\u00a0 \u00a0 Sentencia C-365\/01 \u00a0<\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Competencias \u00a0<\/p>\n
ALCALDE-Ordenaci\u00f3n de gastos \u00a0<\/p>\n
ALCALDE-Principal autoridad administrativa\/ADMINISTRACION LOCAL-Finalidad \u00a0<\/p>\n
El elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal reafirman su car\u00e1cter de principal autoridad administrativa del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relaci\u00f3n con la gesti\u00f3n de asuntos por parte de los \u00f3rganos, instituciones y personal que conforman la denominada administraci\u00f3n local, cuya acci\u00f3n debe estar orientada prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico administrativa del Estado, preste en forma eficiente los servicios p\u00fablicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso local, ordene el desarrollo de su territorio, promueva la participaci\u00f3n comunitaria, propenda por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumpla diligentemente las dem\u00e1s funciones que le asignen la Carta Pol\u00edtica y la Ley. \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION LOCAL-No pertenencia de contralor\u00edas\/CONTRALORIA MUNICIPAL-Funci\u00f3n\/CONTRALORIA EN ADMINISTRACION MUNICIPAL-Autonom\u00eda administrativa y presupuestal \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no involucra a las contralor\u00edas municipales dentro del concepto de administraci\u00f3n local, y mal har\u00eda en hacerlo, toda vez que son organismos que dentro del \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n est\u00e1n llamados a ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n municipal, en forma posterior y selectiva, de acuerdo con lo estipulado en la regla 272 de la Carta Pol\u00edtica, que para estos efectos les reconoce las mismas funciones y caracter\u00edsticas de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ente las cuales se destaca su car\u00e1cter t\u00e9cnico y su autonom\u00eda administrativa y presupuestal, \u00a0sin que en ning\u00fan momento puedan ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA EN ADMINISTRACION MUNICIPAL-Independencia funcional y org\u00e1nica \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA MUNICIPAL-Autonom\u00eda administrativa y presupuestal\/PERSONERIA MUNICIPAL-Autonom\u00eda administrativa y presupuestal \u00a0<\/p>\n
PERSONERIA EN ADMINISTRACION MUNICIPAL-Autonom\u00eda administrativa y presupuestal \u00a0<\/p>\n
ORGANISMOS DE CONTROL EN ADMINISTRACION MUNICIPAL-No pertenencia\/ALCALDE EN ORGANISMO DE CONTROL-Incompetencia para ordenar gastos \u00a0<\/p>\n
Estando claro que los \u00f3rganos de control del nivel local no hacen parte de la administraci\u00f3n municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonom\u00eda administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su funci\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n de la actividad administrativa, es f\u00e1cil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio. \u00a0<\/p>\n
ALCALDE EN CONTRALORIA MUNICIPAL-Incompetencia para ordenar gastos\/ALCALDE EN PERSONERIA MUNICIPAL-Incompetencia para ordenar gastos \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA-Contrataci\u00f3n de ejercicio de vigilancia fiscal\/CONTRALORIA-Ordenaci\u00f3n del gasto\/PERSONERIA-Ordenaci\u00f3n del gasto \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Ordenaci\u00f3n del gasto \u00a0<\/p>\n
ORGANISMOS DE CONTROL-Autonom\u00eda administrativa y presupuestal \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA PRESUPUESTAL-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Intervenci\u00f3n del Ejecutivo \u00a0<\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Facultad de contratar y comprometer recursos del presupuesto \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3190 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 108 y 110 (parcial) del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto- \u00a0<\/p>\n
Actor: Carlos Augusto Cabrera S. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0dos (2) de abril de dos mil uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano CARLOS AUGUSTO CABRERA SAAVEDRA, demand\u00f3 la inconstitucionalidad \u00a0los art\u00edculos 108 y 110 (parcial) del Decreto 111 de 1996. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y actuaciones, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
I. LA NORMA ACUSADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la normas acusadas, resalt\u00e1ndose \u00a0los apartes cuestionados, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial. \u00a0<\/p>\n
DECRETO 111 DE 1996 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 108. Las Contralor\u00edas y Personer\u00edas Distritales y Municipales tendr\u00e1n la autonom\u00eda presupuestal se\u00f1alada en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto (Ley 225 de 1995 Art\u00edculo 30). \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 110. Los \u00f3rganos que son una secci\u00f3n en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tendr\u00e1n la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jur\u00eddica de la cual hacen parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva secci\u00f3n, lo que constituye la autonom\u00eda presupuestal a que se refieren la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley. \u00a0Estas facultades estar\u00e1n en cabeza del jefe de cada \u00f3rgano quien podr\u00e1 delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y ser\u00e1n ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y en las disposiciones legales vigentes. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la secci\u00f3n correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercer\u00e1n en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la C\u00e1mara de Representantes; igualmente, en la secci\u00f3n correspondiente a la rama Judicial ser\u00e1n ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn los mismos t\u00e9rminos y condiciones tendr\u00e1n estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralor\u00edas y Personer\u00edas Territoriales y todos los dem\u00e1s \u00f3rganos estatales de cualquier nivel que tengan personer\u00eda jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn todo caso, el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 celebrar contratos a nombre de la Naci\u00f3n. (Ley 38 de 1989, art\u00edculo 91, Ley 179 de 1994, art\u00edculo 51)”. \u00a0<\/p>\n
