\u00a0 \u00a0 Sentencia C-196\/01 \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO-Iniciativa legislativa \u00a0<\/p>\n
LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LEY DE DECRETO DE GASTO PUBLICO-Traslado presupuestal \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO-Traslado presupuestal \u00a0<\/p>\n
Referencia: O.P. 042 \u00a0<\/p>\n
Objeciones presidenciales art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1” \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0veintiuno (21) de febrero de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
\u00a0La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial la contemplada en los art\u00edculos 167 y 241, numeral 8 de la Constituci\u00f3n, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
S E N T E N C I A \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
al decidir sobre las objeciones por inconstitucionalidad que formulara el Presidente de la Rep\u00fablica art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1”. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Mediante oficio recibido por esta Corporaci\u00f3n el d\u00eda 29 de enero de dos mil uno (2001), el Presidente del Senado de la Rep\u00fablica, hizo llegar a la Corte Constitucional el expediente legislativo del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1”, objetado parcialmente por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las C\u00e1maras no aceptaron las objeciones presentadas por el Presidente de la Rep\u00fablica, e insistieron en la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1”. El Presidente del Congreso, en cumplimiento del art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n, remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n el expediente legislativo correspondiente, para que sea la Corte Constitucional quien decida definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Presidente de la Rep\u00fablica, en contra del art\u00edculo 4 del proyecto de ley de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA OBJETADA \u00a0<\/p>\n
“LEY No. _____ \u00a0<\/p>\n
“por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1” \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
D E C R E T A: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 4\u00ba. Autor\u00edzase al Gobierno Nacional para hacer las apropiaciones y traslados presupuestales que fueren necesarios en el desarrollo de lo dispuesto en la presente ley” \u00a0<\/p>\n
III. OBJECIONES PRESIDENCIALES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica present\u00f3 objeciones contra el art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1”. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica considera que la disposici\u00f3n objetada viola los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que autoriza al Gobierno Nacional para modificar el presupuesto, cuando el \u00fanico competente es el legislador: \u00a0<\/p>\n
“El art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley al autorizar al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones y traslados presupuestales necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en el proyecto de ley, vulnera la \u00f3rbita de competencias atribuidas a la Rama Legislativa en el t\u00edtulo XII, cap\u00edtulo III, art\u00edculos 345 y 346 de la Carta Pol\u00edtica, toda vez que de acuerdo con el criterio establecido por la Corte Constitucional en Sentenc9a C-685 de 1996, s\u00f3lo el Congreso en su condici\u00f3n de legislador ordinario o el Ejecutivo, cuando act\u00faa como legislador extraordinario, tiene la posibilidad de modificar el presupuesto”. \u00a0<\/p>\n
IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO EN LA APROBACION ARTICULO 4 PROYECTO DE LEY N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, EN LOS TERMINOS EN QUE FUE REMITIDO AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA SU SANCI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En concepto de la C\u00e1mara de Representantes, el Gobierno Nacional hace una interpretaci\u00f3n errada de la sentencia C-685 de 1996, para concluir que el Congreso de la Rep\u00fablica carece de iniciativa en materia de gasto. \u00a0Se\u00f1ala que dicha interpretaci\u00f3n se hizo \u201csin tener en cuenta que el proyecto de ley \u00fanicamente decreta un gasto p\u00fablico que constituye un t\u00edtulo jur\u00eddico suficiente para la eventual inclusi\u00f3n de la partida correspondiente, evento que es perfectamente leg\u00edtimo, por cuanto el prop\u00f3sito del Congreso no es obligar a incluir partidas en el presupuesto ni representa alterar el equilibrio macroecon\u00f3mico\u201d. \u00a0El art\u00edculo objetado, sigue, \u00fanicamente busca habilitar \u201cal Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, que no es otra cosa que autorizarlo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 346 de \u00a0la Carta, para incluir el respectivo gasto en el proyecto de la ley de presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
En apoyo de sus argumentos, citan las sentencias C-057 de 1993, C-490 de 1994, C-292 de 1996 y C-360 de 1996 en las cuales, aducen, la Corte ha avalado normas como la objetada. \u00a0<\/p>\n
El Senado de la Rep\u00fablica, por su parte, acoge los argumentos de la C\u00e1mara de Representantes, raz\u00f3n por la cual, la Corte se abstendr\u00e1 de sintetizarlos. \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCION CIUDADANA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino concedido a los ciudadanos para intervenir impugnando o defendiendo la constitucionalidad de la norma objetada por el Presidente de la Rep\u00fablica, no se present\u00f3 escrito alguno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de Naci\u00f3n, rindi\u00f3 concepto sobre las objeciones que presentara el Presidente de la Rep\u00fablica, al art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1”. En dicho concepto solicita a la Corte Constitucional, declarar infundadas las objeciones presentadas en contra de este proyecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Corresponde a la Corte, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 167 y 241-8 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los \u00a0proyectos de ley objetados por el Presidente de la Rep\u00fablica, por razones de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Objeciones y reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0En concepto del Presidente de la Rep\u00fablica, la norma objetada invade la competencia del Legislador, pues \u00e9ste no puede autorizar al Gobierno Nacional para modificar la Ley Anual del Presupuesto. \u00a0El Congreso de la Rep\u00fablica, por su parte, se\u00f1ala que la norma no tiene por objeto autorizar al Gobierno para modificar el Presupuesto, sino \u00a0decretar un gasto p\u00fablico, constituyendo un t\u00edtulo jur\u00eddico necesario para poder incluir dicho gasto en el proyecto de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que el Congreso de la Rep\u00fablica tiene iniciativa en materia de gasto p\u00fablico. \u00a0En la sentencia C-324 de 19971, la Corporaci\u00f3n \u00a0se pronunci\u00f3 sobre el tema en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
“La Constituci\u00f3n, y tal y como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n2, atribuye competencias diferenciadas a los \u00f3rganos del Estado seg\u00fan los diversos momentos de desarrollo de un gasto p\u00fablico. As\u00ed, en relaci\u00f3n con la objeci\u00f3n presidencial en el presente caso, es necesario distinguir entre una ley que decreta un gasto y la ley anual del presupuesto, en la cual se apropian las partidas que se considera que deben ser ejecutadas dentro del per\u00edodo fiscal respectivo. As\u00ed, esta Corte ha se\u00f1alado que, salvo las restricciones constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto p\u00fablico. Sin embargo, corresponde al Gobierno decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un gasto, \u201cordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos\u201d3. Por ende, el escrutinio judicial para determinar si en este aspecto una ley es o no constitucional consiste en analizar si la respectiva norma consagra \u201cun mandato imperativo dirigido al ejecutivo\u201d, caso en el cual es inexequible, \u201co si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a decretar un gasto p\u00fablico y, por lo tanto, a constituir un titulo jur\u00eddico suficiente para la eventual inclusi\u00f3n de la partida correspondiente, en la ley de presupuesto\u201d4, evento en el cual es perfectamente leg\u00edtima.” \u00a0<\/p>\n
La primera parte de la norma objetada, no contiene una orden al Gobierno Nacional, sino que se limita a autorizar que incluya el gasto en el proyecto de presupuesto. \u00a0En efecto, la expresi\u00f3n “autor\u00edzase”, no impone un mandato al gobierno, simplemente “se buscaba habilitar al Gobierno nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, que no es otra cosa que autorizarlo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 346 de la Carta, para incluir el respectivo gasto en el proyecto de la ley de presupuesto”5. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0La disposici\u00f3n objetada, con todo, adem\u00e1s de autorizar al Gobierno Nacional para incluir el gasto en el proyecto de presupuesto, le faculta para hacer los \u201ctraslados presupuestales que fueren necesarios en el desarrollo de lo dispuesto en la presente ley\u201d. \u00a0Dicha autorizaci\u00f3n, nada tiene que ver con la posibilidad de incluir el gasto en el proyecto de presupuesto, sino que, tal como lo afirma el Gobierno Nacional, implica el consentimiento del Congreso de la Rep\u00fablica para que el gobierno modifique el presupuesto vigente. \u00a0En efecto, el traslado presupuestal, que consiste en que \u201cse var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas) o \u00a0entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de cr\u00e9ditos mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones\u201d6, implica necesariamente la modificaci\u00f3n del presupuesto vigente. \u00a0Una variaci\u00f3n del destino del gasto no tiene sentido en el proyecto de presupuesto, simplemente porque no ha sido aprobado y, en estricto rigor, no ser\u00eda necesaria. \u00a0Se tratar\u00eda de modificar el proyecto para ajustarlo a un nuevo gasto. \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, es necesario recordar que la Corte, en sentencia C-778 de 19987, distingui\u00f3 entre los traslados que requieren el uso de potestades legislativas y aquellas que pueden ser realizadas por la administraci\u00f3n. \u00a0Entre las primeras se encuentran los traslados producto de la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n y aquellas que impliquen modificaci\u00f3n de la ley de presupuesto. \u00a0Al respecto, la Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, \u00bfqu\u00e9 pasa si no se trata de cr\u00e9ditos adicionales sino de traslados presupuestales internos que no afectan el monto global del presupuesto aprobado por el Congreso\u00a0? \u00a0<\/p>\n
