\u00a0 \u00a0 Sentencia C-404\/01 \u00a0<\/p>\n
NORMA CONSTITUCIONAL-Concepto no definido \u00a0<\/p>\n
NORMA CONSTITUCIONAL-Interpretaci\u00f3n de concepto no definido\/INTERPRETACION LITERAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Concepto no definido \u00a0<\/p>\n
NORMA CONSTITUCIONAL-Interpretaci\u00f3n de concepto t\u00e9cnico no un\u00edvoco \u00a0<\/p>\n
NORMA CONSTITUCIONAL-Definici\u00f3n de concepto por ley\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE NORMA CONSTITUCIONAL-Margen \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Raz\u00f3n de ser y l\u00edmites\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Gradaci\u00f3n del margen\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad \u00a0<\/p>\n
En oportunidades anteriores la Corte ha examinado la raz\u00f3n de ser de la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Congreso y de los l\u00edmites de la misma. Al respecto, ha indicado que en principio la sujeci\u00f3n y subordinaci\u00f3n de la ley a la Constituci\u00f3n debe permitir cierto margen de acci\u00f3n en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio democr\u00e1tico y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y opini\u00f3n representadas en el \u00f3rgano legislativo, deben participar en el desarrollo e implementaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, optando por las diferentes posibilidades dentro del principio de las mayor\u00edas. Este margen de acci\u00f3n o libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, admite una gradaci\u00f3n que depende a su vez del grado de precisi\u00f3n con el que el constituyente perfila una instituci\u00f3n jur\u00eddica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. As\u00ed, podr\u00eda decirse que la libertad de configuraci\u00f3n del legislador es inversamente proporcional a la precisi\u00f3n y amplitud \u00a0con la que la Constituci\u00f3n regula una instituci\u00f3n jur\u00eddica. A mayor precisi\u00f3n de las nociones constitucionales, menor libertad de acci\u00f3n para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad superior, menor espacio de acci\u00f3n para la ley. A su vez, el grado de la libertad de configuraci\u00f3n, determina la intensidad del control constitucional. \u00a0<\/p>\n
DEFINICIONES LEGISLATIVAS DE CATEGORIAS CONSTITUCIONALES-Control constitucional \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE LIMITES DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Concepto no definido por constituyente\/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto \u201ccapacidad de pago\u201d \u00a0<\/p>\n
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Capacidad de pago como l\u00edmite al endeudamiento \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites en criterios de definici\u00f3n y medici\u00f3n de capacidad de pago \u00a0<\/p>\n
Al definir qu\u00e9 cosa es la capacidad de pago y c\u00f3mo debe medirse, el legislador no puede adoptar criterios que conduzcan a dichas entidades a endeudarse por encima de las posibilidades reales de pago de las deudas que contraen. Por lo tanto, el control de constitucionalidad, en este caso debe limitarse a verificar que los criterios de definici\u00f3n y medici\u00f3n de la capacidad de pago no sean inadecuados y por ello inconstitucionales. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN NORMA CONSTITUCIONAL-L\u00edmites en definiciones econ\u00f3micas\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Definiciones econ\u00f3micas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Capacidad de endeudamiento \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Metodolog\u00eda para medir capacidad de pago \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Ahorro operacional \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Endeudamiento no excede capacidad de pago \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites en criterios de definici\u00f3n y medici\u00f3n de capacidad de pago\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Metodolog\u00eda para medir capacidad de pago \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto \u00a0<\/p>\n
Dentro de los principios que rigen el derecho disciplinario, est\u00e1 sin duda el de la tipicidad, que exige que la conducta del servidor p\u00fablico que la ley erige como falta sea previamente definida por el legislador, as\u00ed como la sanci\u00f3n correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma connotaci\u00f3n que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser m\u00e1s riguroso. La raz\u00f3n de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta reprimida usualmente es aut\u00f3noma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son aut\u00f3nomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde est\u00e1 consignada una orden o una prohibici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Establecimiento\/NORMA EN BLANCO-Concepto\/TIPO EN BLANCO-Validez \u00a0<\/p>\n
La tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistem\u00e1tica de la norma que establece la funci\u00f3n, la orden o la prohibici\u00f3n y de aquella otra que de manera gen\u00e9rica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, \u00f3rdenes o prohibiciones constituye una infracci\u00f3n disciplinaria. Esta forma de definir la tipicidad a trav\u00e9s de normas complementarias, es un m\u00e9todo legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prev\u00e9n la sanci\u00f3n correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho \u00a0esas descripciones penales son constitucionalmente v\u00e1lidas, siempre y cuando el correspondiente reenv\u00edo normativo permita al int\u00e9rprete determinar inequ\u00edvocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanci\u00f3n correspondiente. \u00a0<\/p>\n
FALTA DISCIPLINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Operaciones de cr\u00e9dito que violan l\u00edmites de endeudamiento\/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Operaciones de cr\u00e9dito que violan l\u00edmites de endeudamiento \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites en operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Operaciones de cr\u00e9dito que violan l\u00edmites de endeudamiento \u00a0<\/p>\n
FALTA DISCIPLINARIA-Clasificaci\u00f3n\/FALTA DISCIPLINARIA-Sanciones \u00a0<\/p>\n
FALTA DISCIPLINARIA-Tipicidad y sanci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NACION-Capacidad de endeudamiento \u00a0<\/p>\n
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-No igualdad en medici\u00f3n de capacidad de pago \u00a0<\/p>\n
En la medici\u00f3n de la capacidad de pago de la Naci\u00f3n se involucran factores macroecon\u00f3micos que no inciden en la misma medici\u00f3n en los dem\u00e1s niveles territoriales. Adicionalmente, la demostraci\u00f3n de la capacidad de endeudamiento de la Naci\u00f3n es asunto que debe efectuarse por el Gobierno \u201cen el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento\u201d, es decir en la misma oportunidad en la cual el Congreso aprueba la ley anual de presupuesto o sus modificaciones. Por tal raz\u00f3n, esta actividad gubernamental est\u00e1 sujeta a las prescripciones de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto Nacional. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3218 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 7, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997, \u00a0y el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 696 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Actor: Ramiro de Jes\u00fas Gallego Garc\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Temas: \u00a0<\/p>\n
Capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales, c\u00e1lculo de dicha capacidad con base en la ejecuci\u00f3n presupuestal del a\u00f1o anterior y rubros a tener en cuenta para medir dicha capacidad de endeudamiento. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C, abril diecinueve (19) de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Ramiro de Jes\u00fas Gallego Garc\u00eda demanda los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 7, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997 y el art\u00edculo 2 del Decreto 696 de 1998. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
I. DEL TEXTO OBJETO DE REVISION. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, y se subraya lo demandado, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 42973 de febrero de 1997: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c LEY 358 DE 1997 \u00a0<\/p>\n
(enero 30 ) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cPor la cual se reglamenta el art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el endeudamiento de las entidades territoriales no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de la presente ley, se entiende por capacidad de pago el flujo m\u00ednimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los a\u00f1os dejando un remanente para financiar inversiones.. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 2. Se presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operaci\u00f3n de cr\u00e9dito, no superan en el 40% del ahorro operacional. \u00a0<\/p>\n
La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al l\u00edmite se\u00f1alado, en este art\u00edculo, no requerir\u00e1 autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. El ahorro operacional ser\u00e1 resultado de restar de los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales. Se consideran ingresos corrientes los tributarios, las regal\u00edas y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales, las participaciones en las rentas de la naci\u00f3n, los recursos del balance y los rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios, honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se considerar\u00e1n como gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados como gastos de inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de este art\u00edculo se entiende por intereses de la deuda los intereses pagados durante la vigencia m\u00e1s los causados durante \u00e9sta, incluidos los del nuevo cr\u00e9dito. \u00a0<\/p>\n
