\u00a0 \u00a0 Sentencia C-363\/01 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-Naturaleza\/IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-Hecho generador y sujeto pasivo \u00a0<\/p>\n
El impuesto a las transacciones financieras a que se refiere la disposici\u00f3n acusada, es un impuesto real e “indirecto”, que dada su naturaleza no tiene en cuenta las condiciones de los sujetos que tributan ni su capacidad contributiva, por cuanto recae \u00fanicamente sobre las “transacciones financieras”, uno es el hecho generador y otro el sujeto pasivo del tributo. El hecho generador lo constituyen las transacciones u operaciones financieras que se realicen, y el sujeto pasivo, los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-Operaciones exentas \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO A LAS OPERACIONES FINANCIERAS-Exenci\u00f3n de recursos del sistema de seguridad social en salud y pensiones \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO DEL DOS POR MIL-Exenci\u00f3n de recursos del sistema de seguridad social en salud y pensiones \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-No recae en recursos de la seguridad social \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Naturaleza parafiscal de aportes \u00a0<\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Cotizaci\u00f3n en seguridad social \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-Exenci\u00f3n de recursos del Fosyga \u00a0<\/p>\n
TRIBUTO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Permanencia \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3181 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 17 de la Ley 608 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Actor: Guillermo Francisco Reyes Gonz\u00e1lez \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., dos (2) de abril de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Francisco Reyes Gonz\u00e1lez demand\u00f3 el art\u00edculo 17 de la Ley 608 de 2000, \u201cpor la cual se modifican y adicionan los Decretos 258 y 350 de 1.999, proferidos en desarrollo de la emergencia econ\u00f3mica declarada mediante Decreto 195 de 1.999, y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 44.129 del 15 de agosto de 2.000. \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 608 DE 2000 \u00a0<\/p>\n
(agosto 8) \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se modifican y adicionan los decretos 258 y 350 de 1.999, proferidos en desarrollo de la emergencia econ\u00f3mica declarada mediante Decreto 195 de 1.999, y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
(\u2026\u2026.) \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 17. El impuesto a las transacciones financieras a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman destinado a financiar los gastos ocasionados por las medidas adoptadas para la reconstrucci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n y desarrollo de la zona determinada en los decretos dictados en virtud del Estado de Excepci\u00f3n declarado por el Decreto 195 de 1.999 se continuar\u00e1 aplicando en los t\u00e9rminos y condiciones de su creaci\u00f3n, con el siguiente contenido que se ratifica mediante esta ley: \u00a0<\/p>\n
Es impuesto nacional, de car\u00e1cter temporal, que regir\u00e1 entre el primero (1\u00ba) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre del a\u00f1o dos mil (2000), a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman. \u00a0<\/p>\n
El producido de este impuesto se destinar\u00e1 a financiar los gastos ocasionados por las medidas adoptadas para la reconstrucci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n y desarrollo de la zona determinada en los decretos dictados en virtud del Estado de Excepci\u00f3n declarado por el Decreto 195 de 1.999. \u00a0<\/p>\n
Por disposici\u00f3n de esta Ley estos gastos se consideran de inversi\u00f3n social. \u00a0<\/p>\n
El hecho generador del impuesto lo constituye la realizaci\u00f3n de las transacciones financieras, mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorro y los giros de cheques de gerencia, as\u00ed como el pago del saldo neto de las operaciones interbancarias, seg\u00fan el reglamento que expida el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el inciso segundo del par\u00e1grafo del art\u00edculo 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el impuesto aqu\u00ed establecido estar\u00e1 excluido de la participaci\u00f3n que le corresponde a los municipios en los ingresos corrientes. \u00a0<\/p>\n
Los cheques de gerencia girados por un establecimiento de cr\u00e9dito no bancario, con cargo a los recursos de una cuenta de ahorro perteneciente a un cliente, se considerar\u00e1 que constituyen una sola operaci\u00f3n, el retiro en virtud del cual se expide el cheque y el pago del mismo. \u00a0<\/p>\n
Los traslados entre cuentas corrientes de un mismo establecimiento de cr\u00e9dito, estar\u00e1n exentos del impuesto a las transacciones financieras, cuando dichas cuentas pertenezcan a un mismo y \u00fanico titular. \u00a0<\/p>\n
TARIFA, CAUSACION Y BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS. El impuesto tendr\u00e1 una tarifa \u00fanica del dos por mil (2\/1.000), que se causar\u00e1 en el momento en que se produzca la disposici\u00f3n de los recursos objeto de la transacci\u00f3n financiera o del pago del saldo neto en las operaciones interbancarias. \u00a0<\/p>\n
La base gravable ser\u00e1 el valor total de la transacci\u00f3n financiera por la cual se dispone de los recursos y el valor neto de las operaciones interbancarias. \u00a0<\/p>\n
SUJETOS PASIVOS. Ser\u00e1n sujetos pasivos del tributo los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo conforman. \u00a0<\/p>\n
Cuando se trate de retiros de fondos que manejen ahorro colectivo, el sujeto pasivo ser\u00e1 el ahorrador individual beneficiario del retiro de la cuenta individual. \u00a0<\/p>\n
AGENTES DE RETENCION DEL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS. Actuar\u00e1n como agentes retenedores del impuesto y ser\u00e1n responsabiles por el recaudo y pago del mismo, los establecimientos de cr\u00e9dito en los cuales se encuentra la respectiva cuenta, as\u00ed como los establecimientos de cr\u00e9dito que expiden los cheques de gerencia o efect\u00faen los pagos mediante abonos en cuenta con cargo a las cuentas corrientes o de ahorro. En el caso de pago de saldo neto de las operaciones interbancarias el agente retenedor ser\u00e1 la entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria o de Valores que efect\u00faa el pago. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECLARACION Y PAGO. La declaraci\u00f3n y pago del impuesto a las transacciones financieras deber\u00e1 realizarse dentro de los plazos y condiciones que se\u00f1ale el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
Se entender\u00e1n como no presentadas las declaraciones, cuando no se realice el pago en forma simult\u00e1nea a su presentaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA PARA LA ADMINISTRACION DEL TRIBUTO A LAS TRANSACCIONES. Corresponde a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales la administraci\u00f3n del impuesto a las transacciones financieras a que se refiere la presente ley, para lo cual tendr\u00e1 las facultades consagradas en el Estatuto Tributario para la investigaci\u00f3n, determinaci\u00f3n, control, discusi\u00f3n, devoluci\u00f3n y cobro de los impuestos de su competencia. As\u00ed mismo, la DIAN quedar\u00e1 facultada para aplicar las sanciones consagradas en el Estatuto Tributario, que sean compatibles con la naturaleza del impuesto, as\u00ed como aquellas referidas a la calidad de agente de retenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
