\u00a0 \u00a0 Sentencia C-579\/01 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma no acusada \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formaci\u00f3n de ley de organizaci\u00f3n territorial\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Incompatibilidades de servidores p\u00fablicos de nivel territorial\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Car\u00e1cter de normas org\u00e1nicas de presupuesto \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Se\u00f1alamientos\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Se\u00f1alamientos que debe contener la demanda \u00a0<\/p>\n
Si un ciudadano pretende que la Corte efect\u00fae el control constitucional de una determinada disposici\u00f3n, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deber\u00e1 efectuar un triple se\u00f1alamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el art\u00edculo 158 Superior. \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales textos acusados se estiman violados \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Deficiente sustentaci\u00f3n del cargo \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Caracter\u00edsticas particulares \u00a0<\/p>\n
Debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes org\u00e1nicas cuentan con ciertas caracter\u00edsticas particulares; tal y como lo estableci\u00f3 la Corte, estas leyes “gozan de una prerrogativa especial, por su posici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica (art. 151). Las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, seg\u00fan lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Materias reservadas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Reserva\/LEY ORGANICA-Duda sobre reserva\/LEY ORGANICA Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Duda sobre reserva \u00a0<\/p>\n
S\u00f3lo forman parte de la reserva de ley org\u00e1nica aquellas materias espec\u00edfica y expresamente se\u00f1aladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretaci\u00f3n demasiado amplia de tal reserva terminar\u00eda por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto as\u00ed que, seg\u00fan se afirm\u00f3 en sentencia de esta Corporaci\u00f3n, “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley org\u00e1nica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos motivos: (i) la existencia de una cl\u00e1usula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes org\u00e1nicas, constituyen un l\u00edmite al proceso democr\u00e1tico. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un se\u00f1alamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes org\u00e1nicas, deber\u00e1n entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario. \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Materias reservadas por el Constituyente \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO-Capacidades y competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO-Significado de \u201ccompetencias\u201d de gesti\u00f3n administrativa y fiscal \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA-Significado \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO-Significado de \u201ccapacidades\u201d de gesti\u00f3n administrativa y fiscal \u00a0<\/p>\n
CAPACIDAD-Significado \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO-Categorizaci\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
DISTRITO-Categorizaci\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
Nada obsta para que un sistema de categor\u00edas que es v\u00e1lidamente aplicable tanto a los departamentos como a los municipios, sea establecido tambi\u00e9n para los distritos, puesto que \u00e9stos, en tanto personas jur\u00eddicas dotadas de autonom\u00eda presupuestal, no tienen ninguna diferencia relevante con aquellos, menos trat\u00e1ndose de un esfuerzo elemental de coordinaci\u00f3n entre las finanzas p\u00fablicas nacionales y territoriales. En consecuencia, dado que tanto los departamentos como los municipios admiten tal categorizaci\u00f3n, forzoso es concluir que tambi\u00e9n los distritos pueden insertarse dentro de un esquema como el que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte. \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva\/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Restricci\u00f3n es excepcional \u00a0<\/p>\n
La reserva de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricci\u00f3n a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepci\u00f3n a su cl\u00e1usula general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance \u00fanicamente aquellas materias expresamente reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Categorizaci\u00f3n presupuestal\/ENTIDADES TERRITORIALES-Categorizaci\u00f3n presupuestal por legislador ordinario \u00a0<\/p>\n
El establecimiento legal de estas categor\u00edas no requiere surtir el tr\u00e1mite de una ley org\u00e1nica. Si la finalidad de someter una determinada materia a la regulaci\u00f3n de una ley org\u00e1nica, es la de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentaci\u00f3n, no puede aceptarse que forme parte de su n\u00facleo el tema de la creaci\u00f3n de categor\u00edas gen\u00e9ricas, de \u00edndole presupuestal, que por su esencia son netamente variables; para la creaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de tales categor\u00edas, que son una manifestaci\u00f3n de las atribuciones ordinarias del Congreso, se debe admitir que el Legislador cuenta con un amplio grado de discrecionalidad, que le permite introducir variaciones razonables, en el tiempo que considere conveniente, sobre los factores a tener en cuenta para fijar las categor\u00edas, el n\u00famero de las mismas, etc., con el objeto de coordinar las principales variables presupuestales y macroecon\u00f3micas nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Factores de categorizaci\u00f3n presupuestal \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Legislador no est\u00e1 obligado a aplicar, al mismo tiempo, todos los factores enumerados en los art\u00edculos 302 y 320 de la Carta; estos, por el contrario, brindan un abanico de posibilidades, entre las cuales el Congreso deber\u00e1 escoger, en forma razonable, las que mejor se amolden a los objetivos que se persiguen con cada categorizaci\u00f3n en particular. Si lo que se busca es una categorizaci\u00f3n presupuestal, es apenas l\u00f3gico que se tengan en cuenta factores como el de poblaci\u00f3n y el de recursos econ\u00f3micos, d\u00e1ndole preponderancia a \u00e9stos \u00faltimos: se trata de un ejercicio razonable de la discrecionalidad del legislador. \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinaci\u00f3n de categor\u00eda presupuestal \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Se\u00f1alamiento en la Constituci\u00f3n de materias reservadas \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias reservadas expresamente en la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Pueden clasificarse las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley org\u00e1nica en dos grandes grupos: En primer orden, ser\u00e1 materia de ley org\u00e1nica la distribuci\u00f3n y asignaci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del art\u00edculo 288 de la Carta. En un segundo grupo, pueden distinguirse aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constituci\u00f3n defiere a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos espec\u00edficos, sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulaci\u00f3n de estas distintas materias a trav\u00e9s de ley especial. \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Creaci\u00f3n y fusi\u00f3n por legislador ordinario \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Condiciones para creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y eliminaci\u00f3n\/LEY ORGANICA EN DEPARTAMENTO-Condiciones para creaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Por regla general, corresponde al legislador ordinario la fijaci\u00f3n de las condiciones para crear, fusionar y eliminar entidades territoriales; s\u00f3lo excepcionalmente, como en el caso del art\u00edculo 297 relativo a los departamentos, el Constituyente defiri\u00f3 al legislador org\u00e1nico la determinaci\u00f3n de las condiciones para la creaci\u00f3n de estas entidades. \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Entidad fundamental \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Requisitos para creaci\u00f3n y fusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Eventos para la integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Relaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-N\u00facleo esencial en materia presupuestal \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites al legislador \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites rec\u00edprocos\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
El equilibrio entre la unidad y la autonom\u00eda se logra mediante un sistema de limitaciones rec\u00edprocas: la autonom\u00eda, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el inter\u00e9s general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, que exige unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y en las decisiones de pol\u00edtica que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as\u00ed como una administraci\u00f3n de justicia com\u00fan. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial. Esta supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulaci\u00f3n particular para lo espec\u00edfico de cada localidad, dentro de los par\u00e1metros de un orden unificado por la ley general. En ese sentido, la autonom\u00eda no equivale a autarqu\u00eda ni a soberan\u00eda de las entidades territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de \u00e9stas con un g\u00e9nero superior, que no rompe el modelo del Estado unitario. De esta manera, de la regla de limitaciones rec\u00edprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonom\u00eda constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos ata\u00f1en. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad que deber\u00e1n gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los \u00a0distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el \u00e1mbito meramente local o regional, deber\u00e1 ser regulado por una ley de la Rep\u00fablica. En consecuencia, la autonom\u00eda territorial tiene l\u00edmites en lo que toca con los intereses nacionales. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-N\u00facleo esencial \u00a0<\/p>\n
El contenido m\u00ednimo del principio de autonom\u00eda territorial lo establece el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n, que incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habr\u00e1 de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la realizaci\u00f3n efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. Adem\u00e1s, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal n\u00facleo esencial se incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercer\u00e1n de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervenci\u00f3n legislativa en materia financiera y presupuestal \u00a0<\/p>\n
En general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administraci\u00f3n territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de la macroeconom\u00eda \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n amplia del legislador en materia econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Fuerza vinculante \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites a potestad tributaria \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites en materia de bienes y rentas \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n amplia del legislador en materia presupuestal \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el esquema trazado por el constituyente, el Legislador nacional cuenta con amplias facultades de intervenci\u00f3n respecto de los asuntos de las entidades territoriales, en materia presupuestal. Los l\u00edmites de tal intervenci\u00f3n estar\u00e1n dados por las circunstancias espec\u00edficas de cada caso, que ser\u00e1n las que determinar\u00e1n si una medida en concreto es razonable y proporcional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-L\u00edmites al legislador en materia financiera y presupuestal \u00a0<\/p>\n
