T-383-93<\/p>\n
Sentencia No. T-383\/93 <\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA\/SOBERANIA <\/p>\n
El tr\u00e1nsito de una democracia representativa a una participativa significa abandonar un sistema pol\u00edtico y social restringido a la elecci\u00f3n de los representantes del electorado y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa -plebiscito, refer\u00e9ndum, iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc.-, y de participaci\u00f3n en las decisiones que afectan a todos en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la naci\u00f3n. A diferencia de la anterior, la Constituci\u00f3n hace residir la soberan\u00eda en el pueblo, fuente del poder p\u00fablico. La elecci\u00f3n directa del mayor n\u00famero de gobernantes, el derecho de petici\u00f3n, la creaci\u00f3n de juntas administradoras locales y regionales, los jueces de paz, son otras manifestaciones del ideario participativo que informa gran cantidad de preceptos constitucionales y que erige al pueblo y a los miembros de la comunidad en sujetos activos del proceso pol\u00edtico y de la vida social en sus m\u00faltiples facetas. <\/p>\n
PARTICIPACION COMUNITARIA <\/p>\n
La participaci\u00f3n de la comunidad en las juntas directivas de las entidades que prestan servicios p\u00fablicos no se deduce concretamente de los derechos pol\u00edticos fundamentales consagrados en el art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n, no obstante su filiaci\u00f3n gen\u00e9rica con ese tipo de derechos y, en general, con el principio democr\u00e1tico. Ella tiene relaci\u00f3n directa con el derecho de la comunidad y de sus miembros a participar en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales de servicios, espec\u00edficamente, para los efectos de este caso, las que se ocupan de los servicios de salud. <\/p>\n
PARTICIPACION COMUNITARIA-Convocatoria <\/p>\n
Las autoridades p\u00fablicas que presiden las instituciones en las que deben articularse procesos de participaci\u00f3n ciudadana o comunitaria est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de actuar con especial celo a fin de que tales procesos puedan darse y desenvolverse de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. Por ello, no es irrelevante el mecanismo que se seleccione para garantizar “a todos” su derecho de participaci\u00f3n. La determinaci\u00f3n del medio de citaci\u00f3n o convocatoria debe orientarse por aqu\u00e9l que, atendidas las circunstancias de tiempo, modo y lugar, sea m\u00e1s eficaz para el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales. De otra forma, la actuaci\u00f3n omisiva o negligente del funcionario p\u00fablico se puede traducir en la participaci\u00f3n de algunas personas y la exclusi\u00f3n injustificada de otras, con la consiguiente vulneraci\u00f3n de las garant\u00edas institucionales consagradas en la Constituci\u00f3n para el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en la Carta. <\/p>\n
REF: Expediente T- 13216 <\/p>\n
Actores: JOSE JAIRO PE\u00d1A REYES, ADELINA PORRAS Y OTROS <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, ha pronunciado <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de tutela T-13216 adelantado por JOSE JAIRO PE\u00d1A REYES, ADELAIDA PORRAS, DORA ALICIA GALEANO ANGULO, GLORIA ANAIR RIOS SIERRA y otros contra el Alcalde Municipal de Barbosa, Santander, y el Director del Hospital San Bernardo de dicha localidad. <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
1. JOSE JAIRO PE\u00d1A REYES como Presidente de ANTHOC (Asociaci\u00f3n Nacional de Trabajadores y Empleados de Hospitales, Cl\u00ednicas, Consultorios y entidades del sector salud) y en representaci\u00f3n de los empleados del Hospital San Bernardo afiliados a ese sindicato, y ADELAIDA PORRAS, DORA ALICIA GALEANO ANGULO, GLORIA ANAIR RIOS SIERRA y otros coadyuvantes, interpusieron acci\u00f3n de tutela contra el Alcalde Municipal de Barbosa y el Director del Hospital San Bernardo por vulneraci\u00f3n de sus derechos fundamentales a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico (CP art. 40), a la igualdad (CP art. 13) y al trabajo (CP art. 25). <\/p>\n
Seg\u00fan versi\u00f3n de los peticionarios, los demandados invitaron solamente a algunas personas afines al movimiento pol\u00edtico del Alcalde a la reuni\u00f3n del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del Hospital en la que se nombraron los representantes de dicho comit\u00e9 que formar\u00edan a su vez parte de la Junta Directiva del Hospital San Bernardo, con el objeto de lograr y obtener el control pol\u00edtico de la Junta y posteriormente aprobar unos estatutos que desconocen los derechos convencionales y las garant\u00edas laborales de los trabajadores del Hospital (CP art. 25). Sostienen que los representantes de diversas organizaciones comunitarias de Barbosa no fueron convocados para participar en la conformaci\u00f3n de la Junta Directiva del Hospital San Bernardo, omisi\u00f3n discriminatoria (CP art. 13) que vulnera los derechos pol\u00edticos fundamentales consagrados en el art\u00edculo 40 de la Carta. Solicitan, en consecuencia, “la declaratoria de invalidez de los actos de estructuraci\u00f3n de la Junta Directiva de la entidad p\u00fablica municipal de Salud, Hospital San Bernardo”. <\/p>\n
