\u00a0 \u00a0 Sentencia C-557\/01 \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA-Vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal\/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Atribuciones\/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Establecimiento de responsabilidad por gesti\u00f3n fiscal\/CONTRALOR-Exigencia de responsabilidad fiscal \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza\/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Car\u00e1cter del procedimiento \u00a0<\/p>\n
Para hacer efectiva la responsabilidad y obligar al servidor p\u00fablico o al particular a reparar el da\u00f1o causado al erario por su actuaci\u00f3n irregular, las contralor\u00edas deben adelantar, seg\u00fan lo defina la ley, un conjunto de actuaciones jur\u00eddicas que conforman el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, de naturaleza netamente administrativa. Dicho procedimiento es de car\u00e1cter \u00a0resarcitorio, pues como consecuencia de la declaraci\u00f3n de responsabilidad, el funcionario o particular debe reparar el da\u00f1o causado por la gesti\u00f3n fiscal irregular, mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n que compense el perjuicio sufrido por el Estado. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Observancia de garant\u00edas y principios \u00a0<\/p>\n
En el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal se deben observar \u00a0las garant\u00edas sustanciales y procesales que informan el debido proceso en coordinaci\u00f3n con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Aplicaci\u00f3n del debido proceso \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-An\u00e1lisis bajo la nueva Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE DEFENSA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vac\u00edo legislativo en etapa de investigaci\u00f3n\/DERECHO DE DEFENSA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Garant\u00edas en etapas del tr\u00e1mite\/DERECHO DE DEFENSA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Notificaci\u00f3n de auto de apertura de investigaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La Corte indic\u00f3 que en los procesos fiscales era necesario asegurar la participaci\u00f3n de los imputados en la etapa de investigaci\u00f3n (lo cual no estaba contemplado en la ley) para que \u00e9stos pudieran ejercer su derecho de defensa y, por esta v\u00eda, garantizar la eficiencia y eficacia de la actuaci\u00f3n administrativa; en este sentido, se ha sostenido que el derecho de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal debe garantizarse en cada una de las etapas del tr\u00e1mite, en forma unitaria, continua y permanente, es decir, tanto en la investigaci\u00f3n como en el juicio fiscal. A su vez, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que, aunque los art\u00edculos que regulaban el proceso de responsabilidad fiscal de la Ley 42 de 1993 no lo ordenaran expresamente, era forzoso notificar al presunto responsable el auto de apertura de investigaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vac\u00edo legislativo sobre caducidad de la acci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-R\u00e9gimen integral \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Nueva regulaci\u00f3n legal\/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Garant\u00edas para el implicado \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de la nueva regulaci\u00f3n el Legislador pretendi\u00f3 incorporar un conjunto de garant\u00edas para el implicado que cumplieran los criterios se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional y garantizaran cabalmente el debido proceso. La Ley 610 de 2000 contiene reglas encaminadas a garantizarle al presunto implicado el derecho a ser o\u00eddo, a defenderse y a intervenir activamente en el proceso, ya sea en forma directa o por medio de apoderado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTO DE TRAMITE-Concepto seg\u00fan la doctrina\/ACTO ADMINISTRATIVO-Distinci\u00f3n doctrinal seg\u00fan contenido de decisi\u00f3n y efectos\/ACTO DEFINITIVO-Concepto seg\u00fan la doctrina\/ACTO DE TRAMITE-Actos instrumentales \u00a0<\/p>\n
DOCTRINA-Procedimiento insuficiente por existencia de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
Acudir exclusivamente a la doctrina cuando el sentido de un concepto y los alcances de una instituci\u00f3n han sido fijados por la jurisprudencia es un procedimiento insuficiente porque (i.) impide al juez constitucional apreciar cu\u00e1l es el significado real de las normas juzgadas \u2013dentro del proceso de adjudicaci\u00f3n- y porque \u00a0(ii.) no brinda elementos de juicio relevantes para analizar la funci\u00f3n que \u00e9stas cumplen en el Estado y en la sociedad. \u00a0<\/p>\n
ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Relaci\u00f3n seg\u00fan la jurisprudencia\/ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Procedencia de impugnaci\u00f3n judicial seg\u00fan la jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Actos susceptibles de impugnaci\u00f3n jurisdiccional seg\u00fan la jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Actos susceptibles de impugnaci\u00f3n ante jurisdicci\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia de la doctrina y la jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Interpretaci\u00f3n doctrinaria y jurisprudencial\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretaci\u00f3n doctrinaria y jurisprudencial\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretaci\u00f3n doctrinaria y jurisprudencial sujeta a Constituci\u00f3n\/DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Valor de la jurisprudencia en el control constitucional \u00a0<\/p>\n
Cuando una norma puede ser interpretada en m\u00e1s de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay una incompatible con la Constituci\u00f3n la interpretaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinaria del texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta para fijar el sentido, los alcances, los efectos, o la funci\u00f3n de la norma objeto del control constitucional en un proceso, tal y como ha sido aplicada en la realidad. \u00a0Si esta interpretaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinaria representa una orientaci\u00f3n dominante bien establecida, el juez constitucional debe, en principio, acogerla salvo que sea incompatible con la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Contexto dentro del cual es aplicada\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA LEGAL-Contexto dentro del cual es aplicada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no surge de su aplicaci\u00f3n en un proceso particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido). \u00a0En fin: en buena medida, el sentido de toda norma jur\u00eddica depende del contexto dentro del cual es aplicada. \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Dimensiones del contexto\/DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA-Preeminencia\/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Preeminencia de interpretaci\u00f3n\/JURISDICCION ORDINARIA-Preeminencia de interpretaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Significado viviente \u00a0<\/p>\n
DERECHO VIVIENTE-Observancia en providencias judiciales\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia del derecho vivo \u00a0<\/p>\n
Observar el derecho viviente en las providencias judiciales es necesario para evaluar si el sentido de una norma que el juez constitucional considera el m\u00e1s plausible, es realmente el que se acoge o patrocina en las instancias judiciales. \u00a0Por ello, atender el derecho vivo es una garant\u00eda de que la norma sometida a su control realmente tiene el sentido, los alcances, los efectos o la funci\u00f3n que el juez constitucional le atribuye.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia de jurisprudencia ordinaria y administrativa\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA LEGAL-Pronunciamiento sobre sentido real \u00a0<\/p>\n
El juicio de constitucionalidad no debe recaer sobre el sentido normativo de una disposici\u00f3n cuando \u00e9ste es diferente al que realmente le confiere la jurisdicci\u00f3n responsable de aplicarla. El cumplimiento efectivo de la \u00a0misi\u00f3n institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, requiere que \u00e9sta se pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su significado hipot\u00e9tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO VIVIENTE EN LA JURISPRUDENCIA-Requisito sine qua non para la conformaci\u00f3n\/DERECHO VIVIENTE EN LA DOCTRINA-Requisitos para la conformaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientaci\u00f3n jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretaci\u00f3n judicial debe ser consistente, as\u00ed no sea id\u00e9ntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretaci\u00f3n judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultar\u00eda insuficiente para apreciar si una interpretaci\u00f3n determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicci\u00f3n; y, (3.) la interpretaci\u00f3n judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma. La opini\u00f3n de los doctrinantes puede ser valiosa para fijar el significado de una norma, pero no basta por s\u00ed sola para que se configure un derecho viviente. Los requisitos mencionados anteriormente son tambi\u00e9n aplicables para apreciar el valor de la doctrina. Sin embargo, a ellos debe agregarse un elemento cuantitativo y otro cualitativo: en cuanto al primero, no es lo mismo la opini\u00f3n de un ensayista que la coincidencia entre las tesis de muchos tratadistas; para que pueda ayudar a conformar un derecho viviente la interpretaci\u00f3n de los doctrinantes debe estar suficientemente expandida; en cuanto a lo segundo, la autoridad acad\u00e9mica del doctrinante naturalmente le confiere un valor especial. \u00a0<\/p>\n
JUEZ CONSTITUCIONAL EN DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-An\u00e1lisis cr\u00edtico\/JUEZ CONSTITUCIONAL EN DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Decisi\u00f3n aut\u00f3noma de adopci\u00f3n de interpretaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Pero la doctrina del derecho viviente no impide que el juez constitucional efect\u00fae un an\u00e1lisis cr\u00edtico del sentido normativo, fijado jurisprudencialmente, del art\u00edculo demandado. El derecho viviente surge de un estudio enmarcado por la \u00f3rbita de competencia ordinaria de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello, se desenvuelve en el plano de la interpretaci\u00f3n de la ley, no de la Constituci\u00f3n, y es esencialmente una concreci\u00f3n del principio de legalidad, no del principio de constitucionalidad. De tal manera que el valor del derecho viviente es relativo a la interpretaci\u00f3n de la ley demandada, lo cual no le resta trascendencia, sino que define el \u00e1mbito del mismo. Le corresponde a la Corte Constitucional decidir si recibe y adopta dicha interpretaci\u00f3n. Y en caso de que la acoja proceder a ejercer de manera aut\u00f3noma sus competencias como juez en el \u00e1mbito de lo constitucional. \u00a0<\/p>\n
ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Condiciones para impugnaci\u00f3n ante jurisdicci\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
Si el implicado en el proceso de responsabilidad fiscal pretende cuestionar la validez de las actuaciones surtidas dentro de dicho procedimiento, tendr\u00e1 que impugnar judicialmente la resoluci\u00f3n final de dicho tr\u00e1mite; en otras palabras, es requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n que la actuaci\u00f3n administrativa haya terminado y que el acto que resuelve definitivamente el asunto est\u00e9 en firme. La norma demandada no impide de manera absoluta que los actos preparatorios o de tr\u00e1mite sean controvertidos ante los jueces competentes sino que fija condiciones de tiempo -hay que esperar a que termine el proceso de responsabilidad fiscal- y de modo -debe demandarse el acto que le puso fin al correspondiente proceso para mostrar la relevancia de la irregularidad previa en la decisi\u00f3n final-. Adem\u00e1s, no sobra advertir que en el juicio de responsabilidad fiscal se permite que las irregularidades sean corregidas a lo largo del proceso, al tenor del art\u00edculo 37 de la Ley 610 de 2000 que hace referencia al saneamiento de nulidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE RAZONABILIDAD-Limitaci\u00f3n por legislador de derecho fundamental \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Recursos para defensa del implicado\/JUICIO DE RAZONABILIDAD-Contexto normativo como criterio de intensidad\/ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Control por jurisdicci\u00f3n administrativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contexto normativo ha permitido apreciar que el implicado dentro de un proceso de responsabilidad fiscal s\u00ed dispone de recursos para defenderse y, en todo caso, el poder de la administraci\u00f3n ha sido adecuadamente racionalizado. Adem\u00e1s, el sentido de la expresi\u00f3n demandada no es el que pretende asignarle el demandante. Por ello, el examen de lo demandado no debe llegar al grado sumo de intensidad y severidad. El juicio de razonabilidad que se aplicar\u00e1 ser\u00e1 el leve, por dos razones: (a.) en primer lugar, porque prima facie no hay una amenaza grave e inminente para los derechos constitucionales invocados en la demanda; (b.) en segundo lugar, por el sentido viviente de la norma en cuesti\u00f3n, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual indica que los actos de tr\u00e1mite o preparatorios si son controlables por la jurisdicci\u00f3n contenciosa cuando se demanda el acto que le puso fin al proceso de responsabilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
TEST DE RAZONABILIDAD EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Impugnaci\u00f3n ante jurisdicci\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO-Control\/ACTUACION ADMINISTRATIVA-Celeridad y eficacia \u00a0<\/p>\n
En principio, todo acto de la administraci\u00f3n debe estar sujeto a un control para evitar que haya arbitrariedad en las decisiones que se tomen; pero demandar todo acto, individualmente considerado, podr\u00eda generar la par\u00e1lisis de la actuaci\u00f3n administrativa y la congesti\u00f3n del aparato judicial. \u00a0Evitar que ello suceda es un fin permitido por la Constituci\u00f3n. La actuaci\u00f3n administrativa debe ser acelerada y eficiente, adem\u00e1s, la efectiva protecci\u00f3n judicial de los derechos y el cabal funcionamiento del Estado Social de Derecho, exigen que la justicia sea accesible y pronta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISION ADMINISTRATIVA-Revisi\u00f3n judicial\/ACTO DE TRAMITE-No revisi\u00f3n judicial \u00a0<\/p>\n
Existen decisiones de la administraci\u00f3n cuya posibilidad de revisi\u00f3n judicial debe asegurarse, en raz\u00f3n a su contenido y a los efectos espec\u00edficos que pueden causar a los particulares que tengan inter\u00e9s en el asunto determinado. Si esta clase de actos no fueran revisables, tanto por la misma administraci\u00f3n como por las autoridades judiciales, se podr\u00eda configurar una vulneraci\u00f3n al r\u00e9gimen constitucional del debido proceso. \u00a0Sin embargo, tal afirmaci\u00f3n no resulta admisible respecto a las decisiones que no crean, modifican o extinguen una situaci\u00f3n jur\u00eddica concreta, como ocurre con los actos de tr\u00e1mite o preparatorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Celeridad y eficacia sobre impugnaci\u00f3n de actos \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Celeridad y eficacia\/ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Condicionamiento de impugnaci\u00f3n judicial \u00a0<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE-Requisitos para procedencia \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3264 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000 \u201cpor la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Juan Carlos Hincapi\u00e9 Mej\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tema: \u00a0<\/p>\n
Doctrina del derecho viviente – valor de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
Test de razonabilidad – el contexto normativo como criterio de la intensidad del test. \u00a0<\/p>\n
Actos de tr\u00e1mite \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., mayo treinta y uno (31) de dos mil \u00a0uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el \u00a0Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN CARLOS HINCAPIE ESPINOSA demand\u00f3 parcialmente el art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000 \u201cpor la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
El texto de la disposici\u00f3n demandada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00b0 44.133 del 18 de agosto de 2000, es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 610 de 2000 \u00a0<\/p>\n
(agosto 15) \u00a0<\/p>\n
por la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 59.- Impugnaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente ser\u00e1 demandable ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme\u201d (Se subraya lo demandado). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que el t\u00e9rmino \u201csolamente\u201d del art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000 vulnera los art\u00edculos 29, 228, 229 y 230 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0Estos son los argumentos en los que se sustenta su posici\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Manifiesta que la norma demandada parcialmente restringe injustificadamente el derecho de las personas a acudir ante las autoridades judiciales, pues dicho precepto se\u00f1ala que \u00fanicamente ser\u00e1 demandable el acto administrativo con el cual termina el proceso de responsabilidad fiscal. Expresa que, aunque de acuerdo con el art\u00edculo 89 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica corresponde a la ley establecer los recursos, acciones y procedimientos necesarios para la protecci\u00f3n de los derechos individuales, dicho mandato no puede cumplirse menoscabando el derecho de toda persona a acceder a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., art. 229). Agrega, finalmente, que toda actuaci\u00f3n \u00a0administrativa \u201cdebe estar sujeta a controles judiciales plenos que no reduzcan \u00a0la actuaci\u00f3n del juez, sino que, por el contrario, conviertan la inimpugnabilidad de los actos en una excepci\u00f3n con sustento en la razonabilidad y no en el capricho del legislador o del juez\u201d. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. As\u00ed, el actor sostiene que dentro del proceso de responsabilidad fiscal pueden existir decisiones diferentes a la de terminaci\u00f3n del proceso administrativo de responsabilidad fiscal, las cuales, por su incidencia en el acto final, deber\u00edan ser igualmente impugnables. \u00a0A este respecto, explica que decisiones como la que resuelve las nulidades y la que deniega las pruebas, si bien son susceptibles de los recursos gubernativos no son demandables ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y, por esta v\u00eda, se impide el adecuado control judicial de la actuaci\u00f3n administrativa. Por lo anterior, estima que no se garantizan los derechos al debido proceso (C.P., art. 29) y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., art. 229) de quien es juzgado fiscalmente, pues se crean \u201czonas vedadas al control judicial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa so pretexto de preservar una t\u00e9cnica de impugnaci\u00f3n de los actos y de una eficacia de la funci\u00f3n administrativa mal entendida.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Finalmente, afirma que no es posible sostener que el juez contencioso administrativo, al examinar la decisi\u00f3n final, puede juzgar la legalidad de la totalidad de la actuaci\u00f3n administrativa, pues \u201ctal interpretaci\u00f3n desconocer\u00eda el car\u00e1cter restrictivo y condicionador de la palabra \u2018solamente\u2019 que precisamente limita las facultades del juez\u201d y, por ende, obstruye su autonom\u00eda como autoridad judicial (C.P., art. 228 y 230).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho. \u00a0<\/p>\n
El apoderado judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, a trav\u00e9s de oficio del 29 de noviembre de 2000, intervino para defender la constitucionalidad de la norma demandada parcialmente. Estas son las razones que sintetizan su postura:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. En primer lugar, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos de tr\u00e1mite solo son demandables, excepcionalmente, cuando producen efectos jur\u00eddicos propios. Expresa que seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 50 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo as\u00ed como por la doctrina y la jurisprudencia contencioso administrativa, los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, dan impulso a la actuaci\u00f3n preliminar de la administraci\u00f3n o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que \u00e9sta pueda adoptar, a trav\u00e9s del acto principal o definitivo, la decisi\u00f3n sobre el fondo del asunto. Sin embargo, anota que el acto de tr\u00e1mite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera decida sobre la cuesti\u00f3n de fondo o ponga fin a la actuaci\u00f3n administrativa, de suerte que se haga imposible continuarla, en cuyo caso la acci\u00f3n judicial se dirigir\u00e1 contra ellos. En consecuencia, se\u00f1ala que si el acto produce sus propios efectos, debe estar \u00a0sometido al control jurisdiccional, pues el art\u00edculo 83 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo prev\u00e9 que toda actividad administrativa es objeto de control por parte de la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.2. De otro lado, en el proceso de responsabilidad fiscal se garantiza el debido proceso administrativo, pues todas las actuaciones se someten \u201ca los procedimientos y requisitos establecidos legalmente, con protecci\u00f3n de los derechos del investigado, al que se le otorgan los medios de defensa necesarios para garantizar la legalidad y certeza de la decisi\u00f3n que se profiera.\u201d A\u00f1ade que en el referido tr\u00e1mite \u201cse asegura la prevalencia de las garant\u00edas sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de esclarecer los hechos investigados, as\u00ed como la pr\u00e1ctica, contradicci\u00f3n y valoraci\u00f3n de las pruebas recaudadas y allegadas y la definici\u00f3n de los responsables y sus respectivas sanciones.\u201d De esta manera, estima que no puede alegarse desconocimiento de los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. En este orden de ideas, la norma cuestionada, al se\u00f1alar que s\u00f3lo es demandable el acto con el cual termina el proceso fiscal, no hace referencia \u00fanicamente al fallo, pues en el curso de la actuaci\u00f3n se producen actos de tr\u00e1mite, que pueden convertirse en actos administrativos definitivos al poner fin a la misma o porque hacen imposible continuarla y, tales actos son objeto de recursos gubernativos y, obviamente, del control judicial. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