\u201cEn virtud de los traslados, ha dicho la Corte Constitucional, \u201c…se disminuye el montante de una apropiaci\u00f3n (contracr\u00e9dito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (cr\u00e9dito), …en estas operaciones simplemente se var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas), o entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de cr\u00e9ditos mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones\u201d8 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi se tiene en cuenta el contenido de las normas del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto arriba transcritas, que regulan lo atinente a su modificaci\u00f3n, especialmente lo estipulado en el articulo 80 de dicho estatuto, que establece que el Gobierno Nacional deber\u00e1 presentar al Congreso, los proyectos de ley sobre traslados y cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, \u201c…cuando sea indispensable aumentar la cuant\u00eda de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda p\u00fablica o inversi\u00f3n\u201d, y el del art\u00edculo 83, que autoriza al gobierno para hacerlos a trav\u00e9s de decretos legislativos en los casos de declaratoria de estados de excepci\u00f3n, es claro que ni la Constituci\u00f3n ni el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, consagran o viabilizan la posibilidad de que las \u201cautoridades administrativas\u201d modifiquen ellas, directa y unilateralmente, los presupuestos de la entidades p\u00fablicas, ni efectuando traslados ni autorizando cr\u00e9ditos adicionales. \u00a0<\/p>\n
\u201cSe concluye que en lo referido a traslados presupuestales el legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, a trav\u00e9s del estatuto org\u00e1nico, previ\u00f3 dos escenarios distintos que determinan la autoridad competente para efectuarlos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el primero de ellos, esto es cuando con el traslado se afecten montos asignados entre secciones (entidades p\u00fablicas), entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversi\u00f3n, servicio de la deuda), o entre programas y\/o subprogramas, el traslado deber\u00e1 hacerse mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al Congreso. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el segundo, esto es cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepci\u00f3n, el competente para efectuarlos ser\u00e1 el Gobierno, mediante decreto, en los t\u00e9rminos que \u00e9ste se\u00f1ale.\u201d9 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los traslados que puede realizar la administraci\u00f3n, en la misma oportunidad la Corte dej\u00f3 en claro que se trata de aquellos que se denominan \u201cinternos\u201d y que \u00fanicamente afectan el \u201canexo del decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto\u201d. \u00a0En dicha ocasi\u00f3n sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u201cla situaci\u00f3n que describe el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 42 de la ley 80 de 1993, acusado tambi\u00e9n por el actor, es bien distinta de la que consagra el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 41 del mismo estatuto, pues a trav\u00e9s de su contenido, en estricto sentido, no se permite la modificaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, dado que de su \u00a0aplicaci\u00f3n no se deriva que se perciban contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto inicial, ni que se autoricen erogaciones no previstas en el de gastos, como tampoco se autoriza transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto, materias esas s\u00ed de exclusiva competencia del legislador, lo que desvirt\u00faa la acusaci\u00f3n de que su contenido viola el art\u00edculo 345 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando se de aplicaci\u00f3n al par\u00e1grafo del art\u00edculo 42 del estatuto de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, es decir cuando se recurra a traslados internos en una entidad para atender necesidades y gastos derivados de la declaratoria de una urgencia manifiesta, el presupuesto general de la Naci\u00f3n se mantendr\u00e1 inc\u00f3lume, pues lo que dicha norma autoriza es simplemente que algunos de los rubros que conforman el presupuesto de cada secci\u00f3n, valga decir de cada entidad p\u00fablica, se vean afectados por una decisi\u00f3n de car\u00e1cter administrativo, que determina aumentar unos rubros y disminuir otros, en situaciones calificadas y declaradas como de urgencia manifiesta. \u00a0<\/p>\n
\u201cEse tipo de traslados internos, que s\u00f3lo afectan el Anexo del Decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto, el cual como se dijo es el que contiene el presupuesto de cada entidad (secci\u00f3n), no modifican o alteran el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda de la respectiva entidad, por lo que habilitar a las autoridades administrativas de las mismas para efectuarlos, tal como lo hizo el legislador a trav\u00e9s de la norma impugnada, en nada contrar\u00eda el ordenamiento superior. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs m\u00e1s ese tipo de operaciones est\u00e1n autorizadas de manera general, tal como lo se\u00f1ala expresamente el art\u00edculo 34 del Decreto 568 de 1996, reglamentario del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto\u00a0:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 34. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidaci\u00f3n que no modifiquen en cada secci\u00f3n presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversi\u00f3n aprobados por el Congreso, se har\u00e1n mediante resoluci\u00f3n expedida por el jefe del \u00f3rgano respectivo. En el caso de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidaci\u00f3n \u00a0se har\u00e1n por resoluci\u00f3n o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. \u00a0<\/p>\n
\u201cEstos actos administrativos requieren para su validez de la aprobaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General de Presupuesto Nacional. Si se trata de gastos de inversi\u00f3n se requerir\u00e1 adem\u00e1s del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidaci\u00f3n financiados con recursos del cr\u00e9dito externo verificar\u00e1 que dicha modificaci\u00f3n se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empr\u00e9stito. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Direcci\u00f3n General del Presupuesto enviar\u00e1 copia de los actos administrativos a la Direcci\u00f3n General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cEs decir, que de acuerdo con la regulaci\u00f3n org\u00e1nica de presupuesto, contenida en el correspondiente Estatuto y sus normas reglamentarias, cuando se trata de traslados presupuestales internos, esto es de operaciones a trav\u00e9s de las cuales \u201c…simplemente se var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), el jefe del organismo o la Junta o consejo directivo si se trata de un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, est\u00e1n autorizados para hacerlo mediante resoluci\u00f3n o acuerdo respectivamente\u201d10. \u00a0<\/p>\n
En la presente oportunidad, como ya se indic\u00f3, el legislador no autoriza al Gobierno para realizar un \u201ctraslado interno\u201d, pues el gasto que ordena no est\u00e1 contenido en el presupuesto. \u00a0Se trata, por lo tanto, de autorizar al Gobierno Nacional para modificar la ley de presupuesto. \u00a0En virtud de lo anterior, se declarar\u00e1 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201ctraslados presupuestales\u201d. \u00a0<\/p>\n
DECISION \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declararse exequible el art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1”, salvo la expresi\u00f3n \u201cy traslados presupuestales\u201d, que se declara inexequible. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese \u00a0en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON DIAZ \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-196\/01 \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-T\u00e9rmino de dos legislaturas (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-T\u00e9rmino de insistencia por el Congreso (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-T\u00e9rmino constitucional para pronunciamiento del Congreso (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las c\u00e1maras (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Metodolog\u00eda de interpretaci\u00f3n de t\u00e9rmino (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-M\u00e9todos de interpretaci\u00f3n tradicionales (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
TERMINO CONSTITUCIONAL-Ausencia\/TERMINO CONSTITUCIONAL-M\u00e9todos de interpretaci\u00f3n ante ausencia (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-M\u00e9todos de interpretaci\u00f3n funcional (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO IN DUBIO PRO DEMOCRACIA-Alcance\/PRINCIPIO IN DUBIO PRO CIUDADANOS-Alcance (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Tr\u00e1mite oportuno (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD POLITICA EN PROYECTO DE LEY-Tr\u00e1mite oportuno (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Sistema de frenos y contrapesos entre ejecutivo y legislativo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Silencio en t\u00e9rmino (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO LEGISLATIVO-Ausencia de t\u00e9rmino constitucional\/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Ausencia de t\u00e9rmino constitucional (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA-Concepto (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