Esta Corte ha establecido la norma general seg\u00fan la cual, en lo que respecta a la autonom\u00eda financiera y presupuestal, el l\u00edmite con el que cuenta el Legislador para su intervenci\u00f3n depender\u00e1 del tipo de recursos que, en cada caso, se est\u00e9n regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiaci\u00f3n: las fuentes ex\u00f3genas, y las fuentes end\u00f3genas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervenci\u00f3n legislativa en fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Las fuentes ex\u00f3genas proceden de la transferencia o cesi\u00f3n de las rentas nacionales a las entidades territoriales, as\u00ed como de los derechos de \u00e9stas a participar en las regal\u00edas y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervenci\u00f3n del Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiaci\u00f3n. \u201cEn particular, la Corte ha se\u00f1alado que nada obsta para que la ley intervenga en la definici\u00f3n de las \u00e1reas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinaci\u00f3n sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n. Sin embargo, tal destinaci\u00f3n debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada, en t\u00e9rminos de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la consecuci\u00f3n del fin perseguido\u201d. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervenci\u00f3n legislativa en fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Los recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, o recursos propios de las entidades territoriales, implican una mayor autonom\u00eda para \u00e9stas en cuanto a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad, o bien las rentas tributarias propias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas tributarias \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n excepcional y limitada del legislador en fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del Legislador respecto de la destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas es, por regla general, excepcional y limitada. \u201cDado que el legislador debe respetar el reducto m\u00ednimo de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervenci\u00f3n legislativa en esta materia exige una justificaci\u00f3n objetiva y suficiente. La autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condici\u00f3n necesaria para el ejercicio de su propia autonom\u00eda. Si aquella desaparece, \u00e9sta se encuentra condenada a permanecer s\u00f3lo nominalmente. Para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n -o recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador\u201d. Sin embargo, existen casos excepcionales en los cuales el Legislador, en uso de las amplias atribuciones, puede intervenir en el manejo de los recursos end\u00f3genos de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que as\u00ed lo justifiquen. Este punto se desarrollar\u00e1 en el siguiente ac\u00e1pite. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n excepcional del legislador en fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas de soluci\u00f3n de conflictos \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n legislativa en fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La regla aplicable es que se permite la intervenci\u00f3n del legislador sobre la destinaci\u00f3n de recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, siempre que as\u00ed lo exija la preservaci\u00f3n del equilibrio macroecon\u00f3mico de la Naci\u00f3n, lo cual va acorde con la definici\u00f3n de autonom\u00eda en tanto “gesti\u00f3n de los intereses propios”, en el sentido de que la estabilidad nacional no es un asunto que concierna exclusivamente a ninguna de las sub-divisiones territoriales de la Rep\u00fablica, sino a todas en com\u00fan, por lo cual es el Legislador nacional quien est\u00e1 llamado a tomar las medidas pertinentes. Ello, por supuesto, respetando los primados de racionalidad y proporcionalidad, que garantizan la integridad del n\u00facleo esencial que, tambi\u00e9n en materia presupuestal, asiste a la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos no destinados a financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de libre destinaci\u00f3n para financiaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Crisis macroecon\u00f3mica\/ENTIDADES TERRITORIALES-Desbalance fiscal y endeudamiento \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Deuda mayor que capacidad de pago\/ENTIDADES TERRITORIALES-Reducci\u00f3n de gastos \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Control en relaci\u00f3n con los ingresos \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Crisis econ\u00f3mica\/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Crecimiento desmedido \u00a0<\/p>\n
AGENTES DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibici\u00f3n al Gobierno Nacional \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiaci\u00f3n con recursos del situado fiscal \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas y activos \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTRALOR-Salario\/PERSONERO-Salario \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-Significado \u00a0<\/p>\n
Ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional que una ley marco o cuadro es aquella que implica una nueva relaci\u00f3n entre el Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que \u00e9ste \u00faltimo colabora activamente con el primero en la regulaci\u00f3n de la materia correspondiente, de forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habr\u00e1n de guiar la regulaci\u00f3n, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica del asunto de que se trate. \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA-Consagraci\u00f3n de normas marco\/LEY MARCO Y LEY ORDINARIA-Tr\u00e1mite \u00a0<\/p>\n
Ha indicado la Corte que el Legislador puede consagrar normas marco dentro de leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo tr\u00e1mite ante el Congreso ; lo que las diferencia ser\u00e1 el grado de amplitud que habr\u00e1 de caracterizar las leyes marco, en relaci\u00f3n con las materias espec\u00edficas que la Constituci\u00f3n les se\u00f1ala. \u00a0<\/p>\n
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Fijaci\u00f3n de escalas de remuneraci\u00f3n\/CONCEJO MUNICIPAL-Fijaci\u00f3n de escalas de remuneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EMPLEADOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinaci\u00f3n de r\u00e9gimen salarial \u00a0<\/p>\n
AREA METROPOLITANA-Clasificaci\u00f3n de distritos o municipios \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD ENTRE ENTIDADES PUBLICAS \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO EN AREA METROPOLITANA-Condiciones atendiendo pertenencia \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial). \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Ismanda Luc\u00eda Gonzalez Vasco, Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona y Alexander L\u00f3pez Quiroz. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cinco (5) de junio de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco, Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona y Alexander L\u00f3pez Quiroz demandaron parcialmente, en forma separada, la Ley 617 de 2000, \u201cpor la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las demandas en referencia. El texto de las disposiciones demandadas se transcribe, en cada caso, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No 44.188 del 9 de octubre de 2000. \u00a0<\/p>\n
II. CARGOS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR \u00a0<\/p>\n
1. Art\u00edculos Primero y Segundo \u00a0<\/p>\n
1.1. Normas demandadas \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 1. Categorizaci\u00f3n presupuestal de los departamentos. En desarrollo del art\u00edculo 302 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, teniendo en cuenta su capacidad de gesti\u00f3n administrativa y fiscal y de acuerdo con su poblaci\u00f3n e ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, establ\u00e9cese la siguiente categorizaci\u00f3n para los departamentos: \u00a0<\/p>\n
Categor\u00eda especial. Todos aquellos departamentos con poblaci\u00f3n superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Primera categor\u00eda. Todos aquellos departamentos con poblaci\u00f3n comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios m\u00ednimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Segunda categor\u00eda. Todos aquellos departamentos con poblaci\u00f3n comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean iguales o superiores a ciento veintid\u00f3s mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Tercera categor\u00eda. Todos aquellos departamentos con poblaci\u00f3n comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintid\u00f3s mil (122.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Cuarta categor\u00eda. Todos aquellos departamentos con poblaci\u00f3n igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Los departamentos cuya poblaci\u00f3n corresponda a una categor\u00eda determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales no alcancen el monto se\u00f1alado en el presente art\u00edculo para la misma, se clasificar\u00e1n en la categor\u00eda correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. Sin perjuicio de la categor\u00eda que corresponda seg\u00fan los criterios se\u00f1alados en el presente art\u00edculo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los l\u00edmites que establece la presente ley se reclasificar\u00e1 en la categor\u00eda inmediatamente inferior. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. Cuando un departamento descienda de categor\u00eda, los salarios y\/o honorarios de los servidores p\u00fablicos ser\u00e1n los que correspondan a la nueva categor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4. Los Gobernadores determinar\u00e1n anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categor\u00eda en la que se encuentra clasificado para el a\u00f1o siguiente, el respectivo departamento. \u00a0<\/p>\n
Para determinar la categor\u00eda, el decreto tendr\u00e1 como base las certificaciones que expida el Contralor General de la Rep\u00fablica sobre los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relaci\u00f3n porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificaci\u00f3n que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, sobre poblaci\u00f3n para el a\u00f1o anterior. \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n General del Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, y el Contralor General de la Rep\u00fablica remitir\u00e1n al gobernador las certificaciones de que trata el presente art\u00edculo, a m\u00e1s tardar el treinta y uno (31) de julio de cada a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Si el respectivo Gobernador no expide la certificaci\u00f3n sobre categorizaci\u00f3n en el t\u00e9rmino se\u00f1alado en el presente par\u00e1grafo, dicha certificaci\u00f3n ser\u00e1 expedida por el Contador General de la Naci\u00f3n en el mes de noviembre. \u00a0<\/p>\n