Las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico de que trata la presente ley deber\u00e1n destinarse \u00fanicamente a financiar gastos de inversi\u00f3n. Se except\u00faan de lo anterior los cr\u00e9ditos a corto plazo, de refinanciaci\u00f3n de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducci\u00f3n de planta. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de este par\u00e1grafo se entender\u00e1 por inversi\u00f3n lo que se define por tal en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 7. El c\u00e1lculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes de la presente ley, se realizar\u00e1n con base en las ejecuciones presupuestales soportadas en la contabilidad p\u00fablica del a\u00f1o inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de inflaci\u00f3n establecida por el Banco de la Rep\u00fablica para la presente vigencia. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 13. Las entidades p\u00fablicas que, en ejercicio de sus funciones, soliciten informaci\u00f3n a las entidades territoriales sobre el estado de su endeudamiento, deber\u00e1n ajustar estos requerimientos a la metodolog\u00eda contenida en la presente ley. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 14. La celebraci\u00f3n de operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico en violaci\u00f3n de los l\u00edmites de endeudamiento fijados en esta ley y la omisi\u00f3n en el suministro de informaci\u00f3n consagrado en los art\u00edculos noveno, d\u00e9cimo segundo y d\u00e9cimo tercero constituir\u00e1 falta disciplinaria y dar\u00e1 lugar a la aplicaci\u00f3n de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deber\u00e1 de \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0mostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la Rep\u00fablica. El Gobierno demostrar\u00e1 la mencionada capacidad mediante el an\u00e1lisis y las proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda\/PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, al igual que el saldo y servicio de la deuda externa\/importaciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la demanda dirigida en contra del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 696 de 1998, el entonces magistrado sustanciador, mediante auto del 12 de octubre de 2000, rechaz\u00f3 la demanda por cuanto el examen de constitucionalidad de la norma acusada, por haber sido expedida por el Presidente de la Rep\u00fablica en uso de sus facultades conferidas por el art\u00edculo 189 numeral 11 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es de la competencia del Consejo de Estado, seg\u00fan lo prescrito por el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 237 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.Seg\u00fan el actor, las disposiciones demandadas son violatorias de los art\u00edculos 2\u00b0, 20, 29, 90, 124, 150 numeral 19 literal a, 209, 298, 300 numerales 2\u00b0 y 3\u00b0, 312 numeral 2\u00b0, 313 numeral 2\u00b0, 315 numeral 5\u00b0, 339 y 364 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En la primera parte de la demanda, luego de referirse a lo que en su sentir constituye el alcance y objetivo del art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el actor analiza de manera global las causas de la inconstitucionalidad que detecta en las normas acusadas. A la base de este an\u00e1lisis est\u00e1 la consideraci\u00f3n general seg\u00fan la cual la omisi\u00f3n o el an\u00e1lisis equivocado por parte de la ley, de los factores que determinan la capacidad de pago de una entidad territorial, o una metodolog\u00eda legal equivocada para establecer el monto m\u00e1ximo de los cr\u00e9ditos nuevos que se pueden contratar en un per\u00edodo, genera un an\u00e1lisis incorrecto de dicha capacidad y por tal motivo causa una violaci\u00f3n flagrante del art\u00edculo 364 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de este orden de ideas, el actor insin\u00faa que si por culpa de las disposiciones legales el an\u00e1lisis de la capacidad de endeudamiento de las entidades p\u00fablicas no es acertado, ello genera tambi\u00e9n un desconocimiento de las normas superiores relativas a la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica, pues a su juicio los recursos que van a ser dedicados al \u201capalancamiento financiero\u201d, deben ser resultado de una labor planeada y no consecuencia de la improvisaci\u00f3n. Sobre esta base, aduce la violaci\u00f3n de todas las normas superiores que se refieren a la planeaci\u00f3n econ\u00f3mica en el orden territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, pone de presente que el prestamista, con fundamento en el art\u00edculo 20 superior, tiene derecho de analizar la verdadera situaci\u00f3n financiera de la entidad p\u00fablica con base en una informaci\u00f3n veraz e imparcial, asunto en el cual est\u00e1n comprometidos tanto los intereses generales como los particulares. \u00a0Por ello, la metodolog\u00eda establecida en la ley para calcular la capacidad de pago real de las entidades territoriales, debe responder a este derecho e intereses constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En una segunda parte, el actor hace una explicaci\u00f3n sobre algunos conceptos econ\u00f3micos que considera de car\u00e1cter relevante para el estudio de la presente demanda, tales como la noci\u00f3n de capacidad de pago y capacidad de endeudamiento. Para ello empieza por indicar que de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 29 del C\u00f3digo Civil, las palabras t\u00e9cnicas de toda ciencia o arte, que utilice el legislador, \u00a0se tomar\u00e1n en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte, a menos que aparezca claramente que se han utilizado en sentido diverso. A continuaci\u00f3n indica que \u201ces indispensable aclarar el concepto de capacidad de pago desde el punto de vista econ\u00f3mico como fuente de interpretaci\u00f3n; porque la ley estableci\u00f3 una definici\u00f3n diferente de la capacidad de pago al concepto econ\u00f3mico, realidad que lleva a indagar el alcance verdadero de lo que se entiende por capacidad de pago; y adem\u00e1s estableci\u00f3 una metodolog\u00eda diferente para calcular y unos indicadores financieros para medir el nivel adecuado de endeudamiento equivocados en algunos aspectos\u2026 y estos son los principales motivos por el cual (sic) los entes territoriales registran el m\u00e1s alto nivel de endeudamiento, tanto la naci\u00f3n, como los departamentos y municipios; hasta el punto, que estamos a (sic) portas de una crisis fiscal de todos los entes territoriales\u2026\u201d. Despu\u00e9s de estas consideraciones, el actor explica ampliamente lo que a su juicio es la definici\u00f3n verdadera de los conceptos econ\u00f3micos de capacidad de pago, disponibilidad neta de recursos, flujo de caja, ahorro operacional, y de la metodolog\u00eda para determinarlos. A partir de sus definiciones, extrae conclusiones como la siguiente: \u201clo anterior para resaltar que el an\u00e1lisis financiero establecido en la Ley 358 de 1997, con base en la ejecuci\u00f3n presupuestal es un flujo neto de caja con muchas limitaciones, basado en el an\u00e1lisis de los ingresos y egresos programados por la administraci\u00f3n y ejecutados durante la vigencia fiscal del a\u00f1o anterior, sin embargo, no implica que los compromisos y obligaciones adquiridos por \u00e9sta sean los mismos para el a\u00f1o siguiente.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. En la tercera parte de la demanda, el actor analiza en forma particular la inconstitucionalidad de las normas que tacha de inexequibles. Considera inconstitucional el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 358 en la parte subrayada, porque en su sentir el ahorro operacional es la disponibilidad neta de recursos que resulta despu\u00e9s de restarle a todos los ingresos los gastos, las obligaciones financieras y los dem\u00e1s conceptos que impliquen una erogaci\u00f3n con los recursos de que la entidad puede disponer libremente para el cubrimiento de estas obligaciones o para darlos en garant\u00eda y atender el servicio de la deuda; as\u00ed mismo, la capacidad de pago guarda una relaci\u00f3n directa con el monto m\u00e1ximo de la deuda nueva que se puede contratar durante un per\u00edodo, y a su juicio es la disponibilidad de recursos propios que una persona o entidad puede utilizar para cumplir con las obligaciones adquiridas o que puede destinar libremente bien sea para apalancar los cr\u00e9ditos durante un per\u00edodo, o para inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, en criterio del demandante la definici\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba de la mencionada Ley es inconstitucional, porque hace relaci\u00f3n \u00fanicamente a la posibilidad \u00a0de cumplimiento en el servicio de la deuda (que comprende la deuda contratada en vigencias anteriores y la deuda nueva), \u00a0y no a la disponibilidad neta de recursos que pueden ser destinados a la inversi\u00f3n o para apalancar cr\u00e9ditos nuevos, con lo cual se viola el art\u00edculo 364 de la Carta y sus normas concordantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, en criterio del actor la expresi\u00f3n \u201cdejando un remanente para financiar inversiones\u201d, del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 358 de 1997, es inconstitucional porque no guarda relaci\u00f3n con la capacidad de pago, sino con la libre disposici\u00f3n de los entes territoriales para destinar el ahorro operacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto a los art\u00edculos 2\u00b0 y 7\u00b0 de la mencionada Ley, hace un an\u00e1lisis conjunto, previa explicaci\u00f3n econ\u00f3mica de los conceptos contenidos all\u00ed. Para el actor, la ley permite incluir en el c\u00e1lculo de la capacidad de pago todos los ingresos que percibe un ente territorial, pero no diferencia cu\u00e1les se pueden destinar al servicio de la deuda; as\u00ed mismo, considera que la ley genera problemas para calcular las verdaderas obligaciones de una entidad territorial y su capacidad de pago, toda vez que no permite conocer las cuentas por pagar que pasan de una vigencia a otra y que no se reflejan en la ejecuci\u00f3n, no incluye las obligaciones generadas por contratos o por las transferencias de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no incluye la amortizaci\u00f3n a capital o el pago de intereses a entidades financieras, as\u00ed como tampoco relaciona los pagos originados por cuenta de los pasivos pensionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que \u00a0el an\u00e1lisis de la capacidad de pago hecho exclusivamente con base en la ejecuci\u00f3n presupuestal, como lo propone la Ley, corresponde a un an\u00e1lisis est\u00e1tico con base en el comportamiento de un a\u00f1o, que no permite cumplir las finalidades de la planeaci\u00f3n contenidas en el art\u00edculo 339 y concordantes de la Constituci\u00f3n, olvid\u00e1ndose entonces que la planeaci\u00f3n financiera exige un an\u00e1lisis din\u00e1mico para diferentes per\u00edodos de tiempo que permitan al prestamista analizar la situaci\u00f3n financiera a futuro de la entidad. \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su parecer, las normas demandadas son inconstitucionales, porque no aseguran el cumplimiento de los objetivos previstos en el art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n, ya que la no inclusi\u00f3n de algunas obligaciones, hace que las entidades se endeuden por encima de su capacidad real. Respecto de la presunci\u00f3n del art\u00edculo 2\u00ba acusado, que considera inconstitucional, se\u00f1ala que el ahorro operacional es producto del an\u00e1lisis de los ingresos del per\u00edodo frente a los gastos y obligaciones que se generan, y no producto de un \u00edndice que estipula que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operaci\u00f3n de cr\u00e9dito, no superan el 40% del ahorro operacional. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 13 de la Ley 358 de 1997, que establece que aquellas entidades p\u00fablicas que en ejercicio de sus funciones soliciten informaci\u00f3n a las entidades territoriales sobre el estado de su endeudamiento deber\u00e1n ajustar tales requerimientos a la metodolog\u00eda contenida en la ley, el actor indica que es inconstitucional por cuanto, de conformidad con el art\u00edculo 20 superior, toda entidad tiene derecho a recibir una informaci\u00f3n veraz e imparcial, por lo cual para conocer la verdadera capacidad de pago de una entidad, la entidad interesada no tiene por qu\u00e9 verse sometida a los requerimientos y metodolog\u00eda contenida en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, entiende que el art\u00edculo 14 de la Ley es inconstitucional, por cuanto la falta disciplinaria a que alude no est\u00e1 tipificada. Adicionalmente, el art\u00edculo 24 del C\u00f3digo Disciplinario Unico (Ley 200\/95) califica las faltas disciplinarias en grav\u00edsimas, graves y leves, enumer\u00e1ndolas de manera taxativa, pero sin que all\u00ed aparezca tipificada la conducta a que se refiere el art\u00edculo 14 acusado. As\u00ed, opina que las conductas de los funcionarios que ocasionan el sobreendeudamiento y disminuyen a su vez la posibilidad de las entidades territoriales de generar desarrollo sostenible para sus regiones, con un costo social, pol\u00edtico y econ\u00f3mico muy alto, quedan sin ninguna sanci\u00f3n disciplinaria, desconoci\u00e9ndose entonces los art\u00edculos 29, 90 y 124 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el actor considera que el art\u00edculo 16 de la Ley que demanda es inconstitucional, ya que la tarea del Gobierno de demostrar su capacidad de endeudamiento, debe ser una funci\u00f3n reglada por la ley y no dejada al libre arbitrio del Ejecutivo. Indica que la determinaci\u00f3n de la capacidad de endeudamiento de la Naci\u00f3n debe corresponder a una metodolog\u00eda que analice los ingresos, los egresos y obligaciones de la misma, tanto en la contrataci\u00f3n de empr\u00e9stitos internos y externos como la emisi\u00f3n de t\u00edtulos de deuda p\u00fablica, lo cual no ocurre con la norma acusada porque las relaciones all\u00ed previstas no se\u00f1alan criterios objetivos para regular la capacidad de pago ni el monto m\u00e1ximo de endeudamiento del Estado. La norma, adem\u00e1s, crea un tratamiento diferencial con respecto a los dem\u00e1s entes territoriales, \u201cpor lo cual se violan todas las normas concordantes con el art\u00edculo 364 de la CN\u201d. \u00a0<\/p>\n
Anexo a la demanda, el actor adjunta un estudio elaborado por \u00e9l, referente a la capacidad de pago del Departamento de Antioquia, del cual deduce que dicho Departamento tiene capacidad de endeudamiento desde el punto de vista legal, pero realmente, es decir desde un punto de vista econ\u00f3mico, no la tiene.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Marina Teresa Montes \u00c1lvarez, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene para defender la exequibilidad de los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 7, 13, 14, 16 de la Ley 358 de 1997, y 2\u00b0 del Decreto 696 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Comienza su intervenci\u00f3n refiriendo que cuando se redact\u00f3 el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley, se vio la necesidad de definir qu\u00e9 era capacidad de pago y las condiciones que deb\u00eda reunir el m\u00e9todo de establecerlo, porque se deb\u00edan tener en cuenta muchas variables para determinar unos indicadores que reflejaran las necesidades imperantes. Por ello, advierte que en la interpretaci\u00f3n de estos conceptos, no debe perderse de vista el contexto en el que se desarrollan y act\u00faan, y el objetivo que se quiere lograr con el uso de ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de la interviniente, la definici\u00f3n de “capacidad de pago” en la Ley 358 de 1997, m\u00e1s que exigir la presencia de un \u201cahorro\u201d, resultado del ejercicio financiero peri\u00f3dico, lo que busca es alcanzar la mayor cobertura de servicios y de satisfacci\u00f3n de necesidades, sin descuidar el cumplimiento oportuno de las obligaciones de pago a los diferentes acreedores de la entidad territorial. As\u00ed mismo, precisa que la definici\u00f3n de ahorro operacional, en los t\u00e9rminos de la citada Ley (a partir de una diferencia entre ingresos totales y gastos totales), tiene que ver m\u00e1s con la capacidad de pago propiamente dicha y busca optimizar los recursos de que dispone la entidad, respetando tambi\u00e9n la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de algunos recursos. Aclara las conveniencias de definir la capacidad de pago prescindiendo de una noci\u00f3n de ahorro \u201cm\u00e1s puro\u201d, por cuanto esa metodolog\u00eda \u201cimplicar\u00eda que una entidad para tener acceso a los recursos del cr\u00e9dito, necesariamente tendr\u00eda que generar superavit total, despu\u00e9s de realizar sus programas de inversi\u00f3n\u2026 En tal situaci\u00f3n carecer\u00eda de sentido el financiamiento crediticio\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
Concluye entonces, que la capacidad de pago debe ser definida a partir de variables que busquen el uso racional de las fuentes de cr\u00e9dito, \u00a0y que permitan un “apalancamiento social”, esto es, la satisfacci\u00f3n de una necesidad en el momento en que mayor sea el beneficio para la poblaci\u00f3n, todo lo cual hace parte de un gran engranaje relacionado con la planificaci\u00f3n financiera y el desarrollo de cada regi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, la interviniente destaca que la ley demandada tiene la pretensi\u00f3n de minimizar los efectos nocivos de definir la capacidad de pago a partir de hechos esperados o proyectados, y que por eso estableci\u00f3 que los ingresos corrientes y el ahorro operacional se definieran a partir de hechos cumplidos como la ejecuci\u00f3n del presupuesto de la vigencia inmediatamente anterior. Indica que al formular el texto de la Ley 358 se concluy\u00f3 que al utilizar informaci\u00f3n sobre el flujo de caja proyectado, eran m\u00e1s los inconvenientes que los beneficios, por lo que se acept\u00f3 calcular la capacidad de pago a trav\u00e9s de los resultados reales del presupuesto ejecutado de la vigencia inmediatamente anterior, y no por proyecciones. \u00a0<\/p>\n
Justifica que exista una diferenciaci\u00f3n en la metodolog\u00eda para establecer la capacidad del pago del Gobierno Nacional, en la mayor flexibilidad que \u00e9ste tiene para establecer sus programas de inversi\u00f3n y ejecutar sus pol\u00edticas de desarrollo, contando con el apoyo del financiamiento a trav\u00e9s del cr\u00e9dito tanto externo como interno y con variables de tipo macroecon\u00f3mico como el Producto Interno Bruto (PIB). \u00a0<\/p>\n
Como conclusiones a estas explicaciones preliminares, considera que el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 358 de 1997 es constitucional, porque el concepto de capacidad de pago empleado en el art\u00edculo 364 involucra criterios de solvencia y sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas, a partir de los cuales se pretende que en ejercicio de su autonom\u00eda fiscal, el acceso al cr\u00e9dito de las administraciones centrales, departamentales y municipales no propicie un clima de inestabilidad macroecon\u00f3mica en el pa\u00eds. \u00a0Destaca, as\u00ed mismo, que el concepto de \u201ccapacidad de pago\u201d previsto en la ley, permite poner en concordancia el prop\u00f3sito de profundizar la descentralizaci\u00f3n sin diezmar la capacidad de inversi\u00f3n de las entidades territoriales ni poner en peligro la estabilidad fiscal del pa\u00eds y la solvencia del sistema financiero nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, en cuanto al concepto de ahorro operacional, que \u00e9ste equivale al ahorro primario o al de \u201cutilidad operacional\u201d, muy com\u00fan en el manejo de las empresas privadas, y que cuando una empresa tiene suficientes utilidades operacionales puede garantizar el servicio de su deuda y el pago de impuestos. Por tanto, concluye, es en la capacidad de generar utilidades operacionales donde se fundamenta la real capacidad de pago de las empresas. \u00a0<\/p>\n
Para la interviniente, el hecho de contar con un solo indicador de capacidad de pago, ayuda a estabilizar los ciclos de gasto frente a la disponibilidad de ingresos, al vincular la capacidad de endeudamiento a la capacidad de generaci\u00f3n de ahorro permanente. \u00a0Ello, adem\u00e1s, permite una planeaci\u00f3n presupuestal basada en fuentes estables de ahorro que faciliten el acceso constante a recursos de cr\u00e9dito para rotar la deuda y financiar nuevas inversiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte tambi\u00e9n que la ley no emplea una definici\u00f3n de capacidad de pago basada en el ahorro, con el fin de fomentar un manejo fiscal responsable como principal determinante del acceso al cr\u00e9dito. En este sentido, concluye, la ley est\u00e1 acorde con la Constituci\u00f3n dado que la capacidad de pago es una variable din\u00e1mica por naturaleza. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al indicador de solvencia contemplado en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 358, basado en unos estudios a que hace referencia, explica que cuando el riesgo de insolvencia resulta menor del 40%, las entidades pueden contraer cr\u00e9ditos sin ning\u00fan \u00a0problema, lo que no ocurre si es superior. \u00a0Ahora bien, con referencia al art\u00edculo 7\u00b0 ib\u00eddem, \u00a0considera un error argumentar que s\u00f3lo deben tenerse en cuenta los ingresos propios sin las transferencias, porque las mismas son fuente importante de inversi\u00f3n y en consecuencia, de apalancamiento financiero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aclara que \u00a0con las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y con las transferencias nacionales, se busca que la deuda sea utilizada para financiar gastos de inversi\u00f3n, en especial, formaci\u00f3n bruta de capital. \u00a0Y con respecto a los recursos del balance, al igual que las transferencias corrientes y las de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, comenta que el indicador garantiza que s\u00f3lo apalanque como endeudamiento el monto de dichos recursos destinados a financiar inversi\u00f3n f\u00edsica, porque el funcionamiento esta exclu\u00eddo por el mero efecto matem\u00e1tico de calcular el ahorro operacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Justifica la no inclusi\u00f3n del pago a capital o la amortizaci\u00f3n, en la posibilidad de renegociar una deuda con el transcurso del tiempo, y adem\u00e1s, porque no existe una \u00faltima palabra sobre la forma en que debe medirse la capacidad de pago.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la ciudadana, el demandante entra en contradicci\u00f3n cuando afirma que el an\u00e1lisis de la disponibilidad neta de recursos s\u00f3lo se puede hacer a trav\u00e9s de un flujo de caja, pues cuando una entidad adquiere un cr\u00e9dito o una nueva obligaci\u00f3n de gasto a plazo para su pago, el pago de capital e intereses del cr\u00e9dito se debe realizar en el futuro. \u00a0Y, desde el punto de vista de la evaluaci\u00f3n de los ingresos disponibles en el futuro, considera que no es cierto que el flujo de caja sea el medio m\u00e1s adecuado, porque \u00e9ste solo se puede estimar a partir del flujo de caja de la vigencia anterior y de las acciones y variables que se estima puedan hacerlo en el futuro. \u00a0Concluye entonces que es m\u00e1s conveniente acudir a la \u201cejecuci\u00f3n presupuestal\u201d, con lo cual se evita comprometer vigencias fiscales futuras de una administraci\u00f3n. Sobre el particular afirma: \u201c\u2026el Presupuesto General de la Naci\u00f3n y por analog\u00eda el de las entidades territoriales hace parte de un gran engranaje relacionado con la planificaci\u00f3n financiera y el desarrollo de la respectiva regi\u00f3n. Esta ha sido la raz\u00f3n v\u00e1lida para que el gobierno y el legislativo hayan decidido desarrollar el concepto de capacidad de pago establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a partir de la ejecuciones presupuestales de las respectivas entidades.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con referencia a los argumentos del demandante frente a la inconstitucionalidad del art\u00edculo 14 de la Ley 358, explica que el art\u00edculo 38 del C\u00f3digo Disciplinario prev\u00e9 como falta disciplinaria el incumplimiento de los deberes, uno de los cuales es cumplir y hacer cumplir las leyes. \u00a0Rechaza la posibilidad de que una norma de car\u00e1cter substancial pueda violar normas referidas al debido proceso (Art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n) \u00a0<\/p>\n
