\u00a0 \u00a0 Sentencia C-442\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Diferencias \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia \u00a0<\/p>\n
Las normas contenidas en los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto seg\u00fan el cual \u201ccorresponde al Congreso, como \u00f3rgano de representaci\u00f3n plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un \u00a0mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresi\u00f3n inevitable del principio democr\u00e1tico\u201d. Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando s\u00f3lo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley. Posteriormente, en la etapa de ejecuci\u00f3n del presupuesto, el principio de legalidad indica adem\u00e1s que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley \u00a0anual de presupuesto. Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecuci\u00f3n, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realizaci\u00f3n del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogaci\u00f3n, es decir, que no se encuentre agotada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Filosof\u00eda \u00a0<\/p>\n
La filosof\u00eda que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control pol\u00edtico del \u00f3rgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el total del gasto que se ejecutar\u00e1 en la vigencia presupuestal respectiva, sino que en las democracias contempor\u00e1neas \u00a0en virtud de tal principio el legislativo indica tambi\u00e9n la manera en la cual dicho gasto total estar\u00e1 repartido entre los distintos \u00f3rganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo el control pol\u00edtico econ\u00f3mico sobre el ejecutivo a que se ha aludido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Finalidad \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO-Actividades seg\u00fan la doctrina \u00a0<\/p>\n
Estas dos normas (Art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) han permitido a la doctrina distinguir tres actividades distintas del Estado en relaci\u00f3n con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de una ley. Seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, \u00a0las leyes que decretan gasto p\u00fablico no tienen mayor eficacia que la de constituir t\u00edtulos jur\u00eddicos suficientes para la posterior inclusi\u00f3n del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en s\u00ed mismas no constituyen ordenes para llevar a cabo tal inclusi\u00f3n, sino autorizaciones para ello. (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DE APROPIACIONES-Inclusi\u00f3n de partidas\/LEY DE APROPIACIONES-Gasto decretado conforme a ley anterior \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Fase de ejecuci\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
LEY DE APROPIACIONES-Reducci\u00f3n o aplazamiento\/APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducci\u00f3n o aplazamiento \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Gastos no previstos en ley de presupuesto o aumento \u00a0<\/p>\n
LEY DE APROPIACIONES-Cr\u00e9ditos adicionales y traslados presupuestales\/APROPIACION PRESUPUESTAL-Cr\u00e9ditos adicionales y traslados \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Un solo supuesto de hecho \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Ejecuci\u00f3n de presupuestos de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulaci\u00f3n legislativa org\u00e1nica\/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulaci\u00f3n de fase ejecutoria de proceso anual presupuestal \u00a0<\/p>\n
El Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial es una creaci\u00f3n del legislador llevada a cabo bajo la expresa autorizaci\u00f3n del Constituyente, quien deleg\u00f3 en el Congreso la regulaci\u00f3n, bajo reserva de ley org\u00e1nica, de la fase ejecutoria del proceso anual presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Regulaci\u00f3n de fase de ejecuci\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
Al regular mediante ley org\u00e1nica la ejecuci\u00f3n presupuestal, el legislativo goza de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ordenaci\u00f3n del gasto \u00a0<\/p>\n
La Corte aprecia que la disposici\u00f3n que ordena la creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial para el objeto de atender con los recursos que lo integran los faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos previamente decretados, en aquellos casos de excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la Rep\u00fablica y el consejo de Ministros, no es otra cosa que un mecanismo de ordenaci\u00f3n del gasto que reviste caracter\u00edsticas particulares, que en principio no desconoce la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujeci\u00f3n de validez constitucional \u00a0<\/p>\n
Resulta v\u00e1lido que la Ley Org\u00e1nica autorice que ese Fondo sirva para esos efectos, pues de esa manera se introduce una flexibilidad en el proceso presupuestal, sin afectar el principio de legalidad del gasto siempre y cuando sea utilizado de conformidad con los par\u00e1metros que emergen de las normas superiores. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el principio de especialidad del gasto, no resulta desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en s\u00ed mismo considerado, ha sido aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto. En relaci\u00f3n con los recursos del Fondo, el principio de especialidad se satisface en cuanto los mismos est\u00e1n aprobados espec\u00edficamente para suplir las insuficiencias requeridas, en rubros cuyo objeto ha sido tambi\u00e9n autorizado por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No corresponde a cr\u00e9ditos suplementarios \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los cr\u00e9ditos suplementarios, ellos implican per se el correspondiente incremento del presupuesto de rentas, es decir la autorizaci\u00f3n legal de contabilizar nuevos recursos para el erario p\u00fablico, al paso que en la operaci\u00f3n descrita por la norma bajo examen, no es necesaria la modificaci\u00f3n del presupuesto de rentas, pues los recursos que se asignan para \u00a0completar los faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos del Estado en situaciones de urgencia, son tomados del mismo presupuesto de gastos en un rubro previamente aprobado para tal fin. Por lo tanto la operaci\u00f3n presupuestal no implica, por este aspecto, una modificaci\u00f3n del presupuesto, consistente en un cr\u00e9dito suplementario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No corresponde a traslados presupuestales \u00a0<\/p>\n
No puede considerarse que la destinaci\u00f3n de los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial a los fines previstos en la norma corresponda propiamente a un traslado presupuestal, por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es que una partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente, ning\u00fan otro rubro de gastos se ve mermado para atender los faltantes de apropiaci\u00f3n que se cubren con recursos del Fondo, los cuales, estaban legalmente destinados de antemano a ese objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente hablando una modificaci\u00f3n del presupuesto, consistente en un traslado presupuestal. A este respecto es menester aclarar que la expresi\u00f3n \u201ctraslados presupuestales\u201d, no tiene el significado usual que en materia de hacienda p\u00fablica se le reconoce al t\u00e9rmino. Corresponde m\u00e1s bien a la utilizaci\u00f3n del sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se entiende la palabra, y referido a la situaci\u00f3n excepcional o sui generis de reorientaci\u00f3n interna de los recursos del Fondo a fin de atender los faltantes de apropiaci\u00f3n a que se ha hecho referencia. \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal\/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Par\u00e1metros de utilizaci\u00f3n de recursos \u00a0<\/p>\n
La figura prevista por el legislador org\u00e1nico al crear el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, corresponde a un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal y no a un mecanismo de modificaci\u00f3n del presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva modificaci\u00f3n alguna, no se requiere la autorizaci\u00f3n ulterior de la operaci\u00f3n. No obstante, la Corte entiende que la utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo para los objetos descritos, debe llevarse a cabo atendiendo ciertos par\u00e1metros que emergen de las normas superiores y de la propia disposici\u00f3n acusada. a- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo, es una facultad que compete al Presidente de la Rep\u00fablica y al Consejo de Ministros, y que como tal debe ejercerse mediante acto administrativo motivado, sujeto a control de legalidad ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. b- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo debe atender el principio de razonabilidad en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. Dicho principio en materia presupuestal impone un l\u00edmite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios de prudencia y moderaci\u00f3n, que eviten la arbitrariedad en el ejercicio de la facultad. c- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo, procede \u00fanicamente para completar faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros. d- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los costos originados por n\u00f3minas paralelas o contrataci\u00f3n de empleados supernumerarios en forma indefinida, pues la autorizaci\u00f3n legal de esta pr\u00e1ctica ha sido encontrada inconstitucional por esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo para atender faltantes de apropiaci\u00f3n\/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Mecanismo para atender faltantes de apropiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La norma prev\u00e9 un mecanismo \u00e1gil de suplir las insuficiencias de las partidas de gastos de funcionamiento en situaciones de excepci\u00f3n, sin desconocer los principios de legalidad y universalidad del gasto. Ciertos faltantes en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de urgencia pueden ocasionar un verdadero colapso en el desempe\u00f1o de las distintas Ramas del Poder P\u00fablico, que la norma acusada permite conjurar de manera r\u00e1pida, especialmente durante los periodos de receso del Congreso. El mecanismo resulta adecuado para el fin que persigue, que es constitucionalmente v\u00e1lido ya que se trata de evitar este colapso, sin ser desmedido o desproporcionado, pues la cuant\u00eda de los recursos destinados anualmente para tales fines, a pesar de ser significativa en t\u00e9rminos absolutos, no lo es vista en relaci\u00f3n con el monto total de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, pues respecto de ellos representa s\u00f3lo el uno por ciento (1%), proporci\u00f3n que no alcanza a producir un desequilibrio en el logro de las metas macroecon\u00f3micas previamente definidas, y que en cambio, si asegura el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Ejercicio razonable de potestad gubernamental \u00a0<\/p>\n
APROPIACION PRESUPUESTAL-Motivaci\u00f3n gubernamental de aplazamiento o suspensi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujeci\u00f3n de facultades gubernamentales \u00a0<\/p>\n
La Corte estima que la disposici\u00f3n acusada se ajusta a la Constituci\u00f3n, siempre y cuando se entienda que las referidas facultades gubernamentales, deben ejercerse: (i) En forma razonable y proporcionada, teniendo en cuenta la finalidad que persiguen, que es evitar un colapso en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica que puede originarse por faltantes en los gastos de funcionamiento en situaciones de urgencia; por consiguiente, su utilizaci\u00f3n para fines no previstos, acarrea una desviaci\u00f3n de poder del acto administrativo respectivo. (ii) Aplicando los principios de moralidad e imparcialidad que presiden la funci\u00f3n p\u00fablica. (iii) Motivando expresamente la decisi\u00f3n de utilizar los referidos recursos del Fondo, motivaci\u00f3n que debe hacer referencia a la situaci\u00f3n f\u00e1ctica de urgencia que amerita tal utilizaci\u00f3n, indicando las causas que producen la insuficiencia en las partidas presupuestales y justificando la necesidad de incrementarlas, a fin de garantizar el principio de publicidad e imparcialidad de la funci\u00f3n p\u00fablica. (iv) Haci\u00e9ndolo, en cada uno de los casos en que se vayan a utilizar recursos del Fondo, mediante acto administrativo separado sujeto al control de legalidad. v) Utilizando los recursos del Fondo \u00fanicamente para el objeto de completar faltantes de apropiaci\u00f3n en partidas de gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, \u00a0incluidas con anterioridad en la ley anual de presupuesto, que situaciones de especial urgencia han tornado insuficientes, a fin de respetar el principio constitucional de legalidad y especializaci\u00f3n del gasto. Por lo tanto dichos recursos presupuestales no pueden destinarse a abrir partidas nuevas en el presupuesto de gastos, ni a completar apropiaciones para gastos de inversi\u00f3n, o para atender el servicio de la deuda. vi) La excepcional urgencia que amerita la utilizaci\u00f3n del Fondo por parte de Gobierno para atender faltantes de apropiaci\u00f3n de partidas de funcionamiento, implica el acaecimiento de hechos sobrevinientes e imprevistos, que est\u00e1n en relaci\u00f3n causal con la referida insuficiencia de recursos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL Y EMERGENCIA ECONOMICA-Distinci\u00f3n en imprevisibilidad \u00a0<\/p>\n
Recalca la Corte que la imprevisibilidad de los eventos \u201cde excepcional urgencia\u201d calificados como tales por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros, no son los mismos que dan lugar a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia econ\u00f3mica, estado de excepci\u00f3n que permite al ejecutivo, aut\u00f3nomamente, mediante decretos con fuerza de ley, modificar el presupuesto general de Naci\u00f3n. Evidentemente, no cualquier hecho imprevisto amerita la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica. El ejecutivo debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que prev\u00e9 el ordenamiento jur\u00eddico, para superar las coyunturas econ\u00f3micas de iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensaci\u00f3n es un recurso a su alcance. La declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, ha dicho la Corte, est\u00e1 supeditada a la aplicaci\u00f3n previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su utilizaci\u00f3n s\u00f3lo proceda ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO PUBLICO-Creaci\u00f3n no sujeta a reglamentaci\u00f3n del Gobierno\/ENTE PUBLICO-Creaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n por ley \u00a0<\/p>\n
A juicio de esta Corporaci\u00f3n, la creaci\u00f3n de un Fondo p\u00fablico no puede quedar sujeta a la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del Congreso a quien constitucionalmente corresponde \u201cdeterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d (C.P art\u00edculo 150 numeral 7\u00b0). En tal virtud la creaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n de entes p\u00fablicos, tiene reserva de Ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Creaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n por ley \u00a0<\/p>\n
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para fallos diferidos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3216. \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de Abril 21 de 1989, sobre creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial dentro del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996. \u00a0<\/p>\n
Actor: Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o \u00a0<\/p>\n
Temas: \u00a0<\/p>\n
Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial y principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, cuatro (4) de mayo de dos mil uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o, \u00a0ha demandado en su integridad el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), y que versa sobre la creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial. \u00a0El actor expone razones de contenido material y considera que existe franca contraposici\u00f3n de la norma con los postulados esenciales sobre los que se edifica el Estado Social de Derecho y el r\u00e9gimen econ\u00f3mico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISION.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor acusa el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996. \u00a0La primera norma fue publicada en el Diario Oficial No. 38789 del 21 de abril de 1989; la segunda norma, en el Diario Oficial No. 42692 de enero 18 de 1996. \u00a0A continuaci\u00f3n se transcriben las disposiciones acusadas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cLEY 38 DE 1989 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0(Abril 21) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Normativo del Presupuesto General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y por mandato del Pueblo. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 70. Cr\u00e9ase el Fondo de compensaci\u00f3n interministerial en cuant\u00eda anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, cuya apropiaci\u00f3n se incorporar\u00e1 en el presupuesto general de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el prop\u00f3sito de atender faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenar\u00e1 efectuar los traslados presupuestales con cargo a este fondo, \u00fanicamente con la expedici\u00f3n previa del certificado de disponibilidad presupuestal.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cDECRETO 111 DE 1996 \u00a0<\/p>\n
(Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, La ley 179 de 1994 \u00a0y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 87. Cr\u00e9ase el Fondo de compensaci\u00f3n interministerial, en cuant\u00eda anual hasta del uno (1%) por ciento de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, cuya apropiaci\u00f3n se incorporar\u00e1 en el presupuesto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el prop\u00f3sito de atender faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenar\u00e1 efectuar los traslados presupuestales con cargo a este Fondo, \u00fanicamente con la expedici\u00f3n previa del certificado de disponibilidad presupuestal ( Ley 38 de 1989, art. 70, Ley 179 de 1994, art. 55, Inciso 3).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0LA DEMANDA. \u00a0<\/p>\n
A juicio del actor, son varios los preceptos constitucionales quebrantados por el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, posteriormente compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1986, que cre\u00f3 el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entre las normas superiores infringidas, el actor invoca el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 2\u00b0, 345, 346 y 347 \u00a0de la Constituci\u00f3n. \u00a0Afirma que el art\u00edculo 345 de la Carta consagra que en tiempos de paz no se podr\u00e1 hacer ninguna erogaci\u00f3n con cargo al tesoro p\u00fablico si \u00a0no se halla incluida en el presupuesto de gastos, que no puede hacerse gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, y que tampoco puede transferirse cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte el demandante que seg\u00fan el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, el presupuesto de rentas debe ser formulado anualmente por el Gobierno Nacional, del mismo modo que la ley de apropiaciones \u00a0debe corresponder a las directrices del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0As\u00ed, entiende que en la ley de apropiaciones no puede incluirse partida alguna cuando: \u00a0<\/p>\n
– No corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– No corresponda a un gasto decretado conforme a la ley anterior. \u00a0<\/p>\n
– No corresponda a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Examina los art\u00edculos que considera infringidos por las disposiciones acusadas, para concluir que ellos han creado una patente de corso que crea un Fondo de Compensaci\u00f3n caracterizado, con sus propias palabras, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan su parecer, este Fondo no se ajusta al art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, toda vez que no corresponde a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, ni a un gasto decretado conforme a una ley anterior, ni a un gasto para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o al servicio de la deuda, ni mucho menos est\u00e1 destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional \u00a0de Desarrollo, porque todos ellos est\u00e1n incluidos en partidas separadas en la ley de apropiaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, el actor concluye que el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial del 1%, cuyas destinaciones est\u00e1n sujetas al certificado de disponibilidad presupuestal y a la \u201c excepcional urgencia\u201d de los gastos que as\u00ed se califiquen por el Presidente y el Consejo de Ministros para conjurar ciertas crisis y atender situaciones verdaderamente calamitosas, no resulta siendo m\u00e1s que un pretexto para manipular sin restricciones los recursos del tesoro. \u00a0Se\u00f1ala lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c .. El famoso 1% \u00a0del fondo de compensaci\u00f3n interministerial es simplemente una \u201colla\u201d para la libre disposici\u00f3n del Ministerio de Hacienda, del Presidente de la Rep\u00fablica y del Consejo de Ministros. La calificaci\u00f3n de excepcional urgencia es simplemente un pretexto para disponer de los recursos libremente a discreci\u00f3n del Presidente y del Consejo de Ministros. Los traslados presupuestales son ordenados por el Ministro de Hacienda con la sola y \u00fanica expedici\u00f3n previa del certificado de disponibilidad presupuestal. Es un Fondo sin control. El Congreso no conoce el destino de los recursos del fondo al aprobar el Presupuesto Nacional. El Congreso al aprobar el presupuesto Nacional le otorga patente al ministro de Hacienda, al Presidente y al Consejo de Ministros para disponer libremente de los recursos del fondo. \u201c \u00a0<\/p>\n
Finalmente expone, dentro de sus motivos de inconformidad con la creaci\u00f3n del Fondo, que dicha figura no est\u00e1 sujeta a una ley de apropiaciones que la controle, que no tiene destinaciones espec\u00edficas, y que con ello se permite su manipulaci\u00f3n a libertad del Ministro de Hacienda, porque es aquel quien otorga el certificado de disponibilidad presupuestal. \u00a0Considera que en la mayor\u00eda de los casos, el Fondo se destina con fines pol\u00edticos y dispensando auxilios a parlamentarios u otorgando prebendas, convirti\u00e9ndose as\u00ed en un enorme foco de corrupci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCIONES. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Mario Cardona Ram\u00edrez, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Comienza por se\u00f1alar que la Corte Constitucional ha reconocido a la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto ciertas caracter\u00edsticas que la hacen superior a otras leyes, por cuanto condicionan el ejercicio mismo de la actividad legislativa; de ellas destaca tres cualidades: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Que la ley org\u00e1nica condiciona la expedici\u00f3n de Leyes sobre la materia que ella trata, por lo que sus prescripciones han sido elevadas a rango cuasi-constitucional. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Que requiere de un qu\u00f3rum especial para su adopci\u00f3n. \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Que sirve para proteger la integridad de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de planeaci\u00f3n, presupuesto, ordenamiento territorial y su distribuci\u00f3n \u00a0de competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto reviste cierta naturaleza jur\u00eddica especial (unificadora y reguladora de las dem\u00e1s leyes complementarias sobre la \u00a0materia), que le permite controlar \u00edntegramente el sistema presupuestal de la Naci\u00f3n, el de las entidades territoriales y descentralizadas, as\u00ed como la parte administrativa y sustancial de la regulaci\u00f3n, programaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos. \u00a0<\/p>\n
Advierte que en la exposici\u00f3n de motivos de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, se \u00a0autorizaba el funcionamiento del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, en dos situaciones bien definidas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En situaciones ordinarias: Para financiar faltantes en gastos de funcionamiento. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. En situaciones extraordinarias: Para atender faltantes distintos de los gastos de funcionamiento, esto es gastos de Inversi\u00f3n, calificados de excepcional urgencia por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alega tambi\u00e9n el Representante del Ministerio de Hacienda, que el monto de recursos cuya cuant\u00eda no excede del 1 % de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, est\u00e1 incorporado claramente en la ley de presupuesto de cada vigencia fiscal, habi\u00e9ndose dado un manejo prudencial del mismo y acorde con la dif\u00edcil situaci\u00f3n fiscal que se atraviesa. \u00a0Anexa entonces, una relaci\u00f3n detallada de las entidades y las cuant\u00edas asignadas por el Fondo Interministerial desde el a\u00f1o de 1992, y concluye su intervenci\u00f3n se\u00f1alando que una eventual declaratoria de inexequibilidad significar\u00eda un traumatismo en la atenci\u00f3n oportuna de necesidades extraordinarias en esta materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cuellar, en concepto N\u00b0 2375 recibido el 27 de Noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0Luego de examinar los fundamentos jur\u00eddicos de la queja del actor, que sintetiza en la violaci\u00f3n de los principios de legalidad y universalidad presupuestales (art\u00edculos 346 y 347 de la Constituci\u00f3n), concluye que los cargos no est\u00e1n llamados a prosperar, toda vez que la creaci\u00f3n del Fondo Interministerial se ajusta al ordenamiento superior. \u00a0Sustenta la defensa de la constitucionalidad de las normas acusadas, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201c.. En primer t\u00e9rmino la Carta Pol\u00edtica no contiene norma alguna que impida que en la Ley org\u00e1nica \u00a0del presupuesto – cuya funci\u00f3n es la de regular la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos nacional y territorial y la capacidad de los organismos para contratar ( Art. 352 de la CP)-, el legislador haga uso de su amplio poder de configuraci\u00f3n ordenando la creaci\u00f3n de un fondo de compensaci\u00f3n interministerial destinado a hacer posible la ejecuci\u00f3n del presupuesto, en cabeza del Gobierno Nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para la Vista Fiscal, el Fondo creado por la ley org\u00e1nica de presupuesto es una secci\u00f3n m\u00e1s del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, que puede ser destinataria de ciertas partidas, pero con algunos condicionamientos, como por ejemplo, la utilizaci\u00f3n para atender los faltantes en el gasto de funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
El jefe del Ministerio P\u00fablico contin\u00faa detallando la legalidad del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, en su desarrollo de ejecuci\u00f3n presupuestal, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201c El fondo de compensaci\u00f3n interministerial, constituye, adem\u00e1s un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal. Expliquemos con detenimiento este aserto: \u00a0<\/p>\n
Una vez expedido el presupuesto \u00a0comienza su ejecuci\u00f3n, que no es otra cosa que el recaudo de las rentas establecidas en el presupuesto de rentas y la ordenaci\u00f3n de los gastos decretados en la ley de apropiaciones. Esta tarea le compete principalmente al Presidente de la Rep\u00fablica, a quien la Carta le atribuye la facultad de cuidar la exacta recaudaci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y decretar su inversi\u00f3n con arreglo a la ley ( Art. 189-20 de la CP). \u00a0<\/p>\n
\u201cTrat\u00e1ndose de gastos decretados por el Congreso en la ley de apropiaciones, es factible que en la ejecuci\u00f3n presupuestal existan faltantes de apropiaci\u00f3n para atender \u00a0los gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos estatales, as\u00ed como es probable que haya necesidad de efectuar \u00a0erogaciones de excepcional urgencia. v.gr. Las calamidades y hechos que generan los Estados de Excepci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Atendiendo estos conceptos, no vislumbra infracci\u00f3n alguna al principio de legalidad del gasto, ya que las erogaciones previstas son detalladas concretamente en la ley de apropiaciones de cada vigencia fiscal, y porque cualquier ejecuci\u00f3n presupuestal esta restringida exclusivamente a cubrir alg\u00fan d\u00e9ficit de las ramas del poder p\u00fablico, todo lo cual armoniza perfectamente con el principio constitucional seg\u00fan el cual no se pueden efectuar erogaciones \u00a0con cargo al tesoro que no se hallen en el presupuesto. \u00a0( Art. 345 de la CP). \u00a0<\/p>\n
Siguiendo la jurisprudencia reiterada por esta Corporaci\u00f3n, sobre la exigencia de disponibilidad presupuestal, el jefe del Ministerio P\u00fablico considera que la creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial es plenamente compatible con el principio de legalidad del gasto p\u00fablico y todo el plexo constitucional, \u00a0pues el certificado de disponibilidad que se exige \u00a0por el Ministerio de Hacienda para cualquier gasto que se hace para atender las faltantes en gastos de funcionamiento, atiende este mandato de rango constitucional irrestricto, cuya finalidad principal es asegurar la destinaci\u00f3n del monto de las partidas presupuestales decretadas en el presupuesto de la Naci\u00f3n de la respectiva vigencia fiscal. \u00a0<\/p>\n
El jefe del Ministerio P\u00fablico plantea una \u00faltima reflexi\u00f3n, orientada a demostrar la constitucionalidad del Fondo Interministerial. \u00a0Para el Procurador, si en la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto ( Art. 76 del Decreto 111 de 1996) existe un mecanismo que le permite al Gobierno reducir o aplazar totalmente las partidas presupuestales, y si su legitimidad no ha sido cuestionada constitucionalmente, por considerar que no se trata de modificaciones \u00a0al presupuesto \u00a0( Sentencia C-192 de 1997), no existe raz\u00f3n para rechazar la viabilidad y constitucionalidad de la herramienta jur\u00eddica del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial que se revisa, cuya finalidad esta destinada a facilitar \u00a0la ejecuci\u00f3n del presupuesto, haciendo posible que el Gobierno Nacional comwwpleta los faltantes de recursos en las apropiaciones decretadas por el Congreso en la respectiva Ley anual de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JUR\u00cdDICOS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una disposici\u00f3n que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, respecto de la demanda en cuanto se dirige contra el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), conviene recordar que reiteradamente1 la Corte ha se\u00f1alado que “conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Carta, \u00a0corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales”. \u00a0<\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
2. A juicio del actor, el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989 compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), que crea el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial con el fin de \u201catender faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal\u201d y para \u201clos casos en que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia\u201d, resulta inconstitucional por desconocer los mandatos superiores que prohiben hacer erogaciones que no se encuentren incluidas en el presupuesto de gastos de la Naci\u00f3n, as\u00ed como transferir cr\u00e9ditos a objetos no previstos en dicho presupuesto. Los recursos de dicho Fondo, agrega, no corresponden a ning\u00fan cr\u00e9dito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a la ley anterior, ni a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, como lo exigen las normas superiores. Para el Ministerio de Hacienda y para la vista fiscal, por el contrario, la creaci\u00f3n del referido Fondo no est\u00e1 prohibida por las normas superiores y es un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal destinado a cubrir d\u00e9ficits presupuestales, que no resulta inconstitucional toda vez que la utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo se orienta a cubrir gastos previamente aprobados en el mismo presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Debe entonces la Corte establecer si la creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, al cual se destinan el 1% de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, desconoce las normas superiores referentes al principio de legalidad del gasto. \u00a0<\/p>\n