2. JORGE EDUARDO CARRILLO NOGUERA y CARLOS ALBERTO MONTEALEGRE TOVAR, Alcalde Municipal y Director del Hospital Integrado San Bernardo de Barbosa, respectivamente, se opusieron a la demanda y solicitaron su rechazo por improcedencia, o la desestimaci\u00f3n de las pretensiones por no existir vulneraci\u00f3n de derecho fundamental alguno. <\/p>\n
Los acusados consideran que contra los actos administrativos acusados existen otros medios de defensa judicial, lo que hace improcedente la acci\u00f3n de tutela. Alegan la inexistencia del acto por el que supuestamente se constituy\u00f3 la Junta Directiva del Hospital siendo que \u00e9sta a\u00fan no ha sido conformada y que en el momento s\u00f3lo funciona una Junta Administradora Provisional. Igualmente sostienen que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, ya que la ley no ha previsto sistemas precisos de citaci\u00f3n o convocatoria al Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del Hospital, pudiendo cualquier persona natural o jur\u00eddica, sin necesidad de invitaci\u00f3n de ning\u00fan tipo, tomar parte en \u00e9l. En consecuencia, – agregan – los trabajadores no pueden ahora decir que “se violent\u00f3 su igualdad ante la ley o su participaci\u00f3n ciudadana” porque no se les invit\u00f3 a la reuni\u00f3n del Comit\u00e9 donde se eligieron los representantes ante la Junta Administradora Provisional del Hospital. <\/p>\n
4. Al proceso de tutela fueron aportadas copias aut\u00e9nticas del acta de la Reuni\u00f3n 015 del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del Hospital San Bernardo, celebrada el 7 de diciembre de 1992 en la Casa de la Cultura de Barbosa, en la que se eligieron los representantes del Comit\u00e9 ante la Junta Administradora Provisional de la mencionada instituci\u00f3n, al igual que del acta de la reuni\u00f3n 01 de diciembre 11 de 1992 en la que se constituy\u00f3 e instal\u00f3 dicha junta y se aprobaron por unanimidad los estatutos del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa, ambas actas suscritas por el Alcalde Municipal, el Director del Hospital San Bernardo y JUAN FRANCISCO MU\u00d1OZ DURAN como secretario ad-hoc. <\/p>\n
5. El Jefe de la Oficina Jur\u00eddica de la Gobernaci\u00f3n de Santander, remiti\u00f3 copia aut\u00e9ntica de la Resoluci\u00f3n 7606 de diciembre 30 de 1992 por la que la Gobernaci\u00f3n de Santander aprueba los estatutos del Hospital Integrado San Bernardo del Municipio de Barbosa adoptados por la Junta Administradora Provisional mediante acuerdo 001 de diciembre 11 de 1992. <\/p>\n
6. El Juzgado Primero Civil Municipal de Barbosa, en sentencia de marzo 12 de 1993, concedi\u00f3 la tutela solicitada por vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales a la igualdad y a la participaci\u00f3n pol\u00edtica de los peticionarios. <\/p>\n
A juicio del juez de tutela, de las pruebas recaudadas en el proceso se deduce que los demandados no s\u00f3lo omitieron su deber legal de convocar a las distintas organizaciones con personer\u00eda jur\u00eddica que deber\u00edan integrar el Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del Hospital San Bernardo a la reuni\u00f3n de elecci\u00f3n de representantes ante la Junta Administradora Provisional, sino que personas naturales – sin representaci\u00f3n o delegaci\u00f3n de los organismos llamados a conformarlo – fueron irregularmente invitadas a reuni\u00f3n del 7 de diciembre de 1990. <\/p>\n
7. El fallador de primera instancia estim\u00f3 procedente la acci\u00f3n de tutela debido a la inidoneidad de las acciones consagradas en el C\u00f3digo Contencioso administrativo para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales invocados – igualdad ante la ley, elegir y ser elegidos, participaci\u00f3n democr\u00e1tica – de conformidad con lo dispuesto en la ley 10 de 1990 y en el decreto reglamentario 1416 de 1990. <\/p>\n
En consecuencia, declar\u00f3 la nulidad de todo lo actuado a partir de la “conformaci\u00f3n irregular del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria” el d\u00eda 7 de diciembre de 1992 y orden\u00f3 a los demandados, en el t\u00e9rmino de ocho (8) d\u00edas desde la notificaci\u00f3n de la providencia, la realizaci\u00f3n de “la CONVOCATORIA del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria constituido por los representantes de los organismos legalmente reconocidos a los cuales hacen referencia el Decreto 1416 de 1990 y la ley 10 de 1990.” <\/p>\n
