 2976 de 1968, el Incomex asumi\u00f3 la totalidad de las funciones de la superintendencia y a su vez, el art\u00edculo 18 de la Ley 07 de 1991 incorpor\u00f3 el Incomex y sus funciones al Ministerio de Comercio Exterior. Por ello, las disposiciones impugnadas siguen produciendo efectos, a pesar de la desaparici\u00f3n de algunas de las instituciones que ellas regulaban. Procede entonces un pronunciamiento de fondo sobre los cargos del actor. \u00a0<\/p>\n
El primer asunto bajo revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3- Seg\u00fan el actor, varias de las disposiciones acusadas desconocen el reparto de competencias establecido en la Carta, en la medida en que atribuyen a una entidad administrativa \u2013como el Incomex o el Consejo Superior de Comercio Exterior- la reglamentaci\u00f3n de un asunto de comercio exterior, cuya regulaci\u00f3n corresponde exclusivamente al Congreso \u2013por medio de una ley marco- y al Gobierno, por medio de los decretos que reglamentan esas leyes marco. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico juzgan que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la ley puede atribuir, en determinadas condiciones, a entidades distintas del Gobierno en estricto sentido, la reglamentaci\u00f3n de las leyes marco de comercio exterior, por lo cual concluyen que los art\u00edculos demandados se ajustan a la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El primer problema que plantean las normas impugnadas es entonces si es o no leg\u00edtimo que el legislador confiera a entidades como el Incomex o el Consejo Superior de Comercio Exterior, la reglamentaci\u00f3n de ciertas materias vinculadas al comercio exterior, como el registro de exportadores o la determinaci\u00f3n de los tr\u00e1mites que deben cumplir las importaciones y exportaciones. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzar\u00e1 por recordar y sistematizar brevemente su jurisprudencia sobre la posibilidad de conferir potestades reglamentarias a entidades que no representen el gobierno en sentido estricto, para luego analizar si las normas acusadas desconocen el reparto de competencias establecido por la Carta en materia de comercio exterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Deslegalizaci\u00f3n y atribuci\u00f3n de potestades reglamentarias a entidades que no sean gobierno en sentido estricto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4- La Corte tiene bien establecido que, salvo la posibilidad excepcional de otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo (CP art. 150 ord 10), el Congreso no puede trasladar su funci\u00f3n de legislar a otros \u00f3rganos del Estado. As\u00ed ha dicho al respecto esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“…la funci\u00f3n legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todav\u00eda a otros organismos del Estado, as\u00ed gocen de autonom\u00eda, ya que \u00e9sta \u00fanicamente es comprensible en nuestro sistema jur\u00eddico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley. \u00a0<\/p>\n
Entonces, si el Congreso se desprende de la funci\u00f3n que le es propia y la traspasa a otra rama del poder p\u00fablico, o a uno de sus \u00f3rganos, viola el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n, que consagra, sin perjuicio de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, la separaci\u00f3n de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarqu\u00eda”1. \u00a0<\/p>\n
5- Es pues claro que en nuestro ordenamiento, y salvo lo que expresamente disponga la Carta, en principio no es posible \u201cdeslegalizar\u201d un asunto, pues el legislador no puede otorgar al Gobierno o a otra entidad independiente, la facultad de regular materias que tienen reserva de ley. Pero, por el contrario, esta Corte ha concluido que la reglamentaci\u00f3n de asuntos que no tienen reserva de ley, si bien corresponde primariamente al Presidente (CP art 189 ord. 11), puede, bajo ciertas condiciones, ser atribuida por el Legislador a otros \u00f3rganos, que no sean gobierno, en el sentido constitucionalmente restringido del t\u00e9rmino que, como se sabe, corresponde para cada asunto al Presidente y los respectivos ministros y directores de departamento administrativo (CP art. 115)2. Por ello esta Corte ha concluido que la potestad reglamentaria \u201cno es exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica, cosa distinta es que a \u00e9ste, dado su car\u00e1cter de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribuci\u00f3n\u201d, por lo cual debe concluirse que la Constituci\u00f3n de 1991 \u201cconsagr\u00f3 un \u201csistema difuso\u201d de producci\u00f3n normativa general o actos administrativos de efectos generales de car\u00e1cter \u00a0reglamentario, lo que signific\u00f3, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886\u201d3. \u00a0<\/p>\n