Naturaleza de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Considera oportuno la Corte, llamar la atenci\u00f3n sobre la naturaleza org\u00e1nica de la disposici\u00f3n acusada, correspondiente al art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1996 que compil\u00f3 el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y que en cuanto tal, condiciona la actividad legislativa de expedici\u00f3n de la ley anual de presupuesto. En efecto, a dicha ley org\u00e1nica corresponde no s\u00f3lo determinar la forma en la cual se llevar\u00e1 a cabo el proceso anual de aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional y el de las entidades territoriales, a fin de que el mismo resulte arm\u00f3nico con el proceso de planeaci\u00f3n y permita el logro de las metas macroecon\u00f3micas y de desarrollo social previstas en el plan nacional de desarrollo, sino que tambi\u00e9n dicha ley sienta ciertos principios substanciales que son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte en la sentencia C-337\/932 precis\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de las leyes org\u00e1nicas y su valor normativo de la siguiente manera\u00a0:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la naturaleza jur\u00eddica de la ley org\u00e1nica de presupuesto y de sus diferencia respecto de la ley anual, tambi\u00e9n la Corte ha vertido la siguiente doctrina: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026mientras que la ley org\u00e1nica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a \u00e9stas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del per\u00edodo fiscal respectivo (CP arts 346 y ss). Por ende, as\u00ed como es inconstitucional que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley org\u00e1nica, igualmente es contrario a la Carta que la ley org\u00e1nica del presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del presupuesto. Por ello esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que “la ley org\u00e1nica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de una espec\u00edfica vigencia presupuestal”4. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, la disposici\u00f3n acusada tiene un car\u00e1cter supralegal, pues indica concretamente que en la elaboraci\u00f3n de la ley anual del presupuesto nacional se incluir\u00e1, dentro del presupuesto del Ministerio de Hacienda, un Fondo especial destinado a los fines que menciona la norma, la cual tambi\u00e9n se\u00f1ala la cuant\u00eda de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que pueden alimentar dicho Fondo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la norma demandada puede ser en s\u00ed misma contraria a las normas superiores, o producir su vulneraci\u00f3n indirecta al propiciar la elaboraci\u00f3n de los presupuestos anuales, o su ejecuci\u00f3n o modificaci\u00f3n, en contrav\u00eda de lo dispuesto por la Constituci\u00f3n. Pasa la Corte a hacer el examen respectivo, dentro del contexto del principio constitucional de legalidad del gasto. \u00a0<\/p>\n
Principio constitucional de legalidad del gasto en la Constituci\u00f3n y en la jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Las normas contenidas en los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto seg\u00fan el cual \u201ccorresponde al Congreso, como \u00f3rgano de representaci\u00f3n plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un \u00a0mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresi\u00f3n inevitable del principio democr\u00e1tico\u201d.5 Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n6, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando s\u00f3lo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de ejecuci\u00f3n del presupuesto, el principio de legalidad indica adem\u00e1s que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley \u00a0anual de presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecuci\u00f3n, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realizaci\u00f3n del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogaci\u00f3n, es decir, que no se encuentre agotada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La filosof\u00eda que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control pol\u00edtico del \u00f3rgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal. Al aprobar la ley anual de presupuesto, el Congreso ejerce un poder de delimitaci\u00f3n de la actividad del ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos. El presupuesto es un instrumento de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, y en su formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n quedan comprometidos los intereses de desarrollo econ\u00f3mico y social y de planificaci\u00f3n que son responsabilidad del Estado. Por ello, si bien al ejecutivo corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobaci\u00f3n por parte del Congreso de las rentas y gastos que habr\u00e1n de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificaci\u00f3n concertados en el Congreso, que por su conformaci\u00f3n pluralista permite la expresi\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales. De ah\u00ed la importancia que tiene el que el principio de legalidad del gasto sea puntualmente observado en todas las fases del proceso presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a06. Ahora bien, el principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el total del gasto que se ejecutar\u00e1 en la vigencia presupuestal respectiva, sino que en las democracias contempor\u00e1neas \u00a0en virtud de tal principio el legislativo indica tambi\u00e9n la manera en la cual dicho gasto total estar\u00e1 repartido entre los distintos \u00f3rganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo el control pol\u00edtico econ\u00f3mico sobre el ejecutivo a que se ha aludido. Es decir, el Parlamento autoriza de manera especializada, por cap\u00edtulos, la ejecuci\u00f3n del gasto. Por ello, los traslados presupuestales tambi\u00e9n deben ser previamente autorizados por el legislador, como lo dispone el inciso segundo del art\u00edculo 345 de la Carta Pol\u00edtica cuando indica que no se podr\u00e1 \u00a0\u201ctransferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto\u201d.7 Esta faceta del principio de legalidad, ha sido llamada principio de especializaci\u00f3n del gasto publico, e impide al Gobierno destinar una partida presupuestal a un objeto distinto del se\u00f1alado en la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. As\u00ed pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal. En el primer momento, esto es en la fase de preparaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la ley anual de presupuesto, el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n delimita la actividad del Ejecutivo y del Legislativo en esta labor, al indicar que \u201cen la Ley de Apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.\u201d Por su parte el art\u00edculo 345, consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecuci\u00f3n del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podr\u00e1 \u2026 hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas dos normas (Art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) han permitido a la doctrina8 distinguir tres actividades distintas del Estado en relaci\u00f3n con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de una ley. Seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, \u00a0las leyes que decretan gasto p\u00fablico no tienen mayor eficacia que la de constituir t\u00edtulos jur\u00eddicos suficientes para la posterior inclusi\u00f3n del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en s\u00ed mismas no constituyen ordenes para llevar a cabo tal inclusi\u00f3n, sino autorizaciones para ello.9 (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre lo que ha de entenderse por \u201cgasto decretado conforme a ley anterior\u201d, es preciso se\u00f1alar que la Constituci\u00f3n no exige requisitos puntuales para la determinaci\u00f3n de las circunstancias del gasto ni de la cuant\u00eda del mismo en el momento de su decreto. De modo que el Congreso puede hacerlo se\u00f1alando expl\u00edcitamente no s\u00f3lo el objeto del gasto, sino tambi\u00e9n el tiempo, el modo, el lugar y el beneficiario del pago, as\u00ed como el monto del mismo. Pero as\u00ed mismo puede tambi\u00e9n decretarlo impl\u00edcitamente, es decir, sin se\u00f1alar concretamente las anteriores circunstancias, como por ejemplo cuando crea una entidad o un servicio a cargo del Estado. En ese caso, posteriormente, al apropiar el gasto en la ley de apropiaciones, determina el monto, el per\u00edodo fiscal en el cual ha de ejecutarse y el \u00f3rgano al cual se asignan los recursos para hacer el gasto. \u00a0No obstante, con base en la redacci\u00f3n del art\u00edculo 346, que indica que \u201cno podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda\u2026 a un gasto decretado conforme a ley anterior\u201d, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que el gasto debe haber sido decretado en leyes anteriores y distintas.10\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el art\u00edculo 346 tambi\u00e9n permite incluir en la ley de apropiaciones cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos o gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o el servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, todos estos supuestos presuponen as\u00ed mismo la intervenci\u00f3n anterior del Congreso, que es quien mediante ley determina los eventos en los cuales se puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el endeudamiento p\u00fablico o crea los \u00f3rganos de las ramas del poder p\u00fablico, cuyo funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional. 11 \u00a0<\/p>\n
8. De manera general, sobre el principio de legalidad del gasto en la fase de ejecuci\u00f3n presupuestal, en la Sentencia C- 192 de 199712 la Corte tuvo la oportunidad de verter los siguientes conceptos que delimitan su alcance: \u00a0<\/p>\n
\u201cTal y como ya lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Seg\u00fan tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar c\u00f3mo se deben invertir los dineros del erario p\u00fablico, lo cual explica la llamada fuerza jur\u00eddica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, seg\u00fan el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental13. Con base en tales principios, esta Corporaci\u00f3n ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribuci\u00f3n corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando act\u00faa como legislador extraordinario durante los estados de excepci\u00f3n14, por lo cual son inconstitucionales los cr\u00e9ditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, que no puede la ley org\u00e1nica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad, la Corte examinaba el art\u00edculo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), que permite la reducci\u00f3n o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso. Es decir, permite que la partidas apropiadas en la ley anual no sean efectivamente gastadas, y autoriza su reducci\u00f3n o aplazamiento \u00a0total o parcial durante la ejecuci\u00f3n presupuestal en el respectivo per\u00edodo fiscal. La Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que \u201clas apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas m\u00e1ximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas\u201d. Afirm\u00f3, tambi\u00e9n que la reducci\u00f3n o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constitu\u00eda en estricto sentido una modificaci\u00f3n del presupuesto, sino que se trataba de un momento de la ejecuci\u00f3n del mismo. No obstante, estim\u00f3 que el Gobierno, a quien correspond\u00eda dicha atribuci\u00f3n, y la responsabilidad primaria en la ejecuci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica general del Estado, y que adem\u00e1s era el \u00f3rgano que pose\u00eda las capacidades t\u00e9cnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecuci\u00f3n id\u00f3nea del presupuesto, no pod\u00eda efectuar las mencionadas reducciones o aplazamientos de partidas presupuestales de manera arbitraria sino que deb\u00eda ejercer esta facultad en forma razonable y proporcionada, tomando en consideraci\u00f3n la finalidad de la misma. As\u00ed mismo indic\u00f3 que deb\u00eda hacerlo por medio de un decreto, esto es, a trav\u00e9s de un acto administrativo sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no fuera ejercida conforme a derecho. \u00a0<\/p>\n
9. Ahora bien, dentro de la natural evoluci\u00f3n de las condiciones econ\u00f3micas, puede darse el supuesto contrario al analizado en la Sentencia que acaba de comentarse. Es decir, en una vigencia presupuestal puede resultar que sea necesario atender gastos no previstos en la respectiva ley de presupuesto, o aumentar los contemplados para un objeto. En esos supuestos se aplica tambi\u00e9n el principio de legalidad del gasto que opera entonces de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese orden de ideas, si debido a naturales cambios econ\u00f3micos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinaci\u00f3n de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados cr\u00e9ditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuant\u00eda de una determinada apropiaci\u00f3n (cr\u00e9ditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (cr\u00e9ditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiaci\u00f3n (contracr\u00e9dito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (cr\u00e9dito) por lo cual esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda indicado que en estas operaciones \u00a0“simplemente se var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas) o \u00a0entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de cr\u00e9ditos mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9ditos \u00a0en la ley de apropiaciones”15. \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, la Constituci\u00f3n de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en m\u00faltiples oportunidades16. As\u00ed, en particular, en materia de gastos, la Carta elimin\u00f3 la figura de los cr\u00e9ditos o traslados adicionales administrativos que preve\u00eda la anterior Constituci\u00f3n, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, s\u00f3lo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando act\u00faa como legislador extraordinario durante los estados de excepci\u00f3n- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto. 17\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El sentido y alcance de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. La lectura atenta de la disposici\u00f3n demandada, lleva a precisar su verdadero sentido y alcance. De esta lectura, la Corte concluye lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
a) La disposici\u00f3n est\u00e1 prevista para situaciones que se dan durante la ejecuci\u00f3n presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Para atender faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento ocasionados por situaciones de especial urgencia, la norma determina la creaci\u00f3n de un Fondo llamado de Compensaci\u00f3n Interministerial, formado con el uno por ciento (1%) \u00a0de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, que se incorpora en el presupuesto del Ministerio de Hacienda. \u00a0<\/p>\n
c) Presentada la situaci\u00f3n de hecho descrita, previa calificaci\u00f3n de la excepcional urgencia por parte del Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros, \u00a0los recursos de este Fondo se trasladan al \u00f3rgano a quien corresponde hacer el gasto, previa certificaci\u00f3n de disponibilidad presupuestal de recursos en el mismo. \u00a0<\/p>\n
d) La norma se refiere a una sola situaci\u00f3n de hecho \u00a0y no a dos como parece sugerirlo la lectura literal de la disposici\u00f3n acusada. A esta conclusi\u00f3n se llega a partir de diversas consideraciones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0En primer lugar, la lectura literal parece indicar que la norma se refiere a dos situaciones distintas cuales ser\u00edan: \u00a01) la de \u201cfaltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos en la vigencia fiscal en curso\u201d. Y, 2) la de \u201ccasos en que el presidente de la Rep\u00fablica y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia.\u201d Al parecer, la conjunci\u00f3n copulativa \u201cy\u201d, antecedida de coma, que se interpone entre la frase \u201ccon el prop\u00f3sito de atender faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos en la respectiva vigencia fiscal,\u201d y la frase \u201cy para los casos en que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia.\u201d, inducir\u00eda a entender que las previsiones del art\u00edculo acusado hacen relaci\u00f3n a dos eventos distintos, uno referente a insuficiencia de fondos en partidas aprobadas y otro a situaciones de urgencia. No obstante la Corte descarta esta interpretaci\u00f3n pues los antecedentes legislativos del proyecto en el Congreso, muestran que la verdadera intenci\u00f3n del legislador no fue regular dos supuestos de hecho diferentes, sino uno solo. As\u00ed se deduce con claridad de la siguiente expresi\u00f3n contenida en la correspondiente exposici\u00f3n de motivos que en su momento hiciera el Gobierno Nacional, y que posteriormente fue repetida literalmente en todas las ponencias para primer y segundo debate en ambas c\u00e1maras legislativas. La expresi\u00f3n en menci\u00f3n dice as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cIgualmente, con el prop\u00f3sito de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en que el Presidente de la Rep\u00fablica o el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, se crea un Fondo de Compensaci\u00f3n interministerial en cuant\u00eda de un 1% de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Mediante este mecanismo el gobierno a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, podr\u00e1 garantizar la continuidad de los programas gubernamentales sin que, como sucede hoy en d\u00eda, problemas transitorios de liquidez se traduzcan en un impedimento para que se adelanten ininterrumpidamente los servicios del Estado\u201d.18 (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