Concluye su intervenci\u00f3n se\u00f1alando que atribuir los problemas relacionados con la crisis fiscal y el endeudamiento de las entidades territoriales a las debilidades de la Ley 358 de 1997, es un an\u00e1lisis sesgado que refleja el desconocimiento de lo sucedido en el pa\u00eds en los \u00faltimos a\u00f1os y de una serie de factores incubados en los a\u00f1os previos a la expedici\u00f3n de estas normas, las cuales antes que generar el problema, lo hicieron evidente y empezaron a poner en orden la materia. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando como director ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, defiende la exequibilidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Asegura que el actor no efect\u00faa un an\u00e1lisis de tipo jur\u00eddico, de confrontaci\u00f3n con las normas constitucionales, o con aquellas que conforman el bloque de constitucionalidad. No emplea la metodolog\u00eda propia de la ciencia jur\u00eddica para predicar que las normas acusadas sean contrarias a aquellas de rango constitucional, sino que en esencia acusa a las normas contenidas en la Ley 358 de ser contrarias a normas de la ciencia econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
Hace parte del \u00e1mbito de discrecionalidad o libertad de configuraci\u00f3n del legislador la definici\u00f3n de lo que se entiende por capacidad de pago, y en ese contexto el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 358 es irrefutable, a menos que pudiera demostrarse en forma contundente que resulta irracional o cuando menos irrazonable. \u00a0<\/p>\n
El actor simplemente contrapone a esa definici\u00f3n la suya propia, o la que aprendi\u00f3 en las escuelas de ciencias econ\u00f3micas, lo cual hace dudar de la existencia de cargos de inconstitucionalidad, y por lo tanto, pone en duda la necesidad de un fallo de m\u00e9rito. En \u00a0conclusi\u00f3n, no se demuestra contradicci\u00f3n entre la Ley 358 y la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Paul Cahn-Speyer Wells, obrando como presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, mediante escrito defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Afirma que ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en defender las razones de conveniencia invocadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica al establecer las leyes. Que analizados los antecedentes de la Ley 358 de 1997, se encuentra que el legislador, basado en criterios econ\u00f3micos y en cumplimiento del art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n, estableci\u00f3 los par\u00e1metros que deben tenerse en cuenta para establecer la capacidad de pago de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, el actor realiza m\u00e1s bien un an\u00e1lisis econ\u00f3mico de la Ley, para concluir que las normas acusadas son inconstitucionales, pues a su juicio son otros los criterios financieros que se han debido tener en cuenta para establecer la capacidad de pago de los entes territoriales. Pero si el Constituyente de 1991 estableci\u00f3 que sea la ley la que deba reglamentar la materia, y si el legislador lo hizo en cumplimiento del mandato constitucional y basado en estudios financieros, no puede llegarse a decir que la ley es inconstitucional tomando como base estudios del mismo tipo financiero que establecen otra forma para determinar el punto. Adem\u00e1s, por razones de inconveniencia no puede nunca llegarse a concluir que la norma es violatoria del art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n Nacional. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0<\/p>\n
Lo que se dispone en los art\u00edculos 2\u00b0 y 7\u00b0, son definiciones y procedimientos administrativos a los que debe someterse el tr\u00e1mite del endeudamiento de las entidades territoriales, que no tienen garant\u00eda institucional a su favor, por lo que el legislador, en ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa, y teniendo en cuenta criterios de razonabilidad, proporcionalidad y conveniencia pol\u00edtica, puede adoptar estas definiciones a trav\u00e9s de ley con el fin de sanear y asegurar la adecuada direcci\u00f3n y manejo de las finanzas p\u00fablicas, y as\u00ed poder manejar un lenguaje com\u00fan en materia conceptual y de definiciones. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 14 de la misma Ley, se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, pues no pretende modificar la Ley 200 de 1995, o C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. Es de com\u00fan aceptaci\u00f3n por parte de la doctrina la existencia de tipos disciplinarios en blanco, que obligan a que se remita a otra clase de normas con el fin de determinar la existencia de la falta disciplinaria. As\u00ed las cosas, el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, establece como deber de los servidores p\u00fablicos el hacer que se cumpla el ordenamiento jur\u00eddico. De manera que para que se pueda configurar la omisi\u00f3n de ese deber, habr\u00e1 que remitirse a la legislaci\u00f3n disciplinaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 7\u00b0, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997, de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Lo que se debate. \u00a0<\/p>\n
2. A juicio del actor, las disposiciones legales que acusa parten de un an\u00e1lisis econ\u00f3mico equivocado de los factores que determinan la capacidad de pago de una entidad territorial, y una metodolog\u00eda que desde varios puntos de vista resulta inadecuada para establecer su capacidad de endeudamiento futura y por tal motivo resultan violatorias del \u00a0art\u00edculo 364 superior. Adicionalmente, se\u00f1ala que el art\u00edculo 14 de la Ley que acusa es inconstitucional pues la falta disciplinaria a que alude, no aparece debidamente tipificada. De otro lado, estima que el art\u00edculo 16 que tambi\u00e9n demanda es inconstitucional, pues la demostraci\u00f3n de la capacidad de endeudamiento del Gobierno debe ser un asunto reglado y no dejado a su discrecionalidad. Adicionalmente, no encuentra justificadas las diferencias de trato que en este punto se determinan respecto de la demostraci\u00f3n de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el Ministerio de Hacienda, por el contrario, la metodolog\u00eda econ\u00f3mica adoptada por el legislador para definir la capacidad de pago de las entidades territoriales resulta adecuada y permite optimizar los recursos de que dispone la entidad. En cambio, el m\u00e9todo que se\u00f1ala el demandante como \u00fanico que refleja verdaderamente dicha capacidad, implica necesariamente la presencia de un superavit total, lo cual a su juicio resulta excesivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los dem\u00e1s intervinientes as\u00ed como para la vista fiscal, la discusi\u00f3n que plantea la demanda no es de car\u00e1cter jur\u00eddico sino econ\u00f3mico, y en el fondo recae sobre la conveniencia o inconveniencia de adoptar una metodolog\u00eda econ\u00f3mica u otra, asunto que por estar dentro de la \u00f3rbita de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, no implica consecuencias de inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De los argumentos de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio P\u00fablico, se extrae que para definir s\u00ed el legislador desconoci\u00f3 el ordenamiento superior al expedir las normas acusadas, la Corte debe establecer si la metodolog\u00eda adoptada en la ley para definir cu\u00e1ndo una entidad territorial tiene capacidad de pago, contrar\u00eda el alcance de esta noci\u00f3n en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La capacidad de pago de las entidades territoriales seg\u00fan la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las normas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que se refieren al endeudamiento p\u00fablico de las entidades territoriales son del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 295. Las entidades territoriales podr\u00e1n emitir t\u00edtulos y bonos de deuda p\u00fablica, con sujeci\u00f3n a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar cr\u00e9dito externo, todo de conformidad con la ley que regule la materia. \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 364. El endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago. La ley regular\u00e1 la materia. \u00a0<\/p>\n