La Corte ha explicado que en algunos temas, la propia Carta ha extendido esa potestad reglamentaria \u201ca autoridades y organismos administrativos diferentes al ejecutivo\u201d, pero que tambi\u00e9n \u201ces posible atribuirla inclusive por v\u00eda legal, pues s\u00f3lo as\u00ed es posible garantizar la efectividad de la norma jur\u00eddica que produce el legislador (subrayas no originales)\u201d4. \u00a0<\/p>\n
6- En principio, es pues v\u00e1lido que la ley confiera a entidades distintas del gobierno, en sentido restringido, una facultad reglamentaria. Sin embargo, en la medida en que el Presidente tiene en principio esa potestad (CP arst. 189 ord 11), la atribuci\u00f3n de competencias reglamentarias a otras entidades debe reunir ciertas condiciones para ajustarse a la Carta, a fin de no desconocer esa atribuci\u00f3n propia del Ejecutivo. Y es que, como lo se\u00f1al\u00f3 la sentencia C-290 de 1997, MP Jorge Arango Mej\u00eda, \u201ccuando la Constituci\u00f3n asigna el conocimiento de una determinada materia a uno de los \u00f3rganos estatales, no puede hacerse uso de figura alguna para trasladar esa funci\u00f3n a otro organismo. Todo intento por mudar esa competencia entre unos y otros, es contraria al orden constitucional\u201d. \u00a0Por ello, en algunas ocasiones, esta Corte declar\u00f3 la inconstitucionalidad de algunas normas que hab\u00edan trasladado ciertas funciones reglamentarias a determinados \u00f3rganos estatales, pues consider\u00f3 que esas disposiciones desconoc\u00edan la potestad reglamentaria del Presidente. As\u00ed, la sentencia C-455 de 1993 retir\u00f3 del ordenamiento algunos art\u00edculos de la Ley 9 de 1991, que confer\u00edan al CONPES ciertas funciones reglamentarias en materia de cambios internacionales, pues consider\u00f3 que esas competencias eran propias del Gobierno. Por su parte, la Sentencia C-066 de 1999, MP Alfredo Beltr\u00e1n, declar\u00f3 la inexequibilidad parcial del inciso tercero del numeral 5 del art\u00edculo 3 de la Ley 105 de 1993, que se\u00f1alaba que \u201cel Gobierno Nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos\u201d ejerc\u00eda ciertas funciones reglamentarias, \u00a0al juzgarla \u201cviolatoria del art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n\u201d, ya que la potestad reglamentaria corresponde al Presidente y no puede \u201cdesplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del Estado\u201d. \u00a0Sin embargo, en otras oportunidades, esta Corte ha concluido que la asignaci\u00f3n de facultades reglamentarias a determinados \u00f3rganos se ajusta a la Carta, incluso si se trata del desarrollo de leyes marco. En particular, la sentencia C-397 de 1995, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, declar\u00f3 la constitucionalidad de varios apartes de la Ley 32 de 1979, que reconoc\u00edan a la Comisi\u00f3n Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores, la regulaci\u00f3n de m\u00faltiples aspectos del mercado p\u00fablico de valores. Dijo entonces la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa actividad del Estado en esas materias no se agota en la definici\u00f3n de pol\u00edticas, en la expedici\u00f3n de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jer\u00e1rquicamente superior, ya por las actividades de control, inspecci\u00f3n y vigilancia a cargo de tales organismos especializados. (…) Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuar\u00e1 por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los \u00f3rdenes normativos de m\u00e1s alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de intervenci\u00f3n, control y sanci\u00f3n sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas. \u00a0<\/p>\n
No podr\u00eda sostenerse una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran ejercidas por \u00f3rganos desconcentrados, si bien bajo la direcci\u00f3n y la orientaci\u00f3n del propio Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la ley. \u00a0<\/p>\n