8. La sentencia de tutela fue impugnada por los demandados. Estiman que trat\u00e1ndose de actos administrativos – unos de orden municipal y otro de orden departamental (Resoluci\u00f3n 7606 de diciembre 30 de 1992) -, la v\u00eda judicial procedente era la contencioso administrativa. Se\u00f1alan que la constituci\u00f3n del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del Hospital San Bernardo tuvo lugar el 15 de agosto de 1989 y no el d\u00eda 7 de diciembre de 1992 como err\u00f3neamente lo supone el fallador de instancia. Los impugnantes insisten en argumentos expuestos en la contestaci\u00f3n de la demanda en el sentido de que la ley ni reglamento alguno establecen un sistema riguroso de citaci\u00f3n o convocatoria a las reuniones del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria por lo que no se vulneraron los derechos de los trabajadores ni de la comunidad. Aportaron al proceso de tutela copias aut\u00e9nticas de las actas correspondientes a las 14 reuniones del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del Hospital San Bernardo celebradas desde su constituci\u00f3n en agosto 1989, cartas aut\u00e9nticas en las que se acredita la representatividad de algunas personas que integran el Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n, constancia de citaci\u00f3n a algunas personas para la reuni\u00f3n 015 del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del 7 de diciembre de 1992 y copia aut\u00e9ntica de una circular del Servicio Seccional de Salud, Secretar\u00eda de Salud de Santander, fechada el 5 de noviembre de 1992, dirigida a los Directores de Hospitales Locales, solicit\u00e1ndoles la conformaci\u00f3n urgente de las Juntas Administradoras Provisionales respectivas. <\/p>\n
9. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de V\u00e9lez, Santander, mediante sentencia de abril 20 de 1993, revoc\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia y deneg\u00f3 la tutela solicitada. Fundamenta su decisi\u00f3n en la improcedencia de la tutela respecto de actos administrativos contra los que el interesado dispone de la acci\u00f3n de nulidad. <\/p>\n
El juez de segunda instancia se\u00f1ala el error en que incurri\u00f3 el inferior al confundir la reuni\u00f3n 015 de diciembre 7 de 1992 – en la que se eligieron los representantes del Comit\u00e9 ante la Junta Administradora Provisional del Hospital – con el acto de constituci\u00f3n del referido Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria que tuvo lugar el 15 de agosto de 1989. Igualmente acoge el argumento de los impugnantes en el sentido de que las normas no prescriben c\u00f3mo se debe hacer la citaci\u00f3n o convocatoria para la constituci\u00f3n y deliberaciones del Comit\u00e9, pero que de todas maneras varias personas respaldaron con su firma la asistencia. Agrega que no se ha demostrado la violaci\u00f3n de los derechos laborales de los peticionarios, as\u00ed como tampoco de sus derechos de asociaci\u00f3n, de trabajo o de igualdad. Finalmente asevera que el fallador de primera instancia fall\u00f3 extra-petita al declarar “la nulidad de todo lo actuado a partir de la conformaci\u00f3n del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria”, incluyendo con ello actos administrativos de la Gobernaci\u00f3n y la Secretar\u00eda de Salud que no fueron demandados. <\/p>\n
10. Remitido el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisi\u00f3n, mediante auto de junio 7 de 1993 correspondi\u00f3 a esta Sala su conocimiento. <\/p>\n
FUNDAMENTOS JURIDICOS <\/p>\n
Relevancia constitucional de la situaci\u00f3n f\u00e1ctica materia de la acci\u00f3n de tutela <\/p>\n
1. Los petentes aseguran que la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas – consistente en no convocar a las organizaciones comunitarias legalmente reconocidas del \u00e1rea de influencia del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa a la elecci\u00f3n de los miembros del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria que llevar\u00edan su representaci\u00f3n ante la Junta Administradora Provisional de la mencionada entidad -, vulner\u00f3 sus derechos a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico (CP art. 40), a la igualdad (CP art. 13) y al trabajo (CP art. 25). Los jueces de instancia discrepan en la apreciaci\u00f3n de los hechos y del conflicto jur\u00eddico planteado, as\u00ed como sobre la procedencia de la acci\u00f3n de tutela en el presente evento. <\/p>\n
<\/p>\n
A juicio de esta Corporaci\u00f3n, en ejercicio de la funci\u00f3n de revisi\u00f3n de las sentencias de tutela (CP art. 241-9), el aspecto de relevancia constitucional a determinar es si la forma c\u00f3mo se convoc\u00f3 a la reuni\u00f3n del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria celebrada con el objeto de elegir sus representantes ante la Junta Administradora Provisional del Hospital San Bernardo el d\u00eda 7 de diciembre de 1992, vulnera o amenaza los derechos fundamentales de los petentes y de los miembros de la comunidad que integran las organizaciones comunitarias legalmente reconocidas que no fueron expresamente convocadas para tal fin. <\/p>\n