La noci\u00f3n de capacidad de pago aparece enunciada \u00fanicamente en la segunda de estas disposiciones, en donde se la menciona como el l\u00edmite que restringe la posibilidad de endeudamiento tanto de la Naci\u00f3n, como de las entidades territoriales. Sin embargo, el concepto no es definido por el constituyente, ni los factores que deben tenerse en cuenta para medir dicha capacidad de pago son se\u00f1alados por la norma superior que guarda silencio al respecto, indicando en cambio que \u201cla ley regular\u00e1 la materia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, de la lectura de las disposici\u00f3n en comento se deduce que la capacidad de pago es un concepto que no fue definido por la Constituci\u00f3n. Se pregunta entonces la Corte s\u00ed la definici\u00f3n del mismo, deferida por la norma superior a la ley, debe obedecer a ciertos criterios precisos, como lo aduce el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En principio, acudiendo a un m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de tipo literal o gramatical, que consiste en entender sus expresiones en el sentido natural que ellas tienen en el lenguaje ordinario o en el t\u00e9cnico usualmente utilizado en la respectiva \u00e1rea del conocimiento, tendr\u00edamos que concluir, como lo hace el actor, que la expresi\u00f3n \u201ccapacidad de endeudamiento\u201d es una noci\u00f3n constitucional que por revestir un car\u00e1cter t\u00e9cnico econ\u00f3mico, debe entenderse de la precisa manera en que esa ciencia lo define. As\u00ed, si la econom\u00eda perfila con exactitud esta noci\u00f3n, indicando adem\u00e1s los distintos factores que inciden en su medici\u00f3n, es a aquellos referentes a los que debe remitirse el int\u00e9rprete para establecer qu\u00e9 entendi\u00f3 el constituyente por \u201ccapacidad de pago\u201d. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, cuando el concepto t\u00e9cnico que emplea la Constituci\u00f3n no es un\u00edvoco en la ciencia respectiva, como parece ocurrir en este caso, no es posible acoger ninguna de las variadas definiciones que sobre \u00e9l existan para precisar as\u00ed los alcances del t\u00e9rmino constitucional. Estaremos entonces en presencia de un concepto que no es posible fijar a trav\u00e9s de este sistema de interpretaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, el concepto \u201ccapacidad de pago\u201d no es de definici\u00f3n uniforme en la ciencia econ\u00f3mica. As\u00ed lo ponen de manifiesto la demanda y la intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, que se refieren ambas a lo que debe entenderse por tal, y a los factores que deben incidir en su medici\u00f3n. Para el actor, quien se fundamenta en doctrina econ\u00f3mica formulada al respecto, la definici\u00f3n legal de estos puntos es err\u00e1tica y conduce a una valoraci\u00f3n equivocada de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. Para el Ministerio, por el contrario, el m\u00e9todo de evaluaci\u00f3n sugerido por el actor resulta inadecuado. Para la Corte, la solo presencia de la discusi\u00f3n hace evidente que la expresi\u00f3n \u201ccapacidad de pago\u201d utilizada por la Constituci\u00f3n, no tiene una definici\u00f3n cierta en la ciencia econ\u00f3mica, y por lo tanto su alcance como noci\u00f3n constitucional no puede definirse recurriendo a los t\u00e9rminos de esta rama del conocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En oportunidades anteriores la Corte ha examinado la raz\u00f3n de ser de la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Congreso y de los l\u00edmites de la misma. Al respecto, ha indicado que en principio la sujeci\u00f3n y subordinaci\u00f3n de la ley a la Constituci\u00f3n debe permitir cierto margen de acci\u00f3n en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio democr\u00e1tico y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y opini\u00f3n representadas en el \u00f3rgano legislativo, deben participar en el desarrollo e implementaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, optando por las diferentes posibilidades dentro del principio de las mayor\u00edas. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha vertido los siguientes conceptos: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl legislador no puede desbordar la Constituci\u00f3n y est\u00e1 subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (art. 4\u00ba C.P.). Pero, en funci\u00f3n del pluralismo y la participaci\u00f3n democr\u00e1tica, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. \u00a0Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formaci\u00f3n democr\u00e1tica de la voluntad o la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Legislador, seg\u00fan la cual corresponde al Congreso adoptar libremente, dentro de los marcos de la Constituci\u00f3n, diferentes pol\u00edticas y definiciones legislativas que expresen la visi\u00f3n de las distintas mayor\u00edas que se expresan democr\u00e1ticamente en esa instancia. Por ello esa Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u00a0“es propio de una constituci\u00f3n democr\u00e1tica y pluralista como la Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos l\u00edmites, diversas pol\u00edticas y alternativas de interpretaci\u00f3n1.” 2 \u00a0<\/p>\n
Este margen de acci\u00f3n o libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, admite una gradaci\u00f3n que depende a su vez del grado de precisi\u00f3n con el que el constituyente perfila una instituci\u00f3n jur\u00eddica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. As\u00ed, podr\u00eda decirse que la libertad de configuraci\u00f3n del legislador es inversamente proporcional a la precisi\u00f3n y amplitud \u00a0con la que la Constituci\u00f3n regula una instituci\u00f3n jur\u00eddica. A mayor precisi\u00f3n de las nociones constitucionales, menor libertad de acci\u00f3n para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad superior, menor espacio de acci\u00f3n para la ley. A su vez, el grado de la libertad de configuraci\u00f3n, determina la intensidad del control constitucional: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 Esta libertad de configuraci\u00f3n del Legislador, as\u00ed como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las categor\u00edas constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremac\u00eda de la Carta y la libertad pol\u00edtica del Legislador. \u00a0Por ello, el control constitucional en este campo es ante todo un control de l\u00edmites, pues no puede la Corte aceptar definiciones legales que contrar\u00eden la estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero tampoco puede la Corte interpretar la Constituci\u00f3n de manera tal que desconozca el pluralismo pol\u00edtico y la alternancia de diferentes pol\u00edticas, pues la Carta es un marco de coincidencias b\u00e1sico, dentro del cual coexisten visiones pol\u00edticas diversas. \u00a0<\/p>\n
\u201cEse control de l\u00edmites var\u00eda su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcci\u00f3n constitucional de un determinado concepto o instituci\u00f3n. \u00a0As\u00ed, si la determinaci\u00f3n de los elementos estructurales de un concepto es m\u00e1s o menos completa, esto hace m\u00e1s estricto el control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el Constituyente ha limitado el \u00e1mbito de acci\u00f3n del legislador. Por el contrario, si la protecci\u00f3n constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jur\u00eddica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas leg\u00edtimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en funci\u00f3n del pluralismo pol\u00edtico, la soberan\u00eda popular, el principio democr\u00e1tico y la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso (CP arts 1\u00ba, 3\u00ba, 8\u00ba y 150), se entiende que cuando la Constituci\u00f3n \u00a0ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse v\u00e1lida la regla establecida por el Legislador.\u201d3 (Negrillas por fuera del original) \u00a0<\/p>\n
5. Tenemos as\u00ed que en la regulaci\u00f3n de lo que debe entenderse por capacidad de pago de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el legislador goza de un amplio margen de libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, toda vez que la noci\u00f3n no fue definida por el constituyente. No obstante esta libertad no es absoluta, pues debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, determinados por la finalidad misma que persigue la definici\u00f3n del concepto \u201ccapacidad de pago\u201d, finalidad que no es otra que impedir que la atenci\u00f3n de la deuda p\u00fablica se haga imposible. En efecto, la capacidad de pago es se\u00f1alada por el art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n como el l\u00edmite fijado al endeudamiento de las entidades territoriales y de la Naci\u00f3n. Estas no podr\u00e1n endeudarse por fuera del l\u00edmite de tal capacidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. As\u00ed, al definir qu\u00e9 cosa es la capacidad de pago y c\u00f3mo debe medirse, el legislador no puede adoptar criterios que conduzcan a dichas entidades a endeudarse por encima de las posibilidades reales de pago de las deudas que contraen. Por lo tanto, el control de constitucionalidad, en este caso debe limitarse a verificar que los criterios de definici\u00f3n y medici\u00f3n de la capacidad de pago no sean inadecuados y por ello inconstitucionales. Ellos pueden ser adoptados por razones de conveniencia, atendidas las particulares circunstancias hist\u00f3ricas, sociales y econ\u00f3micas presentes en el momento de adoptar la decisi\u00f3n, as\u00ed como por motivos que tocan con la misma orientaci\u00f3n pol\u00edtica que define tales criterios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto, es decir sobre la proporcionalidad y razonabilidad de los criterios que tuvo en cuenta el legislador para adoptar las definiciones econ\u00f3micas que est\u00e1n presentes en las normas demandadas, y que el actor encuentra inadecuadas, el estudio de los antecedentes de la Ley 358 de 1997 en el Congreso de la Rep\u00fablica ilustra adecuadamente sobre la ponderaci\u00f3n que tuvo el legislador para optar por estas f\u00f3rmulas t\u00e9cnicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley N\u00b0 68 de 1995 -Senado-, correspondiente a la Ley que hoy se demanda, el entonces Ministro de Hacienda hizo ver que la redefinici\u00f3n del proceso de descentralizaci\u00f3n llevado a cabo por la Constituci\u00f3n de 1991, estuvo acompa\u00f1ada de una creciente transferencia de recursos de la Naci\u00f3n a los departamentos y municipios. Lo anterior propici\u00f3 un incremento del nivel de endeudamiento de dichos entes, sin una correlativa ampliaci\u00f3n de su generaci\u00f3n de recursos propios. Esta situaci\u00f3n hac\u00eda necesaria la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n existente en materia de endeudamiento, a fin de acomodarla a nueva situaci\u00f3n financiera de los departamentos y municipios.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En dicha exposici\u00f3n de motivos, se hace un diagn\u00f3stico pormenorizado sobre el endeudamiento de los municipios y departamentos, basada en los resultados de la misi\u00f3n del Fondo Monetario Internacional que trabaj\u00f3 al respecto, as\u00ed como en datos sobre el saldo de la deuda de las entidades territoriales suministrados por la Superintendencia Bancaria. Adem\u00e1s, la exposici\u00f3n contiene el an\u00e1lisis de las cifras fiscales a nivel municipal, la discusi\u00f3n conceptual sobre la capacidad de pago tanto de las entidades territoriales como de la Naci\u00f3n, una descripci\u00f3n de los objetivos perseguidos con el proyecto, as\u00ed como la definici\u00f3n propiamente dicha de las f\u00f3rmulas de medici\u00f3n de la capacidad de pago.