Una teor\u00eda extrema, que exigiera la actuaci\u00f3n directa y exclusiva del Presidente de la Rep\u00fablica y de quienes con \u00e9l constituyen el Gobierno en sentido restringido para llevar a la pr\u00e1ctica la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica y para efectuar en concreto y de modo exhaustivo todas las tareas de investigaci\u00f3n, inspecci\u00f3n y control sobre las m\u00faltiples formas de actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora \u00a0y de intermediaci\u00f3n, conducir\u00eda al marchitamiento del papel activo y din\u00e1mico que la Carta Pol\u00edtica ha encomendado al Estado -y, dentro de \u00e9ste, al Ejecutivo- en la conducci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, en la inmediaci\u00f3n con los diversos fen\u00f3menos que son materia de su regulaci\u00f3n y vigilancia y en la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de objetivos concretos que desarrollan las grandes pautas consignadas en las normas constitucionales y legales.\u201d \u00a0<\/p>\n
7- Una obvia pregunta surge del anterior examen: \u00bfcu\u00e1les son las condiciones bajo las cu\u00e1les es v\u00e1lido conferir atribuciones reglamentarias a un \u00f3rgano que no constituye gobierno en el sentido restringido del t\u00e9rmino? \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que, como el presente caso se vincula exclusivamente a un problema de reparto de competencias entre la ley marco y el reglamento en materia de comercio exterior, entonces basta con que esta Corporaci\u00f3n examine cu\u00e1les son las condiciones que permiten v\u00e1lidamente conferir funciones reglamentarias en comercio exterior a una entidad que no constituye gobierno en el sentido restringido del t\u00e9rmino. Y en este punto, la sentencia decisiva es la C-397 de 1995, MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, pues en ella la Corte estudi\u00f3 in extenso ese problema. En esa providencia, luego de aclarar que la Carta \u201cno establece incompatibilidad alguna entre la existencia de las leyes marco -en materias tales como el cr\u00e9dito p\u00fablico, el comercio exterior, los cambios internacionales, el r\u00e9gimen arancelario y aduanero o las actividades financiera, burs\u00e1til y aseguradora- y la desconcentraci\u00f3n de funciones presidenciales mediante la creaci\u00f3n de organismos como las superintendencias\u201d, la Corte entr\u00f3 a analizar hasta que punto la consagraci\u00f3n de esa potestad reglamentaria \u00a0en \u201centes administrativos dependientes del Gobierno, como las superintendencias\u201d, era \u201ccompatible con la previsi\u00f3n constitucional de la ley marco y del respectivo decreto reglamentario, como fuentes de la materia\u201d. \u00a0Y esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 expl\u00edcitamente al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte considera que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas, la creaci\u00f3n de este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constituci\u00f3n sino que la hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no sean de las que, por mandato constitucional, correspondan a \u00f3rganos estatales diferentes (Congreso y Gobierno en este caso, dentro de la \u00f3rbita constitucional de las leyes marco en raz\u00f3n de la materia tratada), pues ello comportar\u00eda una dualidad de atribuciones -inadmisible a la luz de la Carta- y una ruptura de la jerarqu\u00eda normativa que de ella surge. El efecto de la ley general, desarrollada en el campo espec\u00edfico de la regulaci\u00f3n por la actividad reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones relacionadas de modo m\u00e1s directo y detallado con el mercado p\u00fablico de valores, lleva \u00a0a una ampliaci\u00f3n de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarqu\u00eda ni el \u00e1mbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento jur\u00eddico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia burs\u00e1til y los decretos reglamentarios respectivos. \u00a0<\/p>\n
El legislador y el Gobierno, \u00a0de otro lado, podr\u00e1n ejercer en cualquier tiempo sus atribuciones, sin que la existencia de la funci\u00f3n reglamentaria residual de la referida Superintendencia sea \u00f3bice para ello, limite su acci\u00f3n, le reste alcance a sus determinaciones o signifique duplicidad o choque de \u00f3rganos y funciones en los mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de establecer el marco normativo dentro del cual la Superintendencia desarrollar\u00e1 sus competencias de vigilancia, regulaci\u00f3n y promoci\u00f3n del mercado de valores. \u00a0<\/p>\n