UTILIZACION DE LOS RECURSOS GENERADOS POR EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS. Los recaudos del impuesto a las transacciones financieras y sus rendimientos ser\u00e1n depositados en una cuenta especial de la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional hasta tanto sean apropiados en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes. El Gobierno propondr\u00e1 al Congreso de la Rep\u00fablica la incorporaci\u00f3n de estos ingresos en la medida en que las necesidades locales as\u00ed lo aconsejen, hasta que se agote su producido.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor considera que la norma acusada es lesiva del Pre\u00e1mbulo y de los art\u00edculos 1, 2, 48 y 363 de la Constituci\u00f3n, “en cuanto se gravan con el impuesto a las transacciones (dos por mil), los recursos de la Seguridad Social con destinaci\u00f3n espec\u00edfica seg\u00fan la Constituci\u00f3n, siendo de destacar los que tienen su fuente en las contribuciones de los empleadores y trabajadores (recursos parafiscales).”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que dicha disposici\u00f3n desconoce el art\u00edculo 48 de la Carta, por que a) modifica la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social en salud, los cuales son de naturaleza parafiscal, y se encuentran destinados exclusivamente a financiar las funciones propias de tal sistema, motivo por el cual no es admisible que resulten afectados por tributos del orden local o nacional; b) el gravamen establecido representa para dicho sistema una considerable fuente de gastos, que afecta negativamente la prestaci\u00f3n del servicio, as\u00ed como el equilibrio que debe existir entre la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n y el valor del costo del POS, ya que la UPC resultar\u00eda desfinanciada al no encontrarse el pago de dicho tributo inclu\u00eddo dentro de su c\u00e1lculo; c) desconoce que los ingresos de las Entidades Promotoras de Salud no se reciben a t\u00edtulo oneroso, sino por delegaci\u00f3n estatal; esto es, no son recursos propios de dichas entidades. Igualmente, se\u00f1ala que, de conformidad con el art\u00edculo 182 de la Ley 100 de 1.993, tal como lo ha se\u00f1alado reiteradamente la Corte Constitucional, los dineros recaudados por las EPS no les pertenecen a ellas, ni ingresan al presupuesto nacional o a los presupuestos de las entidades territoriales, sino que son recursos del sistema de seguridad social en salud, por lo cual constituyen contribuciones parafiscales con \u00a0destinaci\u00f3n espec\u00edfica”. Por lo anterior, considera que \u201csi los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estar\u00e1 al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas. Por lo tanto no le son aplicables las normas org\u00e1nicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad espec\u00edfica: atender las necesidades de salud\u201d. \u00a0<\/p>\n
Agrega, que en la sentencia C-136 de 1.999, en la que la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre el impuesto a las transacciones financieras, se dijo: \u201csorprende que sea el mismo Gobierno, quien haga notar la falta de previsi\u00f3n en el dise\u00f1o del mecanismo que se comenta, pues no tuvo en consideraci\u00f3n, dentro de las excepciones del tributo, las transacciones del sector salud, las cuales quedaron grabadas con el mismo impuesto, en perjuicio de este servicio p\u00fablico y, por ende, de los usuarios de la seguridad social\u201d. Por esa raz\u00f3n, condicion\u00f3 la exequibilidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 31 del Decreto 2330 de 1.998, en el sentido de no considerar como sujetos pasivos del impuesto a los fondos que administran contribuciones parafiscales, haciendo extensiva a ellos la exenci\u00f3n prevista en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 31 de la norma demandada. Sin embargo, para el actor existe una equivocada interpretaci\u00f3n de dicho fallo al referirse a los \u201cfondos\u201d y no a las entidades administradoras de contribuciones parafiscales, pues “no tiene sentido hablar de exenci\u00f3n en funci\u00f3n al sujeto sino en funci\u00f3n a los recursos frente a los cuales recae el gravamen. Este es el sentido obvio y material que se le debe dar al fallo, pero que el Gobierno ha dejado de lado. En nada la prohibici\u00f3n de gravar con impuestos los recursos parafiscales, se refiere a sujetos sino a recursos, con independencia del sujeto, que puede ser o no fondo. Aludir a fondos es un accidente. Por lo tanto, espero que como efecto de la presente demanda se despeje toda duda en cuanto al tema.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por tales razones, considera que tambi\u00e9n se viola el Pre\u00e1mbulo de la Carta, que consagra como objetivo estatal el de asegurar a los integrantes de la sociedad la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, y la garant\u00eda de un orden pol\u00edtico, econ\u00f3mico y social justo; igualmente, el art\u00edculo 1 del mismo ordenamiento que consagra los principios de solidaridad y prevalencia del inter\u00e9s general, y establece que Colombia es un Estado social de derecho; y, asimismo, el art\u00edculo 2 ibidem, que contempla entre los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, y la vigencia de un orden justo. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, considera que se lesiona el principio de equidad tributaria que consagra el art\u00edculo 363 Superior, al destinar “recursos provenientes de una contribuci\u00f3n parafiscal creada para garantizar la seguridad social en salud, para financiar diversas actividades dentro de la ejecuci\u00f3n de las rentas recaudadas por este concepto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Para finalizar, pide a la Corte: “Primero. Que se declare la inconstitucionalidad parcial del art\u00edculo 17 de la ley 608 del 8 de agosto de 2000, en cuanto afecta la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social en salud, en los t\u00e9rminos y alcances en que esta violaci\u00f3n se concreta, conforme los t\u00e9rminos de esta demanda. En tal virtud, me permito solicitar a ustedes, honorables magistrados, se sirvan, en ejercicio de sus competencias, declarar la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 17 de la ley 608 del 8 de agosto de 2000. Segundo. En consecuencia, debe precisar la Corte Constitucional, que el Instituto de los Seguros Sociales y dem\u00e1s EPS p\u00fablicas y privadas, el Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda y dem\u00e1s entidades que administren recursos de la seguridad social, no deb\u00edan realizar en el pasado, ni deben realizar en el futuro, el giro correspondiente de los recursos por concepto de impuesto a las transacciones.” \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Marleni Barrios Salcedo, obrando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad del precepto legal demandado, con base en los siguientes argumentos. \u00a0<\/p>\n
a. En el texto de la norma que se impugna no se establece que el impuesto a las transacciones financieras se deba aplicar sobre los recursos parafiscales de la seguridad social. El contenido jur\u00eddico de la disposici\u00f3n demandada, supuesto por el demandante, realmente no existe en la misma. En consecuencia, la Corte debe declararse inhibida para fallar sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente, es decir, sobre un contenido jur\u00eddico que realmente no existe, como lo ha hecho en m\u00faltiples ocasiones. “Lo anterior se evidencia al final del escrito de demanda, donde el accionante en realidad no persigue la inconstitucionalidad de la norma, sino la inclusi\u00f3n en ella de una excepci\u00f3n del impuesto a las transacciones financieras para las entidades de seguridad social, en especial, las entidades promotoras de salud”. \u00a0<\/p>\n
