\u00a0 \u00a0 Sentencia C-364\/01 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la regulaci\u00f3n legal\/RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la regulaci\u00f3n legal \u00a0<\/p>\n
El equilibrio entre los principios de autonom\u00eda y de unidad implica que la ley puede obviamente regular las cuestiones vinculadas a un inter\u00e9s nacional, pero no debe vulnerar el contenido esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, y en particular debe respetar \u201clos poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses\u201d. Por ello, en desarrollo de estos principios, la Corte tiene bien establecido que la facultad de injerencia de la ley en los recursos de las entidades territoriales es distinta, seg\u00fan que se trate de dineros que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n (recursos ex\u00f3genos), o de recursos que provienen de fuentes propias de las entidades territoriales (recursos end\u00f3genos). As\u00ed, es obvio \u00a0que en relaci\u00f3n con \u00a0recursos territoriales provenientes de fuente end\u00f3gena (recursos propios), la posibilidad de intervenci\u00f3n de la ley es restringida, pues de otra forma la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales se ver\u00eda vulnerada. En cambio, la ley puede regular m\u00e1s intensamente la forma de utilizaci\u00f3n de los recursos territoriales ex\u00f3genos. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance sobre fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas \u00a0<\/p>\n
La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene facultades amplias para ejercer control sobre los recursos ex\u00f3genos de las entidades territoriales, mientras que su intervenci\u00f3n en relaci\u00f3n con los recursos end\u00f3genos debe ser excepcional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prevalencia en ingresos de la Naci\u00f3n\/CONTRALORIA GENERAL EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control prevalente en ingresos de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El control que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre los recursos provenientes de ingresos de la Naci\u00f3n ser\u00e1 prevalente, ya que en tanto \u00f3rgano superior del control fiscal del Estado, \u201cno requiere ninguna clase de autorizaci\u00f3n, ni solicitud, porque se trata de intereses de car\u00e1cter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que se ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2, C.P.)\u201d. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Excepcional en ingresos propios\/CONTRALORIA GENERAL EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control excepcional de ingresos propios \u00a0<\/p>\n
Algo distinto sucede con los recursos propios de las entidades territoriales, respecto de los cuales la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 267 Superior, deber\u00e1 ser excepcional; ello, en la medida en que estos recursos son asuntos propios de los entes territoriales, que delimitan su \u00e1mbito esencial de autonom\u00eda en tanto a manifestaciones del fen\u00f3meno de descentralizaci\u00f3n prescrito por el constituyente. \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia excepcional sobre ingresos propios \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza\/CONTRALORIA GENERAL EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Promoci\u00f3n y culminaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Si los procesos de responsabilidad fiscal, son la forma por excelencia a trav\u00e9s de la cual, las Contralor\u00edas cumplen con su funci\u00f3n fiscalizadora de la gesti\u00f3n de los dineros p\u00fablicos, en nada se opone a la Constituci\u00f3n que la ley permita a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en los casos en que se ejerza su funci\u00f3n de control excepcional, adelantar dichos procesos y llevarlos a su culminaci\u00f3n; mucho menos cuando se tiene en cuenta que la posibilidad de declarar la existencia de responsabilidad fiscal, con sus consecuencias, forma parte de la naturaleza de los juicios fiscales; en ese sentido, cualquier tipo de actuaci\u00f3n debe respetar los primados del debido proceso, lo cual s\u00f3lo es posible si se permite la existencia de un procedimiento determinado, que garantice el derecho de defensa y las dem\u00e1s garant\u00edas procesales que consagra la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia prevalente en ingresos end\u00f3genos\/CONTRALORIA EN RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Imparcialidad \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter prevalente de la competencia de la Contralor\u00eda General en el desarrollo de estos juicios fiscales encuentra su raz\u00f3n de ser en la naturaleza misma de la intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General en el control de los recursos end\u00f3genos. En efecto, ese control excepcional se justifica por cuanto se trata de eventos en que puede dudarse de la imparcialidad del \u00f3rgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que pueden afectar su idoneidad. \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL EN CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control posterior\/CONTRALORIA GENERAL EN CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Imposici\u00f3n de responsabilidad fiscal \u00a0<\/p>\n
El control posterior de la Contralor\u00eda General sobre las cuentas de la entidades territoriales, si bien es posterior y excepcional, no se limita \u00fanicamente a ser un control num\u00e9rico legal sino que comprende el desarrollo de las atribuciones propias de la Contralor\u00eda para el ejercicio integral de la vigilancia fiscal. Y entre esas atribuciones se encuentra naturalmente la imposici\u00f3n de la responsabilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Protecci\u00f3n del patrimonio y recursos p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
Si gen\u00e9ricamente la vigilancia fiscal busca proteger el patrimonio estatal y los recursos p\u00fablicos, el proceso de responsabilidad fiscal es una expresi\u00f3n de esa finalidad global, en la medida en que est\u00e1 encaminado a que aquella persona que sea declarada responsable proceda a resarcir el da\u00f1o causado por la cuesti\u00f3n fiscal irregular, mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN ENTIDADES TERRITORIALES-Promoci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3182 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 63 de la ley 610 de 2000, \u201cpor la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Jos\u00e9 Cipriano Le\u00f3n C. \u00a0<\/p>\n
Temas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Control excepcional sobre cuentas \u00a0de las entidades territoriales, juicios de responsabilidad fiscal y autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., abril dos (2) de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Jos\u00e9 Cipriano Le\u00f3n Casta\u00f1eda present\u00f3 demanda contra el art\u00edculo 63 de la Ley 610 de 2000, \u201cpor la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las Contralor\u00edas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 44.133 del 18 de agosto de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 610 DE 2000 \u00a0<\/p>\n
por la cual se establece el tr\u00e1mite de responsabilidad fiscal\u00a0 \u00a0<\/p>\n