Desde el punto de vista org\u00e1nico, como ya se dijo, el art\u00edculo 150-7 de la C.P., autoriza a la ley la creaci\u00f3n de las superintendencias. La definici\u00f3n de su estructura y objetivos se traduce en la configuraci\u00f3n general de sus competencias, lo que sin duda alguna es materia de la ley. De ah\u00ed que no pueda pensarse que la habilitaci\u00f3n de competencias en cabeza de la Superintendencia de Valores, por s\u00ed misma, signifique la delegaci\u00f3n del poder reglamentario del Gobierno, que permanece en \u00e9ste, como quiera que, por una parte, la Superintendencia no pertenece al Gobierno en el sentido constitucional restringido (art\u00edculo 113 C.P.) aunque depende de \u00e9l, y, por otra, las atribuciones del ente administrativo mencionado, en cuanto a regulaci\u00f3n se refiere, son residuales y subordinadas\u201d (subrayas no originales). \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis precedente muestra que es posible conferir potestades reglamentarias a \u00f3rganos que no configuren gobierno en sentido estricto, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera logra armonizarse el sistema de fuentes consagrado en la Carta \u00a0y la responsabilidad gubernamental en este campo, con la posibilidad de contar con organismos m\u00e1s especializados, que desarrollen de manera m\u00e1s espec\u00edfica la intervenci\u00f3n en estos complejos temas. Esto supone entonces que5 (i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley cuadro respectiva y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo momento, sin que la existencia de la funci\u00f3n reglamentaria residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acci\u00f3n; y (iv), que como consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya que, \u201caunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del t\u00e9rmino, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental.6\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con esos criterios, entra pues la Corte a examinar si las normas acusadas pod\u00edan o no conferir atribuciones reglamentarias a organismos que no constituyen Gobierno en el sentido restringido del t\u00e9rmino.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La constitucionalidad de las potestades reglamentarias al Incomex y al Consejo Superior de Comercio Exterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8- Una de las disposiciones acusadas por desconocer el reparto de competencias en materia de comercio exterior es el art\u00edculo 14 numerales 7 y 12 de la Ley 07 de 1991, que establece que son funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u201c7. Determinar los tr\u00e1mites y requisitos que deban cumplir las importaciones y exportaciones de bienes, tecnolog\u00edas y servicios, sin perjuicio de las funciones que en materia de inversi\u00f3n de capitales colombianos en el exterior y de capitales extranjeros en el pa\u00eds competen al Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES, o las dem\u00e1s que en las mismas materias est\u00e9n espec\u00edficamente asignadas a otras dependencias del Estado. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
12. Expedir las normas relativas a la organizaci\u00f3n y manejo de los registros que sea necesario establecer en materia de comercio exterior, con inclusi\u00f3n de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos a que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violaci\u00f3n de tales normas” \u00a0<\/p>\n
Una simple lectura de los dos ordinales es suficiente para concluir que ninguna de esas dos materias tiene reserva de ley, puesto que se trata de un asunto de comercio exterior, en donde el Legislador se limita a promulgar una ley marco, que fija las normas generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno cuando \u00e9ste reglamenta espec\u00edficamente el comercio exterior (CP arts 150 ord 19 b- y 189 ord 25). Es claro que estos ordinales acusados confieren al Consejo Superior atribuciones sobre temas concretos y cambiantes, como son los tr\u00e1mites y requisitos de las exportaciones e importaciones, o las normas relativas a los registros necesarios en materia de comercio exterior, que son materias que no corresponden a la ley marco, y pod\u00edan entonces ser atribuidos a una entidad dependiente del gobierno, como el Consejo Superior. En efecto, conforme al art\u00edculo 12 de la Ley 07 de 1991, ese consejo est\u00e1 integrado por las siguientes personas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
-El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, quien lo presidir\u00e1. \u00a0<\/p>\n
-El Ministro de Desarrollo Econ\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
-El Ministro de Comercio Exterior. \u00a0<\/p>\n