Normatividad relativa a la participaci\u00f3n comunitaria en el sector salud <\/p>\n
2. En desarrollo del Decreto-ley 350 de 1975, el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto 1216 de junio 12 de 1989, por el cual se crean los Comit\u00e9s de Participaci\u00f3n Comunitaria en los centros y puestos de salud y en los Hospitales Locales y Regionales. El art\u00edculo 2\u00ba establece que los Comit\u00e9s de Participaci\u00f3n Comunitaria estar\u00e1n integrados por el Alcalde Municipal o su delegado, quien los presidir\u00e1, un representante o delegado del Concejo Municipal, un representante de la iglesia del \u00e1rea de influencia de la entidad de salud, un representante de cada una de las juntas administradoras locales, un representante de cada una de las organizaciones comunitarias, gremios de producci\u00f3n y servicios, entidades p\u00fablicas – que presten servicios de salud, seguridad, previsi\u00f3n o compensaci\u00f3n social, saneamiento ambiental y bienestar familiar, legalmente reconocidas, de car\u00e1cter local, municipal y regional -, y por el director del respectivo organismo de salud, quien lo presidir\u00e1 en ausencia del Alcalde Municipal o de su delegado. <\/p>\n
Dentro de sus funciones, el decreto asigna a los mencionados comit\u00e9s las de participar en la planeaci\u00f3n, divulgaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n de planes, programas y presupuestos, concertaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n con otras entidades del sector p\u00fablico, organizaci\u00f3n interna, vigilancia y control, consecuci\u00f3n de recursos y representaci\u00f3n ante otros organismos, en todo lo relacionado con la prestaci\u00f3n del servicio de salud. Igualmente, en el numeral 21 del art\u00edculo 3\u00ba se confiere a los Comit\u00e9s la atribuci\u00f3n de “establecer su propio reglamento de conformidad con las normas que expida el Ministerio de Salud definiendo la periodicidad y coordinaci\u00f3n de reuniones, responsables de actas y dem\u00e1s asuntos similares”. <\/p>\n
3. La ley 10 de enero 10 de 1990 reorganiz\u00f3 el sistema nacional de salud, y di\u00f3 inicio al proceso de su descentralizaci\u00f3n mediante la asignaci\u00f3n de responsabilidades en el campo de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud a los alcaldes y gobernadores. Igualmente, la ley establece en cada puesto, centro de salud y hospital local o regional, juntas directivas con la participaci\u00f3n de las organizaciones comunitarias de usuarios. <\/p>\n
La ley 10 de 1990 erigi\u00f3 la participaci\u00f3n comunitaria en principio b\u00e1sico del servicio p\u00fablico de la salud. A partir de su expedici\u00f3n, la comunidad tiene derecho a participar en los procesos de diagn\u00f3stico, formulaci\u00f3n y elaboraci\u00f3n de planes, programas y proyectos, toma de decisiones, administraci\u00f3n y gesti\u00f3n, relacionados con los servicios de salud (Ib\u00eddem., art. 3\u00ba). El mecanismo para asegurar la participaci\u00f3n ciudadana y comunitaria en la prestaci\u00f3n de servicios de salud es la participaci\u00f3n directa de las organizaciones de la comunidad en la Junta Directiva de las entidades de salud del primer nivel de atenci\u00f3n, o sea, hospitales locales, centros y puestos de salud (Ib\u00eddem., arts. 1\u00ba y 19). <\/p>\n
4. En ejercicio de las facultades de intervenci\u00f3n del Estado en el servicio p\u00fablico de salud (art\u00edculo 32 de la anterior Constituci\u00f3n) y con el fin de reglamentar las modalidades de participaci\u00f3n comunitaria en la prestaci\u00f3n de servicios de salud (L.10 de 1990, art. 1\u00ba lit. d.), el Presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto 1416 de julio de 1990. Su art\u00edculo primero reitera que en todas las entidades que presten servicios de salud funcionar\u00e1n Comit\u00e9s de Participaci\u00f3n Comunitaria, presididos por el Alcalde Municipal o su delegado y en su defecto por el Director del organismo de salud respectivo. En el primer nivel de atenci\u00f3n se conserva la integraci\u00f3n dispuesta por el Decreto 1216 de 1989, adicionada con la participaci\u00f3n del Jefe de Salud de la entidad territorial, de un delegado de la Junta Metropolitana, de un representante del sector educativo y uno de las universidades, todos ellos del \u00e1rea de influencia del respectivo organismo de salud (D. 1416 de 1990, art. 1\u00ba). Las funciones asignadas a los Comit\u00e9s son las mismas se\u00f1aladas por el Decreto 1216 de 1989, a las que se suma la facultad de elegir, entre sus miembros, las personas que integrar\u00e1n la Junta Directiva de la entidad p\u00fablica de salud. <\/p>\n