b. No obstante lo anterior, se\u00f1ala que el impuesto a las transacciones financieras, al recaer sobre la realizaci\u00f3n de ciertas transacciones u operaciones que configuran el hecho gravable, es uno de los llamados impuestos indirectos, los cuales “por su naturaleza no permiten auscultar las condiciones personales de los sujetos incididos ni establecer diferenciaciones conforme a las capacidades contributivas individuales, con lo cual no se vincula a un determinado sujeto”. Asimismo, se trata de uno de los llamados impuestos reales, por que “no tienen en cuenta las condiciones particulares de quien realiza el hecho econ\u00f3mico imponible o sujeto pasivo de facto, con lo cual, predomina la consideraci\u00f3n puramente objetiva del hecho generador”. Por tal motivo, es inadmisible la petici\u00f3n del demandante en el sentido de declarar una exoneraci\u00f3n del impuesto para las transacciones financieras respecto de las entidades que administran los recursos de la seguridad social, puesto que “dicho tratamiento operar\u00eda como una exenci\u00f3n, en tanto se vincula a un determinado sujeto”, lo cual desconocer\u00eda la naturaleza real del impuesto en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, expresa que el principio de equidad tributaria contenido en el art\u00edculo 363 Superior no est\u00e1 referido a un impuesto en particular, sino a la totalidad del sistema tributario, “en tanto le impone el requisito de afectar con la misma severidad a quienes se encuentran en la misma situaci\u00f3n, de manera que sea igual para iguales y desigual para desiguales”, principio que concuerda con el art\u00edculo 95-9 de la Carta, seg\u00fan el cual es deber de las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones estatales dentro de conceptos de justicia y equidad. Por lo anterior, no considera v\u00e1lido afirmar que las entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social se puedan sustraer a la potestad tributaria del Estado y al cumplimiento del aludido deber, por el solo hecho de administrar sus propios recursos; as\u00ed, no se puede afirmar que se quebrante el principio de equidad tributaria cuando se regula el impuesto a las transacciones financieras sin prever un tratamiento exceptivo para los mencionados sujetos o entidades. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, considera que lo dispuesto en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n no implica que no se puedan gravar los recursos de la Seguridad Social; es decir, que no se puedan establecer tributos sobre los recursos del tal sistema, lo cual no desvirt\u00faa su destinaci\u00f3n, ni los sustrae del sector al que est\u00e1n asignados. Sobre el particular, la interviniente cita la sentencia C-587\/95, en la cual se analiz\u00f3 la potestad que tiene el legislador de establecer tributos, sobre los recursos del sector salud. En tal oportunidad, la Corte Constitucional estableci\u00f3 que no puede asumirse, de manera absoluta, que la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de ciertos recursos para una actividad o servicio, excluya a las entidades que los manejan o administran de las cargas impositivas nacionales o territoriales; por tanto, “no puede aceptarse el argumento de que el gravamen contenido en la norma acusada cambia el destino espec\u00edfico de los recursos de la seguridad social”. \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de recordar que en la sentencia C-136\/99, la Corte sostuvo que la exenci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 31 del Decreto 2331 de 1.998 comprend\u00eda tambi\u00e9n a los fondos que administran recursos parafiscales; concordante con ello el Gobierno consagr\u00f3 en la Ley 508 de 1.999 (art. 116, par. 5) un tratamiento que exceptuaba del impuesto a las transacciones financieras a las operaciones que se realicen en el Sistema General de Seguridad Social en Salud con recursos parafiscales. Asimismo, explica que las cotizaciones realizadas por los afiliados al sistema de Seguridad Social en Salud pertenecen al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda (FOSYGA), y que por mandato del art\u00edculo 256 de la Ley 223 de 1.995, los recursos de tal Fondo se encuentran exentos de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones del orden nacional; es decir, las operaciones que se realicen con estos recursos se encuentran exclu\u00eddas del impuesto a las transacciones financieras. Esta posici\u00f3n fue reafirmada por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales -autoridad doctrinaria en materia del impuesto a las transacciones financieras, de conformidad con el art\u00edculo 103 del decreto 955 de 2.000-, la cual, en el Concepto General 052762 del 2 de junio de 2.000, precis\u00f3 que el Sistema General de Seguridad Social en Salud se encuentra exclu\u00eddo del mencionado gravamen. \u00a0<\/p>\n
c. Por \u00faltimo, considera que existe una contradicci\u00f3n entre los cargos formulados por el actor y su petici\u00f3n de constitucionalidad condicionada de las normas acusadas; primero, porque los argumentos expresados en respaldo de la misma se refieren a la conveniencia o inconveniencia de las disposiciones acusadas, y no a su contradicci\u00f3n con lo dispuesto por la Carta Pol\u00edtica. Segundo, porque el actor no tiene en cuenta que las Entidades Promotoras de Salud, de conformidad con el art\u00edculo 182 de la Ley 100 de 1.993, manejan tres clases diferentes de recursos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1) “Las cotizaciones que recaudan por delegaci\u00f3n y que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, que de acuerdo con lo establecido en el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo mencionado, deben ser manejadas en cuentas independientes del resto de las rentas y bienes de la entidad, con el fin de ser giradas al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, quien maneja el sistema”;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2) La Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n, “que constituye un valor per c\u00e1pita que reconoce el Sistema General de Seguridad Social en Salud a las entidades promotoras de salud por la organizaci\u00f3n y garant\u00eda de la prestaci\u00f3n de los servicios incluidos en el plan obligatorio de salud por cada afiliado”; y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3) “Los recaudos de las cuotas moderadoras, que constituyen recursos de estas entidades, de acuerdo con lo expuesto en el inciso tercero del art\u00edculo 187 de la Ley 100; los recursos de los planes complementarios a que hace referencia el art\u00edculo 169 ib\u00eddem; el valor de las UPC correspondientes a beneficiarios adicionales; las comisiones por la prestaci\u00f3n de servicios de salud a la A.R.P.; hasta el 50% de \u00a0los rendimientos financieros obtenidos con los recaudos de las cotizaciones obligatorias antes de su compensaci\u00f3n y otros recursos propios tales como la venta de servicios, rendimientos financieros, recursos de capital, etc.”