Conviene precisar que respecto del art\u00edculo 110 del Decreto 111 de 1996, el Magistrado Sustanciador, mediante \u00a0providencia del 21 de septiembre de 2000, rechaz\u00f3 la demanda en relaci\u00f3n con las expresiones \u201cLos \u00f3rganos que son una secci\u00f3n en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tendr\u00e1n la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jur\u00eddica de la cual hacen parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva secci\u00f3n, lo que constituye la autonom\u00eda presupuestal a que se refieren la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley\u201d, ya que al ser declaradas exequibles en Sentencia C-101 de 1996, \u00a0sobre ellas opera la cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el actor las disposiciones demandadas vulneran los art\u00edculos 209 y 315-9 de la Carta Pol\u00edtica, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
La competencia del alcalde para autorizar los gastos municipales, conforme a lo establecido en el numeral 9 del art\u00edculo 315 de la Constituci\u00f3n, comprende todos los \u00f3rganos del nivel local, incluidas la Contralor\u00eda y Personer\u00eda municipales a las que el Ordenamiento Superior no les reconoce autonom\u00eda presupuestal. \u00a0<\/p>\n
Careciendo los \u00f3rganos de control de autonom\u00eda presupuestal, la ley no puede atribuirles \u00e9sta facultad por medio de los preceptos acusados, adem\u00e1s porque en la ley org\u00e1nica de presupuesto se define la autonom\u00eda como la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jur\u00eddica de la cual hacen parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones presupuestales. \u00a0<\/p>\n
Si bien los contralores territoriales ejercen en este nivel las mismas atribuciones que el Contralor General, \u00a0no puede extend\u00e9rsele a estos \u00f3rganos de control la autonom\u00eda que el canon 267 Fundamental le confiere exclusivamente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo no puede desconocerse que seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 272 Superior, dichas contralor\u00edas pueden \u201ccontratar el ejercicio del control fiscal\u201d. Pero la facultad de ordenar el gasto difiere de la \u00a0facultad para contratar, de lo cual \u00a0es ejemplo el pago de n\u00f3minas \u00a0y sentencias judiciales. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intenci\u00f3n del art\u00edculo 315-9 es garantizar que los \u00f3rganos del nivel local se dediquen a su funci\u00f3n \u00a0y no asuman tareas que no corresponden a su naturaleza. Para lograr este objetivo, la Carta ha radicado la ejecuci\u00f3n del presupuesto en el alcalde municipal, \u00a0quien debe hacerlo en consonancia con su programa de gobierno y el plan de desarrollo municipal. Por tal motivo, el art\u00edculo 313-3 establece como \u00fanica limitaci\u00f3n la funci\u00f3n del Concejo Municipal de autorizar al alcalde para celebrar contratos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Podr\u00eda argumentarse que aunque la Constituci\u00f3n no le concedi\u00f3 autonom\u00eda a los entes de control local, la ley puede reconocerles este atributo para impedir la intromisi\u00f3n del alcalde municipal en su funci\u00f3n fiscalizadora, pero esto significa desconocer la buena fe de las autoridades p\u00fablicas. \u00a0El alcalde no puede y no debe intervenir en las funciones de los organismos de control local, pero s\u00ed est\u00e1 autorizado constitucionalmente para hacerlo en la ejecuci\u00f3n presupuestal, que es un asunto de su entera responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
Si injustificadamente el alcalde desborda su competencia de ejecuci\u00f3n presupuestal obstaculizando las funciones de los contralor\u00edas y personer\u00edas, \u00a0lo pertinente es deducirle responsabilidad disciplinaria, penal y fiscal sancionando sus desmanes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0Si se acepta la autonom\u00eda presupuestal de los entes de control local tambi\u00e9n debe admitirse su facultad de formulaci\u00f3n independiente del presupuesto, aspecto que ha sido rechazado por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
Por tratarse de una funci\u00f3n administrativa podr\u00eda delegarse la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto de los alcaldes con arreglo al art\u00edculo 209 de la Carta, pero la ley no puede delegar una funci\u00f3n que la Constituci\u00f3n le atribuye exclusivamente al alcalde municipal. \u00a0<\/p>\n
La violaci\u00f3n al art\u00edculo 209 Superior se presenta como resultado de la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de los preceptos acusados por parte de las entidades territoriales, toda vez que resulta contrario a la eficiencia y econom\u00eda de la funci\u00f3n administrativa que exista duplicidad de infraestructuras -la de las contralor\u00edas y personer\u00edas de un lado, y de otro, la de las alcald\u00edas-, para el cumplimiento de la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto. Esta situaci\u00f3n ha conducido a una profunda crisis en las finanzas territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CR\u00c9DITO P\u00daBLICO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico intervino a trav\u00e9s de apoderado en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, con base en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda presupuestal es requisito sine qua non para que entidades p\u00fablicas como la Contralor\u00eda, Personer\u00eda y Concejos territoriales cumplan con su misi\u00f3n constitucional de control fiscal y pol\u00edtico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostiene que un \u00f3rgano cuya misi\u00f3n principal es la de ejercer el control administrativo propendiendo por la salvaguarda de los derechos humanos, no puede estar vinculado funcionalmente al organismo que controla, so pena de perder de vista \u00a0los nobles fines para los cuales fue instituido. \u00a0<\/p>\n
La ley org\u00e1nica recogi\u00f3 la caracter\u00edstica constitucional establecida para los \u00f3rganos de control, al \u00a0reconocerles autonom\u00eda presupuestal en los t\u00e9rminos expresados en las normas acusadas, sin desconocer lo dispuesto en las leyes especiales que regulan las materias municipales. \u00a0<\/p>\n