DEBATE DEMOCRATICO-Sujeci\u00f3n a normas internas y externas (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
DEBATE DEMOCRATICO-Ausencia de reglas internas (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA-M\u00ednimo de orden (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PROCESO DEMOCRATICO-Restricciones sustanciales\/LEY-Requisitos constitucionales (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY-Tr\u00e1mite constitucional \u00a0(Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO Y FUNCION LEGISLATIVA (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY-Adopci\u00f3n conforme a derecho (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Existencia de reglas \u00a0(Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Interpretacion global de la Constituci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE LEY-T\u00e9rminos constitucionales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Consideraci\u00f3n en no m\u00e1s de dos legislaturas (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-T\u00e9rmino perentorio de \u00a0facultad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-T\u00e9rminos indefinidos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Prohibici\u00f3n de tr\u00e1mites indefinidos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
TERMINO CONSTITUCIONAL-Ausencia de definici\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Efectos de violaci\u00f3n del t\u00e9rmino en tr\u00e1mite (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: O.P. 042 \u00a0<\/p>\n
Objeciones presidenciales art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1” \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Con el debido respeto, los suscritos Magistrados presentamos las razones por las cuales salvamos parcialmente el voto en el proceso de la referencia. \u00a0En nuestro concepto, la Corte ha debido declarar integralmente la inconstitucionalidad de la norma objetada, pues el Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 el t\u00e9rmino constitucional de dos legislaturas para tramitar la objeci\u00f3n presentada por el Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tr\u00e1mite de la objeci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0El Procurador General de la Naci\u00f3n llam\u00f3 la atenci\u00f3n de la Corte Constitucional sobre el tr\u00e1mite de la objeci\u00f3n, pues pasaron tres a\u00f1os antes que el Congreso de la Rep\u00fablica insistiera en la norma objetada. \u00a0Dijo el Sr. Procurador: \u00a0<\/p>\n
“el Director del Ministerio P\u00fablico se permite llamar la atenci\u00f3n sobre el hecho que en el tr\u00e1mite del proyecto de ley examinado, se constituyeron dos comisiones accidentales para resolver sobre la objeci\u00f3n planteada por el Ejecutivo, y las mismas s\u00f3lo vinieron a insistir en la constitucionalidad del mismo, pasados tres a\u00f1os de su presentaci\u00f3n. \u00a0Situaciones como la planteada, podr\u00edan terminar en la distorsi\u00f3n de la voluntad original del legislador al concebir un proyecto de ley determinado.” \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan consta en el expediente, el d\u00eda 9 de julio de 1997 el Presidente de la Rep\u00fablica devolvi\u00f3 el proyecto de ley, junto con el escrito de objeciones (folios 45 y 46). \u00a0El 16 de julio del mismo a\u00f1o, mediante resoluci\u00f3n M.D. 0907 de 1997, se design\u00f3 a Lorenzo Rivera Hern\u00e1ndez y Oscar Celio Jim\u00e9nez Tamayo, para que rindieran informe sobre las objeciones. \u00a0Dicho informe deb\u00eda ser presentado antes del 31 de julio del mismo a\u00f1o. \u00a0El d\u00eda 21 de Marzo de 2000, la C\u00e1mara de Representantes acoge y aprueba el informe presentado por los representantes Irma Edilsa Caro de Pulido y Zamir Eduardo Silva Amin, integrantes de la comisi\u00f3n accidental. \u00a0Finalmente, el d\u00eda 15 de diciembre de 2000, el Senado de la Rep\u00fablica acoge y aprueba el informe presentado por la comisi\u00f3n accidental senatorial. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se desprende que transcurrieron dos legislaturas (20 de julio de 1997 a 20 de junio de 1998 y 20 de julio de 1998 a 20 de junio de 1999) sin que el Congreso de la Rep\u00fablica se pronunciara sobre las objeciones presidenciales. \u00a0Unicamente lo consider\u00f3 a partir de la tercera legislatura \u201320 de julio de 1999 a 20 de junio de 2000- El art\u00edculo 162 de la Carta dispone que ning\u00fan proyecto de ley podr\u00e1 ser considerado en m\u00e1s de dos legislaturas. \u00a0Sin embargo, respecto del tr\u00e1mite de las objeciones presidenciales, guarda silencio sobre el t\u00e9rmino con que cuenta el Congreso de la Rep\u00fablica para pronunciarse. \u00a0Se ha debido preguntar la Corte si existe un t\u00e9rmino constitucional en la materia. \u00a0 \u00a0Para estudiar este punto deber\u00e1, antes que todo, establecer su competencia. \u00a0<\/p>\n
Definici\u00f3n de la competencia de la Corte. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0La Corte ha se\u00f1alado que en materia de objeciones presidenciales, su competencia se limita al contenido de las objeciones11 y aquellos aspectos directamente relacionados, “cuyo an\u00e1lisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas”12. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tambi\u00e9n le corresponde verificar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales relativas a la tramitaci\u00f3n de la objeci\u00f3n. \u00a0Tal como se ha indicado, la competencia de la Corte se limita, en principio, a considerar el contenido material de las objeciones. \u00a0Sin embargo, la existencia de un debate de car\u00e1cter constitucional susceptible de ser conocido por la Corte, en el caso de las objeciones, supone que el Presidente objete dentro del t\u00e9rmino constitucional13 y que ambas c\u00e1maras insistan en el proyecto14. \u00a0La Corte se ha pronunciado sobre estos puntos, los cuales nada tienen que ver con el contenido material de las objeciones. \u00a0<\/p>\n
Ello se explica por la prohibici\u00f3n de asumir oficiosamente el ejercicio del control constitucional y, adem\u00e1s, por el car\u00e1cter definitivo de la decisi\u00f3n de la Corte. \u00a0En virtud de lo primero, debe constatarse que la objeci\u00f3n (y su tr\u00e1mite) satisfaga los requisitos que la Constituci\u00f3n impone para tal efecto. \u00a0Si no se cumplieren, no podr\u00eda considerarse que ha existido una objeci\u00f3n y, por lo tanto, no proceder\u00eda el control que ejerce la Corte: \u00a0<\/p>\n
“La Corte Constitucional, empero, no puede pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado sin que antes las c\u00e1maras insistan sobre el mismo, acto \u00e9ste que constituye un verdadero presupuesto de procedibilidad del control de constitucionalidad. La competencia de la Corte y el t\u00e9rmino para decidir tienen como punto com\u00fan de referencia la insistencia de “las c\u00e1maras”.15 \u00a0<\/p>\n
Podr\u00eda objetarse, no sin cierta raz\u00f3n, que la Carta ha dispuesto (Art. 241) que contra cualquier norma legal procede la demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, en cuyo caso existe un t\u00e9rmino de 2 a\u00f1os para intentar la acci\u00f3n. \u00a0Tal como lo ha subrayado esta Corporaci\u00f3n, dicho t\u00e9rmino, que supone la caducidad de la acci\u00f3n, tiene por objeto salvaguardar el principio de seguridad jur\u00eddica, pues inmuniza la norma legal contra ataques basados en vicios formales. \u00a0El tiempo, pues, purga el vicio. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta interpretaci\u00f3n resulta incompatible con la naturaleza de las objeciones presidenciales a los proyectos de ley pues, suponen un grave quebranto del principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
Los m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n tradicionales frente a la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
4. La cuesti\u00f3n central en torno a la cual se dividi\u00f3 la Corte es la siguiente: \u00bfCu\u00e1l es el t\u00e9rmino dentro del cual el Congreso de la Rep\u00fablica debe insistir en que el proyecto objetado total o parcialmente por el Presidente sea sancionado? Aunque el punto es aparentemente de orden formal, en realidad plantea un problema de metodolog\u00eda de interpretaci\u00f3n constitucional que merece especial atenci\u00f3n. A continuaci\u00f3n se esbozan tan s\u00f3lo los criterios para abordar el problema. \u00a0<\/p>\n
5. En abstracto, hay tres alternativas de respuesta diferentes a esta pregunta. La primera es considerar que el t\u00e9rmino es indefinido ante la ausencia de una norma que le fije expresamente un plazo al Congreso en esta etapa espec\u00edfica y, subsiguiente, a la del estudio por parte del Presidente del proyecto aprobado por el Congreso. La segunda es entender que el Congreso dispone de una legislatura para pronunciarse en raz\u00f3n a que ese es el plazo previsto cuando, en el tr\u00e1mite ordinario del proyecto, \u00e9ste ha sido aprobado al menos en primer debate y por lo tanto hace tr\u00e1nsito (art. 162, primera frase, de la C.P.). La tercera es sostener que el Congreso dispone de un t\u00e9rmino de dos legislaturas habida cuenta de que \u00e9ste es el lapso m\u00e1ximo autorizado expresamente por la Constituci\u00f3n para la formaci\u00f3n de una ley (art. 162, segunda frase, de la C.P.). \u00a0<\/p>\n
La mayor\u00eda de la Corte adopt\u00f3 la primera alternativa. Cuatro magistrados estimamos que la tercera se ajustaba mejor a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se procede, entonces, a exponer razones atinentes a la metodolog\u00eda de interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n por las cuales la tercera alternativa es la que mejor se ajusta a la Constituci\u00f3n. El t\u00e9rmino de dos legislaturas es el que refleja con mayor fidelidad las exigencias que la Constituci\u00f3n ha establecido para la formaci\u00f3n de las leyes y el que le otorga la mayor efectividad a la concepci\u00f3n de la democracia plasmada en la Carta. \u00a0<\/p>\n