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la interviniente, el hecho de que la ley haya previsto el manejo en cuentas separadas \u00fanicamente para los recursos provenientes de cotizaciones, demuestra que para el legislador, \u00e9stas sumas son diferentes a las que reciben las entidades por concepto de UPC, las cuales no se diferencian de sus dem\u00e1s recursos propios; es decir, estos \u00faltimos dineros no constituyen aportes parafiscales; ello, en la medida en que las entidades administradoras de los reg\u00edmenes contributivo y subsidiado de seguridad social en salud, act\u00faan como un tipo especial de aseguradoras, que reciben como pago de sus servicios la UPC, con la cual se pretende cubrir la prestaci\u00f3n de los servicios de salud que contempla el POS. Esta Unidad, de conformidad con el art\u00edculo 156-f) y 172-3 de la Ley 100 de 1.993, incluye dentro de su metodolog\u00eda de c\u00e1lculo, tanto las previsiones para el financiamiento del POS de conformidad con sus costos y frecuencias de utilizaci\u00f3n, como las provisiones para financiar los costos administrativos generados por las actividades de aseguramiento que desarrollan las EPS. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto, afirma que de conformidad con el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, no todos los recursos que manejan las entidades del sistema de seguridad social queden excluidos de la potestad tributaria del Estado, como ya lo ha dicho la Corte Constitucional: “el establecimiento de grav\u00e1menes sobre los recursos del Sistema de Seguridad Social per se, no desvirt\u00faa el destino de los mismos o sustrae unos recursos del sistema para financiaci\u00f3n de actividades o sectores diferentes”. Por lo mismo, la petici\u00f3n del actor es inadmisible, dado que “son m\u00faltiples los recursos con que cuentan y m\u00faltiples las operaciones que realizan dentro de su objeto social (…) tampoco puede considerarse que el impuesto a las transacciones financieras al que estar\u00edan expuestas una vez realizado el proceso de compensaci\u00f3n, pueda afectar el equilibrio presupuestal y financiero que debe existir entre el Estado y las Entidades Promotoras de Salud, ni conducir\u00eda a un aumento de la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n, ni generar\u00eda una disminuci\u00f3n de la cobertura prevista en el Plan Obligatorio de Salud, pues, como se se\u00f1al\u00f3, el c\u00e1lculo de la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n contempla los m\u00e1rgenes pertinentes para la operaci\u00f3n administrativa de estas empresas”. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Instituto de los Seguros Sociales. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Diana Margarita Ojeda Visbal, en su calidad de Directora Jur\u00eddica Nacional del Instituto de los Seguros Sociales, intervino en este proceso para oponerse a los argumentos de la demanda, con estos argumentos: \u00a0<\/p>\n
a. Si bien el actor demanda el art\u00edculo 17 de la Ley 608 de 2.000, la Corte debe efectuar una integraci\u00f3n normativa con el art\u00edculo 18 del mismo ordenamiento, que prorrog\u00f3 la vigencia del impuesto a las operaciones financieras hasta el 28 de febrero de 2001, “puesto que trat\u00e1ndose de la misma materia, cualquier decisi\u00f3n de la H. Corte, debe comprender la totalidad del t\u00e9rmino de vigencia del impuesto previsto por el legislador”. \u00a0<\/p>\n
b. El demandante parte de un error pues no se dio cuenta que en el numeral 9 del art\u00edculo 23 de la misma ley que acusa, se establece que “las operaciones financieras que se realicen con recursos del sistema general de seguridad social en salud estar\u00e1n exentas del impuesto a las transacciones financieras, hasta el momento en que se realice el pago al prestador del servicio de salud.” Adicionalmente, considera que la Corte debe determinar si tal exenci\u00f3n se puede hacer extensiva a las entidades que administran este tipo de recursos, teniendo en cuenta qui\u00e9nes son los sujetos pasivos del impuesto en cuesti\u00f3n, as\u00ed como su hecho generador. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Enrique Guerrero Ram\u00edrez, actuando en representaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, por los motivos que se indican a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
a. De conformidad con la Carta Pol\u00edtica, corresponde al Legislador la funci\u00f3n de establecer, modificar o extinguir los impuestos y, por tanto, es a \u00e9l a quien corresponde establecer beneficios tributarios, con base en criterios de razonabilidad, conveniencia y equidad fiscal. En lo que respecta al impuesto a las operaciones financieras que establece la norma acusada en relaci\u00f3n con los recursos de la seguridad social, el Legislador ya hizo uso de tal facultad dentro de los par\u00e1metros constitucionales, al disponer en el art\u00edculo 256 de la Ley 223 de 1.995, que los recursos del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda se encuentran exentos de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones del orden nacional, “comoquiera que las cotizaciones realizadas por los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud pertenecen al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda (FOSYGA), y que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) act\u00faan como delegatarias del Fondo para su recaudo, todo giro de los recursos recaudados por concepto de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no genera el impuesto a las transacciones financieras”. \u00a0<\/p>\n
Precisa que en virtud del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 182 de la Ley 100 de 1.993, las Entidades Promotoras de Salud deben manejar los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de sus afiliados, en cuentas independientes de las dem\u00e1s rentas o bienes de la entidad; y que este manejo independiente es indispensable para que opere la exclusi\u00f3n del impuesto a las transacciones financieras. Ello, en la medida en que “una vez se produce el proceso de giro y compensaci\u00f3n previsto para el r\u00e9gimen contributivo establecido por la Ley 100 de 1.993, los recursos que le correspondan a la Entidad Promotora de Salud son de esta \u00faltima, por lo tanto, toda transacci\u00f3n que se realice con dichos recursos est\u00e1 gravada con el impuesto a las transacciones financieras, siendo sujeto pasivo la entidad titular de la cuenta afectada”. \u00a0<\/p>\n
b. El impuesto a las transacciones financieras es un impuesto real, por cuanto “la descripci\u00f3n del hecho imponible no hace referencia al elemento subjetivo o personal del impuesto, sino que grava la transacci\u00f3n financiera, independientemente de la persona que la realiza” y, por tanto, los beneficios tributarios que se decreten en relaci\u00f3n con dicho impuesto, deben ser consistentes con su naturaleza, es decir, se deben referir al objeto del mismo y no a los sujetos que realizan el hecho generador, como se pretende en la demanda. “De ah\u00ed que la norma que excluye del gravamen a los recursos parafiscales del ‘fondo’, mantiene la filosof\u00eda del impuesto real -mas no personal- como concepto integrador del dinero recaudado para la prestaci\u00f3n del servicio de seguridad social, y no a los sujetos que por delegaci\u00f3n manejan dichos recursos, al punto que considera que los sujetos que los administran deben abrir cuentas independientes a los dem\u00e1s recursos de la entidad. Es decir, se excluye del gravamen los recursos parafiscales de la seguridad social, m\u00e1s no a las entidades prestadoras de la salud”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica, adicionalmente, que los recursos que reciben las E.P.S. por concepto de la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n no son su \u00fanica fuente de recursos, ya que cuentan, adem\u00e1s, con los recaudos por cuotas moderadoras, los copagos, los recursos que provienen de los planes complementarios y los dem\u00e1s recursos propios -rendimientos financieros, recursos de capital, etc-; “en este orden de ideas no puede admitirse que el l\u00edmite impuesto por el constituyente y luego por el legislador al Impuesto a las Operaciones Financieras se extienda a todas las transacciones de las EPS”. \u00a0<\/p>\n