La apoderada judicial de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por medio de escrito de fecha 29 de noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000 por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. El tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal es claro, expedito \u00a0y se somete a las garant\u00edas del debido proceso que debe tener toda actuaci\u00f3n administrativa. A este respecto, precisa que la referida ley establece un r\u00e9gimen probatorio completo, en el cual se asegura la solicitud y contradicci\u00f3n de las pruebas por parte del investigado, y se protege su derecho de defensa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. As\u00ed mismo, se estima que \u201cel actor en la interpretaci\u00f3n que hace de la palabra \u2018solamente\u2019 est\u00e1 variando su contenido y no desentra\u00f1a el esp\u00edritu del Legislador contenido en el texto legal demandado, ignorando el significado de la palabra. Este corresponde a la posibilidad que le da la Ley 610 de 2000 al presunto responsable, de acudir a la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, en t\u00e9rmino y oportunidad legal, para pedir la nulidad del fallo o acto administrativo con el cual termina el proceso y no en un sentido restringido al \u00faltimo acto que se produce, garantizando con ello el libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto de fecha 11 de enero de 2000, solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de la expresi\u00f3n demandada del art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000. \u00a0Estos son los argumentos dados por el representante del Ministerio P\u00fablico:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con los actos de tr\u00e1mite, es preciso diferenciar entre aquellos que al ser proferidos por la administraci\u00f3n impiden continuar la actuaci\u00f3n administrativa y los que simplemente tienden a dar impulso a la misma, porque \u201clos primeros pueden llegar a convertirse en definitivos mientras los segundos \u00fanicamente son objeto de los recursos establecidos en el ordenamiento legal.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. No puede pretenderse que cualquier acto que emane de un servidor p\u00fablico sea objeto de acci\u00f3n contencioso administrativa, ya que ello se opondr\u00eda a los principios de celeridad y eficiencia que deben orientar las actuaciones administrativas. En este sentido, afirma que el derecho de acci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, \u201cno puede entenderse de manera ilimitada, al punto que sobre la base de una pretendida garant\u00eda individual de dicho derecho se entrabe o dilate innecesariamente la actuaci\u00f3n administrativa, atentando contra el inter\u00e9s de los dem\u00e1s asociados. (…) Adem\u00e1s, el uso indiscriminado y arbitrario de las acciones contencioso administrativas atenta contra la recta administraci\u00f3n de justicia, antes de constituirse en una limitante para el acceso de los ciudadanos a \u00e9sta o violar la \u00a0autonom\u00eda de los jueces.\u201d De acuerdo con lo anterior, concluye que lo l\u00f3gico y razonable es que, en principio, los actos de tr\u00e1mite no sean susceptibles de acci\u00f3n, no obstante, en algunos casos excepcionales puedan ser demandables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Por \u00faltimo, la Vista Fiscal se\u00f1ala que se debe realizar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma demandada con las dem\u00e1s disposiciones de la Ley 610. Indica que el art\u00edculo 2 de \u00e9sta prev\u00e9 la estricta sujeci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal a los principios establecidos en los art\u00edculos 29 y 209 de la Carta Pol\u00edtica y a los contenidos en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Igualmente, expresa que el art\u00edculo 32 de la Ley 610 consagra el principio de contradicci\u00f3n de la prueba y el art\u00edculo 38 determina la oportunidad para proponer la nulidad en el proceso. Concluye que la Ley 610 de 2000, no dej\u00f3 al arbitrio del funcionario el tr\u00e1mite administrativo de responsabilidad fiscal y, por el contrario, existen plenas garant\u00edas para el ciudadano objeto del referido proceso y, en consecuencia, es \u201cinnecesario un control jurisdiccional de los actos que se extiendan m\u00e1s all\u00e1 de lo consagrado en la ley y la jurisprudencia.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El problema planteado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. El actor considera que la norma demandada parcialmente restringe el acceso a la administraci\u00f3n de justicia al se\u00f1alar que solamente ser\u00e1 demandable el acto con el que termina el proceso de responsabilidad fiscal; por ende, desconoce el derecho al debido proceso \u00a0al impedir el control judicial de los dem\u00e1s actos administrativos que se profieren durante el tr\u00e1mite mencionado. As\u00ed mismo, estima que la disposici\u00f3n cuestionada limita, sin justificaci\u00f3n alguna, las facultades del juez contencioso administrativo, pues \u00e9ste \u00fanicamente podr\u00e1 estudiar la legalidad del acto con el que concluye el proceso de responsabilidad fiscal y no la totalidad de la actuaci\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tanto el Procurador General de la Naci\u00f3n como los intervinientes, sostienen que la tesis, seg\u00fan la cual, s\u00f3lo es susceptible de impugnaci\u00f3n judicial el acto final del proceso de responsabilidad fiscal, es razonable, puesto que las decisiones previas a \u00e9ste son meros actos de tr\u00e1mite y, por lo tanto, no son demandables. Sin embargo, precisan que, excepcionalmente, cuando el acto de tr\u00e1mite ponga fin a la actuaci\u00f3n administrativa o imposibilite su continuaci\u00f3n, s\u00ed ser\u00e1 posible acudir ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Igualmente, manifiestan que no existe violaci\u00f3n del derecho al debido proceso ya que en el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal existe una serie de disposiciones que aseguran la prevalencia de las garant\u00edas procesales, particularmente, del derecho de defensa del implicado. \u00a0<\/p>\n
2.2. As\u00ed, corresponde a la Corte Constitucional definir si el precepto impugnado, al se\u00f1alar que solamente es demandable el acto con el que termina el proceso de responsabilidad fiscal, vulnera las normas constitucionales que garantizan el debido proceso y el libre acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0Con este prop\u00f3sito, se proceder\u00e1 de la siguiente manera. (i) Primero se se\u00f1alar\u00e1n \u00a0brevemente las caracter\u00edsticas del proceso de responsabilidad fiscal, haciendo \u00e9nfasis en los mecanismos de control de los actos que se profieren durante dicho tr\u00e1mite, y en la manera como la doctrina y la jurisprudencia han interpretado los principios jur\u00eddicos aqu\u00ed comprometidos; ello para determinar la intensidad del juicio de razonabilidad y para precisar el sentido y los alcances de la expresi\u00f3n demandada. (ii) Segundo, se efectuar\u00e1 un juicio de razonabilidad de la norma demandada para establecer si dicha disposici\u00f3n resulta acorde con la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. El proceso de responsabilidad fiscal bajo la vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. La importancia del contexto normativo para definir la intensidad del juicio de razonabilidad \u00a0<\/p>\n
3.1. Como en este proceso se deben analizar cargos relativos a la vulneraci\u00f3n de derechos constitucionales, es necesario determinar la intensidad del juicio de razonabilidad que habr\u00e1 de aplicar la Corte. Para ello, se debe establecer cu\u00e1les son las garant\u00edas al debido proceso previstas al interior del proceso de responsabilidad fiscal. Este contexto normativo permitir\u00e1 apreciar prima facie si hay una restricci\u00f3n grave del derecho, como lo alega el demandante. Luego se analizar\u00e1 si la expresi\u00f3n demandada impide a las personas acceder a la justicia para cuestionar los actos de tr\u00e1mite o preparatorios, o si tan s\u00f3lo condiciona dicho acceso a la culminaci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal. Este segundo aspecto brindar\u00e1 un segundo criterio para definir la intensidad del juicio de razonabilidad que se debe aplicar en este caso. \u00a0<\/p>\n