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunas conclusiones llevaron a la adopci\u00f3n del m\u00e9todo propuesto en el proyecto de ley. En primer lugar la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual exist\u00edan razones para pensar que el nivel de endeudamiento alcanzado por las entidades territoriales si bien no era cr\u00edtico, implicaba que si continuaba creciendo al ritmo en que ven\u00eda haci\u00e9ndolo, llegar\u00eda a ser insostenible. Sobre las razones para optar por ciertos m\u00e9todos para medir la capacidad de pago de la entidades territoriales y no por otros, la exposici\u00f3n de motivos expone consideraciones como la siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026una medida de solvencia para las entidades territoriales debe tener en cuenta el ahorro de una entidad, y estar basado, en primera instancia en ejecuciones y no en proyecciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este sentido, el ahorro operacional definido como aquellos recursos de que dispone la entidad despu\u00e9s de haber atendido con sus ingresos todos los pagos, excluyendo los intereses de la deuda, constituye una medida m\u00e1s precisa para establecer el nivel de endeudamiento adecuado, pues guarda una estrecha relaci\u00f3n con la capacidad de pago. Este ahorro operacional representa el respaldo que un municipio tiene para asumir nuevos compromisos bien sea de inversi\u00f3n o de endeudamiento y puede estar basado en ejecuciones presupuestales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn segundo lugar el mencionado ahorro debe ser medido en forma relativa al endeudamiento. De este \u00faltimo se conocen dos estados precisos: el saldo de la deuda que mide el total de obligaciones provenientes de capital y el servicio de la deuda, que es un concepto de flujo de fondos, calculado con una frecuencia m\u00ednima anual y que incorpora los pagos por amortizaciones, intereses, y comisiones. Medidas que emplean el saldo de la deuda eval\u00faan la sostenibilidad del endeudamiento y son particularmente \u00fatiles, cuando los costos del servicio de la deuda son elevados y vol\u00e1tiles, ya que poseer una acumulaci\u00f3n de deuda elevada constituye en s\u00ed mismo un riesgo de insolvencia. La evaluaci\u00f3n del saldo de la deuda tambi\u00e9n permite determinar la exposici\u00f3n absoluta al endeudamiento, ya que es un rubro financiero m\u00e1s estable y de largo plazo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl servicio de la deuda, que es un evento din\u00e1mico, es empleado para medir la relaci\u00f3n entre el crecimiento real del ahorro de una entidad y el de los gastos financieros para que el endeudamiento sea sostenible. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo tanto una medida de capacidad de pago de las entidades territoriales colombianas debe contar con dos \u00edndices que controlen tanto la tendencia del endeudamiento como los costos financieros, relativos al ahorro operacional. \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026.A trav\u00e9s de la presente exposici\u00f3n de motivos se ha podido demostrar en cifras y conceptualmente, como la relaci\u00f3n servicio de la deuda\/ingresos corrientes sumadas las transferencia no es un indicador \u00f3ptimo de capacidad de pago.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2026Es claro que una medida de capacidad de pago est\u00e1 necesariamente vinculada con el ahorro de la entidad y que bajo el esquema actual varias ciudades y departamentos \u00a0pueden haber agotado la capacidad de pago\u2026 \u00a0<\/p>\n
\u2026La propuesta consagrada en el presente proyecto es que es que exista un l\u00edmite general al endeudamiento \u00a0que empiece a operar a partir de niveles de endeudamiento cuyo servicio de la deuda es superior al 40% del ahorro operacional y al 110% de la relaci\u00f3n entre el saldo de la deuda y el mismo ahorro\u2026 \u201d5\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los anteriores an\u00e1lisis y conclusiones, que llevaron a la adopci\u00f3n de las normas que ahora se demandan, fueron complementados por otros llevados a cabo en el transcurso del debate parlamentario del referido proyecto de ley, tanto a nivel de la comisiones correspondientes como de las plenarias de ambas c\u00e1maras. Salvo algunas modificaciones y adiciones no substanciales, el proyecto fue aprobado en los mismos t\u00e9rminos presentados por el Gobierno al Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. El estudio de los anteriores antecedentes del debate legislativo correspondiente a la Ley ahora demandada, ponen en evidencia que las medidas adoptadas por el Congreso a propuesta del Ejecutivo, no fueron en modo alguno inponderadas o irrazonables. Al contrario, se tomaron con fundamento en estudios serios y detallados, llevados a cabo dentro del contexto de las nociones econ\u00f3micas involucradas en la definici\u00f3n del asunto. Las cifras que sustentan el estudio correspondiente, se refieren a m\u00e1s de trescientos (300) municipios del pa\u00eds, estableciendo adem\u00e1s par\u00e1metros de comparaci\u00f3n entre ellas, para as\u00ed llegar a conclusiones fundadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, teniendo en cuenta que seg\u00fan lo dicho el control de constitucionalidad en el presente caso debe limitarse a verificar que los criterios de definici\u00f3n y medici\u00f3n de la capacidad de pago no sean irracionales, la Corte encuentra que las metodolog\u00edas adoptadas resultan razonables y correspond\u00edan a una opci\u00f3n pol\u00edtica de conveniencia que ca\u00eda bajo el espectro de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, quien atendi\u00f3 adem\u00e1s las particulares circunstancias hist\u00f3ricas, sociales y econ\u00f3micas del momento. En tal virtud, no acusan inconstitucionalidad las normas contenidas en los art\u00edculos 1\u00b0 – que define qu\u00e9 se entiende por capacidad de endeudamiento -, 2\u00b0 – que consagra una presunci\u00f3n sobre capacidad de pago a partir de la relaci\u00f3n entre los intereses financieros y el ahorro operacional as\u00ed como la definici\u00f3n y forma de medir estos conceptos -, 7\u00b0 – relativo al c\u00e1lculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes sobre la base de las ejecuciones presupuestales anteriores, y \u00a013, – referente a los requisitos que debe contener la informaci\u00f3n p\u00fablica relativa a la capacidad de endeudamiento de los entes territoriales -. Se declarar\u00e1 la exequibilidad correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el texto del art\u00edculo 13, que dispone que las entidades p\u00fablicas que en ejercicio de sus funciones soliciten informaci\u00f3n a las entidades territoriales sobre el estado de su endeudamiento, deben ajustar dichas solicitudes a la metodolog\u00eda contenida en la Ley acusada, la Corte entiende que el sometimiento a esta metodolog\u00eda, al momento de requerir la informaci\u00f3n, no puede entenderse como una limitante del flujo de informaci\u00f3n necesario para la negociaci\u00f3n de cr\u00e9ditos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. El actor demanda tambi\u00e9n el art\u00edculo 14 de la Ley 358 de 1997, que establece que la celebraci\u00f3n de operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico en violaci\u00f3n de los l\u00edmites de endeudamiento fijados en dicha ley y la omisi\u00f3n en el suministro de informaci\u00f3n en los t\u00e9rminos de la misma, constituye una falta disciplinaria y da lugar a la aplicaci\u00f3n de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes. A su juicio, como se dijo en el ac\u00e1pite de Antecedentes, la norma es inconstitucional por dos razones: En primer lugar, por cuanto no tipifica la falta disciplinaria a que alude, y en segundo t\u00e9rmino, por que el art\u00edculo 24 del C\u00f3digo Disciplinario Unico (Ley 200\/95), que seg\u00fan \u00e9l califica las faltas disciplinarias en grav\u00edsimas, graves y leves, enumer\u00e1ndolas de manera taxativa, no se refiere a la conducta mencionada en el art\u00edculo 14 acusado. As\u00ed, las conductas de los funcionarios que ocasionan el sobreendeudamiento quedan sin ninguna sanci\u00f3n disciplinaria, desconoci\u00e9ndose entonces los art\u00edculos 29, 90 y 124 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
10. Para examinar el cargo anterior, la Corte pasa a determinar si en efecto el art\u00edculo que reprocha el actor omite la tipificaci\u00f3n de la conducta a que refiere, y el se\u00f1alamiento de la sanci\u00f3n correspondiente. El tenor literal de la disposici\u00f3n es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 14. La celebraci\u00f3n de operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico en violaci\u00f3n de los l\u00edmites de endeudamiento fijados en esta ley y la omisi\u00f3n en el suministro de informaci\u00f3n consagrado en los art\u00edculos noveno, d\u00e9cimo segundo y d\u00e9cimo tercero constituir\u00e1 falta disciplinaria y dar\u00e1 lugar a la aplicaci\u00f3n de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
La simple lectura del texto anterior pone de manifiesto que el mismo no describe de manera completa la conducta que se sanciona disciplinariamente, pues para definir en qu\u00e9 consiste la misma es necesario acudir a las normas establecidas en la misma ley que fijan los l\u00edmites de endeudamiento de las entidades territoriales, y que se refieren a la obligaci\u00f3n de suministrar de informaci\u00f3n sobre su nivel de endeudamiento p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro de los principios que rigen el derecho disciplinario, est\u00e1 sin duda el de la tipicidad, que exige que la conducta del servidor p\u00fablico que la ley erige como falta sea previamente definida por el legislador, as\u00ed como la sanci\u00f3n correspondiente. En efecto, la Corte en reiterada jurisprudencia ha establecido que los principios del derecho penal general se aplican mutatis mutandi \u00a0al derecho administrativo disciplinario, toda vez que los mismos son garant\u00eda de los derechos fundamentales de la persona investigada.6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, dicho principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma connotaci\u00f3n que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser m\u00e1s riguroso. La raz\u00f3n de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta reprimida usualmente es aut\u00f3noma. En el derecho disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son aut\u00f3nomos, sino que remiten a otras disposiciones en donde est\u00e1 consignada una orden o una prohibici\u00f3n. Esta diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas normas penales no prohiben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son aut\u00f3nomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibici\u00f3n cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracci\u00f3n. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracci\u00f3n. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripci\u00f3n literal de un tipo infractor habr\u00eda de consistir en la reproducci\u00f3n de la orden o prohibici\u00f3n del pretipo con la advertencia a\u00f1adida de la sanci\u00f3n que lleva aparejada su incumplimiento, es decir una reproducci\u00f3n de textos en doble tipograf\u00eda\u201d.7 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistem\u00e1tica de la norma que establece la funci\u00f3n, la orden o la prohibici\u00f3n y de aquella otra que de manera gen\u00e9rica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, \u00f3rdenes o prohibiciones constituye una infracci\u00f3n disciplinaria.8 Esta forma de definir la tipicidad a trav\u00e9s de normas complementarias, es un m\u00e9todo legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prev\u00e9n la sanci\u00f3n correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho \u00a0esas descripciones penales son constitucionalmente v\u00e1lidas, siempre y cuando el correspondiente reenv\u00edo normativo permita al int\u00e9rprete determinar inequ\u00edvocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanci\u00f3n correspondiente. 9 \u00a0<\/p>\n