De lo que se trata, en este salvamento, es de hacer expl\u00edcitos los criterios interpretativos que justifican esta tesis. Los primeros se refieren a los m\u00e9todos tradicionales de interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Los segundos a un m\u00e9todo adicional que a nuestro juicio es crucial en materia constitucional. \u00c9ste puede denominarse funcional porque parte de la funci\u00f3n institucional que cumplen las normas relevantes para resolver la cuesti\u00f3n planteada. \u00a0<\/p>\n
6. En cuanto a los m\u00e9todos tradicionales de interpretaci\u00f3n, la opini\u00f3n mayoritaria acogi\u00f3 un m\u00e9todo literal. Por eso, ante la ausencia de una norma constitucional que se ocupe expresamente del punto espec\u00edfico, v.gr., el t\u00e9rmino dentro del cual debe el Congreso pronunciarse sobre las objeciones presidenciales, la conclusi\u00f3n que se deriva de este m\u00e9todo literal es la de que no hay plazo y, por lo tanto, el Congreso puede dejar pasar tres, cuatro, cinco, seis, en fin, cuantas legislaturas considere convenientes para insistir en el proyecto objetado. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n no puede ser interpretada exclusivamente desde un m\u00e9todo literal. Los otros m\u00e9todos, m\u00e1xime si gozan de una amplia tradici\u00f3n, tambi\u00e9n deben ser considerados. Inclusive son m\u00e1s apropiados para interpretar la Constituci\u00f3n como un todo inescindible, como ya lo ha sostenido la Corte y lo reitera el salvamento de voto, y como un conjunto de normas que cumplen una funci\u00f3n para hacer realidad los principios fundamentales y los valores que la orientan, en especial el de construir una democracia participativa en un estado social de derecho. Por esta raz\u00f3n una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n, acompa\u00f1ada de un an\u00e1lisis de la finalidad de las normas que regulan la formaci\u00f3n de las leyes parec\u00edan m\u00e1s adecuados para resolver este caso, tal como lo ha dicho la Corte en otras oportunidades con ponencias de magistrados que en este caso votaron con la mayor\u00eda. A ellos se suma que un estudio de la g\u00e9nesis de las normas que establecieron t\u00e9rminos a la funci\u00f3n legislativa, conduce claramente a la conclusi\u00f3n de que \u00e9stas fueron establecidas para evitar que un proyecto durmiera eternamente el sue\u00f1o de los justos y racionalizar el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa dentro de un lapso definido que asegurara una deliberaci\u00f3n plena acerca de las bondades de los proyectos. \u00a0<\/p>\n
Cuando despu\u00e9s de analizar un problema constitucional a la luz de diversos m\u00e9todos tradicionales de interpretaci\u00f3n, uno de ellos \u2013 el literal, en este caso \u2013 lleva a una conclusi\u00f3n diferente a la de los dem\u00e1s \u2013 el sistem\u00e1tico, el teleol\u00f3gico y el gen\u00e9tico, en este caso \u2013 es ineludible preguntarse cu\u00e1l es el m\u00e9todo determinante y cu\u00e1les son los criterios para preferir un m\u00e9todo y descartar a los dem\u00e1s. O, en t\u00e9rminos menos absolutos, es indispensable interrogarse sobre cu\u00e1les son los criterios que permiten darle m\u00e1s peso a un m\u00e9todo y menos a otros. \u00a0<\/p>\n
Habr\u00eda, por lo menos, dos criterios para responder en este caso los interrogantes anteriormente formulados. Ambos se derivan del m\u00e9todo funcional, es decir, de un an\u00e1lisis de la funci\u00f3n institucional que cumplen las normas relevantes. \u00a0<\/p>\n
El primer criterio se refiere a la funci\u00f3n de representaci\u00f3n pol\u00edtica que cumple el Congreso de la Rep\u00fablica. Las leyes no se hacen en inter\u00e9s del Congreso sino obviamente en inter\u00e9s de los ciudadanos que \u00e9ste representa. La funci\u00f3n de representaci\u00f3n pol\u00edtica est\u00e1 acompa\u00f1ada del principio de responsabilidad pol\u00edtica. \u00c9ste comprende tanto rendir cuentas a los electores como responder a las necesidades y expectativas de la sociedad. No se satisface esta responsabilidad cuando un proyecto objetado puede permanecer eternamente en la agenda t\u00e1cita del Congreso a la espera de que algunos de sus miembros les interese impulsarlo. Adem\u00e1s, en una democracia participativa las implicaciones del principio de representaci\u00f3n pol\u00edtica se tornan m\u00e1s exigentes. Las normas constitucionales sobre t\u00e9rminos en la formaci\u00f3n de las leyes, que racionalizan el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa y apuntan a promover la deliberaci\u00f3n, se enmarcan dentro de \u00e9ste principio rector de la Constituci\u00f3n que es la democracia participativa. Por estas razones el principio in dubio pro democracia no debe interpretarse como si \u00a0su alcance fuera el de in dubio pro Congreso o in dubio pro Presidente, sino a partir de su sentido dentro de una democracia participativa, es decir, in dubio pro ciudadanos. Pensamos que en este caso a los ciudadanos les interesa que un proyecto de ley objetado reciba de parte de quienes los representan un an\u00e1lisis oportuno que impida que este languidezca, en ocasiones eternamente. De tal manera que este primer criterio relativo a la funci\u00f3n institucional del principio de responsabilidad pol\u00edtica, hace necesario rechazar la primera de las alternativas mencionadas al inicio de este salvamento, v.gr., la de que no hay t\u00e9rmino para que el Congreso se pronuncie sobre el proyecto objetado. Tambi\u00e9n conduce a darle mayor peso a las conclusiones que se derivan de la aplicaci\u00f3n de los m\u00e9todos sistem\u00e1tico, teleol\u00f3gico y gen\u00e9tico, en lugar de privilegiar el m\u00e9todo literal. \u00a0<\/p>\n
El segundo criterio que propusimos para afrontar los interrogantes hermen\u00e9uticos mencionados se refiere a la funci\u00f3n que cumple el sistema de frenos y contrapesos dise\u00f1ado por el constituyente cuando se presenta un desacuerdo entre la rama ejecutiva y la rama legislativa. De los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n que se ocupan de la materia se deducen dos conclusiones. En primer lugar, se observa que el constituyente proporcion\u00f3 a ambas ramas facultades suficientes para controlarse mutuamente y para impedir que una invada la \u00f3rbita de la otra. En segundo lugar, se aprecia que en las diversas etapas del ejercicio de las funciones propias de cada una de las tres ramas del poder p\u00fablico que intervienen en la formaci\u00f3n de las leyes, el constituyente fij\u00f3 t\u00e9rminos para evitar que los conflictos entre los \u00f3rganos que las integran se tradujeran en una par\u00e1lisis del Estado. Inclusive los t\u00e9rminos fijados buscan que haya una soluci\u00f3n pronta al conflicto que se ha planteado a tal punto que la intervenci\u00f3n de la Corte Constitucional est\u00e1 sujeta a t\u00e9rminos excepcionalmente breves. Este segundo criterio impide aceptar la tesis seg\u00fan la cual el Congreso puede tomarse todas las legislaturas que estime conveniente para pronunciarse sobre las objeciones. Pero adem\u00e1s, habida cuenta de que tanto el ejecutivo como el legislativo disponen de facultades para defender sus fueros, este segundo criterio exige que el Congreso disponga del t\u00e9rmino mayor previsto en la Constituci\u00f3n para pronunciarse sobre las objeciones. Ello lleva a descartar la segunda alternativa mencionada inicialmente, v.gr., que el t\u00e9rmino correspondiente es de una legislatura, y a preferir la tercera seg\u00fan la cual el t\u00e9rmino fijado por la Constituci\u00f3n es de dos legislaturas. \u00a0<\/p>\n
7. Una segunda faceta del problema hermene\u00fatico que planteaba este caso, es el de la interpretaci\u00f3n de los silencios constitucionales. Es un tema complejo que no puede ser tratado en extenso en este salvamento. Basta con anotar que a los \u00f3rganos del Estado no se les puede aplicar el mismo criterio que a los particulares. Estos \u00faltimos pueden hacer todo lo que no les haya sido prohibido. As\u00ed se garantiza su libertad. Los \u00f3rganos del Estado no tienen libertades, sino funciones, competencias, misiones institucionales, responsabilidades y deberes p\u00fablicos. Sostener que como la Constituci\u00f3n guard\u00f3 silencio respecto del t\u00e9rmino para que el Congreso insistiera en las objeciones, \u00e9ste es libre de insistir cuando lo desee, es convertir la funci\u00f3n de hacer las leyes en una especie de “libertad corporativa”. \u00a0<\/p>\n
El principio democr\u00e1tico y el debido proceso legislativo \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0La Constituci\u00f3n no contempla un t\u00e9rmino expreso, dentro del cual deban las c\u00e1maras tramitar la insistencia frente a las objeciones presidenciales. \u00a0Ello significar\u00eda que el Congreso tiene libertad absoluta en la materia. \u00a0Lo cual, adem\u00e1s, es una interpretaci\u00f3n compatible con el principio democr\u00e1tico, al cual ha de reconoc\u00e9rsele la debida primac\u00eda. \u00a0La anterior posici\u00f3n, constituye una de las principales tesis expuestas por la mayor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con ella, el principio democr\u00e1tico se protege aplicando solamente las restricciones que la Constituci\u00f3n expresamente ha contemplado. \u00a0Lo anterior se explica por la necesidad de permitir que el proceso de deliberaci\u00f3n en el Congreso sea lo m\u00e1s aut\u00f3nomo posible. \u00a0En estas condiciones, la ausencia de una regla expresa, implica la intenci\u00f3n del Constituyente de dejar las fuerzas pol\u00edticas libres de ataduras para arribar a una decisi\u00f3n. \u00a0Ello lleva a la conclusi\u00f3n de que al Congreso, si algo no le est\u00e1 prohibido, le est\u00e1 permitido. \u00a0En cierta manera, se extrapola la situaci\u00f3n del particular frente al Estado. \u00a0Esta conclusi\u00f3n, en estas condiciones, tiene pleno asidero constitucional, pues el legislador, en tanto que representante del pueblo, no puede estar sujeto a las mismas restricciones que el funcionario de la rama ejecutiva o judicial. \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0La protecci\u00f3n del principio democr\u00e1tico, en los t\u00e9rminos del planteamiento anterior, resulta insuficiente en un estado social de derecho. \u00a0La idea expuesta tiene como fundamento la percepci\u00f3n de que la democracia se verifica por la existencia de un acuerdo mayoritario sobre los temas puestos en duda. \u00a0De ah\u00ed la necesidad de limitar cualquier restricci\u00f3n normativa a su funcionamiento. \u00a0Por lo tanto, las reglas expresas en la Constituci\u00f3n aparecen como \u201cmales necesarios\u201d en el quehacer democr\u00e1tico; en realidad constituyen, bajo esta \u00f3ptica, caprichos que \u00fanicamente desdibujan el verdadero sentido de la democracia. \u00a0Sin embargo, la democracia no es ajena a la existencia de reglas. \u00a0Antes bien, las presupone. \u00a0En efecto, el concepto de democracia, que se refiere a un procedimiento no violento de soluci\u00f3n de conflictos, exige, en las sociedades contempor\u00e1neas, que se definan los interlocutores legitimados para participar en el debate democr\u00e1tico, la manera en que se eligen los representantes y, en especial en los momentos institucionalizados del proceso democr\u00e1tico, las reglas internas del debate mismo. \u00a0<\/p>\n