c. Por otra parte, considera que la demanda versa sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente, ya que en la norma acusada no se encuentra el establecimiento del mencionado impuesto sobre los recursos parafiscales de la seguridad social, raz\u00f3n por la que pide a la Corte Constitucional se declare inhibida para fallar en este caso, como lo ha hecho en reiteradas ocasiones ante situaciones id\u00e9nticas. \u00a0<\/p>\n
d. La norma acusada no contraviene el principio constitucional de equidad tributaria, el cual “exige que las instituciones sean aplicadas de una manera razonablemente uniforme a todos los contribuyentes, de manera que todos reciban el mismo tratamiento conforme a su capacidad contributiva. (…) Ello significa que el legislador no puede consagrar distinciones que en primer lugar no obedezcan a las diferencias que las mismas circunstancias f\u00e1cticas establecen, sino que inadmiten tratos desiguales que sean irrazonables, es decir, que no tengan una justificaci\u00f3n objetiva y que no guarden proporci\u00f3n entre los hechos que le sirven a la norma y los fines que \u00e9sta persigue”. Tal principio resultar\u00eda vulnerado si se llegara a acceder a la pretensi\u00f3n del actor, “toda vez que al excluir a las Entidades prestadoras de salud, de la contribuci\u00f3n establecida por la norma acusada, se abrir\u00eda un campo ilimitado para las exclusiones”, las cuales, en t\u00e9rminos de la Corte Constitucional, deben ser taxativas, y consistentes con el prop\u00f3sito que tuvo el Legislador al establecer el impuesto en cuesti\u00f3n. Por estas razones, considera que no es procedente consagrar exenciones de tipo personal respecto del impuesto a las transacciones financieras, puesto que ello no guardar\u00eda relaci\u00f3n alguna con el prop\u00f3sito estatal de confrontar la crisis del eje cafetero. \u00a0<\/p>\n
4. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Salud \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Luis Carlos S\u00e1chica Aponte, en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud, intervino en este proceso para oponerse a la demanda, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
a. En el texto del art\u00edculo demandado no se establece el impuesto a las transacciones financieras sobre los recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social, por lo cual la Corte Constitucional debe declararse inhibida para fallar, al tratarse de una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente, pues “lo que pretende el actor no es una declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada, sino tal vez, la inclusi\u00f3n por parte de la Honorable Corte, de una excepci\u00f3n a la regla general establecida en el art\u00edculo 17 de la Ley 608 de 2000, encaminada a que a las entidades que se reputan administradoras del r\u00e9gimen de seguridad social en salud, no les sea aplicada la norma con respecto a las transacciones financieras y el impuesto all\u00ed establecido”. \u00a0<\/p>\n
b. En cuanto a los argumentos que sustentan las pretensiones del actor, considera que todos ellos se refieren a la conveniencia o inconveniencia de la norma demandada, y no a su contradicci\u00f3n con las normas constitucionales que presumiblemente transgrede.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Igualmente, afirma que la Ley 223 de 1.995, en desarrollo del art\u00edculo 48 Superior, dispuso que los recursos del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda se encuentran exentos de todo tipo de tributos del orden nacional, entre los cuales se encuentra el que establece la norma acusada. Es decir, que las cotizaciones realizadas por los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud son aportes parafiscales que pertenecen al FOSYGA, y son recaudadas por las Entidades Prestadoras de Salud en calidad de delegatarias de dicho Fondo, de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 182 de la Ley 100 de 1.993, por lo cual no se encuentran gravadas por el impuesto bajo an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
e. La prohibici\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 48 Superior, en el sentido de que no se pueden destinar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella, no tiene car\u00e1cter absoluto, sino que se debe entender como una garant\u00eda de financiaci\u00f3n de tal servicio, en el contexto de las dem\u00e1s disposiciones constitucionales. En ese orden de ideas, en ejercicio del poder impositivo, el Estado puede gravar, no los recursos mismos -cuya destinaci\u00f3n no puede ser modificada-, sino “las gestiones u operaciones cumplidas por los particulares que promuevan el servicio o contratan su prestaci\u00f3n, como sujetos pasivos del tributo, de la misma manera en que se consideran contribuyentes cualesquiera personas que desarrollen actividades productivas gravables”. Sobre el particular, se\u00f1ala que la seguridad social no es un servicio puramente estatal, sino que puede ser prestado por entidades p\u00fablicas o privadas, bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado; y que la ley acusada no grav\u00f3 los recursos de la seguridad social como tal, sino “las operaciones de quienes intervienen en la prestaci\u00f3n del servicio, los entes intermediarios entre el Estado que gira los recursos y los usuarios, imposici\u00f3n tributaria que no var\u00eda la destinaci\u00f3n de los recursos ni los afecta, pues recae sobre sujetos distintos a los entes estatales encargados de dirigir y coordinar y controlar la utilizaci\u00f3n de los recursos parafiscales pertenecientes al sistema general de seguridad social, administrados por el FOSYGA, sin incidir ni en los recursos ni en el servicio de seguridad”. \u00a0<\/p>\n
5. Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Oscar Emilio Guerra Morales, en su calidad de Presidente de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral, intervino en este proceso para expresar la posici\u00f3n de la entidad que representa, en relaci\u00f3n con la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, indica que la Ley 608 de 2.000 no grava las operaciones de las Entidades Promotoras de Salud, ya que de conformidad con el art\u00edculo 23 del mismo ordenamiento, las operaciones que se realicen con recursos del sistema de seguridad social en salud se encuentran exentas del impuesto a las transacciones financieras, “hasta el pago del prestador del servicio de salud”. Seg\u00fan este precepto, “las operaciones que se realizan por las entidades que administran recursos del sistema de seguridad social, como lo son, evidentemente, las Entidades Promotoras de Salud, est\u00e1n exentas del pago del impuesto del 2 por mil, hasta la operaci\u00f3n final que es la que se realiza entre dichas entidades y las instituciones prestadoras”. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, considera que la Corte Constitucional debe ratificar su jurisprudencia, “en el sentido de que las Entidades Promotoras de Salud administran recursos parafiscales, tanto derivados de la Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n para el pago de la prestaci\u00f3n de servicios, como de la cotizaci\u00f3n para el pago de las prestaciones econ\u00f3micas”. Por lo mismo, se debe dejar claro que las operaciones de pago de licencias, y las que realizan las EPS -incluyendo el pago al prestador-, se encuentran exentas del mencionado impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2350 recibido el 3 de noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del art\u00edculo 17 de la Ley 608 de 2.000, con base en las siguientes consideraciones. \u00a0<\/p>\n