La anterior expresi\u00f3n, lleva a la Corte a concluir que la verdadera intenci\u00f3n del legislador no fue la de regular dos supuestos de hecho, sino uno s\u00f3lo, pues no de otra forma puede entenderse la expresi\u00f3n, \u201cIgualmente, con el prop\u00f3sito de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en que el Presidente de la Rep\u00fablica o el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia\u201d, con la cual el Ministro de Hacienda de la \u00e9poca quiso explicar la finalidad del Fondo que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 -En segundo lugar, lo dispuesto por el segundo inciso del art\u00edculo 346 superior, que consagra el principio de legalidad del gasto en \u00e9l la fase de la aprobaci\u00f3n presupuestal, conduce a reforzar la anterior conclusi\u00f3n, pues los recursos que alimentan el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, deben corresponder a gastos propuestos por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder, (como lo sugiere \u00a0la expresi\u00f3n \u201cgastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal\u201d) y no a objetos no previstos en modo alguno (como ser\u00edan los correspondientes a situaciones urgentes e imprevistas desvinculadas de la noci\u00f3n del funcionamiento de los \u00f3rganos estatales), pues en esta \u00faltima interpretaci\u00f3n se ver\u00eda vulnerado el principio de legalidad del gasto, ya que la erogaci\u00f3n para un imprevisto absoluto, carecer\u00eda del aval del Legislativo en el momento de la aprobaci\u00f3n de la ley anual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En tercer lugar, porque, como se ver\u00e1 adelante, el fundamento constitucional de la norma que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte es el art\u00edculo 352 de la Carta, que regula lo referente a la \u00a0fase de ejecuci\u00f3n presupuestal indicando que esta se llevar\u00e1 a cabo de conformidad con lo dispuesto por la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto Nacional. Luego la disposici\u00f3n org\u00e1nica sub examine puede crear un dispositivo de ejecuci\u00f3n como lo es el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, pero no lo puede hacer desconociendo la facultad legislativa de aprobar las materias espec\u00edficas en las cuales se van a invertir los recursos p\u00fablicos (principio de especialidad del gasto). Por ello, no es dable destinar tales recursos , en la fase de ejecuci\u00f3n, a objetos no previstos como ser\u00edan las hip\u00f3tesis aisladas de \u201cexcepcional urgencia\u201d, no vinculadas a la noci\u00f3n de partidas de gastos de funcionamiento de las entidades publicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Determinado el alcance de la disposici\u00f3n acusada, pasa la Corte a estudiar si ella contradice los principios constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Examen de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
11. Aprobado anualmente el gasto p\u00fablico en la ley anual de presupuesto, corresponde ejecutarlo durante la respectiva vigencia fiscal. La ejecuci\u00f3n presupuestal es regulada por la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto Nacional, pues a ello se refiere expresamente el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n cuando dice: \u201cAdem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la \u2026 ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n\u2026\u201d En desarrollo de la anterior norma superior, el Estatuto Org\u00e1nico actualmente vigente ha establecido distintas normas que regulan la manera en la cual debe ejecutarse el presupuesto. Los art\u00edculos 79 y siguientes de dicho Estatuto – Decreto 111 de 1996-, se refieren al presupuesto anual en su fase de ejecuci\u00f3n, y dentro de las normas que all\u00ed se contemplan se incluye la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde este punto de vista, la Corte encuentra que la disposici\u00f3n acusada tiene en principio un fundamento constitucional leg\u00edtimo. Es decir, el legislador org\u00e1nico estaba facultado para regular la situaci\u00f3n que describe la norma en comento, pues ella acaece en la fase de ejecuci\u00f3n presupuestal, cuya regulaci\u00f3n, de conformidad con lo prescrito por el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n mencionado, compete al Congreso a trav\u00e9s de la Ley Org\u00e1nica referida. El Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial es entonces una creaci\u00f3n del legislador llevada a cabo bajo la expresa autorizaci\u00f3n del Constituyente, quien deleg\u00f3 en el Congreso la regulaci\u00f3n, bajo reserva de ley org\u00e1nica, de la fase ejecutoria del proceso anual presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido la Corte coincide con la opini\u00f3n del se\u00f1or procurador, para quien el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial es tambi\u00e9n un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal. Al respecto, de la vista fiscal son las siguientes afirmaciones: \u00a0<\/p>\n
\u201c El fondo de compensaci\u00f3n interministerial, constituye, adem\u00e1s un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal. Expliquemos con detenimiento este aserto: \u00a0<\/p>\n
Una vez expedido el presupuesto \u00a0comienza su ejecuci\u00f3n, que no es otra cosa que el recaudo de las rentas establecidas en el presupuesto de rentas y la ordenaci\u00f3n de los gastos decretados en la ley de apropiaciones. Esta tarea le compete principalmente al Presidente de la Rep\u00fablica, a quien la Carta le atribuye la facultad de cuidar la exacta recaudaci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos y decretar su inversi\u00f3n con arreglo a la ley ( Art. 189-20 de la CP).\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, al regular mediante ley org\u00e1nica la ejecuci\u00f3n presupuestal, el legislativo goza de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema. En efecto, las disposiciones superiores relativas a este momento, contenidas en el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, se limitan a se\u00f1alar que en tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir ingreso ni hacer erogaci\u00f3n alguna que no est\u00e9 incluida en la ley anual de presupuesto, como tampoco transferir cr\u00e9ditos a objetos no previstos en ella. Las dem\u00e1s normas superiores contenidas en el cap\u00edtulo referente al presupuesto, se refieren al momento de preparaci\u00f3n de la ley anual, m\u00e1s no al de su ejecuci\u00f3n. No obstante, el art\u00edculo 345, que en esencia consagra el principio de legalidad de los ingresos y de los gastos en la fase de ejecuci\u00f3n presupuestal, constituye un l\u00edmite impuesto al legislador org\u00e1nico cuando acomete la tarea de regular esta fase del proceso. Resulta entonces necesario verificar si en la disposici\u00f3n acusada se transgredi\u00f3 dicho l\u00edmite.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. La Corte aprecia que la disposici\u00f3n que ordena la creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial para el objeto de atender con los recursos que lo integran los faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos previamente decretados, en aquellos casos de excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la Rep\u00fablica y el consejo de Ministros, no es otra cosa que un mecanismo de ordenaci\u00f3n del gasto que reviste caracter\u00edsticas particulares, que en principio no desconoce la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, resulta v\u00e1lido que la Ley Org\u00e1nica autorice que ese Fondo sirva para esos efectos, pues de esa manera se introduce una flexibilidad en el proceso presupuestal, \u00a0sin afectar el principio de legalidad del gasto siempre y cuando sea utilizado de conformidad con los par\u00e1metros que emergen de las normas superiores, como pasa a verse. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el principio de especialidad del gasto, al que se hizo referencia anteriormente, no resulta desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en s\u00ed mismo considerado, \u00a0ha sido aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto. \u00a0En efecto, es claro que dicha ley contempla el gasto correspondiente, en una partida previamente aprobada para el \u00f3rgano respectivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, evidentemente la cuant\u00eda aprobada en la partida correspondiente resulta ser menor que la efectivamente requerida, pero la destinaci\u00f3n legal de recursos del Fondo para suplir dicha insuficiencia en casos de excepcional urgencia, a juicio de la Corte, se erige en una previa autorizaci\u00f3n del legislador para hacer el respectivo gasto en cuant\u00eda superior, por lo cual tambi\u00e9n por este aspecto se cumple con los principios de legalidad y especialidad. Es decir, en relaci\u00f3n con los recursos del Fondo, el principio de especialidad se satisface en cuanto los mismos est\u00e1n aprobados espec\u00edficamente para suplir las insuficiencias requeridas, en rubros cuyo objeto ha sido tambi\u00e9n autorizado por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En dos oportunidades distintas el legislativo concede la autorizaci\u00f3n legal de la destinaci\u00f3n de recursos del Fondo a objeto de suplir insuficiencias en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos en la respectiva vigencia fiscal en situaciones de urgencia: Una primera que se otorga por el legislador org\u00e1nico justamente en la norma que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, estando facultado para ello por el art\u00edculo 352 superior, que, como se dijo, lo autoriza para regular lo referente a la fase de ejecuci\u00f3n del presupuesto. Y otra, que se verifica anualmente, cuando el Congreso al aprobar la ley anual de presupuesto, destina el uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n a alimentar el Fondo referido, con los fines previstos en la norma org\u00e1nica que se demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Evidentemente, en contra de esta interpretaci\u00f3n puede aducirse la que lleva a cabo el demandante, para quien la creaci\u00f3n del Fondo dispuesta por la norma que acusa desconoce el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, pues los recursos que se destinan a alimentarlo no corresponden a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, ni a un gasto decretado conforme a una ley anterior, ni a un gasto para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o al servicio de la deuda, ni tampoco son dineros destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional \u00a0de Desarrollo, porque todos ellos est\u00e1n incluidos en partidas separadas en la ley de apropiaciones. Es decir, seg\u00fan esta interpretaci\u00f3n, los recursos del Fondo no cumplir\u00edan con el principio de legalidad en la fase de aprobaci\u00f3n del gasto, pues de manera inmediata no corresponden a gastos destinados a los objetos que menciona el 346 art\u00edculo superior. No obstante, la Corte concluye lo contrario, pues evidentemente la destinaci\u00f3n de los recursos del Fondo, para \u201catender faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos en la respectiva vigencia fiscal\u2026 para los casos en que el Presidente de la Rep\u00fablica y el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia\u201d, necesariamente tendr\u00e1 una utilizaci\u00f3n final o mediata que consiste en completar partidas que resultaron ser insuficientes, pero que correspond\u00edan a un gasto decretado para atender el correcto funcionamiento de las Ramas del poder p\u00fablico, pues as\u00ed lo enuncia la misma disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Pudiera aducirse, como en efecto parece sugerirlo la demanda, que la disposici\u00f3n acusada conduce a eximir de aprobaci\u00f3n legislativa verdaderos cr\u00e9ditos suplementarios, pues finalmente acaba autorizando que por la v\u00eda administrativa se incrementen partidas incluidas en la ley de apropiaciones. Tambi\u00e9n podr\u00eda pensarse que lo que la norma permite es un traslado presupuestal no autorizado por el Congreso. (Traslado de recursos del Fondo para cubrir los faltantes de apropiaci\u00f3n) En estas dos interpretaciones la disposici\u00f3n resultar\u00eda contraria al art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n, que expresamente indica que estas operaciones – cr\u00e9ditos suplementarios y traslados presupuestales – requieran ser aprobados por el legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte no comparte estas interpretaciones por cuanto aprecia que existen diferencias substanciales entre las figuras mencionadas, y la operaci\u00f3n que autoriza la norma acusada. En cuanto a los cr\u00e9ditos suplementarios, ellos implican per se el correspondiente incremento del presupuesto de rentas, es decir la autorizaci\u00f3n legal de contabilizar nuevos recursos para el erario p\u00fablico, al paso que en la operaci\u00f3n descrita por la norma bajo examen, no es necesaria la modificaci\u00f3n del presupuesto de rentas, pues los recursos que se asignan para \u00a0completar los faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos del Estado en situaciones de urgencia, son tomados del mismo presupuesto de gastos en un rubro previamente aprobado para tal fin. Por lo tanto la operaci\u00f3n presupuestal no implica, por este aspecto, una modificaci\u00f3n del presupuesto, consistente en un cr\u00e9dito suplementario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco puede considerarse que la destinaci\u00f3n de los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial a los fines previstos en la norma corresponda propiamente a un traslado presupuestal, por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es que una partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente, ning\u00fan otro rubro de gastos se ve mermado para atender los faltantes de apropiaci\u00f3n que se cubren con recursos del Fondo, los cuales, estaban legalmente destinados de antemano a ese objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente hablando una modificaci\u00f3n del presupuesto, consistente en un traslado presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto es menester aclarar que la expresi\u00f3n \u201ctraslados presupuestales\u201d contenida en la disposici\u00f3n acusada, no tiene el significado usual que en materia de hacienda p\u00fablica se le reconoce al t\u00e9rmino. Corresponde m\u00e1s bien a la utilizaci\u00f3n del sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se entiende la palabra, y referido a la situaci\u00f3n excepcional o sui generis de reorientaci\u00f3n interna de los recursos del Fondo a fin de atender los faltantes de apropiaci\u00f3n a que se ha hecho referencia. \u00a0<\/p>\n
La operaci\u00f3n descrita en la norma acusada, no tiene pues el efecto de incrementar el rubro total de gastos aprobado por el Congreso, ni de cambiar la destinaci\u00f3n de ninguna partida (los recursos de Fondo, se repite, est\u00e1n previamente destinados por la ley al fin en que se invierten). \u00a0Por estas razones, no se desconoce el principio de legalidad, como tampoco el de universalidad, seg\u00fan el cual, el proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener \u201cla totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva\u201d (C.P art. 347) La Corte destaca con particular \u00e9nfasis que las anteriores consideraciones ponen de manifiesto que la figura prevista por el legislador org\u00e1nico al crear el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, corresponde a un mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal y no a un mecanismo de modificaci\u00f3n del presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva modificaci\u00f3n alguna, no se requiere la autorizaci\u00f3n ulterior de la operaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Corte entiende que la utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo para los objetos descritos, debe llevarse a cabo atendiendo ciertos par\u00e1metros que emergen de las normas superiores y de la propia disposici\u00f3n acusada y que pasan a enumerarse: \u00a0<\/p>\n
a- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo, es una facultad que compete al Presidente de la Rep\u00fablica y al Consejo de Ministros, y que como tal debe ejercerse mediante acto administrativo motivado, sujeto a control de legalidad ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo debe atender el principio de razonabilidad en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. Dicho principio en materia presupuestal impone un l\u00edmite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios de prudencia y moderaci\u00f3n, que eviten la arbitrariedad en el ejercicio de la facultad.19\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo, procede \u00fanicamente para completar faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d- La utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los costos originados por n\u00f3minas paralelas o contrataci\u00f3n de empleados supernumerarios en forma indefinida, pues la autorizaci\u00f3n legal de esta pr\u00e1ctica ha sido encontrada inconstitucional por esta Corporaci\u00f3n.20 \u00a0<\/p>\n