\u00a03.2 De conformidad con los art\u00edculos 267 \u00a0y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado, corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y a las contralor\u00edas de las entidades territoriales. \u00a0Entre las atribuciones constitucionales del Contralor General de la Rep\u00fablica y de los contralores departamentales, municipales y distritales -en su respectiva jurisdicci\u00f3n -, se encuentra la de \u201cestablecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma” (art\u00edculos 268, numeral 5, y 272C.P.). Dichas autoridades tienen la facultad de exigirle a la administraci\u00f3n y, en general, a todas las entidades estatales – ya sean del nivel central o territorial -, as\u00ed como a los particulares que manejen recursos del Estado, responsabilidad fiscal cuando con su actuaci\u00f3n dolosa o culposa \u00a0resulte lesionado el patrimonio p\u00fablico (art\u00edculos 6, 90, 121, 123 inciso 2, 124, 267, 268 numeral 5 y 272 C.P.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para hacer efectiva dicha responsabilidad y obligar al servidor p\u00fablico o al particular a reparar el da\u00f1o causado al erario por su actuaci\u00f3n irregular, las contralor\u00edas deben adelantar, seg\u00fan lo defina la ley, un conjunto de actuaciones jur\u00eddicas que conforman el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, de naturaleza netamente administrativa1. Dicho procedimiento es de car\u00e1cter \u00a0resarcitorio, pues como consecuencia de la declaraci\u00f3n de responsabilidad, el funcionario o particular debe reparar el da\u00f1o causado por la gesti\u00f3n fiscal irregular, mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n que compense el perjuicio sufrido por el Estado2. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal se deben observar \u00a0las garant\u00edas sustanciales y procesales que informan el debido proceso (art\u00edculo 29 C.P.) en coordinaci\u00f3n con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas (art\u00edculo 209 C.P.). \u00a0Sobre el particular, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el tr\u00e1mite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garant\u00edas sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de inter\u00e9s p\u00fablico o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a trav\u00e9s de las actividades propias de intervenci\u00f3n o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la funci\u00f3n y de la actividad de polic\u00eda o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores p\u00fablicos o a los particulares que desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas. En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constituci\u00f3n, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garant\u00edas sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunci\u00f3n de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser o\u00eddo y a intervenir en el proceso, directamente o a trav\u00e9s de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las actuaciones con violaci\u00f3n del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisi\u00f3n condenatoria), debido proceso p\u00fablico sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho\u201d3 (subraya fuera del texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. En aras de adecuar el ejercicio del control fiscal al nuevo r\u00e9gimen constitucional, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d. Dicha ley defini\u00f3 el conjunto de preceptos encaminados a establecer los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero, los organismos competentes para ejercerlo en los distintos niveles territoriales y los procedimientos jur\u00eddicos aplicables (art\u00edculo 1). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los art\u00edculos 72 a 89 de la referida ley, se regul\u00f3 el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal; en efecto, se estableci\u00f3 que las etapas de \u00e9ste eran la investigaci\u00f3n y el juicio4. La primera comprend\u00eda el per\u00edodo de instrucci\u00f3n dentro del cual se allegaban y practicaban las pruebas que iban a servir de fundamento a las decisiones que se adoptaran en el proceso y, adicionalmente, se autorizaba la adopci\u00f3n de las medidas cautelares sobre los bienes de la persona vinculada a la investigaci\u00f3n (art\u00edculo 75); esta etapa terminaba con la orden de archivo del expediente o la apertura del correspondiente juicio (art\u00edculo 77). Durante el juicio fiscal, se defin\u00eda la responsabilidad de la persona o personas cuya gesti\u00f3n fiscal hab\u00eda sido objeto de investigaci\u00f3n; esta segunda etapa culminaba con una decisi\u00f3n motivada en la cual se resolv\u00eda sobre la responsabilidad fiscal (art\u00edculos 79 y 81).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de que dentro del tr\u00e1mite de todo el proceso se contemplaba una serie de prerrogativas a favor del implicado, el ejercicio de su derecho de defensa, propiamente dicho, se garantizaba \u00fanicamente a partir de la etapa de juicio; s\u00f3lo a esta altura del proceso se contemplaba el deber de notificar al presunto responsable de las decisiones tomadas \u2013v.g. la que ordenaba la apertura del juicio fiscal y la que pon\u00eda fin al proceso-, contra las cuales proced\u00edan los recursos gubernativos en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la ley (art\u00edculos 79 y 81)5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4. Estos vac\u00edos en la legislaci\u00f3n fueron r\u00e1pidamente detectados por la Corte Constitucional en sede de tutela6, cuando se estableci\u00f3 que el presunto responsable dentro de un proceso fiscal no contaba con todas las garant\u00edas para poder ejercer su derecho de defensa y se ech\u00f3 de menos la expedici\u00f3n, por parte del legislador, de una regulaci\u00f3n integral sobre la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte indic\u00f3 que en los procesos fiscales era necesario asegurar la participaci\u00f3n de los imputados en la etapa de investigaci\u00f3n (lo cual no estaba contemplado en la ley) para que \u00e9stos pudieran ejercer su derecho de defensa y, por esta v\u00eda, garantizar la eficiencia y eficacia de la actuaci\u00f3n administrativa7; en este sentido, se ha sostenido que el derecho de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal debe garantizarse en cada una de las etapas del tr\u00e1mite, en forma unitaria, continua y permanente, es decir, tanto en la investigaci\u00f3n como en el juicio fiscal. A su vez, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que, aunque los art\u00edculos que regulaban el proceso de responsabilidad fiscal de la Ley 42 de 1993 no lo ordenaran expresamente, era forzoso notificar al presunto responsable el auto de apertura de investigaci\u00f3n8; adem\u00e1s, se ha establecido que en raz\u00f3n a que la precitada ley no regulaba en forma directa la caducidad de la acci\u00f3n fiscal, ni fijaba el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n del juicio fiscal, era necesario remitirse a las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo para llenar dichos vac\u00edos, como lo se\u00f1alaba el art\u00edculo 89 de la ley9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.5. As\u00ed, debido a que la regulaci\u00f3n legal del proceso de responsabilidad fiscal resultaba incompleta, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 610 de 2000, la cual consagra un r\u00e9gimen integral para el tr\u00e1mite del proceso fiscal y deroga las normas correspondientes de la Ley 42 de 1993. \u00a0En los antecedentes legislativos del proyecto que se convirti\u00f3 en la referida ley, se menciona que se pretende destacar \u201cla precisi\u00f3n legal de las nociones de responsabilidad fiscal y proceso de responsabilidad fiscal, las reglas sobre caducidad y prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n fiscal, la regulaci\u00f3n de las vicisitudes procesales en relaci\u00f3n con las decisiones interlocutorias y de tr\u00e1mite, el establecimiento de t\u00e9rminos en el tr\u00e1mite de todas las fases del proceso, la regulaci\u00f3n de las medidas cautelares, la determinaci\u00f3n del monto de la responsabilidad y las consecuencias de su declaraci\u00f3n\u201d10; igualmente, se resaltan aspectos como la incorporaci\u00f3n de las garant\u00edas a los implicados en correspondencia con el tratamiento jurisprudencial sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la Ley 610 del 2000 establece el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, el cual define como \u201cel conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralor\u00edas con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gesti\u00f3n fiscal o con ocasi\u00f3n de \u00e9sta, causen por acci\u00f3n u omisi\u00f3n y en forma dolosa o culposa un da\u00f1o al patrimonio del Estado\u201d (art. 1). En el art\u00edculo 2 se dice que “en el ejercicio de la acci\u00f3n de responsabilidad fiscal se garantizar\u00e1 el debido proceso”. \u00a0<\/p>\n
Es necesario observar brevemente la nueva regulaci\u00f3n de los procesos de responsabilidad fiscal para apreciar dentro del contexto normativo la funci\u00f3n y las implicaciones de la norma parcialmente demandada. \u00a0<\/p>\n
3.5.1. El proceso se inicia formalmente con el auto de apertura del proceso, el cual debe ser notificado a los presuntos responsables (art\u00edculos 39 y 40). \u00a0Conocida la existencia del proceso en su contra, el implicado ser\u00e1 escuchado en declaraci\u00f3n libre y espont\u00e1nea y de no ser posible su comparecencia se le nombrar\u00e1 apoderado de oficio (art\u00edculos. 42 y 43); as\u00ed mismo, el investigado podr\u00e1 controvertir las pruebas recaudadas y solicitar la pr\u00e1ctica de aquellas que considere conducentes. Si su solicitud de pruebas le es denegada podr\u00e1 interponer los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n contra tal decisi\u00f3n (art\u00edculos 24 y 32). Tambi\u00e9n podr\u00e1 proponerse la nulidad de la actuaci\u00f3n por falta de competencia del funcionario que dirige la investigaci\u00f3n o por violaci\u00f3n del debido proceso y del derecho de defensa del implicado; contra el acto resolutorio de las nulidades propuestas proceden los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n (art\u00edculos 36 y ss). \u00a0<\/p>\n
3.5.2. Ahora bien: si de acuerdo con las pruebas practicadas durante la actuaci\u00f3n, est\u00e1 demostrado objetivamente el da\u00f1o o perjuicio patrimonial del Estado y existen serios indicios \u00a0que comprometan la responsabilidad del implicado, se proferir\u00e1 auto de imputaci\u00f3n de responsabilidad fiscal (art\u00edculo 48), del cual se dar\u00e1 traslado al presunto responsable \u00a0para que presente sus argumentos de defensa y solicite y aporte las pruebas que pretenda hacer valer. El juez proceder\u00e1 a decretar las pruebas solicitadas y las que considere conducentes y, si rechaza la solicitud de pruebas, el implicado podr\u00e1 interponer los recursos de reposici\u00f3n y apelaci\u00f3n contra tal decisi\u00f3n (art\u00edculo 51). \u00a0Una vez practicadas las pruebas pertinentes se proferir\u00e1 el fallo que declara la existencia o inexistencia de responsabilidad fiscal (art\u00edculos 53 y 54) contra el cual proceder\u00e1n los recursos se\u00f1alados por el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. En firme, la providencia que declare la responsabilidad fiscal, ser\u00e1 demandable ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, seg\u00fan el art\u00edculo 59, objeto de la demanda de inconstitucionalidad en el presente caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deduce que a trav\u00e9s de la nueva regulaci\u00f3n el Legislador pretendi\u00f3 incorporar un conjunto de garant\u00edas para el implicado que cumplieran los criterios se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional y garantizaran cabalmente el debido proceso. \u00a0A lo largo de todo el tr\u00e1mite, se observa una serie \u00a0de disposiciones que buscan asegurar que las autoridades administrativas ejerzan sus competencias respetando las garant\u00edas y los derechos del implicado. Adicionalmente, el proceso mediante el cual se declara la responsabilidad fiscal ahora tiene una sola fase, con lo cual se busca evitar la dilaci\u00f3n de esta clase de procedimientos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, la Ley 610 de 2000 contiene reglas encaminadas a garantizarle al presunto implicado el derecho a ser o\u00eddo, a defenderse y a intervenir activamente en el proceso, ya sea en forma directa o por medio de apoderado. A la Corte no le compete en esta oportunidad pronunciarse sobre la constitucionalidad de todo el procedimiento ni sobre las reglas que buscan el objetivo mencionado. No obstante, el contenido de la norma demandada que s\u00f3lo permite la controversia judicial del acto con el cual termina el proceso, hac\u00eda necesario observar en qu\u00e9 situaci\u00f3n se encuentra el implicado desde que se inicia la actuaci\u00f3n administrativa del juicio de responsabilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