No es acertado insistir en que las contralor\u00edas y personer\u00edas son \u00f3rganos “comunes” a la administraci\u00f3n territorial. Desde el punto de vista pol\u00edtico, las funciones que despliegan exigen una autonom\u00eda en \u00e1mbitos como el presupuestal, entendiendo por tal la capacidad de comprometer su presupuesto y ordenar el gasto que soporte tales compromisos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan la Carta es atribuci\u00f3n del legislador definir la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar, as\u00ed como los aspectos propios de la ejecuci\u00f3n por parte de las entidades territoriales. As\u00ed lo ha hecho mediante el Decreto compilatorio 111 de 1996 que ha definido lo que se entiende por autonom\u00eda presupuestal. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, concluye que un control sin autonom\u00eda frente al \u00f3rgano investigado carece de sentido, de all\u00ed la necesaria independencia entre los sujetos de control, raz\u00f3n suficiente para declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Jefe del Ministerio P\u00fablico mediante concepto No. 2354 \u00a0solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas cuestionadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
El actor efect\u00faa una hermen\u00e9utica sesgada del canon 315-9 de la Constituci\u00f3n, puesto que de su perentorio mandato no puede desprenderse la afirmaci\u00f3n de que la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto del alcalde municipal equivale a la negaci\u00f3n de la autonom\u00eda presupuestal de los \u00f3rganos de control locales que son las Personer\u00edas y las Contralor\u00edas municipales. \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n constitucional de la cual goza el alcalde municipal para ordenar los gastos municipales no puede ser entendida en forma \u00a0tan amplia, que permita predicar la existencia de una facultad omn\u00edmoda en cabeza de dicho servidor p\u00fablico para disponer del presupuesto de todas las entidades del nivel local, incluidas las Contralor\u00edas y Personer\u00edas Municipales, toda vez que una potestad de tales dimensiones terminar\u00eda por afectar el n\u00facleo esencial de la independencia que, como atributo inmanente, deben tener las entidades estatales llamadas a ejercer el control de le gesti\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Si la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, se\u00f1alando la oportunidad de contratar y comprometer los recursos p\u00fablicos de la administraci\u00f3n central, no se entiende como puede hablarse \u00a0de una competencia abierta en cabeza de dicho funcionario para manejar el presupuesto de todos los entes locales, incluyendo a las Personer\u00edas y Contralor\u00edas municipales, que son entes estatales que para el cabal desempe\u00f1o de su funci\u00f3n fiscalizadora deben contar con la debida autonom\u00eda presupuestal. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia \u00a0constitucional ha precisado que el alcance de la autonom\u00eda presupuestal de los \u00f3rganos de control puede ser determinada por el legislador, dentro de los par\u00e1metros constitucionales, a\u00fan cuando el espacio de configuraci\u00f3n legal es mayor trat\u00e1ndose de la regulaci\u00f3n de la autonom\u00eda presupuestal de las entidades territoriales, puesto que \u00e9stas est\u00e1n sujetas a la Constituci\u00f3n y a la ley \u00a0(CP arts. 287 y 288). Es decir que el legislador puede determinar el contenido de los alcances \u00a0de la autonom\u00eda presupuestal de rango constitucional, siempre y cuando no vulnere el n\u00facleo esencial de la misma en materia de programaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y control del presupuesto (Cfr. Sentencia C-111 de 1996). \u00a0<\/p>\n
Esa autonom\u00eda presupuestal de los \u00f3rganos de control -cuya configuraci\u00f3n compete al \u00f3rgano legislativo- es, adem\u00e1s, una condici\u00f3n necesaria para el cumplimiento de las tareas asignadas a las instituciones encargadas de fiscalizar la gesti\u00f3n p\u00fablica, como es el caso de las Personer\u00edas y Contralor\u00edas municipales, en la medida en que garantiza que el ejercicio de las funciones de ministerio p\u00fablico y de control fiscal es impermeable a cualquier injerencia de los \u00f3rganos de la administraci\u00f3n local. \u00a0<\/p>\n
La facultad aut\u00f3noma de ordenaci\u00f3n del gasto de las Contralor\u00edas y Personer\u00edas del nivel local es un atributo fundamental para mantener su independencia e imparcialidad, puesto que si las decisiones sobre la contrataci\u00f3n y, en fin, el compromiso de los recursos necesarios para su operaci\u00f3n administrativa, corresponde a un \u00f3rgano ajeno a la entidad, no har\u00e1 autonom\u00eda presupuestal y, en \u00faltimas, se estar\u00eda limitando la capacidad de acci\u00f3n de los \u00f3rganos de control (Cfr. Sentencia C-283 de 1997).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, \u00a0las normas impugnadas se avienen a los dictados superiores, en la medida en que reproducen el mandato de los art\u00edculos 113, 118, 272 y 352 de la Carta, que le atribuyen las Contralor\u00edas y Personer\u00edas Distritales y Municipales autonom\u00eda presupuestal en las condiciones se\u00f1aladas en la ley org\u00e1nica del presupuesto, \u00a0como capacidad para contratar y comprometer a nombre de la persona jur\u00eddica de la cual forman parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en el respectivo presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
Las normas jur\u00eddicas que en esta oportunidad se impugnan ante la Corte Constitucional forman parte del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”, que fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, cuyo \u00a0art\u00edculo 24 autoriz\u00f3 al Gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido. \u00a0<\/p>\n
En un primer momento la Corte1 sostuvo que el Decreto 111 de 1996, \u00a0denominado \u201cdecreto compilador\u201d, no tiene fuerza de ley sino que es un decreto ejecutivo, \u00a0puesto que no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compila, motivo por el cual su conocimiento corresponde al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2\u00ba). \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, esta Corporaci\u00f3n manifest\u00f3 que si bien desde el punto de vista formal dicho decreto compilador carece de fuerza legal, puesto que aglutina normas legales sin cambiar su redacci\u00f3n y contenido con la finalidad de facilitar la consulta de las disposiciones compiladas – argumento con base en el cual posteriormente se abstuvo de resolver una demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 19942-, desde el punto de vista material, las disposiciones compiladas son normas legales respecto de las cuales \u00a0la Corte Constitucional conserva su competencia para decidir las demandas de inexequibilidad que se presenten en su contra. Lo anterior, \u201ccon el fin de respetar la distribuci\u00f3n de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jur\u00eddicas\u201d.3 \u00a0<\/p>\n