Cuando en el primer semestre del a\u00f1o siguiente al que se eval\u00faa para la categorizaci\u00f3n, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de categor\u00eda, se calificar\u00e1 en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, y el Contralor General de la Rep\u00fablica, remitir\u00e1n a los Gobernadores las certificaciones de que trata el presente art\u00edculo dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a la expedici\u00f3n de la presente ley, a efecto de que los gobernadores determinen, dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a su recibo, la categor\u00eda en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento. Dicho decreto de categorizaci\u00f3n deber\u00e1 ser remitido al Ministerio del Interior para su registro. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Categorizaci\u00f3n de los distritos y municipios. El art\u00edculo 6 de la Ley 136 de 1.994, quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6. Categorizaci\u00f3n de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificar\u00e1n atendiendo a su poblaci\u00f3n e ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Categor\u00eda especial. Todos aquellos distritos o municipios con poblaci\u00f3n superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Primera categor\u00eda. Todos aquellos distritos o municipios con poblaci\u00f3n comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Segunda categor\u00eda. Todos aquellos distritos o municipios con poblaci\u00f3n comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Tercera categor\u00eda. Todos aquellos distritos o municipios con poblaci\u00f3n comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Cuarta categor\u00eda. Todos aquellos distritos o municipios con poblaci\u00f3n comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Quinta categor\u00eda. Todos aquellos distritos o municipios con poblaci\u00f3n comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Sexta categor\u00eda. Todos aquellos distritos o municipios con poblaci\u00f3n igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. Los distritos o municipios que de acuerdo con su poblaci\u00f3n deban clasificarse en una categor\u00eda, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales difieran de los se\u00f1alados en el presente art\u00edculo para la misma, se clasificar\u00e1n en la categor\u00eda correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba. Ning\u00fan municipio podr\u00e1 aumentar o descender m\u00e1s de dos categor\u00edas entre un a\u00f1o y el siguiente. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00ba. Sin perjuicio de la categor\u00eda que corresponda seg\u00fan los criterios se\u00f1alados en el presente art\u00edculo, cuando un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los l\u00edmites que establece esta ley se reclasificar\u00e1 en la categor\u00eda inmediatamente inferior. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00ba. Cuando un municipio descienda de categor\u00eda, los salarios y\/o honorarios de los servidores p\u00fablicos ser\u00e1n los que correspondan a la nueva categor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 5\u00ba. Los alcaldes determinar\u00e1n anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categor\u00eda en la que se encuentra clasificado para el a\u00f1o siguiente, el respectivo distrito o municipio. \u00a0<\/p>\n
Para determinar la categor\u00eda, el decreto tendr\u00e1 como base las certificaciones que expida el contralor General de la Rep\u00fablica sobre los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relaci\u00f3n porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificaci\u00f3n que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, sobre poblaci\u00f3n para el a\u00f1o anterior. \u00a0<\/p>\n
El Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, y el Contralor General de la Rep\u00fablica remitir\u00e1n al alcalde la certificaci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo, a m\u00e1s tardar el treinta y uno (31) de julio de cada a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Si el respectivo Alcalde no expide la certificaci\u00f3n en el t\u00e9rmino se\u00f1alado en el presente par\u00e1grafo, dicha certificaci\u00f3n ser\u00e1 expedida por el Contador General de la Naci\u00f3n en el mes de noviembre. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 6\u00ba.El salario m\u00ednimo legal mensual que servir\u00e1 de base para la conversi\u00f3n de los ingresos, ser\u00e1 el que corresponda al mismo a\u00f1o de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n determinados en el presente art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 7\u00ba. Los municipios de frontera con poblaci\u00f3n superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su condici\u00f3n estrat\u00e9gica, se clasificar\u00e1n como m\u00ednimo en la cuarta categor\u00eda, en ning\u00fan caso los gastos de funcionamiento de dichos municipios podr\u00e1n superar el ciento por ciento de sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 8\u00ba. Los municipios colindantes con el Distrito Capital, con poblaci\u00f3n superior a trescientos mil uno (300.001) habitantes, se clasificar\u00e1n en segunda categor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 9\u00ba. Las disposiciones contenidas en el presente art\u00edculo ser\u00e1n de aplicaci\u00f3n obligatoria a partir del a\u00f1o 2004. \u00a0<\/p>\n
En el per\u00edodo comprendido entre el a\u00f1o 2000 y el a\u00f1o 2003, podr\u00e1n seguirse aplicando las normas vigentes sobre categorizaci\u00f3n. En este caso, cuando un municipio deba asumir una categor\u00eda determinada, pero sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n sean insuficientes para financiar los gastos de funcionamiento se\u00f1alados para la misma, los alcaldes podr\u00e1n solicitar al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la certificaci\u00f3n de la categor\u00eda que se adecue a su capacidad financiera. \u00a0<\/p>\n
La categor\u00eda certificada por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico ser\u00e1 de obligatoria adopci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En estos eventos, los salarios y honorarios que se establezcan con base en la categorizaci\u00f3n deber\u00e1n ajustarse para la vigencia fiscal en que regir\u00e1 la nueva categor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, DANE, y el Contralor General de la Rep\u00fablica, remitir\u00e1n a los alcaldes las certificaciones de que trata el presente art\u00edculo dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a la expedici\u00f3n de la presente ley, a efecto de que los alcaldes determinen, dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a su recibo, la categor\u00eda en la que se encuentra clasificado el respectivo distrito o municipio. Dicho decreto de categorizaci\u00f3n deber\u00e1 ser remitido al Ministerio del Interior para su registro.” \u00a0<\/p>\n
1.2. Las demandas \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco y Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona consideran que los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba demandados desconocen los art\u00edculos 151, 1\u00ba, 287, 302 y 313 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentan que, tal y como lo estableci\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-600A\/95, el postulado de la autonom\u00eda de las entidades territoriales genera, en favor de \u00e9stas, una “garant\u00eda institucional” en virtud de la cual el legislador s\u00f3lo podr\u00e1 regular las materias relacionadas con ellas a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica. Entre los temas reservados para este tipo de leyes, est\u00e1 la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico de los entes territoriales, dentro del cual se incluye la categorizaci\u00f3n de los mismos. “Si la distribuci\u00f3n de competencias es sin duda materia propia de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica seg\u00fan la misma sentencia C-600A, con mayor raz\u00f3n ha de serlo la categorizaci\u00f3n, en tanto \u00e9sta constituye el elemento fundamental para la asignaci\u00f3n de competencias, pues el hecho de que un ente territorial est\u00e9 ubicado en una u otra categor\u00eda por fuerza marcar\u00e1 su paquete competencial”. Por lo mismo, no puede una ley ordinaria como la que se demanda determinar dicha categorizaci\u00f3n, sin que al menos los principios generales con base en los cuales la misma se habr\u00e1 de efectuar hayan sido establecidos por una ley org\u00e1nica; de lo contrario, se desconocer\u00eda el art\u00edculo 151 Superior. “Si hiciera falta un argumento adicional, es el propio legislador, en este mismo cuerpo normativo, el que est\u00e1 se\u00f1alando que los art\u00edculos 1 y 2 no tienen naturaleza de legislaci\u00f3n org\u00e1nica, ya que en el art\u00edculo 95 rese\u00f1a los art\u00edculos que se consideran de este tipo, y en ellos no se incluyen el 1 y 2”. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, consideran que las normas acusadas son lesivas del art\u00edculo 302 constitucional, el cual se\u00f1ala que para categorizar departamentos, se deber\u00e1n tener en cuenta diversos criterios, como por ejemplo, la existencia de ciertas capacidades y competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal, y “la necesidad de mejorar la administraci\u00f3n o la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de acuerdo con su poblaci\u00f3n, recursos econ\u00f3micos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas”. Dada la relaci\u00f3n que existe entre la categorizaci\u00f3n de los entes territoriales y sus derechos constitucionales -en la medida en que tal clasificaci\u00f3n determinar\u00e1 el alcance de sus competencias y capacidades-, “al Congreso le est\u00e1 vedado escoger apenas algunos de los factores que la Carta ordena tener en cuenta para fijar categor\u00edas, por lo que est\u00e1 en el deber jur\u00eddico de sopesarlos todos”. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo primero de la ley, en principio, declara que se tendr\u00e1 en cuenta el factor de poblaci\u00f3n y el de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n; “esta afirmaci\u00f3n deja al desnudo que se utiliz\u00f3 apenas parcialmente el aspecto ‘recursos econ\u00f3micos’, pues se dej\u00f3 por fuera pr\u00e1cticamente el grueso de los mismos, para considerar apenas los que la misma ley denomina ‘ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n’, haciendo a un lado todos los recursos econ\u00f3micos que se enuncian en el art\u00edculo 3\u00ba de la ley; tambi\u00e9n evidencia que se omitieron deliberadamente los factores recursos naturales y circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas”. Asimismo, de conformidad con la ley, el factor poblacional es, en \u00faltimas, \u00a0irrelevante para determinar la categorizaci\u00f3n, puesto que “si se tiene la poblaci\u00f3n de la categor\u00eda primera pero los recursos de segunda, el ente se clasifica en segunda. Y si se tienen la poblaci\u00f3n correspondiente a la segunda categor\u00eda pero los ingresos de la primera, la categor\u00eda ser\u00e1 la primera”. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, argumentan que la disposici\u00f3n demandada viola los art\u00edculos 1, 287 y 300 de la Carta, en virtud de los cuales la corporaci\u00f3n de elecci\u00f3n popular respectiva es el \u00f3rgano de representaci\u00f3n y, por ende, la autoridad normativa propia de los entes territoriales. En ese sentido, el que “una decisi\u00f3n tan importante como la de establecer la categor\u00eda a la que pertenece el ente territorial se tome sin la m\u00e1s m\u00ednima intervenci\u00f3n de la Asamblea o el Concejo, seg\u00fan el caso, es un ol\u00edmpico desconocimiento del derecho que tienen los entes territoriales a sus autoridades propias, a su autonom\u00eda, a la intervenci\u00f3n de estas autoridades en los asuntos locales y\/o seccionales”. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el ciudadano Alexander L\u00f3pez Quiroz considera que el art\u00edculo primero de la Ley 617\/2000 es contrario al art\u00edculo 302 de la Carta, en virtud del cual la ley podr\u00e1 establecer para uno o m\u00e1s departamentos diversas capacidades y competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal, y que en desarrollo de lo anterior, podr\u00e1 delegar a uno o varios Departamentos atribuciones propias de las entidades p\u00fablicas nacionales. En criterio del demandante, esta norma precisa que la ley podr\u00e1 establecer tales capacidades y competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal por medio de delegaciones, pero no contempla la posibilidad de que la ley pueda clasificar o categorizar a los departamentos; lo que es m\u00e1s, “si el Constituyente hubiera querido una categorizaci\u00f3n de los Departamentos lo hubiese dicho expresamente como lo ordena la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el art\u00edculo 320 sobre los municipios”; por ello, mal puede una ley como la que se acusa categorizar los entes departamentales. \u00a0<\/p>\n
1.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