14. De otro lado, la Corte observa tambi\u00e9n que la disposici\u00f3n acusada permite, como se dijo, introducir un principio de flexibilidad en el proceso de ejecuci\u00f3n del presupuesto, que resulta ser acorde con los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad que gobiernan la funci\u00f3n administrativa de conformidad con el art\u00edculo 209 superior. La norma prev\u00e9 un mecanismo \u00e1gil de suplir las insuficiencias de las partidas de gastos de funcionamiento en situaciones de excepci\u00f3n, sin desconocer, como se demostr\u00f3, los principios de legalidad y universalidad del gasto. Ciertos faltantes en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de urgencia pueden ocasionar un verdadero colapso en el desempe\u00f1o de las distintas Ramas del Poder P\u00fablico, que la norma acusada permite conjurar de manera r\u00e1pida, especialmente durante los periodos de receso del Congreso. El mecanismo resulta adecuado para el fin que persigue, que es constitucionalmente v\u00e1lido ya que se trata de evitar este colapso, sin ser desmedido o desproporcionado, pues la cuant\u00eda de los recursos destinados anualmente para tales fines, a pesar de ser significativa en t\u00e9rminos absolutos, no lo es vista en relaci\u00f3n con el monto total de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, pues respecto de ellos representa s\u00f3lo el uno por ciento (1%), proporci\u00f3n que no alcanza a producir un desequilibrio en el logro de las metas macroecon\u00f3micas previamente definidas, y que en cambio, si asegura el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. El argumento seg\u00fan el cual, con cargo a dicho Fondo el Gobierno maneja unos recursos sin control que puede destinar a su arbitrio de manera indebida, carece de fundamento legal y constitucional adecuado. En efecto, esta interpretaci\u00f3n parte del supuesto de que las facultades del Ejecutivo para la utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo carecen de control, interpretaci\u00f3n que resulta contraria a los supuestos esenciales del Estado de derecho. En efecto, para la Corte es claro que la potestad gubernamental, como se dijo, debe ser ejercida en forma razonable. A este respecto, resulta pertinente reiterar lo dicho por esta Corporaci\u00f3n cuando declar\u00f3 la exequibilidad arriba comentada, respecto del art\u00edculo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), que permite al Ejecutivo decretar la reducci\u00f3n o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso, facultad gubernamental que fue hallada exequible. Se dijo entonces:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cla reducci\u00f3n o el aplazamiento de las apropiaciones no puede ser adelantada por el Gobierno de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable y proporcionada, tomando en consideraci\u00f3n la finalidad de la misma. \u2026 Por consiguiente, si el Gobierno utiliza estas facultades, no para enfrentar los problemas de recaudo tributario o responder a las exigencias macroecon\u00f3micas sino, por ejemplo, para afectar la autonom\u00eda de determinadas entidades, estar\u00edamos en frente de una desviaci\u00f3n de poder que -conforme al art\u00edculo 88 del C.C.A- implicar\u00eda la nulidad de la actuaci\u00f3n gubernamental, pues la autoridad habr\u00eda utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Esto significa entonces que la posibilidad del Ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables por la v\u00eda de lo contencioso-administrativo, lo cual no afecta la legitimidad constitucional de esa potestad gubernamental en s\u00ed misma considerada. Sin embargo, y como es obvio, la Corte precisa que esta posibilidad de revisi\u00f3n judicial implica, en armon\u00eda con los principios de publicidad e imparcialidad de la funci\u00f3n administrativa (CP art. 209), que el Gobierno tiene el deber de motivar con precisi\u00f3n las razones y consideraciones f\u00e1cticas que lo llevaron a aplazar o suspender, total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales.\u201d21 \u00a0<\/p>\n
17. La creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial para atender faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento en los casos que el presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, constituye una forma de prever y regular situaciones que a juicio de la Corte constituyen fuerzas mayores o imprevistos, que generan circunstancias de colapso en el cumplimiento de las funciones p\u00fablicas, y que por ello resulta urgente solucionar. La soluci\u00f3n adoptada por el legislador org\u00e1nico es una manera razonable de prever lo imprevisible y de solucionarlo en aquellos casos en los cuales la urgencia imposibilita acudir a posteriori a obtener la aprobaci\u00f3n legislativa de la partida adicional. Esta, entonces, debe preaprobarse y este es el sentido de la disposici\u00f3n en comento, como se dijo anteriormente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos de los eventos en los cuales el Ejecutivo ha acudido al Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial a fin de solucionar situaciones urgentes e imprevistas de faltantes en gastos de funcionamiento, muestran la faceta de razonabilidad del mecanismo, adecuada al logro de fines constitucionalmente validos. Para citar un ejemplo hist\u00f3rico, cabe mencionar lo acaecido en mayo de 1990, \u201ccuando de ese Fondo en forma \u00e1gil y expedita el gobierno pudo asignar $85.0 millones no presupuestados inicialmente, a favor de la Registradur\u00eda Nacional, para elaborar las tarjetas para la elecci\u00f3n presidencial que debieron cambiarse a \u00faltima hora por la muerte de uno de los candidatos.\u201d23 \u00a0<\/p>\n
Entiende la Corte que la imprevisibilidad y urgencia de los casos en que es posible destinar recursos del Fondo Interministerial al cumplimiento de las funciones p\u00fablicas, no configura, sin embargo, una situaci\u00f3n constitucional de estado de excepci\u00f3n, que una vez declarado conceda al Ejecutivo facultades para modificar el presupuesto anual. Pues en tales eventos – estados de excepci\u00f3n – , est\u00e1 de por medio una situaci\u00f3n que atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana, o el orden econ\u00f3mico social o ecol\u00f3gico. La norma en comento se limita a describir situaciones de urgencia, que la Corte entiende que son imprevistas, pero que no se erigen como estados de excepci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recalca la Corte que la imprevisibilidad de los eventos \u201cde excepcional urgencia\u201d calificados como tales por el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros, no son los mismos que dan lugar a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia econ\u00f3mica, estado de excepci\u00f3n que permite al ejecutivo, aut\u00f3nomamente, mediante decretos con fuerza de ley, modificar el presupuesto general de Naci\u00f3n. Evidentemente, no cualquier hecho imprevisto amerita la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica. El ejecutivo debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que prev\u00e9 el ordenamiento jur\u00eddico, para superar las coyunturas econ\u00f3micas de iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensaci\u00f3n es un recurso a su alcance. La declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, ha dicho la Corte, est\u00e1 supeditada a la aplicaci\u00f3n previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su utilizaci\u00f3n s\u00f3lo proceda ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes p\u00fablicos. Sobre el particular ha afirmado: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la Constituci\u00f3n y de la ley estatutaria de los estados de excepci\u00f3n surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilizaci\u00f3n se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema econ\u00f3mico, social o el ambiente. La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufrir\u00edan grave menoscabo si f\u00e1cilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia.\u201d24\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Especial atenci\u00f3n merece por parte de la Corte, el estudio de constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201ccon sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el gobierno Nacional\u201d contenida en la disposici\u00f3n que se acusa. A juicio de esta Corporaci\u00f3n, la anterior expresi\u00f3n resulta ser inconstitucional, pues el Ejecutivo carece de competencias constitucionales para producir la respectiva reglamentaci\u00f3n, la cual tiene reserva de ley, como pasa a demostrarse. En efecto, no es razonable suponer que la expresi\u00f3n \u201creglamentos\u201d hace relaci\u00f3n a la potestad reglamentaria del Ejecutivo, toda vez que el ejercicio de dicha potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Gobierno25, por lo cual la ley no tiene por qu\u00e9 autorizarla. As\u00ed, suponer que la expresi\u00f3n \u201creglamentos\u201d hace referencia a dicha potestad reglamentaria, equivale a otorgarle a la ley un alcance superfluo, por lo cual dicha interpretaci\u00f3n debe descartarse ya que la ley debe ser entendida en el sentido en el cual produce efectos y no en el que no los produce. Siendo ello as\u00ed, debe entenderse que los reglamentos a que alude la disposici\u00f3n son aquellos a \u00a0los cuales se \u00a0sujeta la creaci\u00f3n misma del Fondo, pues tal cosa es la que sugiere la redacci\u00f3n de la norma que reza: \u201cCr\u00e9ase el Fondo de compensaci\u00f3n interministerial, en cuant\u00eda anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, cuya apropiaci\u00f3n se incorporar\u00e1 en el presupuesto general de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional.\u201d (Negrillas por fuera del original) \u00a0<\/p>\n
A juicio de esta Corporaci\u00f3n, la creaci\u00f3n de un Fondo p\u00fablico no puede quedar sujeta a la reglamentaci\u00f3n del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del Congreso a quien constitucionalmente corresponde \u201cdeterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d (C.P art\u00edculo 150 numeral 7\u00b0). En tal virtud la creaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n de entes p\u00fablicos, tiene reserva de Ley. En efecto, dicha reglamentaci\u00f3n comprende aspectos tales como los objetivos que persigue, su naturaleza jur\u00eddica, si estar\u00e1 dotado o no de personer\u00eda jur\u00eddica propia, la representaci\u00f3n legal del Fondo, la vinculaci\u00f3n o adscripci\u00f3n a otros entes p\u00fablicos, \u00a0su estructura org\u00e1nica, el r\u00e9gimen de su funcionamiento, etc, aspectos todos estos que escapan a las facultades gubernamentales y que deben ser definidos por la ley. Por ello, la Corte entiende que respecto del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, la reglamentaci\u00f3n de los anteriores asuntos es del resorte del Congreso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente encuentra tambi\u00e9n, que dicha reglamentaci\u00f3n de rango legal es requisito imprescindible de operatividad del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, pues \u00e9ste \u00faltimo no corresponde simplemente a una partida de gastos en el presupuesto del Ministerio de Hacienda, sino propiamente a un \u201cfondo\u201d, respecto del cual deben ser definidos los aspectos determinantes de su naturaleza jur\u00eddica a que se hizo referencia en el p\u00e1rrafo anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201ccon sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional\u201d contenida en el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el Decreto 111 de 1996. En tal virtud, el referido Fondo, en lo sucesivo no podr\u00e1 operar hasta tanto el Congreso no reglamente mediante ley su creaci\u00f3n. No obstante, los efectos de la inconstitucionalidad que se pronunciar\u00e1 se diferir\u00e1n en el tiempo hasta la finalizaci\u00f3n del presente per\u00edodo fiscal, pues respecto de \u00e9l est\u00e1 en curso la ejecuci\u00f3n de la ley anual de presupuesto aprobada, que incluy\u00f3 dentro de la ley de apropiaciones los recursos para alimentar el Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial en la presente vigencia. La inconstitucionalidad inmediata ex nunc, producir\u00eda la imposibilidad jur\u00eddica de ejecuci\u00f3n del presupuesto ya aprobado para la vigencia en curso, en los eventos a los que se refiere la disposici\u00f3n, con lo cual la Corte desconocer\u00eda ciertos valores y principios constitucionales, tales como el principio de seguridad jur\u00eddica, y pondr\u00eda en peligro la continuidad de la funci\u00f3n p\u00fablica en casos de urgencia, y con ello el cumplimiento de los fines del Estado que se vinculan al desarrollo permanente de dicha funci\u00f3n, en desconocimiento claro de los mandatos superiores. Por ello, en aras de evitar el peligro del eventual colapso en la funci\u00f3n p\u00fablica a que se ha hecho referencia, se diferir\u00e1n en el tiempo los efectos de la presente decisi\u00f3n de inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Sobre la competencia que tiene la Corte para producir fallos con efectos diferidos en el tiempo, como el que ahora se proferir\u00e1, resulta pertinente recordar los conceptos vertidos en la Sentencia C- 221 de 199726, en donde se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo vemos, las f\u00f3rmulas de constitucionalidad temporal -o lo que es lo mismo, las declaraciones de inconstitucionalidad diferida- surgen entonces como un compromiso, dadas ciertas circunstancias f\u00e1cticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n y el principio de libertad pol\u00edtica del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Esta modulaci\u00f3n de los efectos temporales de los fallos encuentra sustento no s\u00f3lo en la funci\u00f3n espec\u00edfica de la Corte sino, adem\u00e1s, en el tenor literal de la propia Constituci\u00f3n27. En efecto, la Carta no ha establecido que la Corte est\u00e9 atrapada en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaraci\u00f3n de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que simplemente ha establecido que a la Corte compete decidir sobre la constitucionalidad de los actos normativos sujetos a su control (CP 241). Por consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de tales disposiciones, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Carta, dentro del mayor respeto por la libertad de configuraci\u00f3n del legislativo y la b\u00fasqueda del mayor equilibrio entre la seguridad jur\u00eddica y la realizaci\u00f3n efectiva de los valores y derechos contenidos en la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
Y en otra oportunidad, con la misma intenci\u00f3n con la que ahora se adopta la referida decisi\u00f3n de inexequibilidad diferida, la Corte dispuso el efecto ultractivo de las disposiciones retiradas del ordenamiento, fundamentando tal decisi\u00f3n en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas normas acusadas, integrantes del Decreto 663 de 1993, son retiradas del ordenamiento jur\u00eddico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de notificaci\u00f3n de la presente Sentencia. No obstante, en cuanto el vicio encontrado en ellas, que ha provocado la declaraci\u00f3n de inexequibilidad, consiste precisamente en que las reglas generales sobre financiaci\u00f3n de vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto expedido con base en facultades extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribuci\u00f3n constitucional y establezca las directrices necesarias para la instauraci\u00f3n del sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vac\u00edo inmediato, por falta de normatividad aplicable. \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la Corte es claro que, con miras a un adecuado tr\u00e1nsito entre los dos sistemas, sin traumatismos para la econom\u00eda, es el caso de que las normas retiradas del ordenamiento jur\u00eddico puedan proyectar sus efectos ultraactivos mientras el Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que justamente se han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios, las desarrolle en concreto. \u00a0<\/p>\n
\u201cSe estima razonable, entonces, que dicha ultraactividad de las normas excluidas del orden jur\u00eddico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del a\u00f1o 2000.\u201d28 \u00a0<\/p>\n