de competencia de las contralor\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 63. Control fiscal excepcional. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene competencia prevalente para adelantar hasta su culminaci\u00f3n los procesos de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de control establecido en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En criterio del actor, la disposici\u00f3n acusada viola los art\u00edculos 267 y 272 de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan su parecer, esa norma vulnera el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al exceder la competencia que esta \u00faltima atribuye a la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n. Lo anterior en raz\u00f3n a que a dicha instituci\u00f3n le corresponde la vigilancia fiscal a nivel nacional, mas no a nivel departamental, distrital y municipal, como lo manifiesta el art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, se\u00f1ala el demandante, la disposici\u00f3n acusada viola el art\u00edculo 272 superior, al disponer que el control y la vigilancia fiscal sobre fondos y bienes de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de los departamentos, distritos y municipios ser\u00e1 ejercido, no por las contralor\u00edas pertenecientes a cada ente, como lo dispone tal canon constitucional, sino, de manera preferente y excepcional, por la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n, a la cual se le atribuye competencia para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal. Ello, en la medida en que las funciones de este ente se limitan a ejercer el control y la vigilancia a nivel nacional. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ana Luc\u00eda Padr\u00f3n Carvajal, en representaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, por los argumentos que se se\u00f1alan a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, explica que la Carta Pol\u00edtica establece un sistema de distribuci\u00f3n de competencias para el ejercicio de la vigilancia y control fiscal de los recursos p\u00fablicos, de conformidad con el factor territorial. En ese orden de ideas, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, de conformidad con el art\u00edculo 267 Superior, \u00a0ejerce esta funci\u00f3n a nivel nacional, mientras que las contralor\u00edas departamentales, municipales o distritales la ejercen en lo relativo a la gesti\u00f3n fiscal de las entidades territoriales, en virtud del canon 272 constitucional. Sin embargo, a\u00f1ade la interviniente, tambi\u00e9n por disposici\u00f3n expresa de la Carta, existe la posibilidad de que en casos excepcionales, definidos por el legislador, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejerza control fiscal sobre los entes descentralizados territoriales; ello, en virtud del tercer inciso del art\u00edculo 267 Superior, cuya parte final establece que en \u201clos casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, los casos excepcionales a los que alude la Constituci\u00f3n fueron se\u00f1alados por la Ley 42 de 1.993, cuyo art\u00edculo 26 reglament\u00f3 la funci\u00f3n del control fiscal excepcional que radica en cabeza de la Contralor\u00eda. Esta norma fue declarada exequible por la Corte \u00a0Constitucional en la sentencia C-403\/99, en la cual se precis\u00f3 el alcance de dicha atribuci\u00f3n. Por lo mismo, se\u00f1ala la ciudadana:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo cabe duda que la competencia ordinaria de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para ejercer el control fiscal recae sobre los recursos p\u00fablicos de origen nacional, inclusive sobre aquellos recursos que, pese a ser manejados por las entidades territoriales, provienen de las transferencias que la Naci\u00f3n hace a \u00e9stas a cualquier t\u00edtulo. De otra parte, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica posee competencia excepcional sobre los recursos propios de las entidades territoriales, cuando su intervenci\u00f3n sea solicitada por alguna de las entidades o personas que contempla el art\u00edculo 26 de la Ley 42\/93\u201d. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la interviniente considera que la posibilidad de que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejerza el control fiscal excepcional no coarta la competencia propia de las entidades territoriales, la cual se encuentra consagrada con car\u00e1cter permanente en el art\u00edculo 272 de la Carta. Seg\u00fan su parecer, la voluntad del constituyente fue que \u201cen los casos se\u00f1alados en la ley en materia de control fiscal sobre recursos territoriales la competencia excepcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica goce de prevalencia y preferencia sobre las competencias de orden territorial, en el entendido que el ente superior garantice excepcionalmente los intereses de orden territorial\u201d. Adem\u00e1s, precisa que las hip\u00f3tesis de control excepcional consagradas por la mencionada Ley 42 de 1993, facultan a las autoridades locales y a la comunidad para que sean ellas quienes soliciten la actuaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General, que no tendr\u00e1 facultades oficiosas en la materia. Asimismo, el control fiscal ejercido en esta forma excepcional se deber\u00e1 efectuar en forma posterior y selectiva. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, expresa que \u201cla filosof\u00eda del control excepcional consiste en relevar temporalmente de su competencia al \u00f3rgano primario de fiscalizaci\u00f3n (Contralor\u00eda territorial) sobre la ejecuci\u00f3n de su control en determinados casos”, pero con base en la solicitud expresa, a fin de otorgarla a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica “para esos casos, nada m\u00e1s\u201d. \u00a0<\/p>\n
En lo tocante a las caracter\u00edsticas del control excepcional que ejerce la Contralor\u00eda General, la ciudadana explica que la Sala Plena del Consejo de Estado se pronunci\u00f3 en sentencia del 6 de junio de 2000 (Exp. C-604, C.P.: Dr. Juan A. Polo), enumer\u00e1ndolas as\u00ed: a) es un control excepcional; b) es posterior; c) es rogado, d) es prevalente o preferente sobre el control fiscal que corresponde, en principio, a la entidad territorial; e) es amplio o general, respecto de la cuenta respectiva, por lo cual conlleva todas las facultades que son inherentes a la funci\u00f3n de control fiscal. Es decir, se trata de una atribuci\u00f3n integral. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, concluye la interviniente, no asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que la norma demandada permite que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica invada las competencias de las entidades territoriales; por el contrario, la disposici\u00f3n acusada establece que \u201ccuando la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica est\u00e9 investida de competencia excepcional para ejercer control fiscal sobre las entidades territoriales, y de este ejercicio se encuentren m\u00e9ritos para iniciar procesos de responsabilidad fiscal, los puede adelantar ella misma, en forma prevalente, hasta su t\u00e9rmino o culminaci\u00f3n\u201d. Con ello se respeta lo dispuesto por la Carta, cuyo art\u00edculo 267, que consagra la competencia de la Contralor\u00eda General para revisar las cuentas de cualquier entidad territorial, incluye la competencia para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal a los que haya lugar con base en el an\u00e1lisis de las cuentas. Seg\u00fan su parecer, la “norma acusada lo asume impl\u00edcitamente y por ello se limita a agregar que la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para adelantar procesos fiscales prevalecer\u00e1, en caso de conflicto, sobre las competencias de las contralor\u00edas territoriales involucradas\u201d. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2353 recibido el 8 de noviembre de 2000, intervino en este proceso para solicitar que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 63 de la Ley 610 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica, en primer t\u00e9rmino, que de conformidad con el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica vigila la gesti\u00f3n fiscal de la Naci\u00f3n, y en los casos excepcionales, previstos por la ley, podr\u00e1 ejercer un control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. El Legislador, en el art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1993, desarroll\u00f3 tal precepto, determinando los eventos en que la Contralor\u00eda General puede ejercer tal atribuci\u00f3n. Asimismo, el art\u00edculo 268-13 Superior establece que la Ley podr\u00e1 se\u00f1alarle funciones adicionales al Contralor General de la Rep\u00fablica, siempre y cuando respete el \u00e1mbito funcional de los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos. En desarrollo de este precepto constitucional, la norma acusada asigna la competencia prevalente a la Contralor\u00eda General para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal que se originen durante el ejercicio de su facultad excepcional de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201clo que hace es armonizar con los preceptos de la Carta Pol\u00edtica, en especial con la concepci\u00f3n del Estado Unitario que nos rige; por ello es razonable que si las entidades territoriales reciben recursos provenientes de los ingresos nacionales, y respecto de ellos la Contralor\u00eda General tiene poder preferente para ejercer el control fiscal, tambi\u00e9n es ajustado a los preceptos constitucionales que en los eventos previstos en el art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1993, es decir en desarrollo de la facultad excepcional de que trata el art\u00edculo 267 Superior, la Contralor\u00eda General tenga poder preferente para adelantar los respectivos procesos de responsabilidad fiscal que resulten del ejercicio de dicho control, pues con esto no s\u00f3lo se preserva la concepci\u00f3n unitaria del Estado colombiano sino que adem\u00e1s se observa el principio de econom\u00eda consagrado en el art\u00edculo 209 de la Ley Fundamental porque resultar\u00eda contrario a este principio que luego de que la Contralor\u00eda General adelante el control fiscal sobre las cuentas de las entidades territoriales remita las diligencias a las contralor\u00edas respectivas para que \u00e9stas inicien el proceso de responsabilidad fiscal\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1- Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 Superior. \u00a0<\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2- La norma acusada establece que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene competencia prevalente para adelantar, hasta su culminaci\u00f3n, los procesos de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de control establecida en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n. Esa facultad excepcional de control a su vez fue desarrollada en esa misma Ley 42 de 1.993, cuyo art\u00edculo 26 dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica podr\u00e1 ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralor\u00edas departamentales, y municipales, en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
a) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisi\u00f3n permanente del Congreso de la Rep\u00fablica o de la mitad m\u00e1s uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales, y \u00a0<\/p>\n
b) A solicitud de la ciudadan\u00eda, a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n que establece la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Como vemos, para una adecuada comprensi\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada, es indispensable tener en cuenta tambi\u00e9n el art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1.993. As\u00ed integradas las dos disposiciones, es entonces claro que el precepto demandado establece que en aquellos eventos en que la Contralor\u00eda ejerce un control excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales, entonces tendr\u00e1 competencia prevalente para adelantar los correspondientes procesos de responsabilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal contexto, seg\u00fan el actor, la norma acusada viola la autonom\u00eda territorial ya que permite una intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General en los procesos de responsabilidad fiscal en las entidades territoriales, lo cual desconoce las competencias propias de las contralor\u00edas departamentales y municipales. Por el contrario, la interviniente y el Ministerio P\u00fablico consideran que el precepto impugnado se ajusta a la Carta, por cuanto establece una intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General en los recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, lo cual es un desarrollo del art\u00edculo del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, que adem\u00e1s armoniza con los principios de autonom\u00eda y unidad, en un Estado unitario y auton\u00f3mico como el colombiano (CP art. 1\u00ba). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3- Como vemos, la presente demanda plantea a esta Corporaci\u00f3n dos problemas jur\u00eddicos relacionados: a) si la posibilidad de que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica adelante los procesos de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de su facultad excepcional de control, es lesiva de la autonom\u00eda de las entidades territoriales; y b) si tal atribuci\u00f3n excede la \u00f3rbita de competencias que le asigna el art\u00edculo 267 Superior a la Contralor\u00eda General. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, y como acertadamente lo destacan la Vista Fiscal y la interviniente, la sentencia C-403 de 1999, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, analiz\u00f3 un tema similar al estudiar la constitucionalidad del mencionado art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1.993, que precisamente establece la competencia excepcional de la Contralor\u00eda para ejercer un control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales. Los argumentos que esa sentencia tuvo en cuenta en esa ocasi\u00f3n son entonces relevantes para la resoluci\u00f3n del presente caso. En consecuencia, la Corte comenzar\u00e1 por recordar brevemente la doctrina desarrollada en esa sentencia, y que sustent\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1993, para luego examinar si la competencia prevalente de la Contralor\u00eda en los procesos de \u00a0responsabilidad fiscal se ajusta o no a la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia C-403 de 1999, el control excepcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
4- Como regla general, de conformidad con el art\u00edculo 272 de la Carta, la funci\u00f3n de control fiscal a nivel departamental, distrital y municipal le corresponde a las entidades territoriales; y la definici\u00f3n del margen de autonom\u00eda con el cual \u00e9stas habr\u00e1n de contar, es una cuesti\u00f3n que la Constituci\u00f3n defiere al Legislador. Sin embargo, tal y como lo se\u00f1al\u00f3 la sentencia C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), la Carta \u201cestableci\u00f3 una serie de reglas m\u00ednimas que tienden a articular el principio unitario con la protecci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primac\u00eda al nivel central y, en otras, por favorecer la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Al mismo tiempo, no se debe perder de vista que la autonom\u00eda con la que cuentan las entidades territoriales tiene ciertos l\u00edmites, ya que su existencia se desenvuelve en el marco de un Estado Unitario; por ello, su actividad se debe armonizar con la de las dem\u00e1s entidades, \u00f3rganos y autoridades estatales. Ya tiene establecido la Corte que \u201clos principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda s\u00f3lo pueden ser entendidos en su pr\u00edstino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitaci\u00f3n