La Corte concluy\u00f3 que conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es competente para dictar sentencia de fondo en relaci\u00f3n con \u00a0los art\u00edculos del Decreto 111 de 1996, individualmente considerados, \u00a0y que de las acusaciones contra el decreto compilador como tal, debe pronunciarse el Supremo Tribunal de lo contencioso administrativo que no puede fallar sobre los art\u00edculos y los contenidos normativos que los integran, pues materialmente se trata de normas legales cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta ocasi\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n reitera la anterior jurisprudencia al admitir su competencia para conocer la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 108 y 110 del Decreto 111 de 1996. \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico que debe resolverse \u00a0<\/p>\n
En el presente proceso debe establecerse de una parte, si los art\u00edculos \u00a0108 y 100 del Decreto 111 de 1996, en lo acusado, \u00a0al asignarle a las contralor\u00edas y personer\u00edas \u00a0municipales autonom\u00eda presupuestal \u00a0y se\u00f1alar en qu\u00e9 consiste \u00e9ste atributo, desconocen \u00a0la competencia constitucional de los alcaldes para ordenar los gastos locales de acuerdo con el plan de inversi\u00f3n y el presupuesto, conforme a lo prescrito en el art\u00edculo 315-9 Superior; y de otra parte, debe \u00a0precisarse si dicha regulaci\u00f3n contraviene los principios de \u00a0la funci\u00f3n administrativa consagrados en el art\u00edculo 209 ibidem. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La facultad de ordenaci\u00f3n del gasto de los alcaldes no se extiende a las contralor\u00edas y personer\u00edas municipales \u00a0<\/p>\n
Para la Corte existen claros argumentos de \u00edndole constitucional que permiten concluir, en forma indubitable, que la competencia de ordenaci\u00f3n del gasto de los alcaldes no comprende a los \u00f3rganos de control local, contralor\u00edas y personer\u00edas municipales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, \u00a0conforme a lo se\u00f1alado en el precepto 314 del Ordenamiento Superior, en cada municipio habr\u00e1 un alcalde, \u201cjefe de la administraci\u00f3n local\u201d y representante legal del municipio, que ser\u00e1 elegido popularmente para per\u00edodos de tres a\u00f1os, no reelegible para el per\u00edodo siguiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede apreciarse, el elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal reafirman su car\u00e1cter de principal autoridad administrativa del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relaci\u00f3n con la gesti\u00f3n de asuntos por parte de los \u00f3rganos, instituciones y personal que conforman la denominada administraci\u00f3n local, cuya acci\u00f3n debe estar orientada prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico administrativa del Estado, preste en forma eficiente los servicios p\u00fablicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso local, ordene el desarrollo de su territorio, promueva la participaci\u00f3n comunitaria, propenda por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumpla diligentemente las dem\u00e1s funciones que le asignen la Carta Pol\u00edtica y la Ley (art. 311 de la C.P.). \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no involucra a las contralor\u00edas municipales dentro del concepto de administraci\u00f3n local, y mal har\u00eda en hacerlo, toda vez que son organismos que dentro del \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n est\u00e1n llamados a ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n municipal, en forma posterior y selectiva, de acuerdo con lo estipulado en la regla 272 de la Carta Pol\u00edtica, que para estos efectos les reconoce las mismas funciones y caracter\u00edsticas de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ente las cuales se destaca su car\u00e1cter t\u00e9cnico y su autonom\u00eda administrativa y presupuestal, \u00a0sin que en ning\u00fan momento puedan ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 268 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La independencia funcional y org\u00e1nica de estos entes de control local con respecto a la denominada administraci\u00f3n municipal, se halla garantizada por la forma en que debe ser determinada su estructura administrativa, como quiera que la norma superior en comento dispone que compete a las asambleas y concejos distritales y \u00a0municipales organizar las respectivas contralor\u00edas, como entidades t\u00e9cnicas dotadas de autonom\u00eda administrativa y presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s dicha autonom\u00eda se asegura mediante el mecanismo de designaci\u00f3n de quienes deben desarrollar la funci\u00f3n de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, puesto que conforme al mencionado art\u00edculo 272 de la Suprema Ley, deben ser nombrados por las asambleas y los concejos distritales para per\u00edodo igual al de gobernador y alcalde, seg\u00fan el caso, de ternas integradas, con dos candidatos presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aparte de ordenar que el contralor municipal sea nacido en Colombia, mayor de veinticinco a\u00f1os y acreditar t\u00edtulo universitario y dem\u00e1s calidades establecidas en la ley, el art\u00edculo 272 de la Carta, exige que el candidato no haya sido en el \u00faltimo a\u00f1o miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la elecci\u00f3n, ni haber ocupado cargo p\u00fablico en el orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia, con lo cual se reafirma la independencia del \u00f3rgano fiscalizador frente a la administraci\u00f3n municipal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, esta autonom\u00eda tambi\u00e9n es predicable de la personer\u00edas municipales que como integrantes del Ministerio P\u00fablico tienen a su cargo en el nivel local la guarda y promoci\u00f3n de los derechos humanos, la protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas (art. 118 de la C.P.), tareas que deben cumplir con la debida independencia de las instituciones que integran la administraci\u00f3n local, para lo cual se dispone que los personeros deben ser elegidos por el concejo municipal (art. 313-8 de la C.P.). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estando claro que los \u00f3rganos de control del nivel local no hacen parte de la administraci\u00f3n municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonom\u00eda administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su funci\u00f3n de fiscalizaci\u00f3n de la actividad administrativa, es f\u00e1cil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio. \u00a0<\/p>\n