-El Ministro de Relaciones Exteriores. \u00a0<\/p>\n
-El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
-El Ministro de Agricultura. \u00a0<\/p>\n
-El Ministro de Minas y Energ\u00eda. \u00a0<\/p>\n
-El Gerente General del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
-El Presidente del Banco de Comercio Exterior de Colombia, el Director General de Aduanas y los Asesores del Consejo Superior, tendr\u00e1n derechos a voz sin voto. \u00a0<\/p>\n
Esa misma norma establece que en ausencia del Presidente de la Rep\u00fablica, el Consejo Superior de Comercio Exterior ser\u00e1 presidido por el Ministro de Comercio Exterior y que los miembros restantes podr\u00e1n delegar su representaci\u00f3n solamente en los viceministros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a09- Es pues claro que estas materias no tienen reserva de ley marco y fueron atribuidas a un organismo dependiente del Gobierno, por lo que, por ese aspecto se ajustan a la Carta. Sin embargo, la disposici\u00f3n acusada no se\u00f1ala expresamente que la potestad reglamentaria del Consejo es residual, y est\u00e1 subordinada a lo dispuesto por la ley marco y los reglamentos gubernamentales, ni tampoco precisa que el Congreso y el Gobierno conservan la plenitud de sus atribuciones en estas materias. Sin embargo, no por ello debe la Corte retirar del ordenamiento los ordinales acusadas pues, siguiendo el precedente establecido en la mencionada sentencia C-397 de 1995, basta con que la Corte recurra a una sentencia condicionada, en donde precise que las regulaciones que dicho organismo establezca, en desarrollo de sus competencias legales, deben supeditarse a las jerarqu\u00edas normativas superiores, particularmente a las leyes marco en materia de comercio exterior, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150, numeral 19, literal b), de la Constituci\u00f3n, y a los reglamentos que el Presidente dicte para regular el comercio exterior, y que el Congreso y el Presidente conservan la plenitud de sus atribuciones en este campo. As\u00ed se har\u00e1 en la parte resolutiva de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
10- Las anteriores consideraciones son tambi\u00e9n suficientes para declarar la constitucionalidad de los apartes acusados de los art\u00edculos 50 del Decreto 444 de 1967 y 19 del Decreto 2976 de 1968. En efecto, esas disposiciones se limitan a atribuir a la Superintendencia de Comercio Exterior y posteriormente al Incomex, hoy Ministerio de Comercio Exterior, la reglamentaci\u00f3n del registro nacional de exportadores, que es obviamente una materia que no corresponde directamente a la ley marco de este tema, por lo cual, bien pod\u00eda el Congreso atribuirla a un \u00f3rgano dependiente del Gobierno, como lo fue inicialmente la Superintendencia de Comercio Exterior y posteriormente el Incomex, y hoy el ministerio del ramo. Como en este caso, tampoco las disposiciones acusadas precisan que esa facultad reglamentaria es residual, la Corte proceder\u00e1 tambi\u00e9n a condicionar la exequibilidad de estas disposiciones. \u00a0<\/p>\n
11- Por \u00faltimo, la Corte precisa que las anteriores consideraciones sobre la posibilidad de conferir potestades reglamentarias al Consejo Superior de Comercio Exterior y al Incomex, hoy Ministerio de Comercio Exterior, se refieren espec\u00edficamente a las hip\u00f3tesis previstas por las disposiciones acusadas, y no implican que ellas sean obligatoriamente v\u00e1lidas ni aplicables a otros casos de atribuci\u00f3n de potestades reglamentarias a otras entidades, cuya constitucionalidad deber\u00e1 ser analizada en forma particular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo asunto bajo revisi\u00f3n: el desconocimiento de la regla de unidad normativa. \u00a0<\/p>\n
12- Seg\u00fan el actor, las normas acusadas de la Ley 6 de 1992 y de la Ley 223 de 1995 desconocen la regla de unidad de materia, ya que esas disposiciones regulan un asunto de comercio exterior, relacionado con la inscripci\u00f3n en el registro de comercio exterior, mientras que esas dos leyes no contienen una normatividad predominante en materia de comercio exterior, pues su finalidad fue modificar, adicionar y derogar normas de contenido exclusivamente tributario. \u00a0<\/p>\n