que \u00e9ste les proporciona, la afirmaci\u00f3n de los intereses locales, seccionales y regionales conducir\u00eda a la configuraci\u00f3n de un modelo organizativo distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes\u201d (Sentencia C-373\/97, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5- El equilibrio entre los principios de autonom\u00eda y de unidad implica que la ley puede obviamente regular las cuestiones vinculadas a un inter\u00e9s nacional, pero no debe vulnerar el contenido esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, y en particular debe respetar “los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses”1. Por ello, en desarrollo de estos principios, la Corte tiene bien establecido que la facultad de injerencia de la ley en los recursos de las entidades territoriales es distinta, seg\u00fan que se trate de dineros que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n (recursos ex\u00f3genos), o de recursos que provienen de fuentes propias de las entidades territoriales (recursos end\u00f3genos). As\u00ed, es obvio que en relaci\u00f3n con recursos territoriales provenientes de fuente end\u00f3gena (recursos propios), la posibilidad de intervenci\u00f3n de la ley es restringida, pues de otra forma la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales se ver\u00eda vulnerada. En cambio, la ley puede regular m\u00e1s intensamente la forma de utilizaci\u00f3n de los recursos territoriales ex\u00f3genos2. \u00a0<\/p>\n
6- La aplicaci\u00f3n de los anteriores criterios al control fiscal explica que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tenga facultades amplias para ejercer control sobre los recursos ex\u00f3genos de las entidades territoriales, mientras que su intervenci\u00f3n en relaci\u00f3n con los recursos end\u00f3genos debe ser excepcional, \u00a0tal y como lo dispone el art\u00edculo 267 de la Carta. Por ello, la mencionada sentencia C-403 de 1999 dijo al respecto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“existe un control concurrente de nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n, siendo el resultado de la necesaria coordinaci\u00f3n que debe existir entre los diferentes niveles de la Administraci\u00f3n, sin que se pueda predicar por esto exclusi\u00f3n o indebida intromisi\u00f3n del nivel nacional en la administraci\u00f3n territorial. Al contrario, a juicio de la Corte, es el desarrollo adecuado del art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que impone el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7- En ese sentido, el control que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre los recursos provenientes de ingresos de la Naci\u00f3n ser\u00e1 prevalente, ya que en tanto \u00f3rgano superior del control fiscal del Estado, “no requiere ninguna clase de autorizaci\u00f3n, ni solicitud, porque se trata de intereses de car\u00e1cter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2, C.P.)” (Sentencia C-403\/99, ib\u00eddem). \u00a0<\/p>\n
Algo distinto sucede con los recursos propios de las entidades territoriales, respecto de los cuales la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 267 Superior, deber\u00e1 ser excepcional; ello, en la medida en que estos recursos son asuntos propios de los entes territoriales, que delimitan su \u00e1mbito esencial de autonom\u00eda en tanto manifestaciones del fen\u00f3meno de descentralizaci\u00f3n prescrito por el Constituyente (CP art. 1\u00ba). Es el Legislador quien est\u00e1 llamado a efectuar la coordinaci\u00f3n que debe existir entre las competencias ordinarias de tales entidades, y el control excepcional de la Contralor\u00eda General. Y precisamente en el art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1993, efectu\u00f3 esa distribuci\u00f3n de competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8- Observa la Corte, en este caso, que el desarrollo legislativo del canon 267 Superior respeta lo dispuesto en la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones: En primer lugar, esa intervenci\u00f3n persigue finalidades leg\u00edtimas, no s\u00f3lo porque desarrolla una posibilidad expl\u00edcitamente autorizada por la Carta (CP art. 267), sino adem\u00e1s porque pretende evitar que se dilapiden los recursos estatales, en aquellos eventos en que pueda dudarse de la imparcialidad del \u00f3rgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad. En segundo lugar, la ley se\u00f1ala hip\u00f3tesis verdaderamente excepcionales en las cuales podr\u00e1 ejercer sus competencias la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre los recursos propios de las entidades territoriales: (i) cuando as\u00ed lo solicite el gobierno de la respectiva entidad, una comisi\u00f3n permanente del Congreso, o la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales; y (ii) cuando as\u00ed lo solicite la ciudadan\u00eda, por medio de los mecanismos legales de participaci\u00f3n. Finalmente, se trata de hip\u00f3tesis que reflejan directamente el principio constitucional de participaci\u00f3n (CP arts 1\u00ba y 3\u00ba), ya que buscan consultar la voluntad de la ciudadan\u00eda para justificar la actuaci\u00f3n de una entidad nacional, bien sea a trav\u00e9s de las corporaciones y funcionarios de elecci\u00f3n popular, o directamente, por medio de los mecanismos de participaci\u00f3n que otorga la ley. Por ello, la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General en estos casos no desconoce la autonom\u00eda territorial, ya que es proporcionada al fin perseguido por la ley y por la propia Constituci\u00f3n, como es proteger la idoneidad de la funci\u00f3n de control fiscal, para salvaguardar de esa manera los recursos p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La constitucionalidad de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
9- Sobre la base de los anteriores lineamientos, procede ahora la Corte a efectuar el an\u00e1lisis de constitucionalidad la norma demandada. En ella se establece que corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica adelantar y llevar hasta su culminaci\u00f3n los procesos de responsabilidad fiscal a los que pueda dar lugar el ejercicio de su facultad de control excepcional sobre los recursos de las entidades territoriales. Pues bien, si el esquema constitucional y legal colombiano permite que, en hip\u00f3tesis excepcionales, se ejerza tal facultad de control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General, habr\u00e1 forzosamente de entenderse que, dentro de dicha atribuci\u00f3n, se encuentra incluida la de promover los procesos de responsabilidad fiscal que puedan surgir de las investigaciones realizadas. As\u00ed lo expres\u00f3 esta Corporaci\u00f3n, en la sentencia C-189\/98 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), en los siguientes t\u00e9rminos: “la Carta se\u00f1ala que corresponde a la Contralor\u00eda proteger el buen manejo de los fondos p\u00fablicos, atribuci\u00f3n que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada (C.P. art. 268 ord. 5)”. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la sentencia SU-620\/96 (M.P.Antonio Barrera Carbonell), la Corte indic\u00f3 que los juicios por responsabilidad fiscal tienen una naturaleza esencialmente resarcitoria, ya que se pretende lograr la reparaci\u00f3n del da\u00f1o causado por el funcionario implicado al erario p\u00fablico. Dijo entonces esta Corporaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaraci\u00f3n jur\u00eddica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor p\u00fablico o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gesti\u00f3n fiscal que ha realizado y que est\u00e1 obligado a reparar el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico, por su conducta dolosa o culposa”. Lo que es m\u00e1s, en la misma ocasi\u00f3n se determin\u00f3 que “la responsabilidad fiscal se declara a trav\u00e9s del tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones materiales y jur\u00eddicas que adelantan las contralor\u00edas con el fin de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores p\u00fablicos y a los particulares, por la administraci\u00f3n o manejo irregulares de los dineros o bienes p\u00fablicos”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Conforme a lo anterior, debe entenderse que, si los procesos de responsabilidad fiscal son la forma por excelencia a trav\u00e9s de la cual las Contralor\u00edas cumplen con su funci\u00f3n fiscalizadora de la gesti\u00f3n de los dineros p\u00fablicos, en nada se opone a la Constituci\u00f3n que la ley permita a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en los casos en que ejerza su funci\u00f3n de control excepcional, adelantar dichos procesos y llevarlos a su culminaci\u00f3n; mucho menos cuando se tiene en cuenta que la posibilidad de declarar la existencia de responsabilidad fiscal, con sus consecuencias, forma parte de la naturaleza de los juicios fiscales; en ese sentido, cualquier tipo de actuaci\u00f3n debe respetar los primados del debido proceso (C.P., art. 29), lo cual s\u00f3lo es posible si se permite la existencia de un procedimiento determinado, que garantice el derecho de defensa y las dem\u00e1s garant\u00edas procesales que consagra la Constituci\u00f3n. Finalmente, el car\u00e1cter prevalente de la competencia de la Contralor\u00eda General en el desarrollo de estos juicios fiscales encuentra su raz\u00f3n de ser en la naturaleza misma de la intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General en el control de los recursos end\u00f3genos. En efecto, \u00a0ese control excepcional se justifica por cuanto, como ya se se\u00f1al\u00f3 (Cf supra fundamento 8), se trata de eventos en que puede dudarse de la imparcialidad del \u00f3rgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad. \u00a0<\/p>\n
11- Con todo, podr\u00eda argumentarse que la facultad conferida por la norma acusada es inconstitucional, pues desborda la autorizaci\u00f3n prevista por el art\u00edculo 267 de la Carta, ya que dicha norma \u00fanicamente establece que la Contralor\u00eda “podr\u00e1 ejercer un control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial” (subrayas no originales). Seg\u00fan esta objeci\u00f3n, la disposici\u00f3n constitucional literalmente establece que la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda es “posterior”, y que recae sobre “las cuentas”, por lo que debe concluirse que se trata \u00fanicamente de un control posterior num\u00e9rico legal, sin que la Carta autorice que esa intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General se extienda al desarrollo de procesos de responsabilidad fiscal en las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
A pesar de que el anterior reparo parece fundarse en el tenor literal del art\u00edculo 267 superior, la Corte considera que no es de recibo, por cuanto esa hermen\u00e9utica se basa en una interpretaci\u00f3n aislada de la expresi\u00f3n “control posterior sobre cuentas”, que desconoce la regulaci\u00f3n general del control fiscal en la Constituci\u00f3n. As\u00ed, es claro, como esta Corte lo ha se\u00f1alado en numerosas ocasiones, que la Carta de 1991 busc\u00f3 ampliar y racionalizar el ejercicio del control fiscal. Por ello el inciso tercero del art\u00edculo 267, que precisamente prev\u00e9 la intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda en las cuentas de las entidades territoriales, se\u00f1ala claramente que la “vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales”.\u00a0 Por tal raz\u00f3n, esta Corte ha indicado que “con la promulgaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica de 1991, la funci\u00f3n p\u00fablica del control fiscal adquiere una nueva dimensi\u00f3n en la medida de que la actividad \u00a0debe orientarse dentro de la filosof\u00eda del nuevo Estado Social de Derecho en general, y especialmente \u00a0dirigida a la aplicaci\u00f3n de los principios de eficacia econ\u00f3mica, equidad y valoraci\u00f3n de los costos ambientales”3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo anterior, es claro que debe entenderse que el control posterior de la Contralor\u00eda General sobre las cuentas de las entidades territoriales, si bien es posterior y excepcional, no se limita \u00fanicamente a ser un control num\u00e9rico legal sino que comprende el desarrollo de las atribuciones propias de la Contralor\u00eda para el ejercicio integral de la vigilancia fiscal. Y entre esas atribuciones se encuentra naturalmente la imposici\u00f3n de la responsabilidad fiscal, pues el art\u00edculo 268 ordinal 5\u00ba confiere al Contralor la potestad de “establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”. \u00a0Y es que no tiene sentido que la Carta permita una intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General en las entidades territoriales, pero excluya la imposici\u00f3n de formas de responsabilidad fiscal, por cuanto, como esta Corte lo ha se\u00f1alado en varias oportunidades, los procesos de responsabilidad fiscal son un complemento natural de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que ejercen la \u00a0Contralor\u00eda General y las contralor\u00edas departamentales y municipales4. En efecto, si gen\u00e9ricamente la vigilancia fiscal busca proteger el patrimonio estatal y los recursos p\u00fablicas, el proceso de responsabilidad fiscal es una expresi\u00f3n de esa finalidad global, en la medida en que est\u00e1 encaminado a que aquella persona que sea declarada responsable proceda a “resarcir el da\u00f1o causado por la gesti\u00f3n fiscal irregular, mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”5. Por ende, si, como ya se se\u00f1al\u00f3, la intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General en la vigilancia fiscal de las entidades territoriales se justifica en aquellos eventos en que puede dudarse de la imparcialidad del \u00f3rgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales, entonces no existe raz\u00f3n para suponer que en esos eventos la contralor\u00eda departamental o municipal sea la entidad id\u00f3nea para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal. Es pues un desarrollo proporcionado del principio de subsidiaredad (CP art. 288), que en esos casos excepcionales de intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General, corresponda a ese \u00f3rgano tambi\u00e9n la imposici\u00f3n de las responsabilidades fiscales de rigor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12- La anterior conclusi\u00f3n, seg\u00fan la cual el control excepcional de la Contralor\u00eda General sobre las cuentas de las entidades territoriales, incluye la posibilidad de que ese organismo de control adelante los correspondientes procesos de responsabilidad fiscal, no es una novedad de la presente sentencia. \u00a0As\u00ed, en un caso anterior, esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda llegado a id\u00e9ntica conclusi\u00f3n. En efecto, la sentencia T-525 de 1997, MP Hernando Herrera Vergara, analiz\u00f3 una eventual violaci\u00f3n al debido proceso en un juicio de responsabilidad fiscal adelantado por la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n en una entidad territorial. Para esa sentencia, era claro que el proceso fiscal era una expresi\u00f3n natural de la competencia excepcional de la Contralor\u00eda General de ejercer un control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales (CP art. 267). As\u00ed, dice expresamente la sentencia que “la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejerci\u00f3 el control fiscal posterior con respecto a los hechos descritos, a fin de determinar la responsabilidad fiscal del demandante, para lo cual adelant\u00f3 la investigaci\u00f3n correspondiente, a trav\u00e9s de la Unidad de Investigaciones Fiscales de dicho organismo.” \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena, ha llegado a las mismas conclusiones. As\u00ed, la sentencia del 6 de junio de 2000, Exp C-604. MP Juan Alberto Polo Figueroa, interpret\u00f3 el alcance de la facultad excepcional de la Contralor\u00eda General de ejercer el control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales, y concluy\u00f3 que eran caracter\u00edsticas de ese control, entre otras, la siguiente: \u00a0<\/p>\n