21. La decisi\u00f3n de inexequibilidad diferida que se proferir\u00e1, concede al Congreso Nacional, en respeto del principio democr\u00e1tico, un plazo prudencial y suficiente que se extiende hasta el pr\u00f3ximo 31 de diciembre, fecha en la cual culmina la presente vigencia fiscal, para producir la regulaci\u00f3n legal requerida para el funcionamiento del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial. Vencido dicho lapso sin que el Congreso haya ejercido su competencia, los efectos de la inexequibilidad impedir\u00e1n acudir a este mecanismo de ejecuci\u00f3n presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Con los condicionamientos \u00a0a que se ha hecho referencia en el fundamento 16 de la presente Sentencia, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad del art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el Decreto 111 de 1996, pronunciamiento que se considerar\u00e1 relativo \u00fanicamente a los cargos de inconstitucionalidad analizados en la presente decisi\u00f3n, salvo la expresi\u00f3n \u00a0\u201ccon sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional\u201d, la cual se declarar\u00e1 inexequible a partir del primero de enero del a\u00f1o 2002, fecha para el cual se entiende concluida la vigencia fiscal en curso. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII- DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n), \u00fanicamente respecto del cargo examinado en la parte considerativa de la presente Sentencia y bajo el entendido que la utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial, debe llevarse a cabo con los condicionamiento a que se ha hecho referencia en el fundamento 16 \u00a0de la parte considerativa de la presente decisi\u00f3n, y en los t\u00e9rminos generales de la misma. Salvo la expresi\u00f3n \u201ccon sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional\u201d, la cual se declara INEXEQUIBLE a partir del primero de enero de 2002. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARAIN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY-Presunci\u00f3n de constitucionalidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos que produce (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Si la sentencia declara que una ley es contraria a la Constituci\u00f3n, no es l\u00f3gico que una norma que ya se sabe que es inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jur\u00eddico; lo l\u00f3gico es que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha constatado que se opone a la Constituci\u00f3n. El \u00fanico lapso de tiempo entre el cual se encuentra alguna justificaci\u00f3n para que contin\u00fae rigiendo la norma declarada inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicaci\u00f3n de la sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-No existencia de facultad expresa\/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para fallos diferidos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
No existiendo norma expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepci\u00f3n a la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para hacerlo. La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constituci\u00f3n no tiene poder constituyente y es un mero \u00f3rgano constitu\u00eddo, que como tal se encuentra sometida al art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n que establece muy claramente que “ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la Ley”. \u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD JURIDICA-Competencia expresa (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
ESTADO DE DERECHO-Individuo y funcionario p\u00fablico (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
En el estado de derecho la posici\u00f3n jur\u00eddica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario p\u00fablico. El individuo puede hacer todo aquello que no le est\u00e9 expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, act\u00faa siempre con competencias que en principio son limitadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3216 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de Abril 21 de 1989, sobre creaci\u00f3n del Fondo de compensaci\u00f3n Interministerial dentro del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, compilado por el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de Enero 15 de 1996. \u00a0<\/p>\n
El suscrito vot\u00f3 afirmativamente la declaratoria de inconstitucionalidad; empero se separa de la decisi\u00f3n mayoritaria en cuanto defiri\u00f3 los efectos del fallo en el tiempo y declar\u00f3 que la inconstitucionalidad ten\u00eda efectos a partir del primero (1\u00ba) de enero del a\u00f1o 2002. \u00a0<\/p>\n
Las razones por la cual me separo en este aspecto de la decisi\u00f3n mayoritaria son: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antes de la declaratoria de inexequibilidad, la ley tiene una presunci\u00f3n de constitucionalidad. \u00a0De manera tal que si el fallo encuentra la norma ajustada a la constituci\u00f3n, no ha variado la situaci\u00f3n jur\u00eddica anterior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El problema se presenta cuando el fallo de la Corte Constitucional es un fallo de inexequibilidad y, en consecuencia, la norma debe desaparecer del ordenamiento jur\u00eddico y no debe seguir produciendo efectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si la sentencia declara que una ley es contraria a la Constituci\u00f3n, no es l\u00f3gico que una norma que ya se sabe que es inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jur\u00eddico; lo l\u00f3gico es que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha constatado que se opone a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El \u00fanico lapso de tiempo entre el cual se encuentra alguna justificaci\u00f3n para que contin\u00fae rigiendo la norma declarada inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicaci\u00f3n de la sentencia. \u00a0La raz\u00f3n por la cual la ley sigue rigiendo hasta la publicaci\u00f3n de la sentencia es una raz\u00f3n de seguridad jur\u00eddica y que en el fondo es la misma por la cual la ley s\u00f3lo tiene eficacia con su publicaci\u00f3n pues s\u00f3lo con la publicaci\u00f3n la conocen sus destinatarios; de manera tal que as\u00ed como la eficacia de la ley s\u00f3lo tiene inicio con la publicaci\u00f3n de la deliberaci\u00f3n legislativa, la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, s\u00f3lo tiene efecto a partir de la publicaci\u00f3n de la sentencia de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este principio conserva su validez a pesar de lo dispuesto en la parte final del art\u00edculo 56 de la Ley 270 de 1996 que establece que la sentencia tendr\u00e1 la fecha en que se adopte; pues una cosa es la fecha de la decisi\u00f3n y otra distinta a partir de cuando produce efectos la decisi\u00f3n, que no puede ser si no hasta que sea conocida y este objetivo lo cumple la publicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Fuera de ese lapso de tiempo que media entre la producci\u00f3n de la sentencia y la publicaci\u00f3n de la misma no existe ninguna raz\u00f3n l\u00f3gica para que la norma inconstitucional siga rigiendo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hans Kelsen el gran te\u00f3rico y creador de los Tribunales Constitucionales consideraba que las Cortes Constitucionales eran una especie de legisladores y m\u00e1s exactamente de legislador negativo; por oposici\u00f3n a los Congresos o Parlamentos a los que consideraba unos legisladores positivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La diferencia fundamental entre estas dos clases de legisladores, estaba en que el legislador positivo (Congreso o Parlamento) pod\u00eda no s\u00f3lo derogar la ley, sino tambi\u00e9n y de manera inmediata, reemplazar la ley que derogaba. \u00a0El legislador positivo pod\u00eda simult\u00e1neamente derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por otra distinta, de manera tal que no existan vac\u00edos legislativos. \u00a0En cambio el legislador negativo (Corte Constitucional) si bien pod\u00eda acabar con una norma jur\u00eddica, no ten\u00eda el poder para reemplazarla por otra ya que esta funci\u00f3n s\u00f3lo pod\u00eda realizarla el Parlamento. \u00a0Pues bien, entre el momento en el cual la Corte Constitucional declara inexequible una norma y el momento en el cual el Congreso dicta la ley que debe reemplazarla o llenar el vac\u00edo dejado por la ley inconstitucional, puede transcurrir un lapso de tiempo bastante grande y pueden, adem\u00e1s, verse afectadas ciertas instituciones del Estado. \u00a0Con el fin de evitar estos traumatismos fue que Kelsen en el Primer Tribunal Constitucional que se cre\u00f3 y que fue la Constituci\u00f3n Austriaca de 1920 ide\u00f3 un mecanismo que permit\u00eda deferir en el tiempo los efectos del fallo de Constitucionalidad, con el fin de que durante ese tiempo el Parlamento pudiese dictar una nueva ley ajustada a la constituci\u00f3n que reemplazase a la declarada inconstitucional. Con ese prop\u00f3sito se permit\u00eda a la Corte Constitucional Austriaca en una norma de la propia constituci\u00f3n deferir los efectos de sus fallos por un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de seis (6) meses y se exig\u00eda adem\u00e1s un pronunciamiento expreso de la Corte cuando hac\u00eda uso de esta facultad. \u00a0Posteriormente por una reforma de la Constituci\u00f3n Austriaca se ampli\u00f3 dicho t\u00e9rmino hasta por un (1) a\u00f1o, que es el que actualmente rige. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se puede observar en la Constituci\u00f3n Austriaca exist\u00eda una norma expresa que permit\u00eda deferir en el tiempo los efectos de la inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que precisamente hace falta en la Constituci\u00f3n Colombiana. No existiendo norma expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepci\u00f3n a la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para hacerlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constituci\u00f3n no tiene poder constituyente y es un mero \u00f3rgano constitu\u00eddo, que como tal se encuentra sometida al art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n que establece muy claramente que “ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la Ley”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La filosof\u00eda del derecho se\u00f1ala, que al lado del bien com\u00fan y de la justicia, existe el valor fundamental de la seguridad jur\u00eddica que solo la da la existencia de una facultad o competencia expresa; cuando hay norma expresa como en la Constituci\u00f3n Austriaca se conoce de antemano por la autoridad y por los ciudadanos el tiempo m\u00e1ximo que se pueden deferir los fallos de inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe un t\u00e9rmino establecido en la Constituci\u00f3n, y se defieren los efectos, estos pueden ser deferidos arbitrariamente, de tal manera que hoy se ha deferido por un lapso de ocho (8) meses, pero ma\u00f1ana podr\u00eda deferirse por un lapso de ocho (8) a\u00f1os o por un tiempo de ochenta (80) a\u00f1os; con el resultado parad\u00f3jico de que una norma declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional siga rigiendo ochenta (80) a\u00f1os m\u00e1s. \u00a0Cuando hay norma expresa y que fija un l\u00edmite en el tiempo, existe consecuencialmente un l\u00edmite para el poder de la propia Corte Constitucional. \u00a0Todo \u00f3rgano constitu\u00eddo incluida la Corte Constitucional debe tener unos l\u00edmites, que es la garant\u00eda de los derechos de los ciudadanos y de la democracia, todo \u00f3rgano sin control es nocivo para el estado de derecho as\u00ed este \u00f3rgano sea la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. En el estado de derecho la posici\u00f3n jur\u00eddica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario p\u00fablico. \u00a0El individuo puede hacer todo aquello que no le est\u00e9 expresamente prohibido por la ley. \u00a0En cambio, el gobernante, la autoridad, act\u00faa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al ciudadano lo que no le est\u00e1 expresamente prohibido le est\u00e1 permitido. Al funcionario p\u00fablico lo que no le est\u00e1 expresamente atribuido, le est\u00e1 prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no est\u00e1 prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que \u00e9l pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le est\u00e1 impl\u00edcitamente prohibida esa actuaci\u00f3n. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, expl\u00edcitas no existiendo para ello competencias impl\u00edcitas, ni por analog\u00eda y este principio es v\u00e1lido no s\u00f3lo para el m\u00e1s humilde de los funcionarios, si no tambi\u00e9n para la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicci\u00f3n constitucional, no deja de ser un \u00f3rgano constituido y por lo mismo sometido a la Constituci\u00f3n, si\u00e9ndole en consecuencia aplicable los art\u00edculos 121 y 6 de la Constituci\u00f3n Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misi\u00f3n es un \u00f3rgano aplicador de la Constituci\u00f3n y no un \u00f3rgano creador de la misma, de manera tal que el vac\u00edo sobre la falta de norma para deferir los efectos de sus fallos en el tiempo no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, por el contrario, debe ser colmado por el propio constituyente. \u00a0<\/p>\n
Por todas estas razones me separo de la decisi\u00f3n mayoritaria de la Honorable Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY-Presunci\u00f3n de constitucionalidad\/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos que produce (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
En principio, la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados por el Presidente de la Rep\u00fablica en los estados de excepci\u00f3n, se encuentran amparados por la presunci\u00f3n de constitucionalidad. No obstante, cuando dicha presunci\u00f3n se destruye y as\u00ed se declara por la Corte Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaraci\u00f3n, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir, no puede tener aplicaci\u00f3n alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de inmediato la “inejecuci\u00f3n” de lo dispuesto en ella. \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inmediatez (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La inejecutabilidad de la norma acusada ha debido tener aplicaci\u00f3n inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta Pol\u00edtica y, por lo mismo, as\u00ed se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y primac\u00eda de la Constituci\u00f3n, ri\u00f1e con la l\u00f3gica jur\u00eddica que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que as\u00ed se declara por esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El suscrito magistrado, con respeto por la decisi\u00f3n adoptada por la Corte en el sentido de diferir la “inejecuci\u00f3n” de la norma cuya inconstitucionalidad se declara por esta Corporaci\u00f3n para que ella tenga lugar s\u00f3lo a partir del 1\u00ba de enero de 2002, salvo parcialmente el voto por las razones que a continuaci\u00f3n se expresan: \u00a0<\/p>\n
1\u00aa. \u00a0En principio, la ley, los decretos leyes, y los decretos legislativos dictados por el Presidente de la Rep\u00fablica en los estados de excepci\u00f3n, se encuentran amparados por la presunci\u00f3n de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
2\u00aa. No obstante, cuando dicha presunci\u00f3n se destruye y as\u00ed se declara por la Corte Constitucional, como consecuencia obligada de tal declaraci\u00f3n, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible, es decir, no puede tener aplicaci\u00f3n alguna, o, dicho de otra manera, a su inconstitucionalidad sigue de inmediato la “inejecuci\u00f3n” de lo dispuesto en ella. \u00a0<\/p>\n
3\u00aa. \u00a0Si bien es verdad que las autoridades p\u00fablicas se encuentran instituidas para colaborar arm\u00f3nicamente en la realizaci\u00f3n de los fines del Estado (art\u00edculo 113 de la C.P.) y para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y del inter\u00e9s general (art\u00edculo 2\u00ba Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), lo cual podr\u00eda explicar la decisi\u00f3n de diferir en el tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un lapso razonable pueda expedirse por el Congreso de la Rep\u00fablica, s\u00ed as\u00ed lo considera procedente una norma diferente en su contenido al art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989, incorporada como art\u00edculo 87 en el Decreto 111 de 1996 -Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto-, a mi juicio, la inejecutabilidad de la norma acusada ha debido tener aplicaci\u00f3n inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta Pol\u00edtica y, por lo mismo, as\u00ed se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y primac\u00eda de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 241 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), ri\u00f1e con la l\u00f3gica jur\u00eddica que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al fallo en el que as\u00ed se declara por esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442\/01 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Modulaci\u00f3n excepcional de efectos en el tiempo (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Ha debido tenerse en cuenta que como lo ha reconocido la propia jurisprudencia de la Corte que la modulaci\u00f3n de efectos de las sentencias en el tiempo debe ser rigurosamente excepcional atendidas las reales circunstancias de aplicaci\u00f3n de las decisiones. \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inmediatez (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No proyecci\u00f3n pr\u00e1ctica (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Funci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Cumplimiento de actividad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Competencia para se\u00f1alamiento de requisitos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3216 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art\u00edculo 70 de la ley 38 de abril 21 de 1989, sobre creaci\u00f3n del Fondo de Compensaci\u00f3n interministerial dentro del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, compilado por el Art\u00edculo 87 del decreto 111 de Enero 15 de 1996. \u00a0<\/p>\n