13- El cargo no es de recibo pues, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, el principio de unidad de materia debe interpretarse en forma amplia y “la materia” de una ley debe entenderse “en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”7. Esta comprensi\u00f3n generosa de la unidad tem\u00e1tica de una ley no es caprichosa sino que es una concreci\u00f3n del peso del principio democr\u00e1tico en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer m\u00e1s transparente la aprobaci\u00f3n de las leyes y dar coherencia sistem\u00e1tica al ordenamiento8, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha se\u00f1alado que solamente deben retirarse del ordenamiento “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma”.9 Ahora bien, como lo resaltan los intervinientes, la inscripci\u00f3n en el registro tiene efectos tributarios ya que constituye un requisito para que los exportadores puedan \u00a0obtener devoluciones o compensaciones por los saldos del impuesto sobre las ventas, generado en el exterior, por lo cual bien puede esa exigencia estar incorporada en una ley de contenido tributario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14- La anterior consideraci\u00f3n es suficiente para desvirtuar otra de las acusaciones del actor, seg\u00fan la cual, esos art\u00edculos, que est\u00e1n contenidos en una ley tributaria ordinaria, habr\u00edan desconocido la reserva de ley marco, en la medida en que estar\u00edan regulando el comercio exterior. Ese cargo no es de recibo ya que, en anterior oportunidad, esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado que no todos los asuntos remotamente relacionados con las materias propias de las leyes marco, deben estar contenidos en ese tipo de leyes, pues una tal interpretaci\u00f3n vaciar\u00eda de contenido la actividad legislativa en muchos otros campos. As\u00ed, sobre un tema similar, la sentencia C-086 de 1995, MP Vladimiro Naranjo Mesa, consideraci\u00f3n 2.3., se\u00f1al\u00f3 al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe esta Corte se\u00f1alar que el hecho de que los art\u00edculos 150-19-d) y 335 constitucionales se refieran a las regulaci\u00f3n por parte del Congreso de las actividades burs\u00e1til, financiera y aseguradora, a trav\u00e9s de una ley general -anteriormente llamada \u201ccuadro\u201d o \u201cmarco\u201d- no significa que todas las materias que de una forma u otra se relacionen o afecten este tipo de actividades deban someterse siempre y en todos los casos a los lineamientos propios de esta clase de normas. As\u00ed, la Corporaci\u00f3n reitera que la reglamentaci\u00f3n de un contrato como el de fiducia p\u00fablica, que si bien se relaciona con el ejercicio de operaciones financieras, burs\u00e1tiles y aseguradoras, entrer otras, debe hacer parte de un estatuto de contrataci\u00f3n administrativa, pues en \u00faltimas ese contrato supone que la entidad contratante es entidad p\u00fablica y, por tanto, su r\u00e9gimen se debe establecer en una ley como la Ley 80 de 1993. Pretender lo contrario significar\u00eda, entonces, que cualquier ejercicio por parte de una entidad estatal de una actividad que de una forma u otra se relacione con el campo financiero o burs\u00e1til, por ejemplo, deber\u00eda someterse a los par\u00e1metros de una ley general. Para la Corte es claro que ese no es el esp\u00edritu de los art\u00edculos 150-19 y 335 constitucionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en el presente caso, si bien la regulaci\u00f3n de los efectos tributarios derivados de la no inscripci\u00f3n en el registro de exportadores, tiene alg\u00fan v\u00ednculo con la reglamentaci\u00f3n del comercio exterior, no por ello es una materia que no pod\u00eda estar contenida en una ley tributaria, puesto que se trata de regular el impacto fiscal de la actividad exportadora, por lo cual es razonable que el Congreso incorpore esa normatividad en leyes de contenido fiscal. \u00a0<\/p>\n
El \u00faltimo asunto bajo revisi\u00f3n: inscripci\u00f3n en el registro, devoluci\u00f3n de saldos, primac\u00eda de lo sustancial sobre lo formal, libertad econ\u00f3mica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15- Entra por \u00faltimo la Corte a examinar los otros cargos del demandante, seg\u00fan \u00a0el cual, la exigencia de que un exportador deba inscribirse en el registro de exportadores para poder solicitar devoluciones por impuestos a las ventas desconoce el art\u00edculo 228 de la Carta, que otorga primac\u00eda a lo material sobre lo formal, pues condiciona el derecho a la devoluci\u00f3n del saldo al cumplimiento de un requisito exclusivamente formal. Y por esa misma raz\u00f3n, seg\u00fan su parecer, ese mandato restringe desproporcionadamente la libertad econ\u00f3mica e infringe el art\u00edculo 95-9 superior, que establece el deber de tributar conforme a los principios de justicia y equidad. \u00a0<\/p>\n