3.6. El contexto normativo brevemente descrito permite apreciar si el implicado no dispone de recursos para defenderse y si el poder de la administraci\u00f3n no ha sido adecuadamente racionalizado. En t\u00e9rminos generales, es claro que en la Ley 610 de 2000 ello no es as\u00ed, sin perjuicio de que un examen detenido de sus partes en futuros procesos judiciales lleve a la conclusi\u00f3n de que alguna de ellas es contraria a la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para establecer si el cargo del actor es fundado, la Corte debe, adem\u00e1s de observar el perfil general de todo el proceso de responsabilidad fiscal, determinar cu\u00e1l es el car\u00e1cter de los actos que se profieren durante su tr\u00e1mite, para as\u00ed definir si por su naturaleza y efectos estos deber\u00edan ser enjuiciables aut\u00f3nomamente por v\u00eda contenciosa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Buena parte de la fuerza del cargo que presenta el actor contra el art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000 se basa en el hecho que al establecerse que \u00fanicamente ser\u00e1 demandable -ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa- el acto administrativo con el cual termina el proceso de responsabilidad, se restringe el derecho del interesado de acceder a la administraci\u00f3n de justicia y, por ende, se desconoce su derecho al debido proceso. Por esta raz\u00f3n, la Corte debe definir si las decisiones adoptadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal, diferentes al acto definitivo con el que termina el proceso, tienen un contenido sustancial y unos efectos que hacen imperioso que deban ser controladas judicialmente en forma aut\u00f3noma o, por el contrario, si se trata de decisiones de tr\u00e1mite, por regla general, no sujetas a dicho control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. La doctrina en materia administrativa11, ha distinguido a los actos administrativos seg\u00fan el contenido de la decisi\u00f3n que en ellos se articula y sus efectos, en actos de tr\u00e1mite o preparatorios y en actos definitivos. Los primeros son los que se encargan de dar impulso a la actuaci\u00f3n o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administraci\u00f3n pueda adoptar la decisi\u00f3n de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jur\u00eddicas. Los segundos son, obviamente, los actos que ponen fin a la actuaci\u00f3n administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, los actos de tr\u00e1mite son \u201cactos instrumentales\u201d, que integran el procedimiento anterior a la decisi\u00f3n que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jur\u00eddicos podr\u00e1n cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podr\u00e1 ser invalido, v.gr., por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto. Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resoluci\u00f3n final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomal\u00edas en los actos de tr\u00e1mite. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien: ciertos actos previos al fallo pueden tornarse definitivos cuando pongan fin a la actuaci\u00f3n administrativa o hagan imposible su continuaci\u00f3n. En este caso, tales actos ser\u00e1n enjuiciables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3. Pero acudir exclusivamente a la doctrina cuando el sentido de un concepto y los alcances de una instituci\u00f3n han sido fijados por la jurisprudencia es un procedimiento insuficiente porque (i.) impide al juez constitucional apreciar cu\u00e1l es el significado real de las normas juzgadas \u2013dentro del proceso de adjudicaci\u00f3n- y porque \u00a0(ii.) no brinda elementos de juicio relevantes para analizar la funci\u00f3n que \u00e9stas cumplen en el Estado y en la sociedad. \u00a0<\/p>\n
Por eso, es necesario en este caso observar la jurisprudencia del Consejo de Estado, respecto de la relaci\u00f3n entre los actos preparatorios o de tr\u00e1mite, por un lado, y los actos definitivos, por el otro, en punto a determinar cu\u00e1ndo procede la impugnaci\u00f3n judicial respecto de unos y de otros. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. En efecto, el m\u00e1ximo tribunal de lo contencioso administrativo se ha ocupado de las consecuencias de esta distinci\u00f3n al aplicar e interpretar el art\u00edculo 50 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, seg\u00fan el cual \u201cson actos definitivos, que ponen fin a la actuaci\u00f3n administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de tr\u00e1mite pondr\u00e1n fin a una actuaci\u00f3n cuando hagan imposible continuarla [\u2026]\u201d12. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el Consejo de Estado (especialmente la Secci\u00f3n Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo), ha reiterado que no procede la demanda de actos de tr\u00e1mite o preparatorios que no pongan fin a la actuaci\u00f3n administrativa ni imposibiliten su continuaci\u00f3n. En este sentido, se ha sostenido, por ejemplo, que no son susceptibles de impugnaci\u00f3n ante los tribunales contencioso administrativos por tratarse de actos de tr\u00e1mite o preparatorios, entre otros: las comunicaciones y oficios13, los certificados que se expidan con el fin de obtener determinado permiso o autorizaci\u00f3n por parte de la administraci\u00f3n14, los pliegos de cargos y el auto que ordena la apertura de la investigaci\u00f3n15, el auto que ordena la realizaci\u00f3n de una inspecci\u00f3n tributaria y el acta que se extiende en dicha diligencia16, el auto de mandamiento ejecutivo expedido dentro de un juicio de jurisdicci\u00f3n coactiva17, y los actos dentro de los procesos electorales diferentes al declaratorio de \u00a0elecci\u00f3n18. \u00a0<\/p>\n
4.5. Por otra parte, en relaci\u00f3n con la impugnaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa de los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal que se realizaron bajo la vigencia de la Ley 42 de 1993, \u00a0el Consejo de Estado ha sostenido que, de acuerdo con los t\u00e9rminos del art\u00edculo 81 de esa ley, s\u00f3lo puede ser objeto de cuestionamiento judicial el fallo que declara la responsabilidad fiscal19. En este sentido, al estudiar la procedibilidad de una demanda contra una resoluci\u00f3n proferida con motivo del desarrollo de un proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contralor\u00eda Municipal de San Gil, la Secci\u00f3n Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se\u00f1al\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl acto administrativo acusado no crea, modifica ni extingue una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular o derecho alguno del cual sea titular y pueda sufrir lesi\u00f3n. Pero tal regulaci\u00f3n es contentiva de un acto preparatorio dentro de la actuaci\u00f3n administrativa adelantada en su contra por la Contralor\u00eda Municipal de San Gil tendiente a establecer su responsabilidad fiscal. Y por no tener el referido art\u00edculo 4o. el car\u00e1cter de acto administrativo definitivo no puede ser enjuiciable ante esta jurisdicci\u00f3n a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que \u00e9sta reclama como presupuesto para su ejercicio en el art. 135 del C.C.A. que el acto particular “ponga t\u00e9rmino a un proceso administrativo”. La falta de este presupuesto procesal y no la expresada por el a quo, es la que justifica la inadmisi\u00f3n de la demanda.\u201d20\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, se entiende que si bien la regulaci\u00f3n del tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal consagrada en la Ley 42 de 1993 no se\u00f1alaba expresamente que las acciones contencioso administrativas \u201csolamente\u201d proced\u00edan contra el acto administrativo con el cual conclu\u00eda el mencionado procedimiento, tal era la posici\u00f3n usualmente asumida por el m\u00e1ximo tribunal de lo contencioso administrativo, al inadmitir las demandas que se intentaban contra los dem\u00e1s actos que se profer\u00edan dentro de dicho procedimiento. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, ello no significaba que tales actos (los de tr\u00e1mite) estuvieran exentos de control judicial, pues su legalidad se revisaba junto con la del acto definitivo. As\u00ed lo expres\u00f3 el Consejo de Estado en varios de sus fallos, cuando al resolver demandas contra los actos que hab\u00edan declarado responsable fiscalmente a los impugnantes estudiaba los posibles defectos de la actuaci\u00f3n, de acuerdo con los cargos formulados21. \u00a0<\/p>\n
4.6. De lo expuesto anteriormente, se concluye que el art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000, no introdujo cambio alguno en cuanto a la impugnaci\u00f3n de los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal. El Legislador, al establecer expresamente en dicha disposici\u00f3n que \u00fanicamente ser\u00e1 demandable el acto con el que termina el referido proceso, simplemente sigui\u00f3 las orientaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la improcedibilidad de la demanda de los actos de tr\u00e1mite. Al hacerlo, introduce claridad en las reglas de juego que rigen el proceso de responsabilidad fiscal para todos los asociados, incluidos los que no conocieran la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
5.1. Vista la abundante jurisprudencia del Consejo de Estado sobre un aspecto crucial de la cuesti\u00f3n central que plantea la demanda, y su coincidencia con la doctrina autorizada, corresponde a la Corte hacer algunas precisiones sobre la importancia que tienen en el juicio de constitucionalidad la jurisprudencia y la doctrina. \u00a0<\/p>\n
Ante todo, cabe preguntarse cu\u00e1l es el valor, para la guarda de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, de la interpretaci\u00f3n adoptada por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo cuando \u00e9sta ha precisado el alcance de conceptos e instituciones relevantes para resolver un problema planteado ante la Corte Constitucional. \u00a0El juez constitucional podr\u00eda pasar por alto esta pregunta y abstenerse de observar el desarrollo real por v\u00eda de la jurisprudencia ordinaria o contenciosa de la norma que debe juzgar; sin embargo, ello no parece adecuado como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En efecto, cuando una norma puede ser interpretada en m\u00e1s de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay una incompatible con la Constituci\u00f3n -como sucede en este caso a juicio del demandante- la interpretaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinaria del texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta para fijar el sentido, los alcances, los efectos, o la funci\u00f3n de la norma objeto del control constitucional en un proceso, tal y como ha sido aplicada en la realidad. \u00a0Si esta interpretaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinaria representa una orientaci\u00f3n dominante bien establecida, el juez constitucional debe, en principio, acogerla salvo que sea incompatible con la Constituci\u00f3n. Esta doctrina se funda en las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