11. Aplicando los anteriores conceptos al caso que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, se tiene que la descripci\u00f3n de la conducta \u00a0a que se refiere el art\u00edculo 14 acusado, resulta de la lectura arm\u00f3nica de esta disposici\u00f3n y de aquellas otras de la misma Ley que se\u00f1alan los l\u00edmites impuestos a las entidades territoriales para llevar a acabo operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico, o que imponen deberes relativos al suministro de informaci\u00f3n. Por este aspecto no encuentra la Corte que la tipificaci\u00f3n de la conducta sea deficiente, toda vez que el reenv\u00edo es claro, no surgiendo dudas a cerca de cu\u00e1l es el comportamiento del servidor p\u00fablico que configura la falta disciplinaria. En efecto, el art\u00edculo 14 contiene la descripci\u00f3n parcial de dos conductas diferentes: una primera que consiste en \u201cla celebraci\u00f3n de operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico en violaci\u00f3n de los l\u00edmites de endeudamiento\u201d, y otra cual es omitir el suministro de informaci\u00f3n. En ambos casos, la descripci\u00f3n de la conducta se complementa con las normas de la misma Ley acusada, referentes a los l\u00edmites de endeudamiento de las entidades territoriales, y al deber de suministrar informaci\u00f3n sobre dicha capacidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la sanci\u00f3n correspondiente a la infracci\u00f3n disciplinaria que consagra el art\u00edculo 14 bajo examen, es de apreciarse que la misma norma no indica cu\u00e1l es dicha sanci\u00f3n, limit\u00e1ndose a se\u00f1alar que llevar a cabo las conductas descritas \u201cdar\u00e1 lugar a la aplicaci\u00f3n de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes\u201d. Debe entonces la Corte entrar a verificar si la misma est\u00e1 predeterminada en la legislaci\u00f3n disciplinaria vigente, concretamente en el la Ley 200 de 1995 – C\u00f3digo Disciplinario \u00danico -. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El C\u00f3digo Disciplinario \u00danico en su art\u00edculo 24 clasifica las faltas disciplinarias en grav\u00edsimas, graves y leves. El art\u00edculo siguiente se\u00f1ala taxativamente las faltas que se consideran grav\u00edsimas, pero respecto de las faltas graves o leves no hay una norma como la anterior que las enumere puntualmente, sino que el art\u00edculo 27 se\u00f1ala los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Por su parte, los art\u00edculos 28, 29 y 30 se\u00f1alan cu\u00e1les son las sanciones a las que est\u00e1n sometidos los funcionarios p\u00fablicos, entre las cuales se mencionan, por ejemplo, la amonestaci\u00f3n, la multa, la suspensi\u00f3n de funciones, la destituci\u00f3n, etc. El \u00faltimo inciso del art\u00edculo 29 indica que \u201cpara la selecci\u00f3n o graduaci\u00f3n de las sanciones se tendr\u00e1n en cuenta la gravedad de la falta, el resarcimiento del perjuicio causado, as\u00ed fuera en forma parcial, la situaci\u00f3n econ\u00f3mica del sancionado y el estipendio diario derivado de su trabajo y las dem\u00e1s circunstancias que indiquen su posibilidad de pagarla.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. A esta manera de establecer el legislador la responsabilidad disciplinaria se refiri\u00f3 la Corte en la Sentencia C- 708 de 1999 cuando dijo dicha responsabilidad \u201ctendr\u00e1 que regirse por la ley especial, es decir por la Ley 200 de 1995, y, para atribuirla, el investigador disciplinario, entre otras situaciones que deber\u00e1 observar dentro de las precisadas en el art\u00edculo 27 de esa normatividad, censurado, est\u00e1 la del grado de culpabilidad en la actuaci\u00f3n del servidor p\u00fablico investigado, lo que en definitiva determinar\u00e1 a su vez el nivel de gravedad de la falta disciplinaria\u2026. De manera pues que, no todas las faltas disciplinarias afectan grav\u00edsimamente los bienes jur\u00eddicos protegidos por el r\u00e9gimen disciplinario; de ah\u00ed que, a partir de la valoraci\u00f3n de los diversos niveles de lesi\u00f3n, el legislador, como resultado del ejercicio de sus facultades, apoyado en la intensidad de afectaci\u00f3n que observe en esos bienes jur\u00eddicos por cada una de tales faltas y siguiendo la gravedad del injusto, tenga la potestad de crear y clasificar las conductas tipificadas como infractoras, en formas atenuadas o agravadas para efectos de la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las consideraciones anteriores, no prospera el cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.\u00a0 Finalmente el actor acusa el art\u00edculo 16 de la Ley 358 de 1997, pues en su opini\u00f3n esta disposici\u00f3n deja al libre arbitrio del Gobierno la manera de demostrar su capacidad de endeudamiento. A esta conclusi\u00f3n llega despu\u00e9s de considerar que la metodolog\u00eda se\u00f1alada por la norma no consagra criterios objetivos para regular la capacidad de pago ni el monto m\u00e1ximo de endeudamiento del Estado. Adicionalmente, estima que la disposici\u00f3n establece un tratamiento discriminatorio entre la Naci\u00f3n y los dem\u00e1s entes territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos del examen de constitucionalidad, resulta conveniente recordar el texto de la disposici\u00f3n que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deber\u00e1 demostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la Rep\u00fablica. El Gobierno demostrar\u00e1 la mencionada capacidad mediante el an\u00e1lisis y las proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda\/PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, al igual que el saldo y servicio de la deuda externa\/importaciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
14. En relaci\u00f3n con el Cargo presente, la Corte estima que resultan pertinentes las mismas consideraciones que se hicieron anteriormente relativas a la libertad de configuraci\u00f3n legislativa del Congreso respecto de los conceptos de capacidad de pago y metodolog\u00eda para su medici\u00f3n. En efecto, el cargo se estructura a partir del mismo cuestionamiento sobre \u00e9sta metodolog\u00eda, s\u00f3lo que referido a la capacidad de endeudamiento de la Naci\u00f3n y no de los entes territoriales. En tal virtud, la Corte, remiti\u00e9ndose a lo antes dicho, desatender\u00e1 el referido cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En lo que concierne al reproche que se formula a la norma por violaci\u00f3n del principio de igualdad, cargo aducido a partir de la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual el m\u00e9todo de estimaci\u00f3n de la capacidad de endeudamiento de la Naci\u00f3n y de los entes territoriales debe ser el mismo, la Corte aprecia la inexistencia de un derecho a la igualdad de trato legislativo en la materia, que imponga al legislador se\u00f1alar un mismo sistema econ\u00f3mico de evaluaci\u00f3n de la capacidad de endeudamiento para la Naci\u00f3n, \u00a0los departamentos y los municipios. Partir de la base de que existe un derecho de los departamentos y municipios a recibir el mismo trato legislativo que se dispensa a la Naci\u00f3n, supone acreditar que la situaci\u00f3n f\u00e1ctica de unos y otros frente a sus posibilidades de endeudamiento es la misma, y adem\u00e1s, que la diferencia o distinci\u00f3n efectuada por el Congreso carece de un fundamento objetivo y razonable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, en el presente caso no se da el supuesto de la igualdad en la situaci\u00f3n de hecho que imponga un id\u00e9ntico tratamiento legislativo. En efecto, en la medici\u00f3n de la capacidad de pago de la Naci\u00f3n se involucran factores macroecon\u00f3micos que no inciden en la misma medici\u00f3n en los dem\u00e1s niveles territoriales. A ellos se refiere expresamente la norma acusada que ahora se examina, cuando indica que en dicha determinaci\u00f3n son relevantes factores como el producto interno bruto (PIB), o la relaci\u00f3n entre el saldo y el servicio de la deuda externa y las importaciones generales de la Naci\u00f3n. Evidentemente, estas mismas variables no se hacen presentes en los niveles territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente a lo anterior, la demostraci\u00f3n de la capacidad de endeudamiento de la Naci\u00f3n es asunto que debe efectuarse por el Gobierno \u201cen el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento\u201d, como afirma la disposici\u00f3n acusada, es decir en la misma oportunidad en la cual el Congreso aprueba la ley anual de presupuesto o sus modificaciones. Por tal raz\u00f3n, esta actividad gubernamental est\u00e1 sujeta a las prescripciones de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto Nacional. \u00a0<\/p>\n
16. En el fondo, el cargo que ahora se examina, parte de una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea del principio de igualdad que consagra el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. Las consecuencias de esta interpretaci\u00f3n matem\u00e1tica de dicho principio, ponen de manifiesto dicho error, y muestran cuan inadecuado ser\u00eda prohibir al legislador establecer diferencias en el r\u00e9gimen legal aplicable a las distintas categor\u00edas de entes territoriales, sobre la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual ello resulta discriminatorio. As\u00ed, por ejemplo, la ley no podr\u00eda se\u00f1alar diferencias en materia de r\u00e9gimen tributario o de se\u00f1alamiento de competencias a los distintos niveles territoriales, pues de acuerdo con el argumento del demandante, todos los niveles deben recibir un tratamiento id\u00e9ntico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el fondo de la acusaci\u00f3n subyace el presupuesto del derecho de igualdad ante la ley de los entes territoriales y del Estado. Al respecto, la Corte estima que dicho derecho de igualdad \u00a0ante la ley, no puede predicarse de estas entidades en lo que concierne a la regulaci\u00f3n de sus competencias y funciones. Estas \u00faltimas o son de rango constitucional, o son determinadas por el legislador dentro de los l\u00edmites de las normas superiores, atendiendo a las pol\u00edticas que estime convenientes, y dadas las diferencias que se presentan por la distinta naturaleza jur\u00eddica de tales entes p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar exequibles los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0, 7, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARAIN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-404\/01 \u00a0<\/p>\n
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-No distinci\u00f3n en demostraci\u00f3n de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n no hace distinciones respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Naci\u00f3n como las entidades territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se limita a se\u00f1alar en el art\u00edculo 364, que “el endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago. La ley regular\u00e1 la materia”. En consecuencia, ha de entenderse que tales exigencias deben ser reguladas por el legislador de una misma manera y no de manera distinta, adem\u00e1s debe respetar todos los c\u00e1nones constitucionales, entre ellos el que consagra el derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Discriminaci\u00f3n en requisitos de medici\u00f3n de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