“Es amplio o general, en lo que se refiere al alcance del control fiscal de la cuenta respectiva, toda vez que no existe, en lo sustancial ni en lo procesal, restricci\u00f3n alguna, aparte de que deba ser posterior y a solicitud de quienes est\u00e1n autorizados para pedir la comentada intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que el control fiscal as\u00ed asumido, en tanto vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que se ejercer\u00e1 conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley (art\u00edculo 267 de la Carta), conlleva todas las facultades que \u00e9l implica, como son las de aplicar sistemas de control como el financiero, de gesti\u00f3n, de resultados, la revisi\u00f3n de cuentas y la evaluaci\u00f3n del control interno (art\u00edculo 9\u00ba de la ley 42 de 1.993), as\u00ed como las de levantar el fenecimiento e iniciar el juicio fiscal (art\u00edculo 17 ib\u00eddem), cuando sea del caso establecer la responsabilidad fiscal a que haya lugar y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva correspondiente”. \u00a0<\/p>\n
14- En conclusi\u00f3n: el art. 63 de la ley 610 de 2000, que se acusa, se ajusta a los dictados de la Carta Pol\u00edtica, no s\u00f3lo por ser una reproducci\u00f3n del mandato consagrado en el art. 267 Superior, en virtud del cual \u201cEn los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial,\u201d sino tambi\u00e9n porque regula una competencia fiscalizadora que no vulnera el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de los entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, debe precisarse que el poder prevalente consagrado en la norma bajo revisi\u00f3n, debe ser ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en los precisos t\u00e9rminos del mencionado precepto constitucional, esto es, sin perder de vista que es una funci\u00f3n potestativa y teniendo en cuenta que constituye una expresi\u00f3n de la facultad de control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la facultad de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sobre las cuentas de las entidades territoriales no es una competencia com\u00fan u ordinaria del ente fiscalizador. Y tampoco es una atribuci\u00f3n que pueda ejercerse independientemente de su car\u00e1cter posterior y selectivo, con todas las implicaciones que le asigna el canon 267 fundamental, de ser un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales, aspectos que son de la esencia de la funci\u00f3n de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 63 de la Ley 610 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-364\/01 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN ENTIDADES TERRITORIALES-Promoci\u00f3n\/CONTRALORIA EN CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Control posterior (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n no otorga a la Contralor\u00eda General la potestad de adelantar procesos de responsabilidad fiscal a quienes ejercen funciones p\u00fablicas en las entidades territoriales. La \u201cfacultad excepcional de control\u201d que establece la Norma Fundamental en su art\u00edculo 267, no se refiere a los procedimientos \u00a0de determinaci\u00f3n de la responsabilidad fiscal de los funcionarios, sino al control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales. La disposici\u00f3n constitucional dice: \u201cEn los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control superior \u00a0sobre cuentas de cualquier entidad territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
REVISION DE CUENTAS Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Distinci\u00f3n\/JUEZ NATURAL-Pretermisi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La revisi\u00f3n sobre las cuentas ha sido definida como el estudio especializado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por quienes son responsables del manejo del erario p\u00fablico en un determinado per\u00edodo. El objeto sobre el cual versa este an\u00e1lisis es el informe presentado por los responsables de rendir cuentas y los documentos que le sirven como soporte. Sin embargo, en esta etapa no se pretende atribuir una responsabilidad subjetiva. Por su parte, la determinaci\u00f3n de las responsabilidad individual en el manejo del erario, aun cuando se apoya en la aparici\u00f3n de pruebas de operaciones fraudulentas, irregulares o ineficientes, a partir de la rendici\u00f3n de cuentas, tiene una identidad propia. Tiene como objeto establecer la comisi\u00f3n de una conducta reprochable e imponer al sujeto responsable la obligaci\u00f3n de reparar los da\u00f1os patrimoniales sufridos por el Estado como consecuencia del mal manejo de los recursos del Estado. De ah\u00ed que el instituto de la responsabilidad fiscal se encuentra regido por principios propios y est\u00e1 limitado por \u201clas garant\u00edas y formalidades propias del debido proceso\u201d. Afirmar que de la competencia excepcional para revisar las cuentas se deriva – sin m\u00e1s \u2013 la de conocer los procedimientos de responsabilidad fiscal implica desnaturalizar cada una de estas figuras, y lo que es m\u00e1s grave aun, constituye una vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, por pretermisi\u00f3n del principio del juez natural. Es claro entonces que el control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad fiscal son institutos jur\u00eddicos diferentes, que el constituyente identific\u00f3 y trat\u00f3 de manera separada. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN ENTIDADES TERRITORIALES-Reserva en promoci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
Expediente No: D-3182 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 63 de la Ley 610 de 2000 \u201cpor la cual se establece el tr\u00e1mite de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas\u201d \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, los suscritos magistrados nos apartamos de la posici\u00f3n mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia. \u00a0Manifestamos las razones por las cuales salvamos nuestro voto, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada atribuye a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la competencia para adelantar procesos de responsabilidad fiscal a los servidores p\u00fablicos y a los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas en las entidades territoriales. \u00a0Como fundamento constitucional de dicha competencia prevalente acude a \u201cla facultad excepcional de control establecido en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0Sin embargo, esta facultad excepcional se refiere al control posterior que puede ejercer la Contralor\u00eda General sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. \u00a0Corresponde entonces a la Corte, en primer lugar, determinar si la facultad excepcional de la Contralor\u00eda General para el control posterior de las cuentas de las entidades territoriales (C.P. art\u00edculo 267), puede tomarse v\u00e1lidamente como sustento constitucional de la competencia prevalente para conocer de los procesos de responsabilidad fiscal. \u00a0En caso de que dicha facultad excepcional de control no pueda ser considerada como fundamento constitucional, corresponde a la Corporaci\u00f3n establecer si, en cualquier caso, existe dentro de la Carta Pol\u00edtica alg\u00fan sustento para que la ley pueda otorgarle a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la potestad de adelantar procesos de responsabilidad fiscal a los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales. \u00a0Este \u00faltimo problema se resuelve negativamente, si se establece que la misma Constituci\u00f3n otorg\u00f3 esa potestad a alg\u00fan otro \u00f3rgano. \u00a0<\/p>\n