La imposibilidad del alcalde para oficiar como ordenador del gasto de las contralor\u00edas y personer\u00edas municipales, asumiendo directamente la capacidad para contratar y comprometer las partidas presupuestales asignadas a nombre de estos \u00f3rganos de control, constituye prenda de garant\u00eda de la efectividad del principio basilar del Estado Social de Derecho, que consagra el art\u00edculo 113 Fundamental y que corrobora el art\u00edculo 121, en virtud del cual los diferentes \u00f3rganos estatales tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines, est\u00e1ndoles vedado el ejercicio de funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Suponer que la Carta autoriza a los alcaldes para ordenar el gasto de las contralor\u00edas y personer\u00edas municipales es desconocer el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales que, en general, \u00a0le aseguran a los \u00f3rganos de control la autonom\u00eda necesaria para el ejercicio de su labor fiscalizadora, atributo que deriva di\u00e1fanamente de lo se\u00f1alado en los art\u00edculos 113, 117, 118, 119, 268, 272, 277 y \u00a0313-8 del Ordenamiento Superior. \u00a0<\/p>\n
Particularmente con relaci\u00f3n a la autonom\u00eda presupuestal de las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales, el art\u00edculo 272 Constitucional, autoriza a estos \u00f3rganos para contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal, de acuerdo con lo que establezca la ley. Igualmente, el canon 308 Fundamental, contempla una cl\u00e1usula en virtud de la cual la ley puede limitar los gastos de funcionamiento de las contralor\u00edas departamentales, con lo cual acepta t\u00e1citamente que estos \u00f3rganos de control, al igual que los del nivel municipal, cuentan con la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es incuestionable, pues, que las contralor\u00edas y personer\u00edas tienen competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el alcalde para la administraci\u00f3n local, lo cual constituye, incuestionablemente, una expresi\u00f3n de la autonom\u00eda presupuestal que les reconoce la Carta Pol\u00edtica para la consecuci\u00f3n de las altos prop\u00f3sitos que les ha trazado el Estatuto Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En punto a la autonom\u00eda presupuestal, que es el asunto de fondo que se controvierte en el presente proceso, debe tenerse presente que la Corte \u00a0Constitucional al decidir sobre la exequibilidad de algunas expresiones del inciso primero del art\u00edculo 51 de la Ley 179 de 1994, compilado por el art\u00edculo 110 del Decreto 111 de 1996, reconoci\u00f3 la competencia del legislador para definir este atributo, sin desconocer que de su n\u00facleo esencial forma parte la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto. Dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ejecuci\u00f3n del presupuesto por parte de los \u00f3rganos constitucionales a los que se reconoce autonom\u00eda presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposici\u00f3n de los recursos no significa que no se requiera del tr\u00e1mite presupuestal previsto en la ley org\u00e1nica, en cuanto a la certificaci\u00f3n de la existencia de recursos y la racionalizaci\u00f3n de la programaci\u00f3n presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonom\u00eda en la ejecuci\u00f3n presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroecon\u00f3micas y los planes de financiamiento de la operaci\u00f3n estatal. La autonom\u00eda se cumple dentro de los l\u00edmites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroecon\u00f3mico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulaci\u00f3n org\u00e1nica en materia de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n (CP arts. 352). \u00a0<\/p>\n
\u201cEl concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecuci\u00f3n del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado – limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que ata\u00f1en al ordenador del gasto. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, la definici\u00f3n legal que restringe la autonom\u00eda presupuestal a las capacidades de contrataci\u00f3n, disposici\u00f3n de los recursos propios previamente apropiados y ordenaci\u00f3n del gasto, no desconoce el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal reconocida por la Constituci\u00f3n a ciertos \u00f3rganos del Estado como la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Y concluy\u00f3 la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis: la norma que define el concepto de autonom\u00eda presupuestal de los \u00f3rganos que constituyen una secci\u00f3n del presupuesto no vulnera el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal del \u00f3rgano de control de la gesti\u00f3n fiscal – Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica -, al establecer que dicho concepto consiste en las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva secci\u00f3n\u201d. 4\u00a0 (Subrayas fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