5.2.1. Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no surge de su aplicaci\u00f3n en un proceso particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido). \u00a0En fin: en buena medida, el sentido de toda norma jur\u00eddica depende del contexto dentro del cual es aplicada. \u00a0<\/p>\n
Ahora, dentro de las m\u00faltiples dimensiones de ese contexto \u2013bien sea la ling\u00fc\u00edstica, que permite fijar su sentido natural, o bien la sociol\u00f3gica, que hace posible apreciar sus funciones reales- se destaca la actividad de los expertos que han interpretado los conceptos t\u00e9cnicos que ella contiene y que los han aplicado a casos concretos. Obviamente, esos expertos son los jueces y los doctrinantes especializados en la materia tratada en la norma; dentro de ellos, una posici\u00f3n preeminente la ocupan los \u00f3rganos judiciales colegiados que se encuentran en la cima de una jurisdicci\u00f3n. As\u00ed lo ha establecido la Constituci\u00f3n al definir al Consejo de Estado como \u201ctribunal supremo de lo contencioso administrativo\u201d (art. 237- 1 de la CP) y a la Corte Suprema de Justicia como \u201cm\u00e1ximo tribunal de la jurisdicci\u00f3n ordinaria\u201d (art. 234 de la CP). Por lo tanto, la jurisprudencia de ambos \u00f3rganos es un referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas demandadas. Al prestarles la atenci\u00f3n que su ubicaci\u00f3n institucional exige, la Corte Constitucional est\u00e1 valorando su labor hermen\u00e9utica dentro de un mismo sistema jur\u00eddico. Obviamente, cuando no exista jurisprudencia sobre las normas objeto del control constitucional, la Corte Constitucional tendr\u00e1 que acudir a otras fuentes del derecho para interpretar los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
5.2.2. Adem\u00e1s, observar el derecho viviente en las providencias judiciales es necesario para evaluar si el sentido de una norma que el juez constitucional considera el m\u00e1s plausible, es realmente el que se acoge o patrocina en las instancias judiciales. \u00a0Por ello, atender el derecho vivo es una garant\u00eda de que la norma sometida a su control realmente tiene el sentido, los alcances, los efectos o la funci\u00f3n que el juez constitucional le atribuye.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.2.3. Igualmente, el juicio de constitucionalidad no debe recaer sobre el sentido normativo de una disposici\u00f3n cuando \u00e9ste es diferente al que realmente le confiere la jurisdicci\u00f3n responsable de aplicarla. El cumplimiento efectivo de la \u00a0misi\u00f3n institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, requiere que \u00e9sta se pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su significado hipot\u00e9tico. De lo contrario, podr\u00eda declarar exequible una norma cuyos alcances y efectos son incompatibles con la Constituci\u00f3n, lo cual har\u00eda inocuo el control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido hipot\u00e9tico de la norma en cuesti\u00f3n, podr\u00eda declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representar\u00eda un ejercicio inadecuado de sus funciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, para que de la jurisprudencia se pueda derivar un derecho viviente al cual haya de referirse el juez constitucional, no basta con la existencia de una providencia sobre uno de los conceptos contenidos en la norma demandada. Ello ser\u00eda insuficiente para configurar un sentido normativo completo y el juez constitucional estar\u00eda ante una simple aplicaci\u00f3n de la ley. \u00a0Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientaci\u00f3n jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretaci\u00f3n judicial debe ser consistente, as\u00ed no sea id\u00e9ntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretaci\u00f3n judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultar\u00eda insuficiente para apreciar si una interpretaci\u00f3n determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicci\u00f3n; y, (3.) la interpretaci\u00f3n judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la opini\u00f3n de los doctrinantes puede ser valiosa para fijar el significado de una norma, pero no basta por s\u00ed sola para que se configure un derecho viviente. Los requisitos mencionados anteriormente son tambi\u00e9n aplicables para apreciar el valor de la doctrina. Sin embargo, a ellos debe agregarse un elemento cuantitativo y otro cualitativo: en cuanto al primero, no es lo mismo la opini\u00f3n de un ensayista que la coincidencia entre las tesis de muchos tratadistas; para que pueda ayudar a conformar un derecho viviente la interpretaci\u00f3n de los doctrinantes debe estar suficientemente expandida; en cuanto a lo segundo, la autoridad acad\u00e9mica del doctrinante naturalmente le confiere un valor especial. \u00a0<\/p>\n
5.2.4. Pero la doctrina del derecho viviente no impide que el juez constitucional efect\u00fae un an\u00e1lisis cr\u00edtico del sentido normativo, fijado jurisprudencialmente, del art\u00edculo demandado. El derecho viviente surge de un estudio enmarcado por la \u00f3rbita de competencia ordinaria de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello, se desenvuelve en el plano de la interpretaci\u00f3n de la ley, no de la Constituci\u00f3n, y es esencialmente una concreci\u00f3n del principio de legalidad, no del principio de constitucionalidad. De tal manera que el valor del derecho viviente es relativo a la interpretaci\u00f3n de la ley demandada, lo cual no le resta trascendencia, sino que define el \u00e1mbito del mismo. Le corresponde a la Corte Constitucional decidir si recibe y adopta dicha interpretaci\u00f3n. Y en caso de que la acoja proceder a ejercer de manera aut\u00f3noma sus competencias como juez en el \u00e1mbito de lo constitucional. \u00a0<\/p>\n
5.3. Estas consideraciones son pertinentes para determinar si la interpretaci\u00f3n de la norma propuesta por el demandante debe ser acogida por esta Corte. \u00a0La respuesta es negativa. No s\u00f3lo no es la que se impone de la simple lectura de la misma, sino que es contraria al derecho viviente conformado por la jurisprudencia del Consejo de Estado anteriormente analizada y respaldada por la doctrina. \u00a0Esta interpretaci\u00f3n ha sido consistente y se ha consolidado; su relevancia para definir la cuesti\u00f3n que ocupa a la Corte es clara: la expresi\u00f3n “solamente” cuestionada no impide que los dem\u00e1s actos, generalmente de tr\u00e1mite o preparatorios, sean objeto de control judicial cuando sea demandado el acto definitivo mediante el cual termina el proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.4. A estas consideraciones basadas en el derecho jurisprudencial viviente, se suman otras que hacen inaceptable la interpretaci\u00f3n que el demandante le atribuye a la expresi\u00f3n demandada. \u00a0La Corte considera que la interpretaci\u00f3n que hace el actor de la norma acusada es equivocada, pues en su demanda confunde el requisito de procedibilidad de las acciones contencioso administrativas con el \u00e1mbito y alcance del control judicial cuando la demanda del acto definitivo sea admitida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, si el implicado en el proceso de responsabilidad fiscal pretende cuestionar la validez de las actuaciones surtidas dentro de dicho procedimiento, tendr\u00e1 que impugnar judicialmente la resoluci\u00f3n final de dicho tr\u00e1mite; en otras palabras, es requisito de procedibilidad de la acci\u00f3n que la actuaci\u00f3n administrativa haya terminado y que el acto que resuelve definitivamente el asunto est\u00e9 en firme. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior significa que la norma demandada no impide de manera absoluta que los actos preparatorios o de tr\u00e1mite sean controvertidos ante los jueces competentes sino que fija condiciones de tiempo -hay que esperar a que termine el proceso de responsabilidad fiscal- y de modo -debe demandarse el acto que le puso fin al correspondiente proceso para mostrar la relevancia de la irregularidad previa en la decisi\u00f3n final-. Adem\u00e1s, no sobra advertir que en el juicio de responsabilidad fiscal se permite que las irregularidades sean corregidas a lo largo del proceso, al tenor del art\u00edculo 37 de la Ley 610 de 2000 que hace referencia al saneamiento de nulidades22. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Aplicaci\u00f3n del juicio de razonabilidad \u00a0<\/p>\n
6.1. Pero el hecho de que el contenido de la norma acusada se ajuste a la doctrina establecida por el Consejo de Estado no la hace en s\u00ed misma exequible. Toda limitaci\u00f3n o especificaci\u00f3n que haga el legislador de un derecho constitucional fundamental, debe ser evaluada a partir de un juicio de razonabilidad que comprende varios pasos. En este orden de ideas, el contexto normativo brevemente descrito ha permitido apreciar que el implicado dentro de un proceso de responsabilidad fiscal s\u00ed dispone de recursos para defenderse y, en todo caso, el poder de la administraci\u00f3n ha sido adecuadamente racionalizado. Adem\u00e1s, el sentido de la expresi\u00f3n demandada no es el que pretende asignarle el demandante. Por ello, el examen de lo demandado no debe llegar al grado sumo de intensidad y severidad. El juicio de razonabilidad que se aplicar\u00e1 ser\u00e1 el leve, por dos razones: (a.) en primer lugar, porque prima facie no hay una amenaza grave e inminente para los derechos constitucionales invocados en la demanda; (b.) en segundo lugar, por el sentido viviente de la norma en cuesti\u00f3n, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual indica que los actos de tr\u00e1mite o preparatorios si son controlables por la jurisdicci\u00f3n contenciosa cuando se demanda el acto que le puso fin al proceso de responsabilidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
Entonces, habr\u00e1 de definirse si al establecer que s\u00f3lo ser\u00e1 demandable el acto con el cual termina el proceso de responsabilidad fiscal, el legislador persigue un fin constitucionalmente permitido y si el medio adoptado no est\u00e1 prohibido y es id\u00f3neo para alcanzar ese fin. Veamos: \u00a0<\/p>\n