En nuestro concepto el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n no otorga a la Contralor\u00eda General la potestad de adelantar procesos de responsabilidad fiscal a quienes ejercen funciones p\u00fablicas en las entidades territoriales. \u00a0La \u201cfacultad excepcional de control\u201d que establece la Norma Fundamental en su art\u00edculo 267, no se refiere a los procedimientos de determinaci\u00f3n de la responsabilidad fiscal de los funcionarios, sino al control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales. \u00a0La disposici\u00f3n constitucional dice: \u201cEn los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La revisi\u00f3n sobre las cuentas ha sido definida como el estudio especializado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por quienes son responsables del manejo del erario p\u00fablico en un determinado per\u00edodo. El objeto sobre el cual versa este an\u00e1lisis es el informe presentado por los responsables de rendir cuentas y los documentos que le sirven como soporte. \u00a0Sin embargo, en esta etapa no se pretende atribuir una responsabilidad subjetiva. Por su parte, la determinaci\u00f3n de las responsabilidad individual en el manejo del erario, aun cuando se apoya en la aparici\u00f3n de pruebas de operaciones fraudulentas, irregulares o ineficientes, a partir de la rendici\u00f3n de cuentas, tiene una identidad propia. \u00a0Tiene como objeto establecer la comisi\u00f3n de una conducta reprochable e imponer al sujeto responsable la obligaci\u00f3n de reparar los da\u00f1os patrimoniales sufridos por el Estado como consecuencia del mal manejo de los recursos del Estado. \u00a0De ah\u00ed que el instituto de la responsabilidad fiscal se encuentra regido por principios propios y est\u00e1 limitado por \u201clas garant\u00edas y formalidades propias del debido proceso\u201d (ver Sentencia C-043\/94 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). En esta medida, afirmar que de la competencia excepcional para revisar las cuentas se deriva – sin m\u00e1s \u2013 la de conocer los procedimientos de responsabilidad fiscal implica desnaturalizar cada una de estas figuras, y lo que es m\u00e1s grave aun, constituye una vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, por pretermisi\u00f3n del principio del juez natural. \u00a0<\/p>\n
Es claro entonces que el control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad fiscal son institutos jur\u00eddicos diferentes, que el constituyente identific\u00f3 y trat\u00f3 de manera separada. \u00a0Esto resulta evidente, si \u2013adem\u00e1s de lo anterior – se tiene en cuenta que la Constituci\u00f3n, al fijar las funciones del Contralor General en el art\u00edculo 268, menciona separadamente ambas materias. Dice el art\u00edculo 268 ib\u00eddem: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 268. El Contralor General de la Rep\u00fablica tendr\u00e1 las siguientes atribuciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0(\u2026) \u00a0<\/p>\n
2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.\u201d \u00a0<\/p>\n
Esta distinci\u00f3n conceptual hecha por el constituyente entre el control posterior sobre las cuentas y el procedimiento de responsabilidad fiscal individual implica que se trata de atribuciones distintas. \u00a0Por lo tanto, no se puede concluir razonablemente que la atribuci\u00f3n de una de ellas lleva necesariamente a la atribuci\u00f3n de la otra. \u00a0La Carta Pol\u00edtica le otorg\u00f3 a la Contralor\u00eda General la potestad – por lo dem\u00e1s excepcional \u2013 de revisar las cuentas de las entidades territoriales, pero ello no implica de por s\u00ed, que le haya conferido tambi\u00e9n la potestad para conocer \u2013 adem\u00e1s de manera prevalente – de los procedimientos de responsabilidad fiscal que se deriven de la revisi\u00f3n de dichas cuentas. \u00a0En esta medida, la facultad excepcional de control posterior sobre las cuentas de las entidades territoriales que tiene la Contralor\u00eda General (C.P. art. 267), no puede interpretarse como una cl\u00e1usula general de competencia en cabeza de este \u00f3rgano de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, aun cuando el fundamento constitucional de la potestad que la disposici\u00f3n demandada no sea el control sobre las cuentas, podr\u00eda aceptarse en gracia de discusi\u00f3n, que si el constituyente no regul\u00f3 la materia, el legislador podr\u00eda hacerlo con base en la cl\u00e1usula general de competencia contenida en el art\u00edculo 150 de la Carta. \u00a0Sin embargo, ello no es as\u00ed. \u00a0La interpretaci\u00f3n que la Corte hace en la Sentencia no resulta razonable si el an\u00e1lisis de constitucionalidad considera adem\u00e1s el art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n, que se refiere a las atribuciones de las contralor\u00edas territoriales. \u00a0Este art\u00edculo establece en su primer inciso, como principio general, que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las entidades territoriales corresponde a las contralor\u00edas de las respectivas entidades, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 272. La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, corresponde a \u00e9stas y se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esto significa que s\u00f3lo excepcionalmente podr\u00eda la Contralor\u00eda General entrar a ejercer vigilancia sobre la gesti\u00f3n fiscal de dichas entidades. \u00a0Ahora bien, \u00bftiene el legislador la potestad para establecer dichas excepciones? \u00a0No. \u00a0Al principio de la cl\u00e1usula general de competencia del legislador se opone el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0La ponderaci\u00f3n entre estos dos principios constitucionales se resuelve teniendo en cuenta que la parte dogm\u00e1tica de la Carta, es decir, los principios y derechos consagrados en ella, constituyen un par\u00e1metro obligatorio de interpretaci\u00f3n de su parte org\u00e1nica, que establece la organizaci\u00f3n del Estado. \u00a0As\u00ed, la atribuci\u00f3n de funciones y competencias a \u00f3rganos nacionales en materia de administraci\u00f3n territorial \u2013y la funci\u00f3n de las contralor\u00edas es una administraci\u00f3n pasiva- debe ser excepcional, en virtud del principio de autonom\u00eda. Es por ello, que debe entenderse que la descentralizaci\u00f3n administrativa impone una limitaci\u00f3n constitucional a la potestad del legislador, en favor del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0Esta limitaci\u00f3n implica, en este caso, que el constituyente reserv\u00f3 la potestad para atribuir los procedimientos de responsabilidad fiscal al conocimiento de las contralor\u00edas territoriales. \u00a0Esta atribuci\u00f3n de potestades se realiz\u00f3 en forma expresa y precisa, como es la regla general en un Estado democr\u00e1tico de derecho. \u00a0En efecto, esta reserva tiene un fundamento directo que proviene de la voluntad expl\u00edcita del constituyente, quien estableci\u00f3 en cabeza de los contralores departamentales, distritales y municipales, en el \u00e1mbito de sus respectivas jurisdicciones, las mismas funciones que el art\u00edculo 268 atribuye al Contralor General en la esfera de lo nacional. \u00a0El