5. Las Juntas Directivas de las entidades p\u00fablicas de la Salud fueron reglamentadas, en cuanto a su integraci\u00f3n y funciones, mediante el Decreto 1416 de 1990. El n\u00famero de sus miembros oscila entre siete (7) y nueve (9). Las conforman el Alcalde Municipal o su delegado, quien las preside, el Jefe de la Direcci\u00f3n local o su delegado, un representante del Concejo Municipal, un representante del Comit\u00e9 Cient\u00edfico, los representantes de las organizaciones de la comunidad que toman parte en el Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria de la respectiva entidad de salud, designados por \u00e9ste, y el Director o representante legal de la entidad que asiste a la Junta con derecho a voz pero sin voto (D. 1416 de 1990, art. 6). Adem\u00e1s de las funciones definidas por el propio organismo de salud, las Juntas Directivas tienen la de aprobar los planes, programas y el presupuesto de la entidad, adoptar sus estatutos y establecer su estructura interna, definir sus servicios, tarifas y la planta de personal, servir de \u00f3rgano de comunicaci\u00f3n, concertar y coordinar acciones con otras dependencias del sector p\u00fablico, fijar horarios de atenci\u00f3n y las dem\u00e1s que legalmente le correspondan y se le atribuyan en el acto de creaci\u00f3n y organizaci\u00f3n. <\/p>\n
Igualmente, el Decreto reglamentario de la Ley 10 de 1990 dispone en su art\u00edculo 12 que mientras los organismos de salud de los diferentes niveles adquieren personer\u00eda jur\u00eddica y autonom\u00eda administrativa, y las entidades territoriales asumen las responsabilidades asignadas en el proceso de descentralizaci\u00f3n, funcionar\u00e1n en dichos organismos Juntas Administradoras Provisionales, con la misma composici\u00f3n y funciones que las se\u00f1aladas para las Juntas Directivas, las cuales ser\u00e1n convocadas por el Alcalde Municipal. <\/p>\n
Situaci\u00f3n expuesta por los accionantes <\/p>\n
6. En el anterior contexto normativo se mueve la presente acci\u00f3n de tutela. El Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa fue constituido el 15 de agosto de 1989, bajo la vigencia del Decreto 1216 de 1989. Pese a no existir para ese entonces reglamentaci\u00f3n sobre la forma de funcionamiento – periodicidad y coordinaci\u00f3n de sus reuniones, responsables de las actas etc. – el Comit\u00e9 sesion\u00f3 por lo menos en cuatro oportunidades con anterioridad a la expedici\u00f3n del decreto reglamentario D. 1416 de 1990 (julio 4). Finalmente, \u00e9ste \u00faltimo autoriz\u00f3 a los propios Comit\u00e9s de Participaci\u00f3n Comunitaria la adopci\u00f3n de su reglamento y la definici\u00f3n de la periodicidad y coordinaci\u00f3n de sus reuniones, adem\u00e1s de la designaci\u00f3n de responsables de las actas y otros aspectos similares (art. 4, num. 17, ib\u00eddem). De este modo el referido Comit\u00e9 se reuni\u00f3 en catorce oportunidades desde su creaci\u00f3n, habiendo presidido por el Alcalde Municipal o su delegado y, en su defecto, por el Director del Hospital San Bernardo. <\/p>\n
Seg\u00fan la versi\u00f3n de estos \u00faltimos, ahora demandados, las citaciones a las reuniones del Comit\u00e9 se hac\u00edan en forma verbal o escrita (f. 58 c. 1), y a ellas eran invitados los integrantes del Comit\u00e9, pudiendo asistir a \u00e9l cualquier persona natural o jur\u00eddica. La quinceava reuni\u00f3n se realiz\u00f3, previa la citaci\u00f3n de rigor, sin especificar el objeto de la misma (fs. 227 y 247 c. 1). Seg\u00fan el acta correspondiente, verificado el qu\u00f3rum decisorio, se eligieron los representantes del Comit\u00e9 que formar\u00edan parte de la Junta Administradora Provisional del Hospital San Bernardo. <\/p>\n
7. Los petentes, en representaci\u00f3n de los trabajadores del hospital y de diversos organismos comunitarios, acusan la violaci\u00f3n de sus derechos fundamentales a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, particularmente mediante el derecho a elegir y ser elegido (CP art. 40), a la igualdad (CP art. 13) y al trabajo (CP art. 25) como consecuencia de la ausencia de convocatoria a participar en la reuni\u00f3n n\u00famero quince del Comit\u00e9, pese a que otras personas, incluso sin representaci\u00f3n de organismos comunitarios legalmente representados, s\u00ed fueron invitados a la conformaci\u00f3n de la Junta Administradora Provisional – impropiamente denominada Junta Directiva por los petentes -, la que finalmente aprobar\u00eda unos estatutos, en su concepto, “lesivos de los derechos convencionales y las garant\u00edas laborales de los trabajadores”. <\/p>\n
Democracia participativa y legitimidad <\/p>\n
8. El tr\u00e1nsito de una democracia representativa a una participativa (CP art. 1) significa abandonar un sistema pol\u00edtico y social restringido a la elecci\u00f3n de los representantes del electorado y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa – plebiscito, refer\u00e9ndum, iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc. -, y de participaci\u00f3n en las decisiones que afectan a todos en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la naci\u00f3n (CP art. 2). <\/p>\n