1.3.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Nancy L. Gonz\u00e1lez Camacho, obrando en su condici\u00f3n de apoderada del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, en cuanto al tema de la reserva de ley org\u00e1nica, la interviniente cita extensamente la sentencia C-600A\/95, en la cual la Corte Constitucional sostuvo los siguientes puntos: a) como la legislaci\u00f3n org\u00e1nica se refiere a la estructura territorial y a la organizaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos en funci\u00f3n del territorio, deben formar parte de ella, en palabras de la Corte, “la definici\u00f3n de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, as\u00ed como su r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico”; igualmente, deben tener tal car\u00e1cter las normas que regulen los mecanismos de participaci\u00f3n relacionados con el ordenamiento territorial, as\u00ed como la asignaci\u00f3n de competencias normativas y no normativas a los entes territoriales, y la distribuci\u00f3n de competencias entre \u00e9stos y la Naci\u00f3n. b) La Carta Pol\u00edtica no impide que una misma ley contenga materias propias de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica y asuntos propios de una ley ordinaria, siempre y cuando exista entre ellos una conexidad tem\u00e1tica razonable. c) la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales no es materia exclusiva de la ley org\u00e1nica, puesto que en algunos casos, es la misma Constituci\u00f3n quien distribuye algunas competencias, de manera tal que, como dijo la Corte, “una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta”; igualmente, es posible que una ley org\u00e1nica establezca los principios generales de tal distribuci\u00f3n, y sea la ley ordinaria la que asigne competencias espec\u00edficas. Lo que no se puede aceptar es que una ley ordinaria distribuya tales competencias, sin que una ley org\u00e1nica anterior o la Carta misma hayan establecido los principios generales a los cuales habr\u00e1 de sujetarse tal distribuci\u00f3n. d) La violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica no es un vicio de forma, sino una falta de competencia; como lo dijo esta Corporaci\u00f3n, “el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constituci\u00f3n ha reservado al tr\u00e1mite y a la forma m\u00e1s exigentes de la ley org\u00e1nica”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en los anteriores puntos, la interviniente anota que no asiste raz\u00f3n a los demandantes cuando argumentan que se lesiona, con el art\u00edculo primero acusado, la reserva de legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial, ya que “si se repara en el contenido y alcance de la ley demandada, as\u00ed como en la jurisprudencia contenida en la Sentencia de la Corte Constitucional, se concluye que la ley 617 se ocupa de materias distintas a las de asignar competencias normativas a los entes territoriales se\u00f1aladas en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a pesar que los temas all\u00ed tratados se relacionen con estas entidades”. Ello, por cuanto en su criterio, lo que constituye el n\u00facleo de reserva de la ley org\u00e1nica es el reparto de competencias normativas entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Segundo, considera que no existe una violaci\u00f3n del art\u00edculo 320 Superior en lo relativo al tema de los factores de categorizaci\u00f3n. Explica que la misma Carta Pol\u00edtica, en el art\u00edculo que se considera lesionado, faculta al Legislador para adelantar tal labor de categorizaci\u00f3n en funci\u00f3n de la densidad poblacional, los recursos fiscales y la importancia econ\u00f3mica del respectivo ente territorial, partiendo de la base de las diferencias f\u00e1cticas que existen entre tales entidades. En desarrollo de lo anterior, la ley 617 de 2000 efectu\u00f3 una clasificaci\u00f3n de los departamentos y modific\u00f3 las normas existentes sobre categorizaci\u00f3n de municipios, de acuerdo con su capacidad de gesti\u00f3n administrativa, su poblaci\u00f3n y sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Indica que el objetivo de una norma como la que se acusa es “ajustar los niveles de gasto de los departamentos y municipios a las verdaderas necesidades de cada una de estas entidades territoriales, cuidando en todo caso que no se superen los ingresos disponibles para su pago. Se trata de adecuar la categor\u00eda a la capacidad administrativa que les brindan sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales, entendiendo por tales, aquellos ingresos regulares que ofrecen certidumbre en su recaudo”. En relaci\u00f3n con las normas derogadas, el cambio fundamental estriba en que: a) se aumentaron los l\u00edmites de poblaci\u00f3n e ingresos para los municipios de cuarta y sexta categor\u00eda, b) el nivel de ingresos ser\u00e1 el que decida la categor\u00eda de un municipio. Con este cambio, descender\u00e1n de categor\u00eda municipios que con las anteriores normas de la Ley 136 de 1.994, ten\u00edan una poblaci\u00f3n que coincid\u00eda con la de la categor\u00eda a la que pertenec\u00edan, pero unos ingresos que estaban varias categor\u00edas por debajo. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, adem\u00e1s, que esta categorizaci\u00f3n para nada afecta el monto global de las transferencias recibidas por los municipios de la Naci\u00f3n, “pues \u00e9ste no se establece con base en la categor\u00eda del municipio sino principalmente con base en criterios de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas”. Adem\u00e1s, la ley significa un alivio financiero para los municipios que tienen dificultades en cubrir sus gastos de funcionamiento, especialmente los de categor\u00edas segunda y tercera, que a partir de la siguiente vigencia fiscal no podr\u00e1n destinar para su funcionamiento una parte de su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n. Por lo mismo, la categorizaci\u00f3n que efect\u00faa la ley demandada obedece a criterios objetivos y razonables. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto al cargo consistente en que las entidades territoriales no pudieron participar en la toma de decisiones que llev\u00f3 a la ley 617 de 2000, sostiene que no tiene asidero, por cuanto durante el proceso s\u00ed se hicieron presentes las organizaciones que representaban a las entidades territoriales, a trav\u00e9s de sus comentarios escritos y verbales. “Prueba fehaciente son los documentos escritos que reposan en la Direcci\u00f3n General de Asuntos Territoriales del Ministerio del Interior, suscritos por el representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, la Confederaci\u00f3n Colombiana de Concejales, Asambleas departamentales, etc.”. \u00a0<\/p>\n
3.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Magdalena Botia de Botia, en su calidad de representande del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas, por tres razones b\u00e1sicas: a) No existe violaci\u00f3n a la reserva de ley org\u00e1nica; b) No hubo desconocimiento de los factores de categorizaci\u00f3n, y c) no se lesiona con la norma acusada la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, considera que no se lesion\u00f3 el art\u00edculo 151 Superior al expedir las normas acusadas, por cuanto las disposiciones respectivas s\u00ed recibieron el tr\u00e1mite de legislaci\u00f3n org\u00e1nica, y en todo caso, incluso si no lo hubieran recibido, ello no era necesario, por la materia con la cual se relacionan. En cuanto a lo primero, recuerda que, de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-600A\/95, en la ponencia para primer debate ante el Senado de la Rep\u00fablica del proyecto de la actual Ley 617 de 2000, se se\u00f1al\u00f3 que algunas de las normas all\u00ed contenidas eran de naturaleza org\u00e1nica, lo cual exig\u00eda la aprobaci\u00f3n de tales disposiciones con mayor\u00edas absolutas. Ello no vicia de inconstitucionalidad la ley, por cuanto un mismo cuerpo legal puede contener al mismo tiempo normas ordinarias y normas org\u00e1nicas, y una norma ordinaria, por tramitarse como org\u00e1nica, no se opone a la constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, considera que el hecho de que el art\u00edculo 1\u00ba demandado tenga como t\u00edtulo “categorizaci\u00f3n presupuestal de los departamentos” no significa que se est\u00e9n regulando asuntos reservados a la ley org\u00e1nica de presupuesto, por cuanto no se refiere a temas como la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n de los presupuestos de las Entidades Territoriales o de la Naci\u00f3n: “la menci\u00f3n al presupuesto constituye solo un par\u00e1metro de medici\u00f3n de la capacidad fiscal del respectivo ente, con miras a su clasificaci\u00f3n en una categor\u00eda determinada, acorde con el monto de los recursos con que cuenta para administrarse”. Por ese motivo, los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la ley demandada no fueron inclu\u00eddos en la enumeraci\u00f3n que realiza el art\u00edculo 95 ib\u00eddem, sobre qu\u00e9 normas se incorporan a la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, considera que los demandantes cometen el error de considerar que todos los asuntos relacionados con la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales son objeto de la reserva de ley org\u00e1nica, “cuando hay una gran cantidad de materias que se ocupan de dar desarrollo a las competencias asignadas directamente por la Constituci\u00f3n a estas entidades o al Congreso de la Rep\u00fablica, y cuyo desarrollo es propio de Ley ordinaria. Tal es el caso de la clasificaci\u00f3n de los departamentos y municipios en categor\u00edas”. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, para la interviniente no existe violaci\u00f3n de los art\u00edculos 302 y 320 de la Constituci\u00f3n. Explica que los aspectos que los mencionados preceptos constitucionales se\u00f1alan -poblaci\u00f3n, recursos econ\u00f3micos, recursos naturales, situaci\u00f3n geogr\u00e1fica, circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas, e importancia econ\u00f3mica- son muy diferentes, hasta el punto que en ciertos casos llegan a tener un nivel de particularidad tan amplio, que “si se tomaran en cuenta simult\u00e1neamente todos los factores para efectos de la categorizaci\u00f3n, podr\u00edan resultar tantas categor\u00edas como municipios y departamentos existen”. Ello dificultar\u00eda la clasificaci\u00f3n de las entidades territoriales en una u otra categor\u00eda. Por lo mismo, considera que “no es posible apegarse al texto literal de los art\u00edculos constitucionales para pretender que el Congreso est\u00e1 obligado a tomar simult\u00e1neamente todos los factores para efectos de la categorizaci\u00f3n”; por el contrario, se debe efectuar una interpretaci\u00f3n finalista de los art\u00edculos constitucionales mencionados, a la luz del objetivo de mejorar la administraci\u00f3n p\u00fablica. Para lograr estos fines, es indispensable tomar en cuenta los aspectos poblacional y de ingresos, ya que se trata de elementos comunes presentes en todas las entidades territoriales, que resultan determinantes de las necesidades de los habitantes y de la capacidad fiscal del ente territorial para suplirlas. “Ello no obsta para que en algunos casos espec\u00edficos, dependiendo de la finalidad con que se elabora la norma, se tomen en consideraci\u00f3n exclusivamente otros aspectos de los se\u00f1alados en los art\u00edculos 302 y 320 constitucionales”. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la selecci\u00f3n de los factores poblaci\u00f3n e ingresos para efectuar la categorizaci\u00f3n, con predominio del segundo, responde a la finalidad de la norma acusada, cual es la de controlar el gasto de las entidades territoriales para preservar su viabilidad financiera. “Por \u00faltimo, nada impide al legislador, establecer reglas especiales para algunos entes territoriales, en atenci\u00f3n a otro cualquiera de los factores, con aplicaci\u00f3n adem\u00e1s, de las premisas para la categorizaci\u00f3n general”. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, en lo relativo al cargo sobre incompetencia del Congreso para categorizar los departamentos, considera necesario precisar que la categorizaci\u00f3n que efect\u00faa el art\u00edculo 1\u00ba demandado no atribuye a los departamentos capacidades o competencias administrativas distintas a las que la \u00a0Constituci\u00f3n les asigna; en consecuencia, “no se opone ni contrar\u00eda el contenido del art\u00edculo 302 constitucional, por cuanto no impide su cumplimiento y por el contrario lo facilita al permitir determinar su capacidad de gesti\u00f3n administrativa y fiscal”. En otras palabras, la categorizaci\u00f3n de los departamentos de conformidad con la norma acusada no es obst\u00e1culo para que el legislador delegue en ellos “capacidades y competencias propias de los organismos o entidades p\u00fablicas nacionales”, adicionales a las expresamente atribu\u00eddas por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Desde otra perspectiva, el art\u00edculo 302 Superior contiene una autorizaci\u00f3n para el legislador, en el sentido de que podr\u00e1 delegar en las entidades territoriales atribuciones propias de las entidades nacionales; del texto de dicho precepto no es posible deducir ninguna prohibici\u00f3n. Es decir, “el hecho de no encontrarse en el texto constitucional autorizaci\u00f3n expresa para categorizar a los departamentos, tal como figura en el art\u00edculo 320 para los municipios, (no) implica prohibici\u00f3n”. Adem\u00e1s, el Constituyente consider\u00f3 necesario autorizar al legislativo para categorizar a los municipios por el hecho de que la competencia para crear tales entidades radica en cabeza de las Asambleas, mientras que la competencia para la creaci\u00f3n y organizaci\u00f3n de los departamentos corresponde al Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, seg\u00fan el art\u00edculo 298 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Congreso reglamentar\u00e1, por medio de una ley, lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los departamentos; “armonizando esta autorizaci\u00f3n con la competencia general del legislador para dictar las leyes, y con la facultad o autorizaci\u00f3n para delegar en los departamentos atribuciones de los \u00f3rganos nacionales, en una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, debemos concluir que al legislador no le est\u00e1 vedado se\u00f1alar diversas categor\u00edas de departamentos”; por el contrario, se trata de un desarrollo de dicha facultad. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la apoderada considera que carece de sustento el cargo por violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, que los demandantes justifican en el hecho de que, al momento de efectuar la categorizaci\u00f3n que se acusa, no se tuvo en cuenta a las corporaciones de elecci\u00f3n popular del nivel territorial. En consecuencia, no existe, para la interviniente, violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 287, 300 y 313 de la Carta. Explica que, en su criterio, la oposici\u00f3n se dirige principalmente contra el par\u00e1grafo 4 del art\u00edculo 1\u00ba, y los par\u00e1grafos 5\u00ba y 9\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 617 de 2000, en los cuales se establece que corresponder\u00e1 al Gobernador y al Alcalde, respectivamente, determinar anualmente la categor\u00eda en que se encuentra clasificada su entidad territorial, y en su defecto, a los contralores territoriales correspondientes. \u00a0<\/p>\n
Para la apoderada, ni en el art\u00edculo 300 ni en el 313 de la Constituci\u00f3n se se\u00f1ala para las asambleas o concejos la facultad de se\u00f1alar en qu\u00e9 categor\u00eda se encuadra su respectiva entidad, mientras que en los art\u00edculos 305-15 y 315-10 Superiores s\u00ed se le se\u00f1ala al Congreso el poder de asignarles, tanto a las asambleas y concejos como a los gobernadores y alcaldes, funciones y competencias adicionales a las que les atribuye la Constituci\u00f3n. En ese sentido, bien pod\u00eda el Congreso determinar a cu\u00e1l de estas autoridades le atribu\u00eda la referida competencia. “En el presente caso, como quiera que no se trata de tomar decisiones que afecten directamente los intereses particulares de los miembros de la colectividad (impuestos), o la definici\u00f3n del gasto p\u00fablico (presupuesto), o se refiera a la soluci\u00f3n de necesidades del conglomerado social (plan de desarrollo), sino de definir la categor\u00eda de la respectiva entidad, categor\u00eda que no depende de una decisi\u00f3n volitiva de quien la adopta por cuanto obedece a hechos objetivos pasados (…), no resulta indispensable la participaci\u00f3n de los \u00f3rganos colegiados territoriales, pues el resultado siempre ser\u00e1 el mismo”. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, las referidas corporaciones s\u00ed participan de manera indirecta en el proceso del que se les dice exclu\u00eddas, ya que son \u00e9stos los \u00f3rganos que determinan anualmente el presupuesto de ingresos, inclu\u00eddos los corrientes de libre destinaci\u00f3n, y el monto total de apropiaciones autorizadas para cada vigencia, lo cual incluye los gastos de funcionamiento; as\u00ed, inciden directamente sobre los factores determinantes de la categorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco se viola la autonom\u00eda territorial con la posibilidad de que el Contador General de la Naci\u00f3n certifique la categor\u00eda a la que pertenece cada entidad, ya que se trata de una norma supletoria, que opera \u00fanicamente cuando la autoridad competente se abstiene de cumplir con su atribuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando en su calidad de Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, intervino en este proceso para respaldar los cargos formulados en la demanda. \u00a0<\/p>\n
Explica que la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial reviste una especial importancia, ya que constituye una garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial. Las materias relativas a la creaci\u00f3n, permanencia y supresi\u00f3n de municipios y departamentos, a su clasificaci\u00f3n en categor\u00edas para efectos de someterlas a distintos reg\u00edmenes y competencias, entre otras, forman parte medular del tema de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al hecho de haberse aprobado algunos art\u00edculos con las mayor\u00edas requeridas para una ley org\u00e1nica, a pesar de que no se surti\u00f3 el tr\u00e1mite de ley org\u00e1nica desde un principio, la Federaci\u00f3n considera que “radicar la naturaleza de org\u00e1nica en la ley pr\u00e1cticamente en el s\u00f3lo \u00e1lea de que al momento de votar estuviera presente el n\u00famero de miembros requerido es subestimar la legislaci\u00f3n org\u00e1nica. (…) (Al legislador) le es jur\u00eddicamente exigible, por el Juez Constitucional, que cuando estime conveniente la adopci\u00f3n simult\u00e1nea de normas org\u00e1nicas y ordinarias debe hacerlo de tal modo que puedan diferenciarse claramente unas de otras, desde el momento mismo de presentarse el proyecto y a lo largo de todo el debate”. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, respecto de los factores que el Legislador tuvo en cuenta al momento de establecer las categor\u00edas que se acusan, expresa el interviniente: (i) es contrario a la Carta que se establezcan categor\u00edas de Departamentos “con una perspectiva limitada al solo prop\u00f3sito presupuestal”; y (ii) es igualmente inconstitucional la categorizaci\u00f3n de los Municipios efectuada por la norma acusada, “puesto que ni se aplican todos los factores que la Carta se\u00f1ala, ni la categorizaci\u00f3n se orienta a los prop\u00f3sitos prestablecidos, sino que tambi\u00e9n est\u00e1 inscrita en el \u00fanico prop\u00f3sito de restringir el gasto en funcionamiento”. \u00a0<\/p>\n
En lo tocante al cargo por violaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, expresa que un “rasgo fundamental de la autonom\u00eda pol\u00edtica predicable de los entes territoriales es la posibilidad de tener autoridades propias y de participar, directamente o a trav\u00e9s de esas autoridades, en cuantos asuntos afecten los intereses municipales”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las Asambleas y Concejos constituyen autoridades locales de tipo normativo, y conjugan los principios participativo y democr\u00e1tico; “ello explica que las decisiones m\u00e1s trascendentes para la vida local se adopten en el \u00f3rgano colegiado, y esa es precisamente la raz\u00f3n de inconformidad frente a la norma acusada, que priva sin raz\u00f3n alguna a la Asamblea y al Concejo de la participaci\u00f3n en la decisi\u00f3n de la categor\u00eda que corresponda al Departamento o Municipio”. \u00a0<\/p>\n
1.4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2401 recibido el 11 de enero de 2001, intervino en este proceso para solicitar que se declaren exequibles los art\u00edculos primero y segundo de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 151 Superior, expresa que, dado el contenido de las normas acusadas, \u00e9stas no requer\u00edan surtir el tr\u00e1mite de una ley org\u00e1nica. En su concepto, la Carta reserva a dichas leyes lo relativo a las asignaciones de competencias a entidades territoriales; y la categorizaci\u00f3n que se acusa no forma parte de ese t\u00f3pico, “puesto que la circunstancia de situar a los departamentos y municipios en una u otra categor\u00eda presupuestal no significa que se interfiera con las competencias constitucionales de dichos entes o que se les est\u00e9 asignando nuevas competencias”. Tampoco se lesiona la reserva de la ley org\u00e1nica de presupuesto, puesto que no se est\u00e1n regulando asuntos como la aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n o de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, precisa, el objetivo de las normas demandadas es el de adecuar las categor\u00edas que ellas mismas establecen, a la capacidad administrativa con la que cuentan los entes territoriales en raz\u00f3n de sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. Ello, con miras a prevenir que el nivel de gastos de las entidades territoriales no supere el nivel de ingresos disponibles para costear tales erogaciones; esta medida es razonable, y encuentra su justificaci\u00f3n en la preservaci\u00f3n de la viabilidad financiera de los entes descentralizados, as\u00ed como en el ajuste fiscal de la naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, considera que las categor\u00edas presupuestales establecidas por las normas acusadas constituyen un desarrollo adecuado de los art\u00edculos 302 y 320 Superiores. En su criterio, la demanda efect\u00faa una interpretaci\u00f3n literal de tales preceptos constitucionales, sin considerar el marco normativo en el cual est\u00e1n insertos, esto es, haciendo caso omiso del m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tico. En ese orden de ideas, dejaron de considerar que un principio constitucional fundamental es que la finalidad primordial del Estado Social de Derecho es servir a la comunidad y promover la prosperidad general, e igualmente ignoraron lo dispuesto en el art\u00edculo 209 Superior respecto de los principios de eficacia y econom\u00eda, aplicables a la funci\u00f3n administrativa. \u00a0Ambas disposiciones ser\u00edan lesionadas de prosperar el enfoque hermen\u00e9utico exeg\u00e9tico planteado por la demanda, puesto que \u00e9sta pierde de vista que “la finalidad de las normas, como ya se ha dicho, es controlar el gasto sin medida de las entidades territoriales a fin de obtener su viabilidad financiera y el fortalecimiento del proceso descentralizador”. \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, puntualiza que los factores que escogi\u00f3 el Legislador para determinar la categorizaci\u00f3n demandada son los que guardan una mayor relaci\u00f3n con la finalidad estatal y los principios arriba citados.”No otra cosa puede predicarse del criterio adoptado, pues el establecer un equilibrio entre ingresos y gastos es la mejor manera de evitar la insolvencia fiscal de los entes territoriales”. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, expresa que si se llegaran a tener en cuenta todos los factores previstos en los art\u00edculos 302 y 320 constitucionales, “el legislador desembocar\u00eda necesariamente en una categorizaci\u00f3n ca\u00f3tica por lo casu\u00edstica, habida cuenta de la diversidad \u00e9tnica, cultural y biol\u00f3gica de nuestro pa\u00eds”; con ello se har\u00edan nugatorios los principios de eficacia y econom\u00eda de la funci\u00f3n administrativa, as\u00ed como el objetivo de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la supuesta violaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial por no haberse tenido en cuenta a las asambleas y concejos durante el proceso de formulaci\u00f3n de la norma, considera el Procurador que el cargo carece de fundamento, puesto que en ninguna parte del texto constitucional se encuentra el requisito de la intervenci\u00f3n de las corporaciones p\u00fablicas territoriales de elecci\u00f3n popular en el proceso de categorizaci\u00f3n presupuestal, ni tampoco se encuentra la facultad de dichos \u00f3rganos de establecer tal categorizaci\u00f3n, mientras que esa atribuci\u00f3n s\u00ed se le asigna al Congreso en los art\u00edculos 302 y 320 Superiores. Adem\u00e1s, precisa que los art\u00edculos 305-15 y 315-10 de la Carta se faculta al Congreso para se\u00f1alarles a las asambleas y concejos funciones y competencias adicionales a las que les haya atribuido la Constituci\u00f3n, lo cual efectivamente sucede en algunos apartes de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cargos contra los art\u00edculos 3 al 11 \u00a0<\/p>\n