Todos estos elementos suponen la existencia de reglas. \u00a0La democracia, en este sentido, aunque compromete la libertad de elecci\u00f3n (valor de la democracia como mecanismo de adopci\u00f3n de normas), tambi\u00e9n exige el sometimiento de los participantes en el debate democr\u00e1tico, a normas que configuran la existencia misma del debate. \u00a0As\u00ed, existen normas externas al debate (Vg. designaci\u00f3n de quienes pueden participar) e internas al debate (Vg. orden del debate, direcci\u00f3n del debate, etc.). \u00a0De no existir las primeras, evidentemente se compromete la legitimidad del debate, pues no se asegura, en el tr\u00e1nsito de pueblo a representantes, el respeto por la soberan\u00eda popular. \u00a0La democracia contempor\u00e1nea exige que \u00fanicamente sean designados como interlocutores en el debate democr\u00e1tico, aquellas personas que el pueblo \u2013el soberano-, considere merecedores de tal dignidad. \u00a0<\/p>\n
La ausencia de reglas internas durante el debate, impide que la decisi\u00f3n final pueda calificarse de democr\u00e1tica, pues la legitimidad del mecanismo, depende del respeto y la observancia de ciertos requisitos tales como la publicidad16 o las garant\u00edas de la inviolabilidad de los parlamentarios por sus votos u opiniones17. \u00a0As\u00ed las cosas, puede afirmarse que el concepto de democracia supone un m\u00ednimo de orden, el cual se manifiesta normativamente. \u00a0<\/p>\n
10. \u00a0La existencia de limitantes normativas al trabajo del legislador, es decir, limitantes normativas a la expresi\u00f3n democr\u00e1tica b\u00e1sica del sistema, se puede apreciar debidamente al considerar el tema del control constitucional. \u00a0De la existencia de dicho control\u2013tanto por aspectos de forma como de fondo- sobre la ley, se deriva que el trabajo legislativo no esta exento de l\u00edmites, sino que est\u00e1 sujeto a condiciones normativas. \u00a0<\/p>\n
De una parte, se encuentran las restricciones sustanciales al proceso democr\u00e1tico. \u00a0La ley que dicte el Congreso \u00fanicamente ser\u00e1 v\u00e1lida si satisface requisitos constitucionales: respeto por el contenido normativo de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En punto a la existencia de una norma vinculante (entre ellas las producidas por el legislador), la Corte ha se\u00f1alado que \u201cse propone llamar validez formal o vigencia al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos m\u00ednimos para entrar al ordenamiento\u201d18. \u00a0<\/p>\n
De ello se desprende que la producci\u00f3n normativa no es un asunto que se libre al querer democr\u00e1tico. \u00a0Por el contrario, est\u00e1 sujeta a estrictas prescripciones, las cuales garantizan la plena vigencia del Estado de Derecho. \u00a0La concepci\u00f3n de que los gobernantes \u00fanicamente dirigen mediante y en virtud de la ley, apareja, en una democracia constitucional, que no puede admitirse que el legislador est\u00e9 al margen del derecho. \u00a0La validez jur\u00eddica de sus decisiones depende, por entero, de que la ley sea adoptada conforme al derecho. \u00a0El art\u00edculo 151 de la Carta apoya esta interpretaci\u00f3n, al disponer que \u201cel Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa\u201d. \u00a0De aceptarse la tesis expuesta en el fundamento jur\u00eddico N\u00ba5, esta norma constitucional resultar\u00eda inconstitucional, lo cual es absurdo. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en resumen, no puede sostenerse que el principio democr\u00e1tico se respeta con la inexistencia de reglas. \u00a0Por el contrario, son tales normas las que configuran su plena realizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tr\u00e1mite de los proyectos de ley y de la insistencia. \u00a0<\/p>\n
11. \u00a0La Constituci\u00f3n no contempla un t\u00e9rmino expreso, dentro del cual deban las c\u00e1maras tramitar la insistencia frente a las objeciones presidenciales. \u00a0Ello significar\u00eda que el Congreso tiene libertad absoluta en la materia. \u00a0Sin embargo, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y finalista de la Constituci\u00f3n obliga a una soluci\u00f3n distinta. \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0La Carta pol\u00edtica, ha dicho la Corte, \u201cdebe ser abordada como un sistema arm\u00f3nico y coherente, de tal forma que la aplicaci\u00f3n de una norma superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales, sino que debe buscarse, en lo posible, interpretaciones que permitan la m\u00e1xima efectividad de todas las normas de la Constituci\u00f3n\u201d19, lo que se concreta en el principio de unidad de la Constituci\u00f3n. \u00a0El principio democr\u00e1tico debe ser considerado a partir de una interpretaci\u00f3n global de la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, es preciso identificar la soluci\u00f3n que el Constituyente adopt\u00f3 para enfrentar el reto de garantizar la realidad de la producci\u00f3n democr\u00e1tica de las normas. \u00a0Una atenta lectura de la Carta, hace patente que adem\u00e1s de fijar estrictas reglas de competencia o del expl\u00edcito inter\u00e9s por rodear al Congreso de las garant\u00edas necesarias para que ocupe un lugar central en el Estado colombiano, se impuso un r\u00e9gimen estricto en el proceso de formaci\u00f3n de la ley (arts. 157 a 167 de la C.P.), que \u00fanicamente puede explicarse por la idea de que la laxitud en esta materia termina por deformar el proceso legislativo y hacer f\u00fatil el esfuerzo democratizante en la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se partir\u00e1, entonces, de los elementos que definen los t\u00e9rminos constitucionales en materia de tr\u00e1mite legislativo, a fin de indagar sobre su finalidad y la existencia de un plazo constitucional en punto al tr\u00e1mite de las insistencias del Congreso de la Rep\u00fablica frente a las objeciones presidenciales. \u00a0<\/p>\n
13. \u00a0El art\u00edculo 167 de la Carta dispone que el proyecto de ley objetado “volver\u00e1 a las C\u00e1maras a segundo debate”. \u00a0Ello quiere decir que el Constituyente considera que ante la “actuaci\u00f3n preventiva” del Gobierno, es necesaria una nueva reflexi\u00f3n por parte del Congreso. \u00a0A fin de ordenar el tr\u00e1mite legislativo, el constituyente dispuso, como ya se indic\u00f3, que la nueva “reflexi\u00f3n” del Congreso tuviese la categor\u00eda de “segundo debate”. \u00a0Dicha calificaci\u00f3n tiene efectos jur\u00eddicos. \u00a0As\u00ed, por ejemplo, se entiende superado el primer debate, esto es, el debate que se hace en las comisiones constitucionales permanentes (Art\u00edculo 157 numeral 2 de la C.P.)20. \u00a0<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n no s\u00f3lo tiene por efecto eliminar la necesidad del debate en comisiones. \u00a0Tambi\u00e9n define la naturaleza del procedimiento que se realiza en el Congreso al enfrentar una objeci\u00f3n presidencial. \u00a0Al prescribir que se realizar\u00e1 nuevamente el segundo debate, la Constituci\u00f3n reintroduce el nuevo debate dentro del procedimiento legislativo. \u00a0Podr\u00eda decirse que no considera realizado el segundo debate (efecto del poder presidencial), exigiendo que se rehaga dicho debate (poder legislativo). \u00a0En tales condiciones, se aplican las normas constitucionales sobre el tr\u00e1mite de las leyes. \u00a0Se observa que no existe vac\u00edo en la materia, pues se ha previsto una disposici\u00f3n que obliga al Congreso a someterse al procedimiento ordinario. \u00a0Teniendo en cuenta lo anterior, debe entenderse que al tr\u00e1mite de las objeciones presidenciales en el Congreso se aplica el art\u00edculo 162 de la Carta, que dispone: \u00a0<\/p>\n
“Los proyectos de ley que no hubieren completado su tr\u00e1mite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las c\u00e1maras, continuar\u00e1n su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren. Ning\u00fan proyecto podr\u00e1 ser considerado en m\u00e1s de dos legislaturas” (Negrillas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