art\u00edculo 272, en lo pertinente, dice as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos contralores departamentales, distritales y municipales ejercer\u00e1n, en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n, las funciones atribuidas al Contralor General de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 268 y podr\u00e1n, seg\u00fan lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-364\/01 \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Alcance de la competencia prevalente\/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Desplazamiento de las territoriales (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La competencia prevalente, prevista por el art\u00edculo 63 de la Ley 610 de 2000, implica que la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n tambi\u00e9n puede iniciar el control posterior excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales, cuando esas contralor\u00edas han iniciado el juicio de responsabilidad. En tales eventos, debe entenderse que la Contralor\u00eda General desplaza a las contralor\u00edas territoriales en sus investigaciones fiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTRALOR GENERAL EN CUENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Asunci\u00f3n de juicio fiscal local (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Cuando se den los presupuestos se\u00f1alados en la ley para el ejercicio de la facultad excepcional que tiene el Contralor de vigilar las cuentas de entidades territoriales, \u00e9ste puede asumir en cualquier tiempo y lugar los juicios fiscales iniciados por la Contralor\u00eda del nivel local. En virtud de esta competencia, puede ordenar la suspensi\u00f3n de las investigaciones iniciadas y continuarlas hasta la finalizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con nuestro acostumbrado respeto, los magistrados EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT y ALVARO TAFUR GALVIS, aclaramos el voto en la presente sentencia. Compartimos la decisi\u00f3n de la Corte y su motivaci\u00f3n. Nuestra discrepancia reside exclusivamente, en que la sentencia debi\u00f3 precisar que la competencia prevalente, prevista por el art\u00edculo 63 de la Ley 610 de 2000, implica que la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n tambi\u00e9n puede iniciar el control posterior excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales, cuando esas contralor\u00edas han iniciado el juicio de responsabilidad. En tales eventos, debe entenderse que la Contralor\u00eda General desplaza a las contralor\u00edas territoriales en sus investigaciones fiscales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esa conclusi\u00f3n se desprende, en primer t\u00e9rmino, del tenor literal de la disposici\u00f3n acusada, declarada exequible sin ning\u00fan condicionamiento por la sentencia. En efecto, esa norma se\u00f1ala inequ\u00edvocamente que la competencia de la Contralor\u00eda General es, en estos casos excepcionales, prevalente. Y competencia prevalente implica la facultad de desplazar a los otros \u00f3rganos. En segundo t\u00e9rmino, una interpretaci\u00f3n final\u00edstica lleva a la misma conclusi\u00f3n. Si ese control excepcional se justifica, como lo dice la sentencia, en aquellos casos en que pueda dudarse de la imparcialidad del \u00f3rgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales, entonces resulta natural que la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General pueda desplazar a las contralor\u00edas de las entidades territoriales, cuya idoneidad est\u00e1 en entredicho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Creemos que la sentencia debi\u00f3 efectuar esa precisi\u00f3n con el fin de evitar equ\u00edvocos sobre la aplicaci\u00f3n de la norma declarada exequible, pues algunos operadores podr\u00edan pensar que la disposici\u00f3n establece una competencia a prevenci\u00f3n, de suerte que la Contralor\u00eda General no podr\u00eda ejercer este control excepcional, si las contralor\u00edas territoriales ya han asumido competencia en el caso concreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El concepto de poder prevalente est\u00e1 consagrado en la Carta Pol\u00edtica en el art. 277-6, seg\u00fan el cual, el Procurador o sus delegados ejercen \u201cpreferentemente\u201d el poder disciplinario. Si bien es cierto esta facultad no la ostenta el Contralor General de la Naci\u00f3n por disposici\u00f3n Constitucional, al ser otorgada por una ley declarada exequible, pueden aplicarse los mismos criterios de interpretaci\u00f3n que la Corte le ha dado al concepto: \u00a0<\/p>\n
\u201cPues bien: el canon constitucional que se invoca como infringido, le atribuye al Procurador General de la Naci\u00f3n, por s\u00ed mismo o por medio de sus delegados o agentes, entre otras funciones, la de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas inclusive los de elecci\u00f3n popular; “ejercer preferentemente” el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. Quiere esto significar que dicha entidad tiene en materia disciplinaria, competencia prevalente o preeminente sobre la asignada al nominador, o jefe inmediato del encartado, para investigarlo. Dicho poder preferente le permite a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n adelantar, en cualquier tiempo y lugar, todas las investigaciones disciplinarias que considere del caso, contra cualquier servidor p\u00fablico y en el evento de que est\u00e9 siendo investigado por la misma entidad a la cual presta sus servicios, puede ordenar que se suspenda la actuaci\u00f3n y se le env\u00eden las diligencias respectivas en el estado en que se encuentren, para continuar su tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
En la norma que es objeto de demanda, se respeta y acata el canon constitucional, pues se autoriza el desplazamiento del superior inmediato que incumple con el deber de investigar y sancionar a sus subalternos, o maneja indebidamente la informaci\u00f3n requerida para la comprobaci\u00f3n de la falta y posterior sanci\u00f3n, por un funcionario del Ministerio P\u00fablico, quien deber\u00e1 hacerse cargo de la investigaci\u00f3n respectiva. Que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n deba expedir una resoluci\u00f3n motivada, en la que exponga los motivos que le asisten para desplazar a la autoridad de la Fiscal\u00eda que est\u00e9 adelantado el proceso disciplinario, no viola el precepto superior a que se ha hecho alusi\u00f3n y, por el contrario, se constituye en una especie de control del ejercicio de dicho poder preferente\u201d6 \u00a0<\/p>\n
Cuando se den los presupuestos se\u00f1alados en la ley para el ejercicio de la facultad excepcional que tiene el Contralor de vigilar las cuentas de entidades territoriales (art. 267-3 C.P.), \u00e9ste puede asumir en cualquier tiempo y lugar los juicios fiscales iniciados por la Contralor\u00eda del nivel local. En virtud de esta competencia, puede ordenar la suspensi\u00f3n de las investigaciones iniciadas y continuarlas hasta la finalizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones nos vemos obligados a aclarar nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C.535 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, fundamento 6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-219 de 1997 y C-089 de 2001, \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. Consideraci\u00f3n Segunda. \u00a0<\/p>\n
4 Ver, entre otras, las sentencias SU-620 de 1996 y C-484 de 2000. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia SU-620 de 1996. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideraci\u00f3n 6.2. \u00a0<\/p>\n
6 Corte Constitucional. Sentencia C-558\/94. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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