En su concepto, “el actor no acusa el contenido de la norma, sino la omisi\u00f3n del legislador relacionada con la exclusi\u00f3n de los recursos destinados a la salud y la seguridad social, del cobro del impuesto a las operaciones financieras”; por ello, sus consideraciones se encaminan a establecer si tal omisi\u00f3n ocurri\u00f3, y si el tratamiento que se otorga a dichos recursos en relaci\u00f3n con el gravamen en cuesti\u00f3n, se ajusta a la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica, que de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto y por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, los recursos parafiscales son dineros p\u00fablicos que se destinan a favorecer a un determinado grupo o sector, del cual se recaudan, raz\u00f3n por la cual no se pueden destinar a fines distintos al favorecimiento de ese mismo sector. Seg\u00fan los art\u00edculos 48 y 49 de la Carta, as\u00ed como la Ley 100 de 1.993, los recursos de la seguridad social tienen car\u00e1cter parafiscal y, por tanto, no se pueden desviar hacia sectores diferentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega, que la Corte Constitucional, en sentencia C-136\/99, al declarar la constitucionalidad condicionada del par\u00e1grafo del art\u00edculo 31 del Decreto 2330 de 1.998 -que exceptuaba del pago de la contribuci\u00f3n de las transacciones financieras al FOGAFIN y otras entidades-, hizo extensivo el tratamiento tributario excepcional a los fondos que administren contribuciones parafiscales, entre los cuales se encuentran los de la salud. “Esta ampliaci\u00f3n del tratamiento excepcional debe entenderse concedida en los mismos t\u00e9rminos establecidos en la norma para las entidades exclu\u00eddas en el par\u00e1grafo de la misma, es decir, que no contemplan los gastos de funcionamiento de estas entidades, por cuanto el criterio de exclusi\u00f3n no pretende proteger a las entidades, sino a cierto tipo de recursos administrados por ellas en raz\u00f3n a la calidad de los mismos”. En consecuencia, no se puede excluir del pago del impuesto a las operaciones financieras a los pagos que realicen con sus recursos propios las entidades que administran recursos de la salud, sino exclusivamente a las transacciones realizadas con los recursos parafiscales en cuesti\u00f3n. “Una interpretaci\u00f3n diferente desvirtuar\u00eda el alcance dado por la Corte a su fallo, beneficiando injustificadamente a las Entidades Prestadoras del servicio de salud, vulnerando el principio de igualdad tributaria”. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, indica que los recursos del Fondo de Seguridad y Garant\u00eda (FOSYGA) no se encuentran gravados por el impuesto a las transacciones financieras, ya que en la Ley 223 de 1.995, art. 256, el Legislador estableci\u00f3 que los recursos y operaciones realizados por el FOSYGA se encuentran exentos de todo tipo de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, “lo cual comprende las cotizaciones de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social y las operaciones que con ellos realicen las Entidades Promotoras de Salud”. Por lo mismo, el impuesto consagrado en la norma acusada, no grava los recursos que pertenecen a tal Fondo y, por ende, no vulnera la Constituci\u00f3n. En consecuencia, “una vez se reconozcan los pagos a estas entidades, los recursos dejan de pertenecer al FOSYGA y pasan a constituir parte del patrimonio de estas entidades, independientemente del car\u00e1cter p\u00fablico o privado de las mismas. (…) una vez que estos recursos pasan a formar parte de patrimonios particulares, p\u00fablicos o privados, s\u00f3lo podr\u00edan tener un tratamiento especial si as\u00ed lo hubiese considerado el Congreso, pues de lo contrario, se estar\u00eda vulnerando la competencia del legislador de establecer impuestos y de se\u00f1alar los casos de exclusi\u00f3n o exenci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Planteamiento del problema \u00a0<\/p>\n
En el presente caso corresponde a la Corte resolver si el impuesto a las transacciones financieras establecido en la norma acusada, recae sobre los recursos de la seguridad social, como lo aduce el demandante, o est\u00e1n exentos de tal gravamen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El art\u00edculo 17 de la ley 608 de 2000, materia de acusaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La norma acusada forma parte de la ley 608 de 2000 “Por la cual se modifican y adicionan los decretos 258 y 350 de 1999, proferidos en desarrollo de la emergencia econ\u00f3mica declarada mediante el decreto 195 de 1999, y se dictan otras disposiciones”, y en ella se dispone que “El impuesto a las transacciones financieras a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman destinado a financiar los gastos ocasionados por las medidas adoptadas para la reconstrucci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n y desarrollo de la zona determinada en los decretos dictados en virtud del Estado de Excepci\u00f3n, declarado por el decreto 195 de 1999, se continuar\u00e1 aplicando en los t\u00e9rminos y condiciones de su creaci\u00f3n, con el siguiente contenido que se ratifica mediante esta ley”. (Lo resaltado es de la Corte) \u00a0<\/p>\n
Y a rengl\u00f3n seguido se dispone que dicho impuesto es de car\u00e1cter temporal, con vigencia entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2000, per\u00edodo que ya expir\u00f3, y se enuncia nuevamente, el hecho generador del impuesto, la tarifa, la base gravable, los sujetos pasivos, los agentes retenedores, la declaraci\u00f3n y pago, la competencia para la administraci\u00f3n del tributo, la utilizaci\u00f3n de los recursos generados por \u00e9ste, entre los aspectos m\u00e1s relevantes. \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que dicho precepto legal es inconstitucional “en cuanto grava con el impuesto a las transacciones financieras (dos por mil), los recursos de la seguridad social con destinaci\u00f3n espec\u00edfica seg\u00fan la Constituci\u00f3n”. Al respecto es pertinente aclarar al actor que el impuesto a las transacciones financieras a que se refiere la disposici\u00f3n acusada, es un impuesto real e “indirecto”, que dada su naturaleza no tiene en cuenta las condiciones de los sujetos que tributan ni su capacidad contributiva, por cuanto recae \u00fanicamente sobre las “transacciones financieras”, es decir, sobre las operaciones financieras (hecho gravable) que realicen los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman, mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros y los giros de cheques de gerencia, como el pago del saldo neto de las operaciones interbancarias, salvo los traslados en cuentas corrientes de un mismo establecimiento de cr\u00e9dito, cuando dichas cuentas pertenezcan a un mismo y \u00fanico titular. As\u00ed las cosas, uno es el hecho generador y otro el sujeto pasivo del tributo. El hecho generador, se repite, lo constituyen las transacciones u operaciones financieras que se realicen, y el sujeto pasivo, los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al efectuar una lectura completa de la ley parcialmente acusada, lo que parece no haber hecho el actor, advierte la Corte que si bien es cierto en el art\u00edculo 17 se consagra como hecho generador del impuesto, las transacciones financieras que realicen los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo conforman, la misma ley establece en el art\u00edculo 23 las operaciones que est\u00e1n exentas de pagar ese gravamen, entre ellas, las que se realicen con recursos del sistema general de seguridad social en salud y del sistema general de pensiones a que se refiere la ley 100 de 1993, como aparece consagrado en el numeral 9, cuyo texto vale la pena transcribir: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 23. Exenciones del IOF. Se encuentran exentas del impuesto a las operaciones financieras consagradas en la presente ley, las siguientes: (\u2026.) \u00a0<\/p>\n