14. Esta soluci\u00f3n se apoya, adem\u00e1s, en la naturaleza del procedimiento de control que ejerce el Presidente de la Rep\u00fablica y la necesidad de asegurar el principio de consecutividad. El constituyente ha previsto que entre el legislativo y el ejecutivo puedan surgir discrepancias respecto de los proyectos de ley. Tales divergencias se resumen en objeciones presidenciales por razones de conveniencia y por razones de inconstitucionalidad. Las diferencias de opini\u00f3n -objeciones e insistencias- entre estas ramas del poder, que gozan de una amplia legitimidad democr\u00e1tica, antes que ser fuente de enfrentamientos entre poderes, constituyen una importante oportunidad para generar mayores consensos democr\u00e1ticos sobre los temas sometidos a un nuevo examen. \u00a0La Corte ha destacado este punto en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa facultad del Gobierno de objetar proyectos de ley corresponde a una funci\u00f3n que le atribuye la Constituci\u00f3n en cuanto \u00f3rgano llamado a concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes (C.P. art., 200-1). La presentaci\u00f3n de una objeci\u00f3n, de m\u00e9rito o de orden constitucional, suscita un nuevo debate en las c\u00e1maras, vale decir, un examen adicional de la tem\u00e1tica del proyecto, lo que indudablemente enriquece las deliberaciones y el resultado final de las mismas. En este sentido particular relieve asumen las objeciones por inconstitucionalidad. En efecto, la actuaci\u00f3n preventiva del Gobierno y la inmediata reflexi\u00f3n de las c\u00e1maras, constituyen oportunidades institucionales valiosas que se orientan a reforzar la necesaria vinculaci\u00f3n del poder p\u00fablico a la Constituci\u00f3n. De mantenerse – al mediar la insistencia -, la discrepancia entre el Gobierno y el Congreso, sobre el aspecto constitucional, el llamado a dirimirla con car\u00e1cter general ser\u00e1 la Corte Constitucional. La ausencia de este \u00f3rgano jurisdiccional, en el proceso de resoluci\u00f3n de las objeciones por conveniencia, obedece a que en este evento la materia tiene naturaleza puramente pol\u00edtica y, por consiguiente, se salda con la mera insistencia de las c\u00e1maras aprobada por mayor\u00eda absoluta. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ley, en todo caso, debe corresponder siempre a la voluntad unitaria de ambas c\u00e1maras que componen el Congreso. En este orden de ideas, la insistencia frente a la objeci\u00f3n del Gobierno, teniendo por objeto la obra legislativa de ese \u00fanico \u00f3rgano, exige una actuaci\u00f3n concorde de las dos c\u00e1maras. De otro lado, la objeci\u00f3n al articular un suerte de di\u00e1logo y de cr\u00edtica – en sentido democr\u00e1tico -, entre los \u00f3rganos del poder p\u00fablico directamente relacionados con la adopci\u00f3n de las leyes, demanda de la decisi\u00f3n del Congreso mayor peso representativo, lo que en modo alguno se evidencia cuando una c\u00e1mara se allana a las objeciones y otra las refuta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa forma como el Constituyente ha configurado esta precisa t\u00e9cnica de control del poder legislativo, se encamina a determinar cu\u00e1l opci\u00f3n entre las que est\u00e1n en juego dispone de m\u00e1s s\u00f3lido consenso democr\u00e1tico. De ah\u00ed que a la consecuencia final de archivo – a la que a la postre tiende la objeci\u00f3n -, no pueda hacerse frente con la mera decisi\u00f3n de una de las dos c\u00e1maras. A la fuerza pol\u00edtica y representativa del Gobierno, el Congreso, si su aspiraci\u00f3n es la de superar la objeci\u00f3n presentada, tendr\u00e1 que responder de manera unitaria: la voluntad de las dos c\u00e1maras que lo integran deber\u00e1 fundirse en una misma decisi\u00f3n. De lo contrario, primar\u00e1 la voluntad del Gobierno, cuyo origen democr\u00e1tico, lo habilita para participar en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, por lo menos en aspectos puntuales como el referido a oponerse a la sanci\u00f3n de un proyecto de ley cuando media su objeci\u00f3n debidamente presentada y no enervada por el Congreso en los t\u00e9rminos contemplados por la Constituci\u00f3n.\u201d21 \u00a0(negrillas fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el sistema dise\u00f1ado por el Constituyente, la soluci\u00f3n a tales discrepancias debe realizarse de manera \u00e1gil. \u00a0En efecto, la Carta ha fijado t\u00e9rminos perentorios para que el Presidente de la Rep\u00fablica pueda ejercer su facultad objetadora (C.P. Art. 166). \u00a0As\u00ed mismo, ha establecido t\u00e9rminos en extremo reducidos para que la Corte Constitucional se pronuncie sobre las objeciones por razones de inconstitucionalidad (C.P. 167)22. \u00a0Finalmente, como se ha puesto de relieve en este salvamento de voto, al tr\u00e1mite de las objeciones en el Congreso de la Rep\u00fablica se aplican los t\u00e9rminos contenidos en la Constituci\u00f3n para el tr\u00e1mite de las leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de consecutividad23 impone el m\u00e1s estricto cumplimiento por los tr\u00e1mites constitucionales en el proceso de formaci\u00f3n de la ley. \u00a0Dicho principio busca garantizar \u201cla plenitud del procedimiento constitucional\u201d y constituye \u201cgarant\u00eda de que no se eluda el principio democr\u00e1tico y el efectivo ejercicio de la funci\u00f3n legislativa por ambas C\u00e1maras\u201d24. \u00a0Este principio no se agota con la aprobaci\u00f3n del proyecto de ley en los cuatro debates que impone la Constituci\u00f3n. \u00a0Exige, adem\u00e1s, el cumplimiento de los t\u00e9rminos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
15. \u00a0La existencia de dicho t\u00e9rmino (el Congreso no puede exceder dos legislaturas para el tr\u00e1mite de insistencias) tiene un importante papel en la racionalizaci\u00f3n del proceso legislativo. \u00a0Las reglas que organizan el debate democr\u00e1tico, entre ellas las que establecen t\u00e9rminos dentro de los cuales deben adoptarse las decisiones, garantizan que el trabajo legislativo sea eficiente. La planificaci\u00f3n del debate tiene hondas implicaciones pol\u00edticas y, en este sentido, democr\u00e1ticas. \u00a0La definici\u00f3n de qu\u00e9 se debate y cu\u00e1ndo, responde a opciones pol\u00edticas. \u00a0Dejar abierta la posibilidad de que se debata en cualquier momento (i) desorganiza el debate, impidiendo que las decisiones se adopten de manera \u00e1gil y oportuna. \u00a0La inexistencia de reglas permite que el debate se extienda de manera infinita, postergando, de igual manera, la adopci\u00f3n de decisiones, con los graves efectos que, para la gobernabilidad, apareja. \u00a0En este sentido, las reglas establecidas en los art\u00edculos 348 y 349 de la Carta, son una clara muestra de la necesidad de establecer t\u00e9rminos perentorios para organizar el trabajo legislativo y, as\u00ed, asegurar que los debates conduzcan a alg\u00fan resultado. De otra parte (ii), la ausencia de reglas sobre la oportunidad y momento de la toma de decisiones, puede tener efectos negativos para la racionalizaci\u00f3n del trabajo parlamentario. \u00a0<\/p>\n
16. \u00a0Por \u00faltimo, la interpretaci\u00f3n de la mayor\u00eda (la ausencia de t\u00e9rmino expreso implica que el Congreso tiene libertad para tramitar la objeci\u00f3n presidencial durante un tiempo indefinido), conlleva a un efecto contrario al esp\u00edritu de la Carta. \u00a0De varias disposiciones de la Constituci\u00f3n se desprende que existe un evidente inter\u00e9s en que los procesos o tr\u00e1mites estatales (sea de cualquiera de sus ramas u \u00f3rganos aut\u00f3nomos) culminen y no se transformen en asuntos que nunca se resuelven. \u00a0As\u00ed, el art\u00edculo 29 de la Carta dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201c…Quien sea sindicado tiene derecho…. a un debido proceso p\u00fablico sin dilaciones injustificadas…\u201d \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 228 constitucional manda que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos t\u00e9rminos procesales se observar\u00e1n con diligencia y su incumplimiento ser\u00e1 sancionado\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 29, la Corte ha interpretado este precepto en el sentido de que es contrario a su n\u00facleo esencial que existan t\u00e9rminos indefinidos o cuya duraci\u00f3n resulte irrazonable. \u00a0As\u00ed, por ejemplo, en materia de medidas de aseguramiento, en la sentencia T-401 de 199225 se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c7. En los tres casos examinados, los motivos invocados por los jueces para mantener las medidas de seguridad respectivas, carecen manifiestamente de razonabilidad. En estas condiciones los efectos de la ley, frente a dichas situaciones, deben cesar por contrariar expresas disposiciones constitucionales y erigirse en afrenta a la dignidad humana en una sociedad democr\u00e1tica y justa. \u00a0<\/p>\n
8. Seg\u00fan el art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n, en ning\u00fan caso podr\u00e1 haber penas y medidas de seguridad imprescriptibles. Medidas de seguridad que se prolonguen indefinidamente, no obstante que su finalidad se encuentre cumplida, adquieren de hecho la caracter\u00edstica de imprescriptibilidad que repudia el ordenamiento constitucional. \u00a0<\/p>\n
9. El art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n proh\u00edbe la pena de prisi\u00f3n perpet\u00faa. Supeditar la cesaci\u00f3n de una medida de seguridad impuesta a un inimputable incurable a su completa rehabilitaci\u00f3n, sabiendo de antemano que ella es imposible, equivale a que \u00e9sta haga tr\u00e1nsito a pena perpetua, m\u00e1xime si se acredita que el convicto no reviste peligrosidad y est\u00e1 en grado de adaptarse adecuadamente a la sociedad. El principio pro libertate obliga al juez a escoger la alternativa menos gravosa para el recluso.\u201d \u00a0(Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
De igual manera, en la sentencia C-475 de 199726, sostuvo en relaci\u00f3n con la indagatoria que: \u00a0<\/p>\n
\u201cresulta violatorio del debido proceso, convocar a un sujeto para que rinda versi\u00f3n preliminar o declaraci\u00f3n indagatoria cuando la actividad inquisitiva del Estado se ha postergado hasta conseguir un c\u00famulo tal de elementos probatorios que hagan imposible o particularmente ardua la defensa. En estas condiciones, puede afirmarse que el Estado debe permitir que el sujeto investigado rinda versi\u00f3n libre o indagatoria, tan pronto resulte posible formular, en su contra, una imputaci\u00f3n penal\u201d \u00a0<\/p>\n
En este mismo orden de ideas, en la sentencia C-411 de 199327, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad parcial de los art\u00edculos 329, 438 y 439 del Decreto 2700 de 1991, pues tales disposiciones imped\u00edan cerrar la investigaci\u00f3n antes que existieran pruebas suficientes para calificar la investigaci\u00f3n, lo que conduc\u00eda a que el t\u00e9rmino de instrucci\u00f3n equival\u00eda a la prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n penal. \u00a0En dicha oportunidad, la Corte sostuvo que: \u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan el art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n, es fin esencial del Estado \u00a0asegurar la vigencia de un orden justo. Ahora bien: si el Estado es quien ha de probar que la persona no es inocente y despu\u00e9s de usar todos sus recursos por un tiempo razonable no logra establecerlo, es injusto que, en lugar de reconocer su fracaso y devolver a la persona el pleno goce de sus libertades y derechos, se la deje en situaci\u00f3n de entredicho y con las garant\u00edas constitucionales suspendidas, hasta que finalmente el Estado pueda llevarla a juicio o prescriba la acci\u00f3n penal. \u00a0<\/p>\n