6.1.1. En primer lugar, se analizar\u00e1 el fin perseguido por la norma demandada. En principio, todo acto de la administraci\u00f3n debe estar sujeto a un control para evitar que haya arbitrariedad en las decisiones que se tomen; pero demandar todo acto, individualmente considerado, podr\u00eda generar la par\u00e1lisis de la actuaci\u00f3n administrativa y la congesti\u00f3n del aparato judicial. \u00a0Evitar que ello suceda es un fin permitido por la Constituci\u00f3n. La actuaci\u00f3n administrativa debe ser acelerada y eficiente (art\u00edculo 209 C.P.), adem\u00e1s, la efectiva protecci\u00f3n judicial de los derechos (art\u00edculo 2 C.P.) y el cabal funcionamiento del Estado Social de Derecho (art\u00edculo 1 C.P.), exigen que la justicia sea accesible y pronta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando el art\u00edculo demandado se\u00f1ala que solamente puede ser demandado el acto con el cual termina el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, se busca tanto la eficacia y la efectividad de la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n como de la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia de responsabilidad fiscal esos fines no s\u00f3lo son permitidos sino que desarrollan mandatos constitucionales expresos encaminados a preservar la integridad de los dineros p\u00fablicos (art\u00edculo 267 C.P.) y asegurar la moral administrativa23. \u00a0<\/p>\n
6.1.2. En segundo lugar, se analizar\u00e1 el medio empleado por el legislador para alcanzar los fines mencionados y la relaci\u00f3n que existe entre ellos. El medio no debe estar prohibido por la Constituci\u00f3n y debe ser id\u00f3neo para alcanzar los fines perseguidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Existen decisiones de la administraci\u00f3n cuya posibilidad de revisi\u00f3n judicial debe asegurarse, en raz\u00f3n a su contenido y a los efectos espec\u00edficos que pueden causar a los particulares que tengan inter\u00e9s en el asunto determinado. Si esta clase de actos no fueran revisables, tanto por la misma administraci\u00f3n como por las autoridades judiciales, se podr\u00eda configurar una vulneraci\u00f3n al r\u00e9gimen constitucional del debido proceso. \u00a0Sin embargo, tal afirmaci\u00f3n no resulta admisible respecto a las decisiones que no crean, modifican o extinguen una situaci\u00f3n jur\u00eddica concreta, como ocurre con los actos de tr\u00e1mite o preparatorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe preguntarse, ahora, si tal disposici\u00f3n, restrictiva de los actos que pueden impugnarse ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa, constituye un medio id\u00f3neo para evitar la par\u00e1lisis o el retardo de la actuaci\u00f3n administrativa: claramente lo es. Si los implicados en un juicio de responsabilidad fiscal pudieran demandar cada acto del proceso, \u00e9ste ser\u00eda entorpecido y dilatado; el inter\u00e9s p\u00fablico en proteger la integridad de los recursos p\u00fablicos ser\u00eda, entonces, severamente perjudicado24. Incluso, adem\u00e1s de adecuada, tal restricci\u00f3n parece necesaria. \u00a0Es dif\u00edcil concebir una medida alternativa que, sin impedir que los actos preparatorios y de tr\u00e1mite sean demandados de manera aut\u00f3noma tan pronto sean expedidos, logre evitar la dilaci\u00f3n y la par\u00e1lisis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de ser adecuado para asegurar la celeridad y eficacia del juicio de responsabilidad fiscal, el art\u00edculo demandado contribuye al efectivo funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia y al goce del derecho de acceso a la justicia, pues la ley regula y limita la procedencia de las acciones precisamente para asegurar que los procesos lleguen maduros ante las instancias judiciales. \u00a0En tal sentido, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, sufrir\u00eda grave distorsi\u00f3n en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepci\u00f3n conducir\u00eda a la par\u00e1lisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Impl\u00edcitamente supondr\u00eda adem\u00e1s la exoneraci\u00f3n del individuo de toda \u00e9tica de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestaci\u00f3n recta y eficaz (…). En suma, esa concepci\u00f3n impedir\u00eda su funcionamiento \u00a0eficaz, y conducir\u00eda a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resoluci\u00f3n de sus conflictos. Todo lo cual s\u00ed resultar\u00eda francamente contrario a la Carta\u201d25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la norma demandada no impide el acceso a la justicia para demandar los actos preparatorios o de tr\u00e1mite, simplemente lo condiciona: primero, el interesado debe esperar a que termine el proceso de responsabilidad fiscal26; \u00a0y, segundo, debe demandar el acto que le puso fin al proceso para mostrar la relevancia de la irregularidad previa para la decisi\u00f3n final27. Ambas condiciones son adecuadas para asegurar que la administraci\u00f3n de justicia no sea perturbada ni sobrecargada. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es apropiado recordar que esta Corte ha admitido la procedencia de acciones de tutela contra actos preparatorios o de tr\u00e1mite cuando se cumplen varios requisitos que hacen necesaria la intervenci\u00f3n del juez constitucional. Entre estos requisitos cabe mencionar dos directamente relevantes para este proceso: (i.) el primero, es que el proceso dentro del cual se expidi\u00f3 el acto de tr\u00e1mite o preparatorio no haya terminado28; (ii.) el segundo, es que el acto defina una situaci\u00f3n especial y sustancial dentro de la actuaci\u00f3n administrativa que se proyecte en la decisi\u00f3n final29. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, sobra tambi\u00e9n aclarar que cuando se demanda el acto definitivo, no es necesario siempre demandar o controlar alg\u00fan(os) acto(s) de tr\u00e1mite. Ello s\u00f3lo debe hacerse en los casos en que el interesado desee cuestionar una parte de la actuaci\u00f3n previa a la expedici\u00f3n del acto administrativo que le puso t\u00e9rmino. \u00a0<\/p>\n
6.2. Por consiguiente, no considera la Corte que la norma parcialmente demandada vulnere los derechos constitucionales al acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso. Tampoco se estima que se est\u00e9n limitando las facultades del juez contencioso administrativo pues, como fue expuesto, \u00e9ste no s\u00f3lo estudiar\u00e1 la legalidad del acto definitivo de la actuaci\u00f3n administrativa sino que analizar\u00e1 las irregularidades que, a juicio del recurrente, se hayan cometido durante el tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
Establecer que, en los procesos de responsabilidad fiscal, s\u00f3lo es demandable ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa el acto mediante el cual \u00e9ste termina, no constituye una violaci\u00f3n del debido proceso o del derecho a la administraci\u00f3n de justicia garantizados por la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n “solamente”, contenida en el art\u00edculo 59 de la Ley 610 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
4 No se puede olvidar que, adem\u00e1s de las normas sobre la materia contenidas en la Constituci\u00f3n, el procedimiento de las investigaciones y juicios fiscales estatuido por la Ley 42 de 1993, era a su vez desarrollado por la Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica N\u00b0 03466 de junio 14 de 1994, proferida por el Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Otros ejemplos de actos que se notificaban al interesado eran: el nombramiento de apoderado de oficio si el presunto responsable no se hac\u00eda presente en el juicio (art\u00edculo 80), y la procedencia de las acciones de ley cuando el proceso terminaba con declaraci\u00f3n de responsabilidad fiscal (art\u00edculo 81). \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
7 Ibid. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-540 de 1997; M.P. Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencias T-973 de 1999; M.P. Alvaro Tafur Galvis y Sentencia C-635 de 2000; M.P. Alvaro Tafur Galvis (En dicha sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 77 de la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la Organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d. En esta Sentencia, la Corte Constitucional reafirma que por pertenecer el proceso de responsabilidad fiscal a las actuaciones propias de la administraci\u00f3n, le son aplicables las disposiciones del C\u00f3digo Contencioso Administrativo en los aspectos sobre los que no exista disposici\u00f3n especial al respecto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Exposici\u00f3n de Motivos del Proyecto de Ley 025\/98 C\u00e1mara, 162\/98 Senado. Gaceta del Congreso N\u00b0 155 de 1998, p\u00e1gs. 3-6. \u00a0<\/p>\n
11 Entre otros: Garc\u00eda de Enterr\u00eda, Eduardo y Fern\u00e1ndez, Tom\u00e1s-Ram\u00f3n, Curso de derecho administrativo, Tomo I. Editorial Civitas, Madrid, 1992; Gonz\u00e1lez P\u00e9rez, Jes\u00fas, Manual de derecho procesal administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; Gordillo, Agust\u00edn, Tratados de derecho administrativo, Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979 \u00a0y en Francia Auby Jean-Marie y Drago Roland. Trait\u00e9 de Contentieux Administratif. L.G.D.J., Par\u00eds, 1984, p\u00e1g. 165. \u00a0<\/p>\n
12 Ya desde 1972 el punto suscit\u00f3 un salvamento de voto sobre el grado de precisi\u00f3n con el cual deb\u00eda identificarse cada acto administrativo (Salvamento de voto de Miguel Lleras Pizarro a la Sentencia del 27 de octubre de 1972; C.P. Carlos Portocarrero M. Anales del Consejo de Estado LXXXIII, nos. \u00a0435- 436 p\u00e1g. 429 de 1972. En dicha sentencia, el Consejo de Estado defini\u00f3 las caracter\u00edsticas de los actos administrativos complejos). \u00a0<\/p>\n
13 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Segunda, Sentencia del 3 de marzo de 1980; C.P. Ignacio Reyes Posada (En dicha sentencia, el Consejo de Estado confirm\u00f3 una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que se declara inhibido para pronunciarse sobre una acci\u00f3n de nulidad interpuesta en contra de una comunicaci\u00f3n expedida por el Ministerio de Justicia. Tanto el Tribunal como el Consejo de Estado encuentran que no es la comunicaci\u00f3n un acto administrativo, sino el decreto que da lugar a la misma. En este orden de ideas, es contra el mencionado decreto contra el que de debi\u00f3 interponer la acci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
14 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 25 de octubre de 1988; C.P. Javier Henao Hidr\u00f3n. (Citado por: Penagos, Gustavo, El acto administrativo Tomo I. Ediciones Librer\u00eda del Profesional. Santa Fe de Bogot\u00e1, 1996). \u00a0<\/p>\n
15 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, auto del 25 de abril de 1986; C.P. Samuel Buitrago Hurtado (En dicho auto, el Consejo de Estado inadmiti\u00f3 la solicitud de la sociedad actora de que se ordenara la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo dictado por la entidad pertinente, en el cual se dispuso abrir investigaci\u00f3n de car\u00e1cter administrativo). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, auto del 25 de abril de 1986; C.P. Enrique Low Murtra (En dicho auto, el Consejo de Estado confirm\u00f3 un auto expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del cual se deneg\u00f3 la admisi\u00f3n de una acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, auto del 3 de junio de 1999; C.P. Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz (En dicho auto, el Consejo de Estado confirma el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima que deniega la suspensi\u00f3n provisional de los efectos del acto administrativo acusado, por medio del cual se formulan cargos contra la accionante). \u00a0<\/p>\n