IGUALDAD DE LOS MUNICIPIOS-Protecci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3218 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1, 2, 7, 14 y 16 de la ley 358 de 1997\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comparto plenamente la decisi\u00f3n adoptada por la Corte en la sentencia C-404 del 19 de abril de 2001, \u00fanicamente respecto de los art\u00edculos 1, 2, 7 y 14 de la ley 358 de 1997, pues en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 16 del mismo ordenamiento considero que ha debido ser declarado inexequible por infringir el art\u00edculo 13 superior, pues las condiciones que se exigen al gobierno para demostrar la capacidad de pago de la Naci\u00f3n son menos exigentes que las que se exigen a las entidades territoriales para esos mismos efectos, como paso a demostrarlo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En efecto, en el art\u00edculo 16 de la ley 358\/97 se consagra lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deber\u00e1 demostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la Rep\u00fablica. El Gobierno demostrar\u00e1 la mencionada capacidad mediante el an\u00e1lisis y las proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda\/PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, al igual que el saldo y servicio de la deuda externa\/importaciones.” \u00a0<\/p>\n
Como se puede observar al Gobierno se le permite demostrar su capacidad de pago mediante el an\u00e1lisis de los actos se\u00f1alados, incluyendo “las proyecciones” de las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda\/PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, y el saldo y servicio de la deuda externa\/importaciones, mientras que para las entidades territoriales dichas proyecciones no pueden ser tenidas en cuenta, estableci\u00e9ndose de esta manera un trato discriminatorio que atenta contra el principio de igualdad. Mientras que para las entidades territoriales la metodolog\u00eda implica tener en cuenta hechos pasados y por lo mismo verificables, al Gobierno Nacional se le permite aducir hechos futuros y, por tanto, inverificables, en consecuencia, manejables a su arbitrio. \u00a0<\/p>\n
– La Constituci\u00f3n no hace distinciones respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Naci\u00f3n como las entidades territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se limita a se\u00f1alar en el art\u00edculo 364, que “el endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago. La ley regular\u00e1 la materia”. En consecuencia, ha de entenderse que tales exigencias deben ser reguladas por el legislador de una misma manera y no de manera distinta como se hace en el art\u00edculo 16, adem\u00e1s debe respetar todos los c\u00e1nones constitucionales, entre ellos el art\u00edculo 13, que consagra el derecho a la igualdad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Por otra parte, debo agregar que si la capacidad de pago, seg\u00fan la definici\u00f3n que el mismo legislador dej\u00f3 consignada en la ley parcialmente acusada, y que la Corte declar\u00f3 exequible, es “el flujo m\u00ednimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los a\u00f1os, dejando un remanente para financiar inversiones”, c\u00f3mo aceptar v\u00e1lidamente que para demostrarla se establezcan requisitos distintos seg\u00fan el ente p\u00fablico de que se trate. Una cosa es que una entidad pueda tener o no la capacidad de pago suficiente para adquirir obligaciones o cr\u00e9ditos internos y externos, y otra muy distinta los requisitos que se deben cumplir para medir dicha capacidad, supuestos que la sentencia confunde.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En la sentencia de la cual discrepo, se hace un gran esfuerzo para demostrar que la norma acusada no infringe el principio de igualdad, pero infortunadamente no analiza, como es su deber hacerlo, si la diferencia de trato consagrada por el legislador era, en este caso, objetiva, razonable y proporcionada, es decir, se encontraba por estos aspectos justificada constitucionalmente. Adem\u00e1s, olvid\u00f3 la Corte que esta misma corporaci\u00f3n ha protegido la igualdad de los municipios, en varias circunstancias espec\u00edficas. Citemos algunas: \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-223\/95 la Corte se\u00f1al\u00f3 que “si bien es procedente que el legislador establezca diferentes categor\u00edas de municipios, con fundamento en el art. 320 de la Constituci\u00f3n, el cual le permite igualmente establecer distintas categor\u00edas de personer\u00edas y de personeros en consonancia con aqu\u00e9llas, no es posible cuando se hace la categorizaci\u00f3n de los municipios, establecer diferenciaciones que no tengan una justificaci\u00f3n razonable y objetiva. As\u00ed vemos, que la asignaci\u00f3n mensual de los personeros en los municipios y distritos de las categor\u00edas especiales, primera y segunda ser\u00e1 igual al ciento por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde. Sin embargo en los dem\u00e1s municipios ser\u00e1 igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no tiene un sustento serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciaci\u00f3n, pues no encuentra la raz\u00f3n para que con respecto a los municipios de las categor\u00edas especiales, primera y segunda la asignaci\u00f3n del personero sea diferente en relaci\u00f3n con el resto de los municipios.” \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-316\/96 hizo iguales consideraciones con respecto a la asignaci\u00f3n de honorarios para los concejales, agregando que “no resulta ajustado a la normatividad superior que espec\u00edficamente dentro de ciertas categor\u00edas de municipios se establezcan diferenciaciones que resultan evidentemente irrazonables; por lo tanto, no encuentra la Corte una raz\u00f3n valedera para que los honorarios de los concejales para ciertas categor\u00edas sea equivalente al ciento por ciento (100%) del salario b\u00e1sico que corresponde al alcalde respectivo, por sesi\u00f3n, y en cambio para otras categor\u00edas no se aplique la misma regla.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-036\/9610 sostuvo que si bien la Constituci\u00f3n no postula la “plena igualdad” entre los municipios, pues ella misma autoriza su categorizaci\u00f3n con base en factores de distinta \u00edndole, es posible que se vulnere el principio de igualdad entre ellos, cuando existe un trato injustificado que puede afectar la supervivencia, dignidad y ejercicio de derechos fundamentales de las personas. Dijo la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Para el caso de los municipios, la consideraci\u00f3n acerca de si resulta constitucionalmente viable introducir distinciones entre ellos s\u00f3lo podr\u00eda tener asidero en la medida en que el trato diferente injustificado repercutiera en discriminaciones entre los habitantes de una y otra c\u00e9lula municipal en aspectos b\u00e1sicos como su supervivencia, su dignidad o el ejercicio de sus derechos fundamentales. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la autonom\u00eda y los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en t\u00e9rminos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer categor\u00edas de municipios, lo que debe surgir de la verificaci\u00f3n sobre aspectos tales como la poblaci\u00f3n, los recursos fiscales, la importancia econ\u00f3mica y la situaci\u00f3n geogr\u00e1fica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, seg\u00fan las categor\u00edas que se consagren.” \u00a0<\/p>\n
– No sobra agregar que al se\u00f1alar el art\u00edculo 16, objeto de demanda, que la capacidad de pago se demostrar\u00e1 mediante el an\u00e1lisis y las proyecciones “entre otras” de las cuentas fiscales y de las relaciones saldo y servicio de la deuda, sin indicar cu\u00e1les ser\u00edan esas “otras” cuentas o actos que deben tenerse en cuenta para tal fin, permite no s\u00f3lo que en su aplicaci\u00f3n o interpretaci\u00f3n las autoridades respectivas establezcan los items que consideren pertinentes y de esta manera se fijen requisitos distintos en cada entidad territorial, sino tambi\u00e9n que no se incluyan algunas cuentas u otros actos que necesariamente inciden afirmativa o negativamente en la calificaci\u00f3n de su capacidad de pago, lo que podr\u00eda producir consecuencias nocivas tanto para la econom\u00eda del pa\u00eds como para el buen manejo y control de las finanzas del Estado. No creo entonces, que \u00e9ste haya sido el deseo del constituyente. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1Corte Constitucional. Sentencia C-531\/93. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
2 Corte Constitucional Sentencia C- 081 de 1996. M.P : Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
3 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Cf. Guillermo Perry Rubio. EXPOSICI\u00d3N DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY 68 DE 1995 SENADO. \u00a0Gaceta del Congreso N\u00b0 252 del 23 de agosto de 1995. P\u00e1g 2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Cf. \u00a0Corte Constitucional Sentencias \u00a0T-438\/92, \u00a0C-195\/93, \u00a0C-708 de 1999, C – 280 de 1996 entre otras, y Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7\u00ba de marzo de 1985. MP Manuel Gaona Cruz. \u00a0<\/p>\n
7 NIETO GARC\u00cdA ,Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Madrid, 1994. P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbel\u00e1ez en DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Ed. Legis Bogot\u00e1 2000 \u00a0<\/p>\n
8 Cf. Ossa Arbel\u00e1ez, Jaime Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogot\u00e1 2000 p\u00e1g. 273 \u00a0<\/p>\n
9 Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-404\/01 \u00a0 NORMA CONSTITUCIONAL-Concepto no definido \u00a0 NORMA CONSTITUCIONAL-Interpretaci\u00f3n de concepto no definido\/INTERPRETACION LITERAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Concepto no definido \u00a0 NORMA CONSTITUCIONAL-Interpretaci\u00f3n de concepto t\u00e9cnico no un\u00edvoco \u00a0 NORMA CONSTITUCIONAL-Definici\u00f3n de concepto por ley\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE NORMA CONSTITUCIONAL-Margen \u00a0 LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Raz\u00f3n de ser y l\u00edmites\/LIBERTAD DE CONFIGURACION […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6867","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6867","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6867"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6867\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6867"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6867"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6867"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}