2.1. Normas demandadas \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 3. Financiaci\u00f3n de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversi\u00f3n p\u00fablica aut\u00f3noma de las mismas. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. \u00a0<\/p>\n
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley org\u00e1nica de presupuesto. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, no se podr\u00e1n financiar gastos de funcionamiento con recursos de: \u00a0<\/p>\n
a) El situado fiscal;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) La participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n de forzosa inversi\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, est\u00e9n encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; \u00a0<\/p>\n
d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiaci\u00f3n financiados con recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica; \u00a0<\/p>\n
e) Los recursos de cofinanciaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
f) Las regal\u00edas y compensaciones; \u00a0<\/p>\n
g) las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; \u00a0<\/p>\n
h) Los activos, inversiones y rentas titularizadas, as\u00ed como el producto de los procesos de titularizaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
i) La sobretasa al ACPM; \u00a0<\/p>\n
j) El producto de la venta de activos fijos; \u00a0<\/p>\n
k) Otros aportes y transferencias con destinaci\u00f3n espec\u00edfica o de car\u00e1cter transitorio; \u00a0<\/p>\n
l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba. Los gastos para la financiaci\u00f3n de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinaci\u00f3n del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podr\u00e1n seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00ba. Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguir\u00e1n considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00ba. Los contratos de prestaci\u00f3n de servicios para la realizaci\u00f3n de actividades administrativas se clasificar\u00e1n para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 4. Valor m\u00e1ximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podr\u00e1n superar, como proporci\u00f3n de sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, los siguientes l\u00edmites: \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
Categor\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0L\u00edmite \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a050% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a055% \u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a060% \u00a0<\/p>\n
Tercera y cuarta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a070% \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5. Per\u00edodo de transici\u00f3n para ajustar los gastos de funcionamiento de los departamentos. Se establece un per\u00edodo de transici\u00f3n a partir del a\u00f1o 2001, para los departamentos cuyos gastos de funcionamiento superen los l\u00edmites establecidos en los art\u00edculos anteriores en relaci\u00f3n con los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
A\u00f1o \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02001 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2002 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2003 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02004 \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
CATEGORIA \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a065.0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a060.0% \u00a0 \u00a0 55,0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a050,0% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a070,0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a065,0% \u00a0 \u00a0 60,0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a055,0% \u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a075,0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a070,0% \u00a0 \u00a0 65,0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a070,0% \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 6\u00ba. Valor m\u00e1ximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podr\u00e1n superar como proporci\u00f3n de sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, lo siguientes l\u00edmites: \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Categor\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0L\u00edmite \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a050% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a065% \u00a0<\/p>\n
Segunda y Tercera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a070% \u00a0<\/p>\n
Cuarta, quinta y sexta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a080% \u00a0<\/p>\n
_______________________________________________________” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 7\u00ba. Per\u00edodo de transici\u00f3n para ajustar los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Se establece un per\u00edodo de transici\u00f3n a partir del a\u00f1o 2001, para los distritos o municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los l\u00edmites establecidos en los art\u00edculos anteriores en relaci\u00f3n con los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
A\u00f1o \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02001 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2002 \u00a0 \u00a0 2003 \u00a0 \u00a0 2004 \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
CATEGORIA \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a061% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a057% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 54% \u00a0 \u00a0 \u00a050% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a080% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a075% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 70% \u00a0 \u00a0 \u00a065% \u00a0<\/p>\n
Segunda y Tercera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a085% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a080% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 75% \u00a0 \u00a0 \u00a070% \u00a0<\/p>\n
Cuarta, Quinta y Sexta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a095% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a090% \u00a0 \u00a0 \u00a085% \u00a0 \u00a0 \u00a080% \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8\u00ba. Valor m\u00e1ximo de los gastos de las Asambleas y Contralor\u00edas Departamentales. A partir del a\u00f1o 2001, durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categor\u00eda especial los gastos diferentes a la remuneraci\u00f3n de los diputados no podr\u00e1n superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneraci\u00f3n. En las Asambleas de los departamentos de categor\u00edas primera y segunda los gastos diferentes a la remuneraci\u00f3n de los diputados no podr\u00e1n superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha remuneraci\u00f3n. En las Asambleas de los departamentos de categor\u00edas tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneraci\u00f3n de los diputados no podr\u00e1n superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Las contralor\u00edas departamentales no podr\u00e1n superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinaci\u00f3n del respectivo departamento, los l\u00edmites que se indican a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
Categor\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0L\u00edmite gastos Contralor\u00edas \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01.2% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.0% \u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.5% \u00a0<\/p>\n
Tercera y Cuarta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a03.0% \u00a0<\/p>\n
______________________________________________________” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9\u00ba. Per\u00edodo de transici\u00f3n para ajustar los gastos de las Contralor\u00edas Departamentales. Se establece un per\u00edodo de transici\u00f3n a partir del a\u00f1o 2001, para los departamentos cuyos gastos en Contralor\u00edas superen los l\u00edmites establecidos en los art\u00edculos anteriores en relaci\u00f3n con los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1o \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02001 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2002 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02003 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2004 \u00a0<\/p>\n
_______________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
CATEGORIA \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.2% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 1.8% \u00a0 \u00a0 1.5% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01.2% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.7% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2.5% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2.2% \u00a0 \u00a0 \u00a0 2.0% \u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a03.2% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2.7% \u00a0 \u00a0 \u00a0 2.5% \u00a0<\/p>\n
Tercera y cuarta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a03.7% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.5% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.2% \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.0% \u00a0<\/p>\n
_______________________________________________________\u201d \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Las entidades descentralizadas del orden departamental deber\u00e1n pagar una cuota de fiscalizaci\u00f3n hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de cr\u00e9dito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, as\u00ed como el producto de los procesos de titularizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, durante el per\u00edodo de transici\u00f3n los gastos de las Contralor\u00edas, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podr\u00e1n crecer en t\u00e9rminos constantes en relaci\u00f3n con el a\u00f1o anterior. A partir del a\u00f1o 2005 los gastos de las contralor\u00edas no podr\u00e1n crecer por encima de la meta de inflaci\u00f3n establecida por el Banco de la Rep\u00fablica. Para estos prop\u00f3sitos, el Secretario de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, establecer\u00e1 los ajustes que proporcionalmente deber\u00e1n hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente art\u00edculo.” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 10. Valor m\u00e1ximo de los gastos de los Concejos, Personer\u00edas, Contralor\u00edas Distritales y Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podr\u00e1n superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el n\u00famero de sesiones autorizado en el art\u00edculo 20 de esta ley, m\u00e1s el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los gastos de personer\u00edas, contralor\u00edas distritales y municipales, donde las hubiere, no podr\u00e1n superar los siguientes l\u00edmites: \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
PERSONERIAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Aportes m\u00e1ximos en la vigencia \u00a0<\/p>\n
Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
_______________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
CATEGORIA \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01.7% \u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.2% \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Aportes M\u00e1ximos en la vigencia en \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Salarios M\u00ednimos legales mensuales \u00a0<\/p>\n
Tercera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0350 SMML \u00a0<\/p>\n
Cuarta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0280 SMML \u00a0<\/p>\n
Quinta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0190 SMML \u00a0<\/p>\n
Sexta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0150 SMML \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0L\u00edmites a los gastos de las\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Contralor\u00edas municipales.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Porcentaje de los Ingresos \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Corrientes de Libre Destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CATEGORIA \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.8% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.5% \u00a0<\/p>\n
Segunda (m\u00e1s de 100.000 habitantes) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.8% \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los concejos municipales ubicados en cualquier categor\u00eda en cuyo municipio los ingresos de libre destinaci\u00f3n no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podr\u00e1n destinar como aportes adicionales los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios m\u00ednimos legales.” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 11. Per\u00edodo de transici\u00f3n para ajustar los gastos de los concejos, las personer\u00edas, las contralor\u00edas distritales y municipales. Se establece un per\u00edodo de transici\u00f3n a partir del a\u00f1o 2001, para los distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personer\u00edas y contralor\u00edas, donde las hubiere, superen los l\u00edmites establecidos en los art\u00edculos anteriores, de forma tal que al monto m\u00e1ximo de gastos autorizado en salarios m\u00ednimos en el art\u00edculo d\u00e9cimo se podr\u00e1 sumar por per\u00edodo fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n de cada entidad: \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0A\u00f1o \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02001 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02002 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2003 \u00a0 \u00a0 2004 \u00a0<\/p>\n
_______________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEJOS \u00a0<\/p>\n
PERSONERIAS \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01.9% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01.8% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01.7% \u00a0 \u00a0 1.6% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.3% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.1% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a01.9% \u00a0 \u00a0 1.7% \u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a03.2% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.8% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a02.5% \u00a0 \u00a0 2.2% \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIAS \u00a0<\/p>\n
Especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a03.7% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.4% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.1% \u00a0 \u00a0 2.8% \u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a03.2% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.0% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 2.8% \u00a0 \u00a0 2.5% \u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a03.6% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.3% \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 3.0% \u00a0 \u00a0 2.8% \u00a0<\/p>\n
(m\u00e1s de 100.000 habitantes) \u00a0<\/p>\n
________________________________________________________\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deber\u00e1n pagar una cuota de fiscalizaci\u00f3n hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de cr\u00e9dito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, as\u00ed como el producto de los procesos de titularizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En todo caso, durante el per\u00edodo de transici\u00f3n los gastos de las contralor\u00edas, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podr\u00e1n crecer en t\u00e9rminos constantes en relaci\u00f3n con el a\u00f1o anterior. A partir del a\u00f1o 2005 los gastos de las contralor\u00edas no podr\u00e1n crecer por encima de la meta de inflaci\u00f3n establecida por el Banco de la Rep\u00fablica. para estos prop\u00f3sitos, el Secretario de Hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecer\u00e1 los ajustes que proporcionalmente deber\u00e1n hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente art\u00edculo.” \u00a0<\/p>\n
2.2. Las demandas \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco y Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona consideran que los art\u00edculos 3 al 11 de la ley demandada desconocen los art\u00edculos 1 y 287 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Explican que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los ingresos de las entidades territoriales se pueden clasificar, en raz\u00f3n de su origen, en aquellos de fuente end\u00f3gena y aquellos de fuente ex\u00f3gena. Los segundos admiten la intervenci\u00f3n del legislador en cuanto a su manejo y gesti\u00f3n, mientras que los primeros, al ser manifestaciones de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, quedan amparados de tal regulaci\u00f3n por los art\u00edculos 1 y 287 Superiores. “La inmiscuci\u00f3n en la gesti\u00f3n de los recursos de fuente end\u00f3gena no est\u00e1 completamente vedada al Congreso, pero en todo caso tiene car\u00e1cter excepcional, y en tal medida tienen que concurrir circunstancias especial\u00edsimas, plenamente acreditadas, de situaci\u00f3n macroecon\u00f3mica, que justifiquen la intervenci\u00f3n del legislador. Inmiscuci\u00f3n que, deber\u00eda estar de m\u00e1s decirlo, est\u00e1 sujeta a los principios de necesidad y proporcionalidad”. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, se\u00f1alan que los art\u00edculos demandados configuran una intromisi\u00f3n indebida del legislador en las finanzas de las entidades territoriales, ya que determinan “con qu\u00e9 recursos se debe pagar el funcionamiento, cu\u00e1nto es lo m\u00e1ximo que en ello se puede gastar, cu\u00e1l tiene que ser la distribuci\u00f3n de esos recursos entre los diversos \u00f3rganos que estructuran la administraci\u00f3n municipal y departamental, y sendos per\u00edodos de transici\u00f3n”. Asimismo, indican que a pesar de que el art\u00edculo 308 Superior faculta al Legislador para limitar las apropiaciones departamentales correspondientes a los gastos de asambleas y contralor\u00edas, “parece lo razonable concluir que esta atribuci\u00f3n debe enmarcarse o inscribirse en el r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico de los departamentos, como una de las normas estructurales, luego est\u00e1 reservada a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica”. En cualquier caso, no es una facultad que se pueda invocar para extenderla a todos los \u00f3rganos de municipios y departamentos. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el ciudadano Alexander L\u00f3pez Quiroz considera que el art\u00edculo 4 demandado es lesivo de los art\u00edculos 83, 287, 288, 298, 300-5, 305-2 y 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto impide que las autoridades territoriales proyecten sus presupuestos de ingresos y gastos en forma realista. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que de conformidad con el art\u00edculo 287 Superior, las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley; en virtud de ella, son las entidades territoriales quienes est\u00e1n llamadas a solucionar las necesidades b\u00e1sicas de su comunidad, y “son estos entes los llamados a administrarse aut\u00f3nomamente y por ello mal puede el legislador imponer un valor m\u00e1ximo de gastos de funcionamiento, art. 4\u00ba Ley 617\/2000, puesto que si la entidad territorial a trav\u00e9s de su representante legal est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de cumplir la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley; y si los ingresos proyectados sobre la base de los recaudos efectivamente realizados en la vigencia fiscal inmediatamente anterior, no son reales, este acto ilegal debe ser objetado y\/o modificado por la Asamblea Departamental o por el Consejo Municipal seg\u00fan corresponda, en caso negativo por el Contralor Departamental o el Personero Municipal…”. La norma acusada priva de esta autonom\u00eda a los entes territoriales, en el sentido en que les impide participar en la aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n de un “presupuesto ficticio”. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala que el art\u00edculo 4 acusado lesiona los art\u00edculos 300-5 y 305-4 de la Constituci\u00f3n, que consagran la facultad exclusiva de las Asambleas Departamentales para aprobar el presupuesto departamental, de conformidad con sus propias circunstancias; igualmente, se conculca su derecho constitucional de elaborar y proyectar el presupuesto de rentas y gastos, ya que se le ordena que los ingresos de libre destinaci\u00f3n se gasten como lo indique el Congreso, y no de acuerdo a las condiciones espec\u00edficas de su territorio. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, considera que es violatorio del principio de buena fe que se ordene un tope m\u00e1ximo de los ingresos de libre destinaci\u00f3n que se pueden destinar en funcionamiento, puesto que con ello se les est\u00e1 “diciendo a las entidades territoriales que ellas pueden llegar a gastarse en funcionamiento recursos que no son de libre destinaci\u00f3n o que pueden llegar a inflar ficticiamente el presupuesto de ingresos y gastar m\u00e1s de lo que efectivamente se va a recaudar”. Ello implica desconocer el rol de los \u00f3rganos de control institucional de cada ente territorial. \u00a0<\/p>\n
2.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
2.3.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Nancy L. Gonz\u00e1lez Camacho, obrando en calidad de apoderada del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para oponerse a los argumentos de las demandas. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la Corte Constitucional, en la sentencia C-478\/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), se\u00f1al\u00f3, en cuanto al tema de la autonom\u00eda de las entidades territoriales frente a pol\u00edticas macroecon\u00f3micas, lo siguiente: a) la extensi\u00f3n de los principios presupuestales nacionales a nivel territorial es una herramienta que limita la autonom\u00eda presupuestal, en favor de la unidad de objetivos y procedimientos presupuestales, as\u00ed como la coherencia en el manejo del gasto p\u00fablico; b) En materias econ\u00f3micas, y especialmente presupuestales, se intensifica el alcance del principio de unidad nacional, ya que este es esencial para evitar la desintegraci\u00f3n y disfuncionalidad del sistema como un todo. En t\u00e9rminos de la Corte, existe en materia econ\u00f3mica “una tendencia cohesionante muy fuerte, m\u00e1s exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada”. c) El presupuesto, al constituir un poderoso instrumento de manejo macroecon\u00f3mico, debe estar regido por un principio de unidad antes que por uno de autonom\u00eda. Mientras que el principio de unidad presupuestal “nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la econom\u00eda o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor actualmente”, el principio de la autonom\u00eda presupuestal “ofrece a las entidades territoriales la separaci\u00f3n financiera as\u00ed sea nominal, que es el inicio del proceso auton\u00f3mico. Esta libertad relativa se ver\u00e1 menguada en aras de conseguir una hacienda p\u00fablica coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboraci\u00f3n del presupuesto, de aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y control del mismo correspondan a patrones comunes”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas mismas reglas jurisprudenciales, se\u00f1ala la apoderada, han sido reiteradas en las sentencias C-517\/92 -que resalta el car\u00e1cter no absoluto de la autonom\u00eda inherente a la descentralizaci\u00f3n- y C-004\/93 -en la que se resalta la primac\u00eda de los intereses nacionales sobre los intereses territoriales siempre que concentren el mayor valor social, que se intensifica en materia macroecon\u00f3mica-. \u00a0<\/p>\n