Si se examina la situaci\u00f3n legal de las personas vinculadas a una instrucci\u00f3n, dentro de la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, pero antes y despu\u00e9s de la vigencia del Decreto 2700 de ese a\u00f1o, se encuentra que indudablemente tal Decreto menoscaba el derecho fundamental a la libertad personal, consagrado en el Art. 28 de la Constituci\u00f3n y viola lo estipulado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos, (adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966, suscrito por Colombia en el mismo a\u00f1o y aprobado mediante ley 74 de 1968, que entr\u00f3 en vigor el 23 de marzo de 1976), as\u00ed como el art\u00edculo 29 de la Carta, pues introduce demoras injustificadas en la definici\u00f3n de la situaci\u00f3n jur\u00eddico-penal de las personas.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como antecedente de esta decisi\u00f3n, en la sentencia C-301 de 199328, la Corte se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn punto de razonabilidad, la Corte considera que la exigencia de un debido proceso p\u00fablico sin dilaciones injustificadas es un l\u00edmite sustancial a la discrecionalidad del legislador para regular la instituci\u00f3n de la detenci\u00f3n preventiva. El deber del Estado de asegurar la convivencia pac\u00edfica (CP art. 2) mediante la persecuci\u00f3n eficaz del delito justifica que, frente a determinadas formas delincuenciales – criminalidad organizada – y ante dificultades probatorias ajenas a la actividad y diligencia de los \u00f3rganos del Estado, los t\u00e9rminos legales para la investigaci\u00f3n y juzgamiento de ciertos delitos sean mayores que los ordinarios de manera que se evite la liberaci\u00f3n de presuntos autores de il\u00edcitos que producen profundas repercusiones en la vida social. No obstante, el principio de seguridad p\u00fablica no puede interpretarse con desconocimiento del principio de efectividad de los derechos y garant\u00edas fundamentales, ni el sindicado o procesado ha de soportar indefinidamente la ineficacia e ineficiencia del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n, en consonancia con los tratados internacionales de derechos humanos, acogi\u00f3 en su art\u00edculo 29 el criterio de justificaci\u00f3n razonable – debido proceso sin dilaciones injustificadas – para la investigaci\u00f3n y el juzgamiento de il\u00edcitos penales. La jurisprudencia y la doctrina internacionales han precisado lo que debe entenderse por un plazo razonable para la investigaci\u00f3n y el juzgamiento, condicionando sus l\u00edmites a las circunstancias del caso y a la existencia de un verdadero inter\u00e9s p\u00fablico que justifique la restricci\u00f3n del derecho a la libertad personal sin llegar en ning\u00fan caso al extremo de desconocerlo. En este sentido, el legislador encuentra una limitaci\u00f3n constitucional de sus atribuciones (CP arts. 29 y 93) en asuntos punitivos y de pol\u00edtica criminal debiendo estar justificadas racionalmente las demoras o dilaciones temporales de la investigaci\u00f3n y juzgamiento de las personas detenidas preventivamente. La mera elecci\u00f3n de un plazo – igual al m\u00e1ximo de la pena – no justifica ni hace razonable la restricci\u00f3n indefinida de la libertad por el hecho de que el legislador as\u00ed lo establezca en ejercicio de sus funciones.\u201d (Negrillas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en la sentencia T-106 de 199329, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la inactividad de la administraci\u00f3n en reglamentar la Ley 28 de 1989: \u00a0<\/p>\n
\u201cLlama la atenci\u00f3n a esta Sala de Revisi\u00f3n el hecho de que han transcurrido m\u00e1s de cuatro (4) a\u00f1os sin que el Gobierno Nacional haya expedido el correspondiente decreto reglamentario de la Ley 28 de febrero 10 de 1989, lo cual, en principio, hace suponer que para su cumplimiento dicho reglamento no se ha estimado necesario. \u00a0<\/p>\n
No puede quedar supeditado el ejercicio del derecho fundamental al trabajo del actor a que en un futuro lejano se dicte la reglamentaci\u00f3n de una ley que, por si misma, habilita al mencionado Consejo para \u00a0expedir la matr\u00edcula profesional al peticionario. La administraci\u00f3n dentro de una discrecionalidad razonable, puede exigir, para los casos de expedici\u00f3n de las licencias de los ingenieros pesqueros, ciertos requisitos que se juzguen indispensables, dentro del contexto normativo antes rese\u00f1ado, bajo la perspectiva de la observancia del principio de \u00a0eficacia consagrado en el art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica que, para el caso, se traduce en asegurar la oportuna expedici\u00f3n de las licencias a los ingenieros pesqueros.\u201d \u00a0<\/p>\n
De lo anterior, se desprende que resulta contrario al esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n y, en esa medida, incompatible con el sistema jur\u00eddico colombiano, la existencia de tr\u00e1mites estatales de duraci\u00f3n indefinida. \u00a0<\/p>\n
La ausencia de definici\u00f3n -opci\u00f3n que la mayor\u00eda autoriza al legislador-, no es querida por el constituyente pues, adem\u00e1s de la grave afectaci\u00f3n de la legitimidad del ente estatal que dilata sus decisiones y del sentimiento de frustraci\u00f3n que ello acompa\u00f1a, es fuente de inseguridad jur\u00eddica y de eventuales violaciones de los derechos constitucionales. \u00a0Lo primero, por cuanto la expectativa que genera la posible toma de decisiones, impide el normal funcionamiento de la sociedad. \u00a0Podr\u00eda aducirse en contra de este argumento que, trat\u00e1ndose de leyes de la Rep\u00fablica, la demora en adoptar una ley no tendr\u00eda tal efecto, pues la norma no existe. \u00a0Sin embargo, la publicidad de las actuaciones del Congreso (que se manifiesta, entre muchas cosas, en la publicaci\u00f3n de los proyectos de ley y las actas de cada sesi\u00f3n), busca que los ciudadanos conozcan y realicen seguimientos sobre la actividad parlamentaria. \u00a0Con ello, se busca evitar que las personas se vean sorprendidas con discusiones o proyectos desconocidos para ellos y, de esta manera, poder participar en el debate democr\u00e1tico. \u00a0El segundo punto \u2013eventual violaci\u00f3n de los derechos constitucionales por omisi\u00f3n-, reviste mayor gravedad. \u00a0<\/p>\n
El respeto y la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales, no es s\u00f3lo el resultado de la acci\u00f3n del ejecutivo. \u00a0Es menester, adem\u00e1s, que el legislativo participe activamente adoptando, de manera oportuna, las normas que desarrollan cada uno de los derechos constitucionales. \u00a0Unicamente la existencia de tales desarrollos normativos, garantiza al ejecutivo y dem\u00e1s autoridades un marco jur\u00eddico, a partir del cual sea posible, sin recurrir a mecanismos subsidiarios (Vg. la tutela), que se controle la actividad estatal. \u00a0As\u00ed mismo, dicho marco jur\u00eddico define esferas y \u00e1mbitos de competencia de los distintos \u00f3rganos estatales, lo que le permite al Estado adoptar las decisiones necesarias para garantizar el disfrute de los derechos reconocidos en la Carta (C.P. Art. 2). \u00a0La dilaci\u00f3n en la expedici\u00f3n de las disposiciones que desarrollan la Carta, constituye un signo inequ\u00edvoco de un escaso inter\u00e9s en el cumplimiento de las funciones constitucionales, que compromete, interna e internacionalmente, al Estado colombiano. \u00a0No sobra recordar, en este punto, que de conformidad con el art\u00edculo 93 de la Carta, \u201clos derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u201d. \u00a0Los int\u00e9rpretes aut\u00e9nticos de tales tratados, en especial el Consejo Econ\u00f3mico y Social de las Naciones Unidas, ha puesto de presente que de los tratados internacionales de derechos humanos, no s\u00f3lo se derivan obligaciones de respeto y protecci\u00f3n, sino tambi\u00e9n de desarrollo30. \u00a0<\/p>\n
17. \u00a0Se podr\u00eda objetar que esta interpretaci\u00f3n resulta excesiva, habida consideraci\u00f3n que el art\u00edculo 167 de la Carta, norma especial en materia de tr\u00e1mite de objeciones, nada dice sobre el t\u00e9rmino con que cuenta el Congreso para tramitar las objeciones presidenciales. \u00a0Si bien ello es cierto, dos razones apoyan la interpretaci\u00f3n que prohijamos: \u00a0En primer lugar, la existencia del art\u00edculo 162 de la Constituci\u00f3n demuestra el inter\u00e9s del Constituyente en racionalizar el tr\u00e1mite de los proyectos de ley, no existiendo raz\u00f3n alguna que justifique suponer que dicha exigencia no se extendiera al tr\u00e1mite de las objeciones presidenciales. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, tal como ya se mencion\u00f3, el hecho que el art\u00edculo 167 disponga que se debe realizar de nuevo el “segundo debate”, no puede entenderse como un elemento ret\u00f3rico en la Constituci\u00f3n. \u00a0Cuando una expresi\u00f3n tiene definida en la Constituci\u00f3n su alcance y sus consecuencias, no es posible desconocer su sentido. Lo anterior se apoya en la necesidad de efectuar una interpretaci\u00f3n unitaria del lenguaje de la Constituci\u00f3n. \u00a0No es posible, por desvirtuar el principio de unidad de la Constituci\u00f3n, que frente a una misma expresi\u00f3n de la Carta, se propongan dis\u00edmiles sentidos. \u00a0Ello terminar\u00eda por debilitar su fuerza normativa y ser\u00eda fuente de una enorme inseguridad jur\u00eddica. \u00a0En el caso del “segundo debate”, ello implica, por lo expuesto antes, un t\u00e9rmino para concluir el tr\u00e1mite del proyecto de ley, que no puede ser superior a dos legislaturas. \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 162 de la Carta para efectos de tr\u00e1mite de objeciones. \u00a0<\/p>\n
18. \u00a0Habi\u00e9ndose establecido que el Congreso debe respetar el art\u00edculo 162 de la Carta para efectos de tramitar una objeci\u00f3n presidencial, cabe preguntarse si \u00e9ste cuenta con una o dos legislaturas para insistir. \u00a0<\/p>\n