“9. Las operaciones financieras realizadas con recursos del sistema general de seguridad social en salud y el sistema general de pensiones a que se refiere la ley 100 de 1993, hasta el pago al prestador del servicio de salud o al pensionado.” (resalta la Corte) \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante esta circunstancia, no le asiste raz\u00f3n al demandante pues las operaciones financieras que se efect\u00faen con recursos de la seguridad social en salud y pensiones, de conformidad con la disposici\u00f3n citada, est\u00e1n exentas del pago del impuesto del dos por mil, hasta el l\u00edmite se\u00f1alado en la misma. Esta es una de las razones por la que la ley 100 de 1993, orden\u00f3 manejar los recursos de la cotizaciones de los afiliados al Sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad correspondiente, con el fin de protegerlos y controlarlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, cabe recordar al accionante que el impuesto a las transacciones financieras, desde su creaci\u00f3n (art. 29 decreto 2331 de 1998), como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-136\/991 al pronunciarse sobre su constitucionalidad, no recae sobre “los fondos que administren contribuciones parafiscales”, entre los cuales se encuentran los recursos de la seguridad social, pues al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n “No se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de Seguridad Social para fines diferentes a ella.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los argumentos en que se bas\u00f3 la Corte para incluir dentro de las exenciones establecidas en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 31 del decreto 2331\/98, los recursos de la seguridad social, fueron \u00e9stos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El par\u00e1grafo del art\u00edculo es igualmente constitucional en cuanto excluye de la calidad de sujetos pasivos a FOGAFIN, a la Direcci\u00f3n General del Tesoro Nacional y a los dep\u00f3sitos centralizados de valores, salvo por los pagos que dichas entidades hagan para cubrir gastos de funcionamiento o para realizar inversiones diferentes a aquellas que efect\u00faen en valores. \u00a0<\/p>\n
Debe expresarse, sin embargo, que en la enunciaci\u00f3n de tales sujetos, carece de justificaci\u00f3n y de razonabilidad que hayan sido olvidados los tesoros de las entidades territoriales. Ning\u00fan sentido tiene, en el contexto de una democracia que proclama la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales, y el ejercicio de unos derechos de rango constitucional que las equiparan a la Naci\u00f3n, que se las obligue a tributar mientras que el erario nacional queda exonerado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo propio ocurre con los fondos que administran contribuciones parafiscales, como en el caso de la salud, a cuyos problemas se refiri\u00f3 con raz\u00f3n el Ministro de Salud P\u00fablica, en comunicaci\u00f3n dirigida al de Hacienda, que hace parte del expediente, en la cual se expone: (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en especial los del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda tienen como prop\u00f3sito garantizar por parte del Estado el acceso efectivo a los servicios de salud a toda la poblaci\u00f3n colombiana y no se pueden destinar o utilizar para fines diferentes al cumplimiento de lo establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica 48, 49 y 50 los cuales se\u00f1alan que la seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n y control del Estado, con las medidas adoptadas se est\u00e1n gravando rentas fiscales y parafiscales que financian el SGSSS. \u00a0<\/p>\n
Vale la pena analizar el contenido del art\u00edculo 48 que se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
“La seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley. \u00a0<\/p>\n
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. \u00a0<\/p>\n
El Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprender\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios en la forma que determine la ley. \u00a0<\/p>\n
La Seguridad Social podr\u00e1 ser prestada por entidades p\u00fablicas o privadas, de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
No se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. \u00a0<\/p>\n
La ley definir\u00e1 los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Como se presenta en el cuadro resumen, la contribuci\u00f3n establecida en el Decreto 2331 de 1998 representan para el Sistema General de Seguridad Social recursos importantes que al ser disminuidos para dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto mencionado, afectan el acceso a los servicios de salud de la poblaci\u00f3n al desfinanciar el sistema general de \u00a0seguridad social en salud, \u00a0as\u00ed como la cobertura y afiliaci\u00f3n al sistema, la calidad de los servicios de salud, el equilibrio que debe garantizarse entre la UPC y el valor del costo del POS, las implicaciones en el desfinanciamiento de la UPC tanto del r\u00e9gimen contributivo como del r\u00e9gimen subsidiado en raz\u00f3n a que el costo derivado de la contribuci\u00f3n sobre las operaciones financieras no estaba incluido en su c\u00e1lculo y en las previsiones presupuestales tanto de la actual vigencia, recursos que est\u00e1n actualmente comprometidos, as\u00ed como lo proyectado para 1999, lo que implicar\u00eda definir los mecanismos presupuestales para adelantar los ajustes respectivos. En el R\u00e9gimen Subsidiado establecer la fuente de financiaci\u00f3n para cubrir este faltante, en raz\u00f3n a que en el a\u00f1o los recursos asignados alcanzan \u00fanicamente para cubrir la afiliaci\u00f3n actual a este r\u00e9gimen. \u00a0<\/p>\n
(\u2026.) Por tanto, la exequibilidad del par\u00e1grafo se condicionar\u00e1 en el sentido de que tampoco son sujetos pasivos del impuesto los tesoros de las entidades territoriales ni los fondos que administran contribuciones parafiscales, y en el de que la no sujeci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica al tributo \u00fanicamente es constitucional en la medida en que las operaciones correspondientes se efect\u00faen en inter\u00e9s del propio Banco Central, y de ninguna manera en inter\u00e9s de terceros, de establecimientos de cr\u00e9dito o de entidades financieras.” \u00a0<\/p>\n
Y en armon\u00eda con ello declar\u00f3 en la parte resolutiva lo siguiente: \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“31. Es EXEQUIBLE el art\u00edculo 31, en el entendido de que la exenci\u00f3n prevista en el par\u00e1grafo para la Direcci\u00f3n General del Tesoro comprende al erario de las entidades territoriales y a los fondos que administren contribuciones parafiscales. (resalta la Corte) \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la constitucionalidad del par\u00e1grafo se condiciona en el sentido de que la no sujeci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica al tributo \u00fanicamente es constitucional en la medida en que las operaciones correspondientes se efect\u00faen en inter\u00e9s del propio Banco Central, y de ninguna manera en inter\u00e9s de terceros o de establecimientos de cr\u00e9dito o de entidades financieras.” \u00a0<\/p>\n