A diferencia de la anterior, la Constituci\u00f3n hace residir la soberan\u00eda en el pueblo, fuente del poder p\u00fablico. La elecci\u00f3n directa del mayor n\u00famero de gobernantes, el derecho de petici\u00f3n, la creaci\u00f3n de juntas administradoras locales y regionales, los jueces de paz, son otras manifestaciones del ideario participativo que informa gran cantidad de preceptos constitucionales y que erige al pueblo y a los miembros de la comunidad en sujetos activos del proceso pol\u00edtico y de la vida social en sus m\u00faltiples facetas. <\/p>\n
9. Los derechos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica no se circunscriben a la esfera del poder pol\u00edtico (CP art. 40). Se proyectan igualmente en el \u00e1mbito de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales y de los colectivos (CP arts. 78 y 79). <\/p>\n
En el campo de la educaci\u00f3n – escuelas, universidades, ej\u00e9rcito – se fomentan las pr\u00e1cticas democr\u00e1ticas con miras a profundizar la pr\u00e1ctica constitucional de respeto de los derechos humanos, ense\u00f1ar la tolerancia y aclimatar la paz. Igualmente, la intervenci\u00f3n de las personas en el proceso de toma de decisiones que los afectan m\u00e1s directamente tiene lugar mediante la participaci\u00f3n de la comunidad en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la salud (CP art. 49) y, en general, en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas que prestan servicios p\u00fablicos (CP art. 369). Incluso, a nivel de la organizaci\u00f3n territorial, los Concejos Municipales podr\u00e1n dividir en comunas o corregimientos sus municipios y constituir Juntas Administradoras locales – para el ejercicio de las funciones asignadas por la Constituci\u00f3n, la ley y los acuerdos -, con el fin de mejorar la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y asegurar la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en el manejo de los asuntos p\u00fablicos de car\u00e1cter local (CP art. 318). <\/p>\n
10. La participaci\u00f3n de la comunidad en las juntas directivas de las entidades que prestan servicios p\u00fablicos no se deduce concretamente de los derechos pol\u00edticos fundamentales consagrados en el art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n, no obstante su filiaci\u00f3n gen\u00e9rica con ese tipo de derechos y, en general, con el principio democr\u00e1tico (CP art. 1). Ella tiene relaci\u00f3n directa con el derecho de la comunidad y de sus miembros a participar en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas estatales de servicios, espec\u00edficamente, para los efectos de este caso, las que se ocupan de los servicios de salud (CP arts. 369 y 49). La designaci\u00f3n de los integrantes de las Juntas Administradoras de tales entes no debe confundirse con la elecci\u00f3n de funcionarios de representaci\u00f3n popular. Las tareas que desempe\u00f1an sus miembros no son equiparables al ejercicio de poder pol\u00edtico propio de las corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular. <\/p>\n
El derecho de acceder a los servicios de promoci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de la salud incorpora en su n\u00facleo esencial un momento participativo. Es necesario distinguir entre el derecho a la prestaci\u00f3n del servicio de salud y la garant\u00eda institucional que lo precede, consistente en la participaci\u00f3n comunitaria en la organizaci\u00f3n de las entidades encargadas de su prestaci\u00f3n (CP art. 49). El derecho de la comunidad a participar en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los servicios de salud es un elemento normativo anterior a la prestaci\u00f3n del servicio y del que depende la efectividad del derecho a la salud. <\/p>\n
Reserva legal y exigibilidad del derecho de participaci\u00f3n comunitaria en el servicio de salud <\/p>\n
11. La Constituci\u00f3n establece una reserva legal en materia de la organizaci\u00f3n de las entidades llamadas a prestar este servicio (CP art. 49). Al legislador le corresponde expedir las leyes que rigen la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos (CP art. 150-23) y determinar la participaci\u00f3n de la comunidad en la prestaci\u00f3n del servicio de salud (CP art. 49). Una vez la ley dispone lo relativo a la organizaci\u00f3n del servicio, el momento participativo que forma parte del n\u00facleo esencial del derecho a la salud se actualiza y se torna exigible. De su protecci\u00f3n inmediata puede depender la efectividad no solamente del derecho a la salud mismo, sino de otros derechos fundamentales como el derecho a la igualdad y a la participaci\u00f3n (CP arts. 13, 40). <\/p>\n