En el presente caso no se ve como el art\u00edculo 108 del Decreto 111 de 1996, y las expresiones acusadas del art\u00edculo 110 ejusdem, pueden desconocer los dictados superiores que le atribuyen autonom\u00eda a los \u00f3rganos de control del nivel local, contralor\u00edas y personer\u00edas municipales, puesto que su contenido normativo no hace otra cosa que reproducir los mandatos \u00a0constitucionales que les conceden autonom\u00eda presupuestal y, por ende, competencia para ordenar sus propios gastos dentro de los l\u00edmites y condiciones que impone la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, se pregunta Corte de qu\u00e9 forma puede garantizarse el ejercicio independiente de \u00a0la funci\u00f3n de vigilar la gesti\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas del nivel local, si tanto las contralor\u00edas como las personer\u00edas dependen, en materia del ordenaci\u00f3n del gasto, de lo que disponga el alcalde como \u00f3rgano principal de la administraci\u00f3n local sobre el cual se ejerce fiscalizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo dicho, debe reiterarse que el reconocimiento de esta competencia no implica que la ordenaci\u00f3n del gasto pueda llevarse a cabo fuera de los l\u00edmites que imponen intereses superiores como el equilibrio econ\u00f3mico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulaci\u00f3n org\u00e1nica en materia de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n \u00a0y ejecuci\u00f3n del presupuesto (Cfr. Sentencia C-192 de 1997). De la misma forma, es de recalcar que esta autonom\u00eda debe ser entendida dentro de la concepci\u00f3n unitaria del Estado Social de Derecho (Cfr. Sentencia C-374 de 1995). \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n vale la pena recordar que en oportunidad precedente la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre la intervenci\u00f3n del Ejecutivo en la autonom\u00eda presupuestal de los \u00f3rganos que gozan de este atributo. As\u00ed, se ha sostenido que el Gobierno no puede aplazar o reducir partidas espec\u00edficas de las otras ramas del poder y de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, porque esta funci\u00f3n es propia de la autonom\u00eda en la ordenaci\u00f3n del gasto: \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que \u201cla ejecuci\u00f3n del presupuesto por parte de los \u00f3rganos constitucionales a los que se reconoce autonom\u00eda presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto\u201d5. En ese orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder cumplir su responsabilidades fiscales globales, s\u00f3lo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades aut\u00f3nomas, pero no existe ninguna raz\u00f3n para que el Ejecutivo establezca espec\u00edficamente cu\u00e1les partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre tr\u00e1mites particulares que puedan afectar la autonom\u00eda administrativa de tales entidades. Esta decisi\u00f3n debe entonces ser tomada por las respectivas entidades aut\u00f3nomas, conforme a la valoraci\u00f3n que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas espec\u00edficas de las otras ramas del poder y de los otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administraci\u00f3n de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonom\u00eda de esas entidades estatales, en nombre de la b\u00fasqueda de la estabilidad macroecon\u00f3mica y de la sanidad de las finanzas p\u00fablicas, por lo cual esa interpretaci\u00f3n es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a se\u00f1alar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales aut\u00f3nomas, pero no puede entrar a determinar las partidas espec\u00edficas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos, ni afectar la gesti\u00f3n propia de esos recursos, ya que tal decisi\u00f3n es propia de la autonom\u00eda de gasto de esas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, e \u00edntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera que en principio el Ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamiento uniformes e iguales para los diversos \u00f3rganos y ramas del poder, ya que de esa manera se concilia la autonom\u00eda fiscal de esas entidades con las responsabilidades fiscales y macroecon\u00f3micas del Ejecutivo, pues se evita que el Gobierno afecte la autonom\u00eda de determinada entidad o rama del poder, descargando en ella el peso esencial del ajuste al gasto. Esta Corporaci\u00f3n no desconoce que, en determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que justifiquen que la reducci\u00f3n del gasto no sea uniforme para todos los \u00f3rganos y ramas del poder. \u00a0Sin embargo, debido a que tales decisiones pueden afectar la autonom\u00eda fiscal de otros \u00f3rganos del Estado, la cual est\u00e1 ligada a un principio medular de la organizaci\u00f3n del Estado, como es la separaci\u00f3n de poderes (CP art. 113), la Corte considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos s\u00f3lo puede justificarse si las prioridades son claras, de una evidente importancia constitucional, y no existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, la Corte no s\u00f3lo reitera que esta facultad gubernamental debe ser ejercida en forma razonable -tal y como se indic\u00f3 en el fundamento No 9 de esta sentencia- sino que, adem\u00e1s, en relaci\u00f3n con las reducciones globales sobre entidades que gozan de autonom\u00eda presupuestal, se requiere una mayor justificaci\u00f3n de las decisiones gubernamentales, por cuanto \u00e9stas son susceptibles de afectar la autonom\u00eda presupuestal de estos otros \u00f3rganos. Por ello no s\u00f3lo el deber de motivaci\u00f3n del Gobierno es en estos eventos mayor sino que, adem\u00e1s, el eventual escrutinio judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el Gobierno debe ser m\u00e1s intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial a quien corresponda analizar la legitimidad de estas intervenciones gubernamentales debe ser particularmente cuidadosa con el fin de proteger la autonom\u00eda de estos \u00f3rganos\u201d.6 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, debe se\u00f1alarse que si tanto las personer\u00edas como las contralor\u00edas \u00a0municipales no son parte de la administraci\u00f3n local – a\u00fan cuando est\u00e9n autorizadas para desarrollar actividades administrativas inherentes a su propia organizaci\u00f3n (art. 268 de la C.P.)-, \u00a0resulta improcedente el cargo formulado por el actor sobre la violaci\u00f3n del art\u00edculo 209 Fundamental, que se refiere al ejercicio de la funci\u00f3n que despliegan las autoridades administrativas, cuya actuaci\u00f3n debe sujetarse a los principios superiores de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, debe reiterarse que la facultad de los concejos para contratar y comprometer recursos del presupuesto, que est\u00e1 reglada en el aparte impugnado del art\u00edculo 110, es trasunto del \u00a0canon 352 de la Carta Pol\u00edtica que autoriza a la ley org\u00e1nica del presupuesto para regular la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se decidir\u00e1 declarar ajustados al Ordenamiento Superior el art\u00edculo 108 y las expresiones demandadas del art\u00edculo 110 del Decreto 111 de 1996. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 108 y 110, en lo acusado, \u00a0del Decreto 111 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA V. S\u00c1CHICA DE MONCALEANO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-365\/01 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LABOR DE COMPILACION-Alcance (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Inclusi\u00f3n err\u00f3nea de norma existente con anterioridad (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Inclusi\u00f3n de norma no existente con anterioridad (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Exclusi\u00f3n err\u00f3nea de norma (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Inclusi\u00f3n de norma derogada (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
DECRETO COMPILADOR-Inclusi\u00f3n de norma que resulta modificada (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Ref. Expediente D-3190 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 108 y 110 (parcial) del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto -.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante coincidir con la parte resolutiva de la sentencia, considero de gran importancia hacer algunas precisiones en relaci\u00f3n con la parte motiva, en lo que respecta a la competencia de esta Corporaci\u00f3n para conocer de la constitucionalidad de los decretos compiladores. \u00a0<\/p>\n
En efecto, se ha establecido que la competencia para conocer de las demandas contra este tipo de decretos pertenece al Consejo de Estado, siempre y cuando se trate de aspectos relacionados con el procedimiento mediante el cual fueron expedidos, o bien sea que la demanda se dirija contra la totalidad del decreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En sentencia C-305 de 1996, la Corte se declar\u00f3 inhibida para conocer de una demanda contra el decreto 360 de 1995, aduciendo que \u00e9sta se dirig\u00eda contra la totalidad del mismo, es decir, contra la \u201ccompilaci\u00f3n\u201d, motivo por el cual no era competente para decidir. M\u00e1s tarde, en sentencia C-508 de 1996, esta Corporaci\u00f3n asumi\u00f3 la competencia para conocer de una demanda contra el art\u00edculo 106 del Decreto 111 de 1996, decreto sobre el cual tambi\u00e9n recae la demanda en esta ocasi\u00f3n, pues manifest\u00f3 que si bien desde el punto de vista formal dicho decreto era de car\u00e1cter ejecutivo, es decir, carente de fuerza legal, desde el punto de vista material las disposiciones en \u00e9l contenidas eran normas legales, de tal forma que la Corte Constitucional conserva su competencia para decidir las demandas de inconstitucionalidad que se presenten en su contra. En repetidas ocasiones la Corte se ha pronunciado en este sentido. En Auto 002 de 1999 qued\u00f3 plasmada su posici\u00f3n de esta manera:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“… las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores s\u00f3lo recaen sobre la compilaci\u00f3n misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. En consecuencia, cuando la demanda se dirija contra los art\u00edculos y contenidos normativos de esos decretos ejecutivos, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ellos…”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la Corte manifest\u00f3 en sentencia C-748 de 1999:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos art\u00edculos integrantes de decretos compiladores habr\u00e1n de acusarse ante la Corte Constitucional cuando el ataque se origine en una posible discrepancia entre el contenido de los art\u00edculos y el de una disposici\u00f3n constitucional, mientras que la demanda contra las mismas disposiciones habr\u00e1 de instaurarse ante el Consejo de Estado cuando se trata de criticar, en forma global o individualizada, la labor de compilaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
La posici\u00f3n parece pues estar clara. Sin embargo, no es claro qu\u00e9 ha entendido la Corte por el t\u00e9rmino \u201ctotalidad\u201d o “compilaci\u00f3n misma”. Por esta raz\u00f3n, vale la pena analizar una serie de supuestos, con el fin de definir qu\u00e9 se entiende por \u201clabor de compilaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a.) Qu\u00e9 sucede si se incluye en el decreto compilador una norma que no deber\u00eda haber sido compilada por no estar contenida en las disposiciones que son objeto de la compilaci\u00f3n, pero que exist\u00eda con anterioridad al mismo. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, hay que decir que esa norma deriva su fuerza, no del decreto compilador, sino del acto en el cual estaba contenida antes de ser compilada en el decreto ejecutivo. En esa medida, la norma tiene plena vigencia, aunque est\u00e9 err\u00f3neamente incluida dentro de la compilaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, si se demanda la constitucionalidad de esa norma individualmente considerada, por considerar que dicha disposici\u00f3n es materialmente violatoria de la Constituci\u00f3n, hay que examinar si estaba contenida en una ley o, en su defecto, la naturaleza del acto que le dio nacimiento, para determinar qui\u00e9n es el competente para conocer de la demanda que se presente contra ella, seg\u00fan las normas de competencia establecidas en la Constituci\u00f3n y la ley. No obstante, si lo que se ataca es la labor de compilaci\u00f3n, por haberse incluido en el decreto compilador normas que estaban por fuera de su objeto, esa demanda debe ser de conocimiento del Consejo de Estado, pues decidir sobre esta materia cae dentro de su \u00e1mbito de competencia por mandato expreso de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b.) Qu\u00e9 sucede si se incluye en el decreto compilador una norma que no exist\u00eda con anterioridad al mismo. \u00a0<\/p>\n