Las contribuciones parafiscales, como se recordar\u00e1, son “grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable” (art. 29 Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la naturaleza parafiscal de los aportes para seguridad social, tanto en materia de salud como de pensiones, ha dicho la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0“Seg\u00fan las caracter\u00edsticas de la cotizaci\u00f3n en seguridad social, se trata de una t\u00edpica contribuci\u00f3n parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestaci\u00f3n equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotizaci\u00f3n de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud.”2 \u00a0<\/p>\n
Y m\u00e1s adelante agreg\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“(\u2026) no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como funci\u00f3n el reconocimiento y pago de pensiones y las EPS, p\u00fablicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, en ning\u00fan caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jur\u00eddico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su funci\u00f3n.” \u00a0<\/p>\n
No sobra agregar que las cotizaciones que realizan los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud ingresan al FOSYGA (Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda) y, por consiguiente, las EPS act\u00faan como delegatarias de \u00e9ste en cuanto a su recaudo (art. 205 ley 100\/93). Los recursos que maneja dicho Fondo tambi\u00e9n est\u00e1n exentos del pago del impuesto a las transacciones financieras, como se consagra en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 31 del decreto 2331\/98, norma que fue declarada exequible por la Corte en la sentencia C-136\/99, antes citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dijo la Corte al respecto: \u00a0<\/p>\n
“El par\u00e1grafo del art\u00edculo (31) es igualmente constitucional en cuanto excluye de la calidad de sujetos pasivos a FOGAFIN, a la Direcci\u00f3n General del Tesoro Nacional y a los dep\u00f3sitos centralizados de valores, salvo por los pagos que dichas entidades hagan para cubrir gastos de funcionamiento o para realizar inversiones diferentes a aquellas que efect\u00faen en valores.” \u00a0<\/p>\n
De lo hasta aqu\u00ed expuesto se concluye que el impuesto a las transacciones financieras desde su nacimiento, no recae sobre las operaciones financieras que se realicen con los recursos de la seguridad social por ser contribuciones parafiscales, lo que se corrobora y hace m\u00e1s expl\u00edcito en la ley demandada, al establecer expresamente, que las operaciones financieras que se realicen con recursos del sistema de seguridad social en salud y en pensiones, hasta el pago al prestador del servicio de salud o al pensionado, est\u00e1n exentas del pago de dicho gravamen (art. 23 No. 9 Ley 608\/00) \u00a0<\/p>\n
Entonces, si en gracia de discusi\u00f3n se llegara a entender que lo pretendido por el demandante es que los recursos de la seguridad social se declaren exentos del pago de tal tributo, sin limitaci\u00f3n alguna, lo cual no indic\u00f3, ha debido acusar la disposici\u00f3n \u00faltimamente citada, pues es ella la que consagra tal restricci\u00f3n y no el art\u00edculo que impugn\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada, se repite, se limita a se\u00f1alar que el impuesto a las transacciones financieras destinado a financiar los gastos ocasionados con las medidas adoptadas para la reconstrucci\u00f3n de la zona a que se refieren los decretos dictados en virtud del estado de excepci\u00f3n declarado por el decreto 195\/99, “se continuar\u00e1 aplicando en los t\u00e9rminos y condiciones de su creaci\u00f3n”, y a continuaci\u00f3n se se\u00f1alan los elementos esenciales del tributo, esto es, el hecho generador, el sujeto pasivo, la tarifa, la vigencia del mismo, lo cual es competencia del legislador, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 338 del Estatuto Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los tributos que crea el Gobierno durante el estado de emergencia econ\u00f3mica pueden ser adoptados como permanentes por el Congreso, como se establece en el inciso tercero del art\u00edculo 215, al se\u00f1alar: “Estos decretos (los destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos) deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el Estado de Emergencia, y podr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos \u00faltimos casos, las medidas dejar\u00e1n de regir al t\u00e9rmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el a\u00f1o siguiente, les otorgue car\u00e1cter permanente”. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 17 de la ley 608 de 2000, materia de acusaci\u00f3n, solamente por el cargo formulado, es decir, por cuanto el impuesto a que ella se refiere no recae sobre las transacciones financieras que se realicen con recursos de la seguridad social, pues \u00e9stos fueron objeto de exenci\u00f3n, en los t\u00e9rminos consagrados en el numeral 9 del art\u00edculo 23 del mismo ordenamiento. Decisi\u00f3n que solamente produce efectos de cosa juzgada relativa, lo que permite que, posteriormente, cualquier ciudadano pueda ejercer la acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra ese mismo precepto legal, con argumentos s\u00f3lidos de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Para terminar, considera la Corte pertinente agregar que el 29 de diciembre de 2000, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la ley 633, que adiciona al Estatuto Tributario el libro sexto, intitulado “Gravamen a los movimientos financieros”, y en el art\u00edculo 870 crea “como un nuevo impuesto”, a partir del 1 de enero del a\u00f1o 2001, el gravamen a los movimientos financieros (GMF), a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman y del Banco de la Rep\u00fablica, con una tarifa de tres por mil (art. 872). Ordenamiento que deroga expresamente los art\u00edculos 18 a 27 de la ley parcialmente acusada y las dem\u00e1s disposiciones que le sean contrarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 870. Gravamen a los Movimientos Financieros GMF. Cr\u00e9ase como un nuevo impuesto, a partir del primero (1) de enero del a\u00f1o 2001, el gravamen a los Movimientos financieros, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman.” \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 872. Tarifa del GMF. La tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros ser\u00e1 del tres por mil (3X1000). En ning\u00fan caso este valor ser\u00e1 deducible de la renta bruta de los contribuyentes.” \u00a0<\/p>\n
Y en el art\u00edculo 879, exonera del pago de dicho tributo a las operaciones financieras que se realicen con recursos de la seguridad social, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Exenciones del GMF. Se encuentran exentas del gravamen a los movimientos financieros:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026.) \u00a0<\/p>\n
10. Las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, del Sistema General de Pensiones a que se refiere la ley 100 de 1993, de los Fondos de Pensiones de que trata el decreto 2513 de 1987 y del Sistema General de Riesgos Profesionales, hasta el pago a la Entidad Promotora de Salud, a la administradora del r\u00e9gimen subsidiado o al pensionado, afiliado o beneficiario, seg\u00fan el caso.” \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E : \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 17 de la ley 608 de 2000, \u00fanicamente por el cargo formulado. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 sent C-577\/95 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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