Para responder a esas acusaciones, la Corte comenzar\u00e1 por recordar la finalidad que tiene el Registro Nacional de Exportadores, para luego analizar espec\u00edficamente las acusaciones del actor. \u00a0<\/p>\n
16- Como bien lo se\u00f1alan varios intervinientes, este registro cumple funciones estrat\u00e9gicas en el desarrollo del comercio exterior, ya que permite mantener informaci\u00f3n actualizada sobre la composici\u00f3n, el perfil y la localizaci\u00f3n de las empresas exportadoras, as\u00ed como sobre la problem\u00e1tica en materia de acceso a terceros, obst\u00e1culos en infraestructura, competitividad de los productos colombianos, obst\u00e1culos en los tr\u00e1mites de importaciones y exportaciones, entre otras cosas. Y en materia fiscal, la inscripci\u00f3n en el registro desarrolla cometidos constitucionales importantes pues evita que ocurran devoluciones improcedentes. En efecto, como bien lo explican las intervinientes y el Procurador, el art\u00edculo 479 del Estatuto Tributario establece que est\u00e1n exentos del impuesto a las ventas los bienes corporales muebles que se exporten y la venta en el pa\u00eds de bienes de exportaci\u00f3n a sociedades de comercializaci\u00f3n internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados. En tales circunstancias, es natural que el Estado dise\u00f1e mecanismos, como la inscripci\u00f3n en un registro, para controlar que \u00fanicamente se hagan devoluciones o compensaciones tributarias por impuesto a las ventas a quienes tienen derecho a ellas, por haber efectivamente realizado las operaciones exportadoras que generan la exenci\u00f3n. \u00a0Por tal raz\u00f3n, la obligaci\u00f3n de inscribirse en ese registro no es un requisito formal irracional o innecesario, y la exigencia de cumplirlo no puede considerarse contraria al principio de prevalencia del derecho sustancial. En efecto, esta Corporaci\u00f3n ha precisado al respecto lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl hecho que la Carta haya establecido \u00a0el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, en modo alguno significa, como al parecer lo interpreta el demandante, que no sean necesarios los mandatos procedimentales, pues recu\u00e9rdese que los procesos judiciales \u00a0y a\u00fan los administrativos son las v\u00edas indispensables, creadas por el mismo ordenamiento, a trav\u00e9s de requisitos formales o materiales, para concretar y hacer efectivos derechos fundamentales y sustanciales de los ciudadanos consagrados en la legislaci\u00f3n. Las formas procesales, como los mandatos que consagran derechos subjetivos, forman parte integrante de \u00a0la Carta que esta Corte debe guardar y respetar. \u00a0En consecuencia, el \u00a0principio de prevalencia del derecho sustancial debe entenderse en el sentido, seg\u00fan el \u00a0cual \u00a0la forma y contenido deben \u00a0ser inseparables en el debido proceso, es decir, las normas procesales son \u00a0instrumentales para la efectividad del derecho sustancial. La Carta no pretendi\u00f3 eliminar los preceptos legales que establecen formalidades o requisitos en el tr\u00e1mite de los \u00a0procesos judiciales, ni mucho menos que tales normas a la luz \u00a0de la Constituci\u00f3n vigente no deben exigirse, ni cumplirse fielmente tanto por las autoridades como por los jueces 10. \u00a0<\/p>\n
Las normas impugnadas no establecen una formalidad innecesaria sino un requisito que cumple funciones importantes ya que permite evitar devoluciones improcedentes, o que personas inescrupulosas que, sin ser exportadores, se hagan pasar por tales para obtener una devoluci\u00f3n que no se justifica, ocasionando un fraude al Estado y un enriquecimiento injustificado. No existe pues violaci\u00f3n al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las simples formalidades (CP art. 228).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17- Por las mismas razones, la Corte considera que la obligaci\u00f3n de inscribirse en el registro de exportadores tampoco desconoce la libertad econ\u00f3mica ni implica la imposici\u00f3n de un deber tributario injusto o inequitativo. En efecto, ese deber no representa un carga excesiva para el exportador, y en cambio s\u00ed constituye una medida adecuada para alcanzar un objetivo constitucional importante, como es prevenir la elusi\u00f3n y evasi\u00f3n tributarias, al evitar las devoluciones improcedentes, como ya se destac\u00f3 anteriormente. No hay pues ninguna restricci\u00f3n desproporcionada de la libertad econ\u00f3mica. Y la Corte