Actor: Humberto de Jes\u00fas Longas Londo\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto reitero a continuaci\u00f3n las razones \u00a0que me llevaron a apartarme de la decisi\u00f3n adoptada en forma mayoritaria, en cuanto al se\u00f1alamiento de los efectos en el tiempo de la inexequibilidad proferida en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201ccon sujeci\u00f3n a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional\u201d contenida en el art\u00edculo 70 de la ley 38 de 1989 (compilado en el art\u00edculo 87 del Decreto 111 de 1996). \u00a0<\/p>\n
1.En efecto, si bien la Corte encontr\u00f3 que la expresi\u00f3n aludida resultaba contraria a la Constituci\u00f3n y por ende declar\u00f3 su inexequbilidad, al considerar que con la aplicaci\u00f3n inmediata de la sentencia se pudieran ocasionar traumatismos al funcionamiento a los organismos de la administraci\u00f3n y particularmente a la ejecuci\u00f3n presupuestal resolvi\u00f3 diferir los efectos de su decisi\u00f3n \u201ca partir del primero de enero de 2002\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, sin embargo, considero que ha debido tenerse en cuenta que como lo ha reconocido la propia jurisprudencia de la Corte que la modulaci\u00f3n de efectos de las sentencias en el tiempo debe ser rigurosamente excepcional atendidas las reales circunstancias de aplicaci\u00f3n de las decisiones. \u00a0<\/p>\n
En el caso en estudio, la Corte concluy\u00f3 que el fragmento acusado resultaba inconstitucional por cuanto corresponde exclusivamente a la competencia del legislador la regulaci\u00f3n de los mecanismos del Fondo de Compensaci\u00f3n Interministerial. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, declarar que los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad no se prediquen de manera inmediata (como es y debe ser por cierto la regla general), significa aceptar por la Corte que la atribuci\u00f3n al Gobierno, encontrada inconstitucional y declarada inexequible, contin\u00fae siendo practicada. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, la decisi\u00f3n no consulta la realidad que la propia sentencia reconoce, en cuanto a que \u00a0el Fondo jur\u00eddicamente no ha podido tener la proyecci\u00f3n pr\u00e1ctica, por cuanto hasta la fecha de la decisi\u00f3n no se hab\u00eda dictado el reglamento mencionado en la disposici\u00f3n acusada por parte del Gobierno Nacional. Entonces, \u00a0carece de sentido el que la Corte, a trav\u00e9s de la modulaci\u00f3n del efecto de la sentencia en el tiempo, habilite al Gobierno para que expida un reglamento que resulta contrario a la Constituci\u00f3n y que el propio Gobierno no expidi\u00f3 durante la vigencia de la norma o que, lo que ser\u00eda tambi\u00e9n censurable acepte que el Fondo funcione sin la debida sujeci\u00f3n disposiciones que encaucen la gesti\u00f3n de los recursos que lo conforman. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De otra parte, debo expresar mi aclaraci\u00f3n de voto, en el sentido de precisar que a mi juicio, no resulta v\u00e1lido afirmar como se hace en la ponencia, lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn dos oportunidades distintas el legislativo concede la autorizaci\u00f3n legal de la destinaci\u00f3n de recursos del Fondo a objeto de suplir insuficiencias en gastos de funcionamiento de los \u00f3rganos en la respectiva vigencia fiscal en situaciones de urgencia: Una primera que se otorga por el legislador org\u00e1nico justamente en la norma que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, estando facultado para ello por el art\u00edculo 352 superior, que, como se dijo, lo autoriza para regular lo referente a la fase de ejecuci\u00f3n del presupuesto. Y otra, que se verifica anualmente, cuando el Congreso al aprobar la ley anual de presupuesto, destina el uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n a alimentar el Fondo referido, con los fines previstos en la norma org\u00e1nica que se demanda.\u201d \u00a0<\/p>\n
En efecto la funci\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de presupuesto no consiste en la aprobaci\u00f3n de la partida, sino en la autorizaci\u00f3n para que el legislador ordinario al adoptar la ley \u00a0anual de presupuesto y apropiaciones incluya una partida que ser\u00e1 equivalente al 1% del total presupuesta parra una determinada vigencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, es pertinente precisar que conforme a los condicionamientos que se\u00f1ala la providencia para que sean tenidos en cuenta por el legislador al regular el Fondo, todo en armon\u00eda con las reglas constitucionales y con la finalidad \u00a0y el tope m\u00e1ximo se\u00f1alados \u00a0en la ley org\u00e1nica, la utilizaci\u00f3n de los recursos del Fondo no resulta, como se da a entender \u201cdiscrecional\u201d, se trata m\u00e1s bien de una actividad que debe cumplirse solo cuando se den las circunstancias precisas de aplicaci\u00f3n, para las finalidades y objetivos predeterminados en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, considero que no corresponde a la Corte, en su funci\u00f3n de control preceptuar sobre los requisitos que deben observarse en la expedici\u00f3n de actos administrativos ni acerca de los controles espec\u00edficos que gravitan sobre ellos. Estos aspectos, a mi juicio constituyen materia que ha de determinar con exclusividad la ley, como efectivamente lo ha hecho mediante el C\u00f3digo Contencioso Administrativo (Decreto Ley 1 de 1984). \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-442\/01 \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Hip\u00f3tesis de la norma\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Decreto de gastos no adoptados (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La norma autoriza la disposici\u00f3n de los recursos del fondo en dos situaciones. \u00a0La primera, cuando existan faltantes para atender los gastos de funcionamiento. La segunda, en los eventos en los cuales el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros estimen excepcionalmente urgente atender cierto gasto p\u00fablico. La Constituci\u00f3n autoriza que en la ley anual de presupuesto se decreten gastos que no se hab\u00edan adoptado previamente. \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDAD PUBLICA-Autorizaci\u00f3n atendiendo necesidad (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Una correcta administraci\u00f3n y planeaci\u00f3n del gasto, implica que los gastos de funcionamiento de las entidades p\u00fablicas se han ponderado debidamente, de manera que \u00fanicamente se autoriza lo que se aprecia necesario. \u00a0Si se autorizaran gastos de funcionamiento innecesarios, se estar\u00eda admitiendo el derroche de los exiguos recursos p\u00fablicos, lo que atenta contra los m\u00e1s elementales principios de moralidad y eficiencia en el gasto. \u00a0Por otra parte, el que algunos de los rubros del gasto de funcionamiento resulte imprescindible, no implica que sea urgente. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO-Situaciones de inclusi\u00f3n en el presupuesto (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO-Decreto al dictarse el presupuesto\/GASTO PUBLICO-Inclusi\u00f3n no decretada por ley previa (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Inclusi\u00f3n de gastos no decretados (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
De la lectura del art\u00edculo 346, surge claramente que la Carta autoriza incluir gastos no decretados conforme a ley previa. \u00a0As\u00ed mismo, autoriza incluir gastos propuestos \u201cpor el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico\u201d. El principio de legalidad del presupuesto, conforme a la Constituci\u00f3n de 1991, implica que de ordinario, los gastos del Estado deben estar dispuestos en ley previa, salvo que se trate de gastos que re\u00fanan las condiciones exigidas por la norma constitucional. \u00a0En el evento en que se trate de gastos propuestos por el Gobierno Nacional para garantizar el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, el requisito de legalidad se suple con la decisi\u00f3n del Congreso de incorporar el gasto en el presupuesto. \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Inclusi\u00f3n de gasto no decretado por ley previa (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Inclusi\u00f3n no decretada por ley previa (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Situaciones de excepcional urgencia (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Atenci\u00f3n de faltantes en funcionamiento\/LEY DE PRESUPUESTO-Decreto de gastos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3216 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Presento las razones por las cuales me aparto parcialmente de la decisi\u00f3n de la referencia. Comparto la decisi\u00f3n mayoritaria de declarar exequible el art\u00edculo 70 de la Ley 38 de 1989; sin embargo, me separo de la interpretaci\u00f3n restrictiva que se impone al mismo. \u00a0<\/p>\n
En mi concepto, la norma autoriza la disposici\u00f3n de los recursos del fondo en dos situaciones. \u00a0La primera, cuando existan faltantes para atender los gastos de funcionamiento. La segunda, en los eventos en los cuales el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros estimen excepcionalmente urgente atender cierto gasto p\u00fablico. \u00a0Considero que la Constituci\u00f3n autoriza que en la ley anual de presupuesto se decreten gastos que no se hab\u00edan adoptado previamente. \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n de la mayor\u00eda, por su parte, \u00fanicamente resulta l\u00edcito interpretar esta disposici\u00f3n en el sentido de que se autoriza disponer de los recursos del fondo cuando existen faltantes de apropiaci\u00f3n en gastos de funcionamiento, que el Presidente y el Consejo de Ministros consideren de excepcional urgencia atender. \u00a0Es decir, entienden la norma en el sentido de regular una sola hip\u00f3tesis: gasto de funcionamiento. \u00a0En su concepto, \u00fanicamente de esta manera se concilia el principio de legalidad presupuestal y la exigencia de que todo gasto est\u00e9 previamente decretado en una ley e incorporado en la ley anual de presupuesto. \u00a0Ello implica que resulta contrario a la Constituci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n que reconoce la existencia de dos hip\u00f3tesis en la norma. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0La exequibilidad condicionada de una norma legal, supone que el texto normativo est\u00e1 abierto a varias interpretaciones, de las cuales s\u00f3lo la que apoya la Corte resulta acorde con la Constituci\u00f3n. \u00a0En el presente caso, al asumirse que \u00fanicamente la interpretaci\u00f3n que reconoce la existencia de una hip\u00f3tesis se aviene a la Constituci\u00f3n, se acoge cierta interpretaci\u00f3n de principios constitucionales y \u00a0se admite como v\u00e1lida la estructura l\u00f3gica del contenido normativo analizado. \u00a0La interpretaci\u00f3n que proh\u00edja la mayor\u00eda se apoya en el principio constitucional de legalidad del presupuesto. \u00a0Este se entiende como existencia de ley previa a la ley de presupuesto que decrete el gasto. \u00a0En cuanto a la estructura del contenido normativo, se identifica una relaci\u00f3n directa entre urgencia y legalidad del gasto. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con la interpretaci\u00f3n de la que me aparto, se autoriza al Gobierno Nacional (Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros) a disponer de los recursos del Fondo de compensaci\u00f3n interministerial cuando se aprecia una situaci\u00f3n de excepcional urgencia en atender faltantes de gasto de funcionamiento. \u00a0De acuerdo con la argumentaci\u00f3n expuesta en la sentencia, \u00fanicamente se puede atender este gasto con los recursos del fondo, habida consideraci\u00f3n de que se trata de un gasto decretado en otras leyes y que son urgentes en atender. \u00a0<\/p>\n
El correcto ejercicio hermen\u00e9utico exige no desconocer el sentido propio, alcance e implicaciones de las expresiones contenidas en la norma interpretada. \u00a0De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, respecto del gasto de funcionamiento de las entidades p\u00fablicas no es posible predicar urgencia, sino necesidad. \u00a0En efecto, si bien es posible sostener que en determinado momento es urgente atender dicho gasto, en realidad la expresi\u00f3n resulta en extremo amplia y recoge situaciones, como las laborales, respecto de las cuales, en tanto que el Estado es patrono, se est\u00e1 frente al cumplimiento de obligaciones legales o contractuales, los cuales deben ser cubiertos. \u00a0No puede sostenerse que existan situaciones de faltante de recursos para atender dicho gasto que pueda calificarse, leg\u00edtima y legalmente, de excepcional urgencia frente a otras en las cuales dicho faltante no revista tal categor\u00eda y, por lo mismo, autorice posponer su pago. \u00a0La debida gesti\u00f3n p\u00fablica debe garantizar el pago oportuno y completo de las obligaciones laborales del Estado. \u00a0Las situaciones de iliquidez permiten acudir al fondo. \u00a0Si se trata de una situaci\u00f3n diversa, como la ausencia absoluta de recursos, los mecanismos para enfrentarlo deber\u00e1n ser distintos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, tomando el ejemplo que se cita en la sentencia, realizar un gasto para imprimir nuevos tarjetones electorales debido a la muerte de un candidato, aunque puede ser urgente, es necesario a fin de garantizar el debido proceso democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
Una correcta administraci\u00f3n y planeaci\u00f3n del gasto, implica que los gastos de funcionamiento de las entidades p\u00fablicas se han ponderado debidamente, de manera que \u00fanicamente se autoriza lo que se aprecia necesario. \u00a0Si se autorizaran gastos de funcionamiento innecesarios, se estar\u00eda admitiendo el derroche de los exiguos recursos p\u00fablicos, lo que atenta contra los m\u00e1s elementales principios de moralidad y eficiencia en el gasto. \u00a0Por otra parte, el que algunos de los rubros del gasto de funcionamiento resulte imprescindible, no implica que sea urgente. \u00a0<\/p>\n