En efecto, la participaci\u00f3n comunitaria es fundamental para la efectividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, ya que \u00e9stos responden a la satisfacci\u00f3n de intereses y necesidades b\u00e1sicas de sus miembros, que son quienes m\u00e1s las conocen y las sufren. Los derechos de participaci\u00f3n en la \u00f3rbita de la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos se traducen en el ejercicio de funciones p\u00fablicas por parte de la misma comunidad, aproximan el Estado a la sociedad civil, garantizan una mayor efectividad y control de su prestaci\u00f3n y contribuyen al fortalecimiento de la legitimidad institucional. <\/p>\n
12. La participaci\u00f3n comunitaria en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos (CP arts. 49 y 369) constituye una garant\u00eda institucional que refleja y refuerza la dimensi\u00f3n jur\u00eddico-objetiva de los derechos constitucionales. Su finalidad es brindar una protecci\u00f3n especial a elementos m\u00ednimos y esenciales de instituciones de derecho privado – vgr. la familia, n\u00facleo fundamental de la sociedad (CP arts. 5 y 42), la prensa, libre y responsable (CP art. 20) – y de la organizaci\u00f3n estatal (CP arts. 41, 48, 49, 68, 77 a 79, 318, 369) de manera que su vigencia y actualidad permitan la efectividad de otros derechos constitucionales. Las garant\u00edas institucionales representan \u00e1mbitos de libertad humana y de la organizaci\u00f3n estatal elevados constitucionalmente a elementos del orden jur\u00eddico objetivo, como quiera que esencialmente est\u00e1n enderezados a la realizaci\u00f3n del contenido material de los derechos constitucionales. En este orden de ideas, la garant\u00eda institucional de la participaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es condici\u00f3n de posibilidad social de la efectividad de los derechos p\u00fablicos sujetivos, entendiendo por \u00e9stos no s\u00f3lo los derechos fundamentales de aplicaci\u00f3n inmediata sino los derechos constitucionales cuya previa reglamentaci\u00f3n legal hace exigible inmediatamente su respeto y protecci\u00f3n. <\/p>\n
13. El legislador ha se\u00f1alado las modalidades y mecanismos de participaci\u00f3n de la comunidad en la prestaci\u00f3n de los servicios de salud. La Ley 10 de 1990 regula la estructura administrativa de los hospitales locales y reconoce el derecho de los usuarios y de la comunidad a participar como integrantes de sus juntas administradoras. El decreto reglamentario (D. 1416 de 1990) otorga a los Comit\u00e9s de Participaci\u00f3n Comunitaria la facultad de elegir entre sus miembros a los representantes de la comunidad que ocupar\u00e1n cargos en las respectivas juntas. El derecho constitucional a participar en los servicios de salud tiene, en consecuencia, realizaci\u00f3n pr\u00e1ctica en la ley y en los reglamentos, y su respeto puede ser exigido mediante la acci\u00f3n de tutela cuando su incumplimiento sea de tal grado que constituya claro desconocimiento de esta garant\u00eda institucional, de la que depende la efectividad del contenido prestacional del indicado derecho. <\/p>\n
Convocatoria de las organizaciones comunitarias y vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad <\/p>\n
14. A juicio de los petentes, la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas de convocar a las organizaciones comunitarias legalmente reconocidas en el \u00e1rea de influencia del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa vulner\u00f3 su derecho a la igualdad y el de los miembros de la comunidad que no tuvieron oportunidad de participar en la conformaci\u00f3n de su Junta Administradora Provisional – mal denominada Junta Directiva -. Por su parte, los acusados argumentan que ni la ley ni su decreto reglamentario establecen sistemas espec\u00edficos de convocatoria a las reuniones del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria, y que \u00e9stas se realizan gracias a citaciones escritas o verbales de conformidad con su reglamento. El fallador de segunda instancia acoge las razones de la autoridad p\u00fablica y estima que no se configur\u00f3 irregularidad alguna en la convocatoria, por lo que tampoco pod\u00eda sostenerse la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados por los peticionarios. <\/p>\n
En ausencia de regulaci\u00f3n legal en materia de citaciones o convocatorias a las sesiones del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria de los hospitales, puestos y centros de salud, se impone determinar, a la luz de la Constituci\u00f3n, cu\u00e1l es la actitud oficial m\u00e1s conforme con los mandatos superiores en materia de participaci\u00f3n de la comunidad y de sus miembros en las entidades que prestan el servicio p\u00fablico de la salud. <\/p>\n