no entiende c\u00f3mo el establecimiento de controles para asegurar que las personas cumplan efectivamente con sus obligaciones tributarios puede configurar una violaci\u00f3n al deber de todos los colombianos de contribuir al financiamiento del Estado en condiciones de justicia y equidad (CP art. 95). Bien por el contrario, esos controles realizan precisamente la justicia y la equidad tributarias, en la medida en que pretenden que personas que tienen la misma capacidad de pago cancelen los mismos tributos, y no que s\u00f3lo lo hagan algunos, debido a que otros logran sustraerse a la observancia de los deberes fiscales. Por ello, esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado que la evasi\u00f3n afecta en la pr\u00e1ctica, de manera profunda, la propia equidad horizontal en materia fiscal, pues termina provocando una “diferencia en la carga tributaria para contribuyentes con igual capacidad econ\u00f3mica, originada en la mayor facilidad que exhiben ciertos grupos de contribuyentes para evadir o eludir el impuesto, en relaci\u00f3n con otros como los que perciben sueldos y salarios.11” \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 50 del Decreto 444 de 1967, en lo acusado, el art\u00edculo 19 del Decreto 2976 de 1968, en lo acusado, y los numerales 7 y 12 del art\u00edculo 14 de la ley 7 de 1991, en el entendido de que las regulaciones que estos organismos establezcan, en desarrollo de sus competencias legales, deben supeditarse a las jerarqu\u00edas normativas superiores, particularmente a las leyes marco en materia de comercio exterior, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150, numeral 19, literal b), de la Constituci\u00f3n, y a los reglamentos que el Presidente dicte para regular el comercio exterior, y que el Congreso y el Presidente conservan la plenitud de sus atribuciones en este campo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 69 de la ley 6\u00aa de 1992 y los art\u00edculos 129 y 141 numeral 3\u00ba de la Ley 223 de 1995. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N DIAZ \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO \u00a0 \u00a0 ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-564 de 1995. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Criterio reiterado en las sentencias C-290 de 1997, C-136 de 1999, C-372 de 1999 y C-509 de 1999, entre otras. \u00a0<\/p>\n
2 Ver, entre otras, las sentencias C-397 de 1995, C-290 de 1997 y C-350 de 1997. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-350 de 1997. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
4 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
5 En el mismo sentido, ver la sentencia C-290 de 1997. \u00a0<\/p>\n
6 Corte Constitucional. Sentencia C-397 de 1995. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
7Cf sentencia C-025\/93. Fundamento Jur\u00eddico No 43. \u00a0<\/p>\n
8C.f. sentencia C-531\/95 Fundamento Jur\u00eddico No 5. Ver tambi\u00e9n sentencia C-055\/96 \u00a0<\/p>\n
9Sentencia C-025\/93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jur\u00eddico No 43. Ver igualmente sentencia C-280\/96. Fundamento jur\u00eddico No 21. Ver igualmente sentencias C-597 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-383 de 1997. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. Consideraci\u00f3n Tercera. En el mismo sentido, ver sentencia C-026 de 1993. \u00a0<\/p>\n
11Sentencia C-015\/93 MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, criterio reiterado en la sentencia C-445 de 1995, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-170\/01 \u00a0 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Car\u00e1cter excepcional \u00a0 FUNCION LEGISLATIVA-Reserva \u00a0 POTESTAD REGLAMENTARIA-Condiciones para traslado a \u00f3rganos distintos del gobierno \u00a0 POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Condiciones para traslado a \u00f3rganos distintos del gobierno \u00a0 POTESTAD REGLAMENTARIA EN COMERCIO EXTERIOR-Traslado a \u00f3rganos dependientes del gobierno \u00a0 POTESTAD REGLAMENTARIA-Condiciones para traslado a \u00f3rgano que no configure […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6820","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6820","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6820"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6820\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6820"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6820"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6820"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}