16 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, Sentencia del 26 de abril de 1996; C.P. Consuelo Sarria Olcos \u00a0(En dicho auto, el Consejo de Estado confirm\u00f3 la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el que se afirma que el acta de inspecci\u00f3n tributaria no requiere, m\u00e1s all\u00e1 de su adecuada motivaci\u00f3n, de f\u00f3rmulas jur\u00eddicas extraordinarias por tratarse de un acto que no tiene la caracter\u00edstica de definitivo). \u00a0<\/p>\n
17 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, auto del 27 de mayo de 1999 M.P. Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz (En dicho auto, el Consejo de Estado confirma el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima en el que se niega la pretensi\u00f3n del actor de declarar la nulidad del juicio de jurisdicci\u00f3n coactiva adelantado por la Contralor\u00eda Departamental del Tolima, incluido el auto de mandamiento ejecutivo). \u00a0<\/p>\n
18 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Quinta, Sentencia del 17 de noviembre de 1995 C.P. Mario Alario M\u00e9ndez (En dicha sentencia, el Consejo de Estado niega la pretensi\u00f3n del accionante de declarar nulo el acto por medio del cual se hizo la elecci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n para el per\u00edodo 1994 – 1998. El Consejo niega la acci\u00f3n por encontrar que la pretensi\u00f3n del actor consiste en que se declare no la nulidad de la elecci\u00f3n, el cual es un acto definitivo, sino el acta de escrutinio de uno de los jurados, el cual es un acto preparatorio). \u00a0<\/p>\n
19 En este sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, auto del 26 de noviembre de 1995; C.P. Libardo Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez (En dicha providencia, el Consejo de Estado niega la demanda interpuesta por la actora contra un fallo en el que se declara la inexistencia de responsabilidad fiscal. La providencia establece que el recurso es pertinente s\u00f3lo en los casos en los que se declare la responsabilidad fiscal y no en los que se niegue). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, auto del 23 de enero de 1997 C.P. Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz (En dicha providencia, el Consejo de Estado neg\u00f3 la acci\u00f3n instaurada por la parte actora con el fin de que se declarara la nulidad y restablecimiento del derecho frente a un acto administrativo preparatorio de una actuaci\u00f3n administrativa adelantada en su contra). \u00a0<\/p>\n
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, auto del 23 de enero de 1997. C.P. Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, Sentencia del 17 de abril de 1997. C.P. Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz (En dicha sentencia, el Consejo de Estado confirm\u00f3 una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de C\u00f3rdoba, en la que se confirma la decisi\u00f3n del Contralor Municipal de Pueblo Nuevo (C\u00f3rdoba) de imponer una sanci\u00f3n fiscal al actor); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Primera, Sentencia del 2 de abril de 1998 C.P. Libardo Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez (En dicha sentencia, el Consejo de Estado resolvi\u00f3 en segunda instancia la acci\u00f3n interpuesta por el actor en contra de las decisiones adoptadas en su contra dentro de un proceso de responsabilidad fiscal. El Consejo de Estado declar\u00f3 la nulidad de varios actos por considerar que no se hab\u00eda seguido el debido proceso. En la sentencia se estudian las irregularidades que se cometieron en la notificaci\u00f3n de las providencias interlocutorias y en la pr\u00e1ctica de algunas pruebas). \u00a0<\/p>\n
22 Art\u00edculo 37, Ley 610 de 2000: “Saneamiento de nulidades. En cualquier etapa del proceso en que el funcionario advierta que existe alguna de las causales previstas en el art\u00edculo anterior, decretar\u00e1 la nulidad total o parcial de lo actuado desde el momento en que se present\u00f3 la causal y ordenar\u00e1 que se reponga la actuaci\u00f3n que dependa del acto declarado nulo, para que se subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente conservar\u00e1n su plena validez”. \u00a0<\/p>\n
23 En raz\u00f3n a estos fines imperiosos esta Corte declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 75 de la Ley 42 de 1993 (par\u00e1grafo) que permit\u00eda que se decretaran medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado. Dijo la Corte: \u201cDurante el per\u00edodo que transcurre entre la iniciaci\u00f3n de la investigaci\u00f3n fiscal, la apertura del juicio fiscal y su conclusi\u00f3n, transcurre un espacio de tiempo durante el cual el investigado o imputado por la gesti\u00f3n fiscal irregular puede con miras a anular o impedir los efectos del fallo de responsabilidad fiscal variar la titularidad jur\u00eddica de sus bienes y caer maliciosamente en estado de insolvencia. El referido fallo ser\u00eda ilusorio, si no se proveyeran las medidas necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparici\u00f3n o la distracci\u00f3n de los bienes del sujeto obligado. Los fines superiores que persigue el juicio de responsabilidad fiscal, como es el resarcimiento de los perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gesti\u00f3n fiscal, con la cual se atiende a la preservaci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la necesidad de asegurar el principio de moralidad en la gesti\u00f3n p\u00fablica, e igualmente la garant\u00eda de la eficacia y la eficiencia de las decisiones que adopte la administraci\u00f3n para deducir dicha responsabilidad, justifican la constitucionalidad de las medidas cautelares que autoriza la norma acusada”. (Sentencia C-054 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
24 Esta Corte ha sentado consideraciones semejantes cuando se ha pronunciado sobre tutelas contra actos de tr\u00e1mite o preparatorios en un proceso disciplinario: \u201cAs\u00ed las cosas, las simples diferencias de interpretaci\u00f3n que puedan existir con respecto al an\u00e1lisis del material probatorio con base en el cual se sustenten los cargos que se formulen, no pueden dar base para que se considere que existe una violaci\u00f3n del debido proceso. Esta debe surgir de manera patente, porque admitir la acci\u00f3n de tutela en forma indiscriminada contra los autos que formulan cargos podr\u00eda conducir a obstaculizar o a enervar la acci\u00f3n de los \u00f3rganos titulares del poder disciplinario”. (Sentencia T-418 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
25 Sentencia C-351 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara (En dicha sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de la expresi\u00f3n “y en \u00fanica instancia” contenida en el encabezamiento del art\u00edculo 131 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el art\u00edculo 2o. del Decreto 597 de 1988; la expresi\u00f3n “en \u00fanica” consignada en el numeral 1o. del art\u00edculo 9o. del Decreto 2288 de 1989; la frase “cuando la cuant\u00eda no exceda de quinientos mil pesos ($500.000.oo) contenida en el numeral 6o. del art\u00edculo 131 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el art\u00edculo 2o. del Decreto 597 de 1988; la frase “cuando la cuant\u00eda no exceda de ochocientos mil pesos” ($800.000.oo) de su numeral 9o.; la frase “cuando la cuant\u00eda exceda de quinientos mil pesos ($500.000.oo) contenida en el numeral 6o. del art\u00edculo 132 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el art\u00edculo 2o. del Decreto 597 de 1988; la frase “cuando la cuant\u00eda exceda de ochocientos mil pesos” ($800.000.oo)\u00a0 consignada en el numeral 9o. \u00a0ib\u00eddem; la frase “cuando la cuant\u00eda no exceda de ochocientos mil pesos” ($800.000.oo) \u00a0tambi\u00e9n consignada en el art\u00edculo 133 del Decreto 01 de 1984, \u00a0como fue subrogado por el \u00a0art\u00edculo 2o. del Decreto 597 de 1988; y el inciso segundo (parcial) del art\u00edculo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el art\u00edculo 23 del Decreto 2304 de 1989). \u00a0<\/p>\n
26 La condici\u00f3n de tiempo evita que actos de menor importancia o cuya trascendencia no pueda ser ponderada sin tener en cuenta el resultado final del proceso, sean llevados al conocimiento de los jueces quienes, de otro modo, dedicar\u00edan buena parte de su cargada agenda a controversias de un significado remoto, inasible e imperceptible. \u00a0<\/p>\n
27 La condici\u00f3n de modo exige que el interesado muestre la incidencia del acto previo en la decisi\u00f3n final y permite a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa sopesar su significado actual, real y concreto. As\u00ed, la administraci\u00f3n de justicia podr\u00e1 funcionar sobre una situaci\u00f3n jur\u00eddica madura y completa que le permite al juez ejercer a cabalidad su misi\u00f3n institucional. \u00a0<\/p>\n
28 Al respecto, se\u00f1al\u00f3 la Corte: \u201c2.4 Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acci\u00f3n de tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de tr\u00e1mite o preparatorios, considera que esta modalidad de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales s\u00f3lo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es as\u00ed, porque cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un medio alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acci\u00f3n contenciosa administrativa, la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, vulnerados o amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse efectiva de manera inmediata a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio. (arts. 86, inciso 3\u00ba. y 8\u00ba. del Decreto 2591\/91)\u201d (Sentencia T-420 de 1998; M.P. Antonio Barrera Carbonell). \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-557\/01 \u00a0 CONTRALORIA-Vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal\/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Atribuciones\/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Establecimiento de responsabilidad por gesti\u00f3n fiscal\/CONTRALOR-Exigencia de responsabilidad fiscal \u00a0 PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza\/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Car\u00e1cter del procedimiento \u00a0 Para hacer efectiva la responsabilidad y obligar al servidor p\u00fablico o al particular a reparar el da\u00f1o causado […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6897","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6897","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6897"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6897\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6897"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6897"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6897"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}