Frente a esta hip\u00f3tesis, es forzoso afirmar que esa norma carece de fuerza como norma legal, por cuanto la fuerza de las normas contenidas en un decreto de este tipo proviene del hecho de que est\u00e1n contenidas previamente en una ley o decreto con fuerza de ley que m\u00e1s tarde es compilado mediante un decreto ejecutivo. As\u00ed, su fuerza no est\u00e1 dada por el decreto ejecutivo, que por naturaleza carece de fuerza de ley, sino por la ley que es compilada en \u00e9l, pues el decreto compilador en s\u00ed mismo tan s\u00f3lo tiene la funci\u00f3n de compilar, sin sustituir, con el fin de facilitar la consulta de las normas que regulan una materia. En este orden de ideas, la norma que “nace” o es “creada” en virtud del decreto, carece de valor como norma legal. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es menester determinar qui\u00e9n ser\u00eda el competente para conocer de una demanda en el evento que estamos contemplando. Incluir una norma que no exist\u00eda con anterioridad al decreto, es un error de compilaci\u00f3n. En ese caso no se da una discrepancia entre el contenido del art\u00edculo y una norma constitucional, conflicto sobre el cual tendr\u00eda competencia la Corte Constitucional, en virtud del car\u00e1cter legal que tienen las normas que se incluyen dentro de un decreto compilador, sino un error en la labor de compilaci\u00f3n, de donde la competencia corresponde al Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c.) \u00a0Qu\u00e9 sucede si se excluye del decreto compilador una norma que deber\u00eda haber sido compilada. \u00a0<\/p>\n
La norma no pierde su vigencia, por cuanto el decreto compilador, por naturaleza, es un decreto ejecutivo que no tiene la capacidad de derogar, sustituir ni modificar las normas que en \u00e9l se incluyen y, en consecuencia, tampoco las que de \u00e9l se excluyen. Vale la pena resaltar que ese decreto no constituye lo que se ha llamado “cuerpo legal integral”, de manera que no deroga las normas que en \u00e9l se incorporan7. Por otro lado, tampoco se entienden estos decretos ejecutivos como un cuerpo legal que regula \u00edntegramente una materia, de manera que las normas que queden excluidas de \u00e9l se entiendan derogadas, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 3 de la ley 153 de 1887, que contempla la derogatoria org\u00e1nica, puesto que estos decretos se expiden con base en facultades meramente administrativas y, por tanto, no constituyen una nueva disposici\u00f3n legal aut\u00f3noma que regule toda la materia, como es el caso de una ley estatutaria o un c\u00f3digo. De esta forma, si por error se excluye una disposici\u00f3n que deber\u00eda haberse incluido en la compilaci\u00f3n, \u00e9sta queda inc\u00f3lume, es decir, con plena vigencia. \u00a0<\/p>\n
Ahora, si se demanda el decreto por haberse producido este error, es l\u00f3gico que esa demanda corresponda al Consejo de Estado, por tratarse de una falla en la compilaci\u00f3n misma y no de la constitucionalidad de las normas incluidas en el decreto compilador, evento en el cual la demanda corresponde a esta Corporaci\u00f3n. Cosa distinta es que se demande esa disposici\u00f3n excluida del decreto por considerarla violatoria de la Carta. En ese caso no hay duda de la competencia de la Corte Constitucional, por tratarse de aquellas materias cuya competencia le fue atribuida por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
d.) \u00a0Qu\u00e9 sucede si se incluye una norma que ha sido derogada. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los argumentos ya esbozados, la inclusi\u00f3n de una norma derogada en un decreto compilador no tiene ning\u00fan efecto sobre la misma, puesto que as\u00ed como \u00e9ste no tiene la capacidad de derogar, ni sustituir ni modificar, tampoco puede tener la virtud de revivir disposiciones que ya se encuentran por fuera del ordenamiento. As\u00ed, una norma derogada incluida en un decreto compilador, no tiene ninguna fuerza como norma legal. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, si se presenta una demanda contra esta norma por el hecho de estar derogada y haber sido incluida en el decreto, la competencia para decidir sobre esa cuesti\u00f3n pertenece al Consejo de Estado, pues esto tambi\u00e9n se enmarca dentro de un error de compilaci\u00f3n. Por otro lado, si se demanda su inconstitucionalidad, la Corte Constitucional debe declararse inhibida para fallar, puesto que la norma, aunque haya sido compilada, se encuentra derogada. \u00a0<\/p>\n
e.) \u00a0Qu\u00e9 sucede si se introduce una norma que se ha debido compilar, pero resulta modificada con la compilaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En este caso, la norma tiene plena vigencia, puesto que exist\u00eda en la ley o disposici\u00f3n que m\u00e1s tarde es compilada por el decreto ejecutivo, y es de aquella de donde deriva su fuerza como norma legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, si la norma es demandada, la competencia debe ser determinada con base en la naturaleza del acto en que la norma estaba contenida con anterioridad a la compilaci\u00f3n. As\u00ed, si se trata de una norma que estaba incluida en una ley, su modificaci\u00f3n deviene en inconstitucionalidad y \u00e9sta debe ser declarada por la Corte Constitucional. Ahora, si la norma estaba contenida en un acto que es competencia del Consejo de Estado, v. gr. un decreto reglamentario, es \u00e9ste quien debe decidir sobre tal demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2Sentencia C-305 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-508 de 1996. M.P. Alejandro Mart\u00ednez C.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C-101 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-101\/96. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico No 6. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-283 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
7 Ver sentencia C-558 de 1992\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-365\/01 \u00a0 DECRETO COMPILADOR-Competencias \u00a0 ALCALDE-Ordenaci\u00f3n de gastos \u00a0 ALCALDE-Principal autoridad administrativa\/ADMINISTRACION LOCAL-Finalidad \u00a0 El elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal reafirman su car\u00e1cter de principal autoridad administrativa del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relaci\u00f3n con la gesti\u00f3n de asuntos por parte de los \u00f3rganos, instituciones […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6862","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6862","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6862"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6862\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6862"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6862"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6862"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}