Una opci\u00f3n consistir\u00eda en se\u00f1alar, habida consideraci\u00f3n de que el art\u00edculo 167 de la Carta dispone que se realizar\u00e1 nuevamente el segundo debate, que deba entenderse que, en armon\u00eda con el art\u00edculo 162 de la Constituci\u00f3n, el legislador cuenta con una legislatura para tramitar la objeci\u00f3n. \u00a0No compartimos esta tesis, pues esta idea no consulta el hecho de que ya se han hecho los debates constitucionales. \u00a0La obligaci\u00f3n de realizar un nuevo debate no se debe a la inexistencia del segundo debate, sino a la presentaci\u00f3n de una objeci\u00f3n presidencial tiene por efecto descalificar dicho debate. \u00a0As\u00ed las cosas, no ha habido un tr\u00e1mite lento, sino la necesidad de rehacer parcialmente dicho tr\u00e1mite. \u00a0En tales circunstancias, nada explica que se deba limitar el tr\u00e1mite a una legislatura. \u00a0<\/p>\n
Si despu\u00e9s de la objeci\u00f3n, el proyecto regresa a segundo debate, esto significa que se reanuda el tr\u00e1mite legislativo con todas sus consecuencias, salvo las excepciones consignadas en la Carta, consistentes en que no hay debate en comisiones y que \u00e9ste se circunscribe a las disposiciones objetadas y a los temas conexos. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, dicho t\u00e9rmino, cabe se\u00f1alar, debe entenderse que corre a partir de la presentaci\u00f3n de las objeciones. \u00a0Es decir, una vez presentada la objeci\u00f3n, no deben transcurrir mas de 2 legislaturas. \u00a0Ello por cuanto de interpretarse de manera distinta, el t\u00e9rmino efectivo ser\u00eda menor, contrariando la interpretaci\u00f3n hasta aqu\u00ed expuesta. \u00a0<\/p>\n
Efectos de la violaci\u00f3n del t\u00e9rmino. \u00a0<\/p>\n
19. \u00a0Los t\u00e9rminos que la Constituci\u00f3n establece en materia del tr\u00e1mite legislativo, traen consecuencias distintas para quienes intervienen en el proceso de formaci\u00f3n de la ley. \u00a0As\u00ed, el incumplimiento de los t\u00e9rminos establecidos en el art\u00edculo 160 de la Carta (t\u00e9rminos m\u00ednimos que deben transcurrir entre cada uno de los debates), constituye un vicio de tr\u00e1mite, que obliga a subsanarlo; el art\u00edculo 166 (t\u00e9rminos para que el Presidente de la Rep\u00fablica objete un proyecto de ley), por su parte, impone un t\u00e9rmino de caducidad para el ejercicio de una competencia constitucional, raz\u00f3n por la cual en caso de desconocerse, se reputa no objetado el proyecto de ley. \u00a0De igual manera, el desconocimiento del art\u00edculo 162 de la Carta (t\u00e9rmino m\u00e1ximo dentro del cual se debe aprobar un proyecto de ley), debe conducir a la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de la norma objetada, pues el Congreso incumpli\u00f3 un t\u00e9rmino que es imposible de subsanar. \u00a0<\/p>\n
Inconstitucionalidad de la norma objetada. \u00a0<\/p>\n
20. \u00a0Se ha establecido que entre la radicaci\u00f3n de la objeci\u00f3n y el debate en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes mediaron 2 legislaturas, mientras que al realizarse el debate en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, hab\u00edan pasado 3 legislaturas. \u00a0Por lo tanto, se desconoci\u00f3 el t\u00e9rmino fijado en el art\u00edculo 162 de la Constituci\u00f3n, lo que constituye un vicio insubsanable. \u00a0Por lo tanto, la Corte ha debido declarar inexequible la totalidad del art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00ba 122\/96 Senado-117\/95 C\u00e1mara, “por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1”, y no parcialmente como lo determin\u00f3 la mayor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, cabe preguntarse si no es absurdo que el Congreso disponga a lo sumo de dos legislaturas para aprobar un proyecto de ley, pero pueda dejar pasar todas las legislaturas que desee para terminar de aprobarlo, cuando \u00e9ste es objetado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
FABIO MORON D\u00cdAZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-196\/01 \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Facultad de modificaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: O.P. 042 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto, me permito manifestar que salvo el voto en el asunto de la referencia, por cuanto, en mi criterio, la norma objetada (art\u00edculo 4 del proyecto de ley \u201cpor la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyac\u00e1\u201d) ha debido ser declarada inexequible en su integridad. \u00a0<\/p>\n
A mi juicio, no faltaba raz\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica cuando expresaba en el pliego de objeciones que -seg\u00fan ya lo hab\u00eda dicho esta misma Corte en sentencia C-685 de 1996- s\u00f3lo el Congreso, en su condici\u00f3n de legislador ordinario, o excepcionalmente el Ejecutivo, investido extraordinariamente de la atribuci\u00f3n legislativa, tiene la posibilidad de modificar el presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Y resulta evidente que la disposici\u00f3n objetada, en cuanto autoriza al Gobierno Nacional, con gran amplitud, para hacer las apropiaciones y traslados presupuestales \u201cque fueren necesarios\u201d, con miras al desarrollo de la ley, transfiere al Gobierno su propia facultad -la de reformar el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones-, lo que no es posible bajo el imperio de la actual Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En efecto, seg\u00fan el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, el Gobierno formula anualmente ese presupuesto, para presentarlo al Congreso, que es el \u00f3rgano competente para aprobarlo, como lo indica el art\u00edculo 150, numeral 11 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Al tenor del art\u00edculo 346, en la ley de apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior (subrayo), o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Dentro de ese esquema constitucional, el proyecto de ley del que aqu\u00ed se trata pod\u00eda contemplar el gasto destinado a rendir honores al ciudadano ilustre cuyo homenaje se aprobaba; y, en tal sentido, era esa la ley anterior, que despu\u00e9s habr\u00eda de reflejarse en la ley de apropiaciones correspondiente al periodo fiscal en que dicho gasto hubiera de ejecutarse. \u00a0<\/p>\n
Pero, contra lo mandado en la Constituci\u00f3n, el art\u00edculo objeto de la glosa presidencial lo que hizo fue autorizar directamente y de modo vago y general las apropiaciones y traslados presupuestales (se entiende que del presupuesto en vigencia) que fueren necesarios, como si el Presidente de la Rep\u00fablica y sus ministros, encargados de la ejecuci\u00f3n presupuestal, no tuvieran por l\u00edmite la ley de presupuesto aprobada por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
Cosa distinta es que, como lo previenen los art\u00edculos 349 y 352 de la Constituci\u00f3n (interpretados arm\u00f3nicamente), expedido el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones por el Congreso, se introduzcan en las modificaciones necesarias (claro est\u00e1, por el Congreso), como por ejemplo las consistentes en trasladar partidas de una finalidad presupuestal a otra, en los t\u00e9rminos de la ley org\u00e1nica de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
El Gobierno, en mi opini\u00f3n, no puede ser autorizado por el Congreso de manera tan indefinida como la contemplada en el art\u00edculo 4 objetado, para trasladar partidas y hacer apropiaciones seg\u00fan le parezca, pues ello significa, ni m\u00e1s ni menos, que resulte inoficiosa, innecesaria y est\u00e9ril la labor legislativa en materia presupuestal. \u00a0<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Fecha, ut supra \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
2 Ver, entre otras, las sentencias C-490\/94, C360\/96, C-017\/97 y C-192\/97\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-490\/94. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-360\/94. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico No 6. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0 Sentencia C-360 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0 Sentencia C-261 de 1993 M.P. Hernando Herrera Vergara \u00a0<\/p>\n
7 \u00a0 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 1993, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
9 \u00a0 Sentencia C-772 de 1998 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0 Sentencia C-324 de 1997 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0 Sentencia C-1404 de 2000 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz y Alvaro Tafur G\u00e1lvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0 Sentencias C-268 de 1995, C-708 de 1996, entre otras. \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0 Sentencia C-036 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0 Sentencia C-036 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0 Sentencia C-386 de 1996 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
17 \u00a0 Sentencia SU-047 de 1999 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
18 \u00a0 Sentencia C-443 de 1997 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
19 \u00a0 Sentencia C-255 de 1997 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
20 \u00a0 Sentencia C-241 de 1994 M.P. Hernando Herrara Vergara \u00a0<\/p>\n
21 \u00a0 Sentencia C-036 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
22 \u00a0En la sentencia C-534 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, la Corte dijo sobre el particular: \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien la Constituci\u00f3n quiso imprimirle un tr\u00e1mite acelerado a los procesos de constitucionalidad originados en objeciones presidenciales, la importancia que tienen para el ordenamiento jur\u00eddico las decisiones que recaen en estos procesos exige que los participantes dentro del mismo tengan la oportunidad de informarse y reflexionar debidamente antes de exponer su posici\u00f3n o de dictar el fallo.\u201d (Negrillas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
23 \u00a0 Sobre el particular, ver sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
24 \u00a0 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
25 \u00a0 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
26 \u00a0 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
27 \u00a0 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
28 \u00a0 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0Ver adem\u00e1s, sentencias C-411, C-412 y C-427 de 1993\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 \u00a0 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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