Lo excepcionalmente urgente, por lo tanto, ha de referirse a situaciones no previstas al momento de adoptarse el presupuesto y la planeaci\u00f3n presupuestal del a\u00f1o fiscal. \u00a0Ello, sin embargo, supone la posibilidad de atender gastos no decretados mediante ley previa. \u00a0Esta posibilidad, con todo, se enfrenta a la interpretaci\u00f3n que la mayor\u00eda hace del principio de legalidad del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0La mayor\u00eda sostiene que \u00a0\u00fanicamente se pueden incorporar al presupuesto \u201caquellas erogaciones previamente decretadas por la ley\u201d. Esta regla, se desprende, en su opini\u00f3n del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n. Apoyan este argumento con la idea de que el legislador siempre interviene en los eventos que suponen erogaci\u00f3n para la Naci\u00f3n: \u00a0\u201ctodos estos supuestos presuponen as\u00ed mismo la intervenci\u00f3n anterior del Congreso, que es quien mediante ley determina los eventos en los cuales se puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el endeudamiento p\u00fablico o crea los \u00f3rganos de las ramas del poder p\u00fablico, cuyo funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1886, se estipul\u00f3 que la ley de presupuesto no pod\u00eda incluir \u201cpartida alguna que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo… (art. 210). \u00a0De ello se deriv\u00f3 un concepto de legalidad estricto, bajo el cual no era posible que en la ley de presupuesto se decretaran gastos p\u00fablicos. \u00a0As\u00ed, se entendi\u00f3 que la ley de presupuesto simplemente fung\u00eda como autorizaci\u00f3n al gobierno nacional para atender los gastos decretados con anterioridad. \u00a0De all\u00ed que fuera necesaria una ley que estableciera los distintos eventos en los que se pod\u00eda generar gasto: cr\u00e9ditos judiciales; deuda p\u00fablica; plan de desarrollo; funcionamiento e inversi\u00f3n de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 modific\u00f3 radicalmente el sistema presupuestal, pues si bien adopt\u00f3 un criterio de legalidad del gasto, dicha legalidad se asocia m\u00e1s al momento de dictarse el presupuesto que al decreto del gasto, pues adem\u00e1s de la ley formal, se reconoce a la Constituci\u00f3n y a la ley en sentido material como fuente de gasto. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 346 contempla las condiciones de incorporaci\u00f3n de gastos dentro del presupuesto. La norma en cuesti\u00f3n establece que el gasto p\u00fablico que puede incluirse en el presupuesto responde a alguna de las siguientes situaciones: (i) cr\u00e9dito judicialmente reconocido, (ii) gasto decretado conforme a ley anterior, (iii) gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, (iv) servicio de la deuda y, (v) cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Obs\u00e9rvese que el gasto que proviene de una ley anterior es s\u00f3lo una de las hip\u00f3tesis previstas por el Constituyente, aunque, podr\u00eda admitirse que el gasto de servicio de la deuda, en tanto que exige ley que autorice el cupo de endeudamiento, es un caso especial de gasto derivado de ley anterior. \u00a0Empero, lo propio no puede sostenerse plenamente de las otras hip\u00f3tesis. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, no puede sostenerse que sea el legislador quien establezca los supuestos bajo los cuales se puede deducir responsabilidad del Estado. \u00a0El art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n es claro en se\u00f1alar que el Estado responde por todo da\u00f1o antijur\u00eddico causado por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. As\u00ed, la fuente de la responsabilidad del Estado se desprende directamente de la Constituci\u00f3n. \u00a0A la ley le corresponde desarrollar los criterios de imputaci\u00f3n y los eventos en que la Naci\u00f3n responde contractual o extracontractualmente. \u00a0Sin embargo, no pueden confundirse tales disposiciones con la fuente directa del gasto. \u00a0Esta es, por expresa disposici\u00f3n de la Constituci\u00f3n, la decisi\u00f3n judicial que decreta la existencia de un da\u00f1o antijur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con los gastos necesarios para cubrir el Plan Nacional de Desarrollo, debe advertirse que, a diferencia de lo que ocurr\u00eda bajo la Constituci\u00f3n de 1886, el Presidente de la Rep\u00fablica puede decretar el Plan en caso de ocurrir el evento previsto en el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n. \u00a0Dicho decreto tiene fuerza material de ley (C.P. art. 241), de manera que se extendi\u00f3 el concepto de ley previa formal a uno material. \u00a0Ahora bien, el plan de desarrollo es expedido mediante norma con fuerza de ley, raz\u00f3n por la cual puede asumirse que se trata de un gasto decretado por ley previa. \u00a0Sin embargo, el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n no distingue entre gastos para atender el plan de inversiones y aquellos que se destinen a atender los gastos que puedan derivarse del cumplimiento de la parte program\u00e1tica del plan. \u00a0Dado que dicha parte se refiere a \u201clos prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el gobierno\u201d (C.P. art. 339), no es posible derivar directamente de su contenido gastos espec\u00edficos. \u00a0Por otra parte, cabe recordar (C.P. art. 341) que \u00fanicamente el plan de inversiones se adopta mediante ley. \u00a0As\u00ed las cosas, existen gastos necesarios para atender el plan de desarrollo que no se han decretado previamente. \u00a0<\/p>\n
La \u00faltima hip\u00f3tesis que resta por considerar es el gasto \u201cpropuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico\u201d. \u00a0\u00bfEs posible subsumir, como lo hace la mayor\u00eda, dicha hip\u00f3tesis bajo el gasto decretado conforme a ley anterior? \u00bfEst\u00e1 prohibido que en la ley de presupuesto se decrete directamente gasto? \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0El presupuesto de la Naci\u00f3n constituye una de las principales herramientas de definici\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas, pues permite, al regular la apropiaci\u00f3n y destino de los recursos nacionales, establecer la manera en que se realizar\u00e1n los mandatos constitucionales, en particular la protecci\u00f3n de los derechos de las personas. \u00a0El principio de separaci\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico, como lo ha puesto de presente la Corte, implica una primac\u00eda del legislador en la determinaci\u00f3n final del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
El principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas del poder p\u00fablico (C.P. art. 113), no es un principio ret\u00f3rico, sino que constituye un verdadero mandato para todas las autoridades p\u00fablicas. \u00a0En el \u00e1mbito presupuestal, ello significa que el legislador est\u00e1 obligado a otorgar al ejecutivo las herramientas necesarias para que pueda atender debidamente las carencias estatales y permita al Estado proyectarse sobre las necesidades de la poblaci\u00f3n colombiana. \u00a0Tales herramientas, en principio, corresponden a los mandatos dictados previamente a la aprobaci\u00f3n del presupuesto. \u00a0Con todo, ante un mundo complejo, ante el cual el Estado tiene una obligaci\u00f3n superlativa (C.P. art. 2), resulta imposible establecer de antemano todos los eventos bajo los cuales es necesario realizar erogaciones. \u00a0Por el contrario, al momento de establecerse los gastos que ser\u00e1n atendidos durante la respectiva vigencia fiscal, es razonable que se identifiquen situaciones no resueltas previamente por el legislador y que, sin embargo, se estimen necesarios para atender el debido funcionamiento de los poderes p\u00fablicos. \u00a0Cabr\u00eda preguntarse si resulta compatible con la Carta que se sujetara el cumplimiento debido de las funciones del Estado a la expedici\u00f3n de una ley previa. \u00a0<\/p>\n
La fuerza normativa de la Constituci\u00f3n apareja que la ausencia de desarrollo legal o el insuficiente desarrollo, no puede convertirse en obst\u00e1culo para que el Estado asuma debidamente sus funciones, y atienda oportunamente sus deberes constitucionales. En el plano presupuestal, ello implica que el legislador no est\u00e1 impedido para decretar gasto p\u00fablico al momento de dictar el presupuesto, si ello resulta necesario para suplir un vac\u00edo (por ausencia o insuficiencia) normativo. Es decir, decretar un gasto que previamente no ha sido mandado. \u00a0Esta soluci\u00f3n se impone por cuanto no resulta admisible que el decreto previo de un gasto se torne en impedimento para cumplir el mandato de la Constituci\u00f3n y, en especial, para que se cumplan los fines para los cuales se han instituido las autoridades p\u00fablicas (C.P. art. 2). \u00a0<\/p>\n
Esta soluci\u00f3n, por otra parte, no compromete el principio constitucional de legalidad del presupuesto. \u00a0Dicho principio, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n, supone que \u00fanicamente se pueden incorporar al presupuesto de la Naci\u00f3n aquellos gastos que la Constituci\u00f3n autoriza. \u00a0Es decir, el principio de legalidad, en sentido estricto, se refiere m\u00e1s a la necesidad de una autorizaci\u00f3n legislativa de gastar que a \u00a0una definici\u00f3n legal de los gastos. \u00a0Esta definici\u00f3n la ha fijado, de antemano, la Constituci\u00f3n misma. \u00a0<\/p>\n
De la lectura del art\u00edculo 346, como se precis\u00f3 antes, surge claramente que la Carta autoriza incluir gastos no decretados conforme a ley previa. \u00a0As\u00ed mismo, autoriza incluir gastos propuestos \u201cpor el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico\u201d. \u00a0As\u00ed las cosas, el principio de legalidad del presupuesto, conforme a la Constituci\u00f3n de 1991, implica que de ordinario, los gastos del Estado deben estar dispuestos en ley previa, salvo que se trate de gastos que re\u00fanan las condiciones exigidas por la norma constitucional en comento. \u00a0En el evento en que se trate de gastos propuestos por el Gobierno Nacional para garantizar el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, el requisito de legalidad se suple con la decisi\u00f3n del Congreso de incorporar el gasto en el presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Precisamente, el fondo interministerial constituye un desarrollo del art\u00edculo 346 de la Carta, en el cual se autoriza incluir en el presupuesto, gasto propuesto por el Gobierno que no haya sido decretado previamente por el Congreso, y que est\u00e1n destinados a atender debidamente el buen funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0La apropiaci\u00f3n en la ley anual, de un gasto destinado a cubrir situaciones de excepcional urgencia, satisface el origen democr\u00e1tico que debe tener la inversi\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0La norma acusada establece dos hip\u00f3tesis distintas bajo las cuales resulta leg\u00edtimo que el Gobierno Nacional acuda a los recursos contenidos en el Fondo de compensaci\u00f3n interministerial. \u00a0En un caso, se trata de faltantes para atender los gastos de funcionamiento. \u00a0En dicha situaci\u00f3n, indudablemente en la mayor\u00eda de los casos se est\u00e1 frente a la atenci\u00f3n de un gasto ordenado previamente (sea ley de la Rep\u00fablica o decreto dictado por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de sus funciones constitucionales)29. \u00a0En el segundo evento, gasto cuya atenci\u00f3n se estima de excepcional urgencia, no se est\u00e1 en presencia de un gasto previamente autorizado por el legislador, sino en la hip\u00f3tesis de un gasto necesario para el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. \u00a0Situaci\u00f3n ya analizada por esta Corporaci\u00f3n, en un escenario semejante. \u00a0<\/p>\n
En sentencia C-772 de 199830, la Corte analiz\u00f3 la autorizaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 42 de la Ley 80 de 1993 para que el Gobierno Nacional modificara el presupuesto de la Naci\u00f3n cuando fuera necesario atender un gasto derivado de la declaraci\u00f3n de urgencia manifiesta en materia contractual. \u00a0La Corte concluy\u00f3 que resultaba conforme a la Constituci\u00f3n que, ante la declaraci\u00f3n de urgencia manifiesta, se ordenaran traslados internos para atenderla. \u00a0Dichos traslados, precis\u00f3, no afectan la ley de presupuesto sino exclusivamente el anexo del decreto de liquidaci\u00f3n del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Al trasladarse este an\u00e1lisis a la materia que nos ocupa, no se advierte raz\u00f3n alguna para que frente a una situaci\u00f3n de excepcional urgencia, no se pueda ordenar la utilizaci\u00f3n de los recursos apropiados en el Fondo de compensaci\u00f3n interministerial. \u00a0Tal como lo indica la mayor\u00eda, en este caso, no se modifica el presupuesto, sino que se determina el destino de recursos apropiados para un objetivo indeterminado. \u00a0<\/p>\n
El legislador, al igual que lo hizo en materia contractual, reconoce que existen situaciones de urgencia, que no se limitan a problemas de faltantes de fondos para atender los gastos de funcionamiento; situaciones que no pueden quedar desatendidas so pretexto de que el presupuesto no contempla el gasto. \u00a0 No sobra advertir, como lo hizo el legislador en la norma acusada y se estableci\u00f3 en la norma contractual, que la facultad discrecional est\u00e1 fuertemente atada al car\u00e1cter urgente (excepcional en un caso y manifiesto en el otro) del gasto que debe asumir el Estado. \u00a0La indeterminaci\u00f3n del concepto de excepcional urgencia se suple con normas constitucionales que fijan el marco axiol\u00f3gico de funciones del Estado. Dicho marco se ha fijado de manera b\u00e1sica en el art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no existen argumentos constitucionales para sostener que la interpretaci\u00f3n que adopt\u00f3 la mayor\u00eda fuera la \u00fanica que se ajustaba a la Constituci\u00f3n. \u00a0Antes bien, existen razones para apoyar la posibilidad de decretar gastos en la ley de presupuesto y de que el gobierno nacional puede utilizar los recursos del fondo de compensaci\u00f3n interministerial para atender faltantes en materia de funcionamiento o para enfrentar situaciones de excepcional urgencia. \u00a0En mi concepto, el \u00fanico condicionamiento posible, es que el fondo s\u00f3lo se pueda utilizar para los fines se\u00f1alados en el art\u00edculo 346 de \u00a0la Carta. \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cf. Sentencias C-508\/96 y C-192 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
2 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
3Sentencia C-337\/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideraci\u00f3n de la Corte 2.1.1 \u00a0<\/p>\n
4Sentencia C-490\/94. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Consideraci\u00f3n de la Corte 3\u00ba a la Primera Objeci\u00f3n Presidencial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
6 Cf. Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
7 Sobre la expresi\u00f3n cr\u00e9dito que emplea el segundo inciso del art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte ha explicado que \u201cen la nomenclatura de la Hacienda P\u00fablica, la palabra cr\u00e9dito no tiene el significado t\u00e9cnico del derecho privado ya que \u00a0en materia presupuestal, se denomina cr\u00e9dito a la “autorizaci\u00f3n conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado\u201d. Cf. Esteban Jaramillo. Tratado de Ciencia de la Hacienda P\u00fablica, Ed. Minerva, Bogot\u00e1, 1930, p 569. \u00a0Cf. Sentencia C-685 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Cf. Palacios Mej\u00eda, Hugo LA ECONOM\u00cdA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO. Bogot\u00e1. Ed. Derecho Vigente, 1999. P\u00e1g. 153 yss \u00a0<\/p>\n
9 Cf. Sentencia C-360 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Cf. Sentencia C-562 de 1998. M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
11 Cf. Palacios Mej\u00eda, Hugo Obra citada p\u00e1g 155 \u00a0<\/p>\n
12 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
13Ver sentencia C-695\/96. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 9 y ss. \u00a0<\/p>\n
14Ver, entre otras, la sentencia C-357\/94 y C-695\/96. \u00a0<\/p>\n
15Sentencia C-206\/93. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideraci\u00f3n de la Corte 4.3.4 \u00a0<\/p>\n
16 Ver, entre otras, ib\u00eddem, Consideraci\u00f3n de la Corte 2.2. \u00a0<\/p>\n
17 Cf. Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
18 ARTURO FERRER CARRASCO, viceministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de Ley Normativo del Presupuesto General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Cf. Sentencia C- 514 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa \u00a0<\/p>\n
20 Cf. Sentencia C- 401 de 1998. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
22 Sobre la necesidad de motivar los actos discrecionales, confr\u00f3ntense las siguientes sentencias: SU- 250 de 1998, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-734 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa; Adem\u00e1s, confr\u00f3ntese tambi\u00e9n, Concepto. Oct. 22 de 1975 Consejo de Estado, Sala consulta,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 L\u00f3pez Garavito, Luis Fernando. PROGRAMACI\u00d3N PRESUPUESTAL DE LA NACI\u00d3N. Bogot\u00e1, Secci\u00f3n de publicaciones del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. 1990 \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-122 de 1997, M.P Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
25 Cf. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 189, numeral 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
27 Ver, entre otras, las sentencias C-113\/93 y C-109\/95. \u00a0<\/p>\n
28 Sentencia C- 700 de 1999, M. P Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 \u00a0 Afirmamos que en la mayor\u00eda de los casos se exige la ley previa a la expedici\u00f3n del presupuesto, porque la ley que autoriza el gasto puede ser posterior a la ley anual. \u00a0Por ejemplo, por reestructuraci\u00f3n del Estado. \u00a0<\/p>\n
30 \u00a0 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-442\/01 \u00a0 LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Diferencias \u00a0 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia \u00a0 Las normas contenidas en los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto seg\u00fan el cual \u201ccorresponde al Congreso, como […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6877","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6877","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6877"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6877\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6877"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6877"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6877"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}