El objeto de la convocatoria a las mencionadas reuniones es asegurar la presencia de los voceros de los sectores sociales llamados a tomar las decisiones que m\u00e1s directamente les conciernen, de manera que se hagan realidad los postulados de la democracia (CP Pre\u00e1mbulo, art. 1\u00ba) y de la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n (CP art. 2\u00ba). En este orden de ideas, las autoridades p\u00fablicas que presiden las instituciones en las que deben articularse procesos de participaci\u00f3n ciudadana o comunitaria est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de actuar con especial celo a fin de que tales procesos puedan darse y desenvolverse de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. Por ello, no es irrelevante el mecanismo que se seleccione para garantizar “a todos” su derecho de participaci\u00f3n. La determinaci\u00f3n del medio de citaci\u00f3n o convocatoria debe orientarse por aqu\u00e9l que, atendidas las circunstancias de tiempo, modo y lugar, sea m\u00e1s eficaz para el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales. De otra forma, la actuaci\u00f3n omisiva o negligente del funcionario p\u00fablico se puede traducir en la participaci\u00f3n de algunas personas y la exclusi\u00f3n injustificada de otras, con la consiguiente vulneraci\u00f3n de las garant\u00edas institucionales consagradas en la Constituci\u00f3n para el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en la Carta. <\/p>\n
15. En el presente caso los acusados aportan como prueba de haber realizado la correspondiente citaci\u00f3n a la reuni\u00f3n del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria un listado de firmas de personas que recibieron la mencionada notificaci\u00f3n. No obstante, ninguna de ellas, ni los acusados mismos, allegan al expediente de tutela la convocatoria por escrito a la mencionada reuni\u00f3n celebrada el d\u00eda 7 de diciembre de 1992. Adicionalmente, ni el Alcalde Municipal de Barbosa, encargado de presidir el Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria, ni el Director del Hospital, manifiestan haber puesto en conocimiento de las organizaciones comunitarias llamadas por ley a integrarlo el objeto de la reuni\u00f3n del 7 de diciembre, pese a que en ella se eligir\u00edan algunos de los miembros de la Junta Administradora Provisional del Hospital. Lo razonable en este evento y lo m\u00e1s conforme frente a los art\u00edculos 49 y 369 de la Constituci\u00f3n, habr\u00eda sido la realizaci\u00f3n de una convocatoria comunicada a trav\u00e9s de los medios masivos al alcance de la comunidad, que hubiera asegurado su participaci\u00f3n efectiva en la conformaci\u00f3n del \u00f3rgano administrativo de la entidad de salud. <\/p>\n
Revocatoria del fallo revisado <\/p>\n
16. Esta Sala encuentra que la omisi\u00f3n del Alcalde Municipal de Barbosa y del Director del Hospital San Bernardo consistente en no haber convocado, por un medio eficaz para el conocimiento p\u00fablico, a la reuni\u00f3n del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria celebrada el 7 de diciembre de 1992, en la que se decidi\u00f3 la integraci\u00f3n parcial de la Junta Administradora Provisional del Hospital Local, vulner\u00f3 los derechos a la salud – espec\u00edficamente la garant\u00eda institucional de participaci\u00f3n comunitaria en la prestaci\u00f3n del servicio – , a la igualdad de oportunidades y a la participaci\u00f3n de los petentes. En consecuencia, la Corte proceder\u00e1 a revocar el fallo revisado y a ordenar la realizaci\u00f3n de una convocatoria p\u00fablica a los integrantes del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria con el objeto de que se proceda a elegir nuevamente a los miembros de dicho comit\u00e9 que har\u00e1n parte de la Junta Administradora Provisional del Hospital San Bernardo. De otra parte, la Sala no encuentra ajustado a derecho que a trav\u00e9s del procedimiento de esta acci\u00f3n se determine la anulaci\u00f3n de los actos administrativos que ha podido dictar la Junta Provisional anteriormente elegida, como quiera que este asunto s\u00f3lo puede ventilarse ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de abril 20 de 1993, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de V\u00e9lez, Santander, y, en consecuencia, ORDENAR al Alcalde Municipal de Barbosa, Santander, que disponga, dentro de los treinta d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n de la presente providencia, la realizaci\u00f3n de una convocatoria p\u00fablica dirigida a la totalidad de los integrantes del Comit\u00e9 de Participaci\u00f3n Comunitaria a que se refiere el Decreto 1416 de 1990, con el fin de que se proceda a la elecci\u00f3n de los miembros de dicho comit\u00e9 que har\u00e1n parte de la Junta Administradora Provisional del Hospital San Bernardo del Municipio de Barbosa. <\/p>\n
SEGUNDO.- LIBRESE comunicaci\u00f3n al Juzgado Primero Civil Municipal de Barbosa, con miras a que se surta la notificaci\u00f3n de esta providencia, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, en la ciudad de Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los quince (15) d\u00edas del mes de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993) ). <\/p>\n
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