Con base en tales pronunciamientos, afirma la interviniente que una de las medidas adoptadas para evitar una crisis macroecon\u00f3mica fue la limitaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, “con la finalidad de lograr su recuperaci\u00f3n financiera, de modo que sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n le alcancen para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional, y financiar al menos parcialmente la inversi\u00f3n aut\u00f3noma de las mismas”; por ello, la ley pod\u00eda adoptar tales decisiones sin que con ello se estuviese lesionando la autonom\u00eda territorial, dado que es al legislador a quien corresponde definir y defender los intereses nacionales en materia econ\u00f3mica. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, con base en la sentencia C-478\/92 y el art\u00edculo 208 de la Carta, sostiene que “la Ley org\u00e1nica de presupuesto puede establecer limitaciones generales y abstractas en materia de gastos de funcionamiento, a los proyectos que elaboren los gobernadores y alcaldes y que aprueben las asambleas y concejos respectivos, contralor\u00edas departamentales y municipales y distritales, y personer\u00edas distritales y municipales, en lo tocante a la presupuestaci\u00f3n de sus gastos de funcionamiento”. Como refuerzo para sus argumentos, remite a las razones expuestas durante el debate legislativo de la Ley 617 de 2000, entre las cuales se cuenta el \u00e1nimo de resolver la cr\u00edtica situaci\u00f3n financiera de los entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
2.3.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Magdalena Bot\u00eda de Bot\u00eda, obrando como representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino para oponerse a los argumentos de la demanda. Explica que, en su criterio, para estudiar estos cargos se debe acudir a la exposici\u00f3n de motivos de la Ley, en la cual se llev\u00f3 a cabo un estudio profundo, sustentado t\u00e9cnicamente, sobre el estado cr\u00edtico de las finanzas p\u00fablicas territoriales, derivada de un mal manejo de sus recursos, y sobre las consecuencias de tal situaci\u00f3n sobre la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica nacional. Dicho panorama justifica la racionalidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas frente al problema. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en consonancia con una amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional, la interviniente afirma que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se puede limitar, a\u00fan en relaci\u00f3n con sus rentas end\u00f3genas, por motivos de tipo macroecon\u00f3mico. En el caso bajo estudio, una de las medidas adoptadas para preservar la estabilidad econ\u00f3mica nacional fue la limitaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de dichas entidades, con miras a recuperar sus finanzas, lo cual constituye una limitaci\u00f3n v\u00e1lida de su autonom\u00eda para preservar un inter\u00e9s superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, considera que los gastos de funcionamiento no tienen nada que ver con el desarrollo integral del territorio; por lo mismo, el establecimiento de l\u00edmites para tales gastos no impide que las autoridades departamentales o locales elaboren y preparen su propio presupuesto de ingresos y de gastos, dentro del l\u00edmite establecido para los gastos de funcionamiento. “Las disposiciones demandadas tampoco impiden, como lo afirma el demandante, que el \u00f3rgano colegiado de representaci\u00f3n popular proceda a estudiar el proyecto presentado por el ejecutivo y a impartirle si es del caso su aprobaci\u00f3n. Por lo tanto, no se presenta la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 298, 300-5 y 305-2 y 4, invocados por el demandante”. \u00a0<\/p>\n
2.3.3. Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
En cuanto al tema de la autonom\u00eda financiera de los entes territoriales, expresa el ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de Director Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, que la Corte Constitucional ha trazado una clara distinci\u00f3n entre las rentas end\u00f3genas y las rentas ex\u00f3genas de dichas entidades, “y ha se\u00f1alado que frente a los segundos el legislador goza de relativa libertad de intervenci\u00f3n, la cual le permite se\u00f1alar destinaciones espec\u00edficas y condicionamientos en su administraci\u00f3n, mientras que los primeros son como norma general intangibles para el Congreso, que s\u00f3lo puede ocuparse de ellos en circunstancias realmente excepcionales”. Si bien la Carta atribuye al Congreso la facultad de restringir el gasto de los \u00f3rganos colegiados territoriales, tal facultad no se puede ampliar hasta el punto de se\u00f1alar cu\u00e1nto puede gastar cada entidad territorial en su funcionamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en el concepto arriba citado, expresa que, contrario a lo que afirman los demandantes, las normas acusadas son respetuosas de la Carta Pol\u00edtica. Explica que si bien las entidades territoriales tienen autonom\u00eda para el manejo de sus propios asuntos, tal autonom\u00eda se debe asociar con el principio de unidad que fundamenta el Estado colombiano; es decir, el grado de autonom\u00eda de los entes territoriales en una rep\u00fablica unitaria es relativo, y ser\u00e1 el que determine la ley, ya que el art\u00edculo 287 Superior autoriza al legislador para fijar l\u00edmites a dicha autonom\u00eda. Por lo mismo, el Legislador tiene un amplio respaldo constitucional para fijarle l\u00edmites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, precisa que el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar por cuanto desde la perspectiva macroecon\u00f3mica que di\u00f3 origen a la Ley 617 de 2000, “el manejo de los recursos presupuestales de las entidades territoriales debe someterse a los dict\u00e1menes generales del legislador toda vez que dicho manejo se proyecta sobre las finanzas del Estado a nivel nacional, lo cual hace contraproducente, desde el punto de vista del saneamiento de dichas finanzas, el que dichas entidades act\u00faen como ruedas sueltas en la distribuci\u00f3n de sus recursos”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Cargos contra los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 \u00a0<\/p>\n
3.1. Normas demandadas \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 15. Modif\u00edcase el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 136 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 8\u00ba. Requisitos. Para que una porci\u00f3n del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se necesita que concurran las siguientes condiciones: \u00a0<\/p>\n
1. Que el \u00e1rea del municipio propuesto tenga identidad, atendidas las caracter\u00edsticas naturales, sociales, econ\u00f3micas y culturales. \u00a0<\/p>\n
2. Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no disminuya su poblaci\u00f3n por debajo de este l\u00edmite se\u00f1alado, seg\u00fan certificaci\u00f3n del Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica, Dane. \u00a0<\/p>\n
3. Que el Municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios m\u00ednimos mensuales vigentes, durante un per\u00edodo no inferior a cuatro (4) a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
4. Previamente a la presentaci\u00f3n del proyecto de ordenanza por la cual se cree el municipio el \u00f3rgano departamental de planeaci\u00f3n, de acuerdo con la metodolog\u00eda elaborada por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n debe elaborar el respectivo estudio sobre la conveniencia econ\u00f3mica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades econ\u00f3micas, de infraestructura y su identificaci\u00f3n como \u00e1rea de desarrollo. Con base en dicho estudio, el \u00f3rgano departamental de planeaci\u00f3n deber\u00e1 expedir concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregar\u00eda el nuevo. \u00a0<\/p>\n
En ning\u00fan caso podr\u00e1 crearse un municipio que sustraiga m\u00e1s de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de los cuales se segrega. De forma previa a la sanci\u00f3n de la ordenanza de creaci\u00f3n del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercer\u00e1 control autom\u00e1tico previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado a la ley no podr\u00e1 sancionarse. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. El respectivo proyecto de ordenanza podr\u00e1 ser presentado a iniciativa del Gobernador, de los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa popular, de conformidad con la ley. Sin embargo, el Gobernador estar\u00e1 obligado a presentarlo cuando por medio de consulta popular as\u00ed lo decida la mayor\u00eda de los ciudadanos residentes en el respectivo territorio. \u00a0<\/p>\n
Cuando no hubiere precedido la consulta popular a la ordenanza que apruebe la creaci\u00f3n de un nuevo municipio, una vez \u00e9sta se expida ser\u00e1 sometida a refer\u00e9ndum en el que participen los ciudadanos del respectivo territorio. El refer\u00e9ndum deber\u00e1 realizarse en un plazo m\u00e1ximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de sanci\u00f3n de la ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se archivar\u00e1 y una nueva iniciativa en el mismo sentido s\u00f3lo podr\u00e1 presentarse tres (3) a\u00f1os despu\u00e9s. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba. Se podr\u00e1n crear municipios sin el lleno del requisito poblacional exigido en el numeral segundo del presente art\u00edculo cuando, de conformidad con la certificaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el municipio que se vaya a crear garantice ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n superiores a ocho mil (8.000) salarios m\u00ednimos mensuales vigentes. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00ba. El Ministerio del Interior llevar\u00e1 un registro sobre los municipios que se creen. Para tal efecto, el Gobernador del respectivo departamento, una vez sea surtido el tr\u00e1mite de creaci\u00f3n de un municipio, remitir\u00e1 copia de la ordenanza y sus anexos a la Direcci\u00f3n General Unidad Administrativa Especial para el Desarrollo Institucional de los Entes Territoriales del Ministerio del Interior. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16. Modif\u00edcase el art\u00edculo 9\u00ba de la Ley 136 de 1.994, modificado por el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 177 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 9\u00ba. Excepci\u00f3n. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo anterior, las asambleas departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n de la ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n por razones de defensa nacional. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n podr\u00e1n las Asambleas Departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ning\u00fan municipio, previo visto bueno del Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Los concejales de los municipios as\u00ed creados no percibir\u00e1n honorarios por su asistencia a las sesiones.” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 17. Adici\u00f3nase el art\u00edculo 15 de la Ley 136 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 15. Anexos. El proyecto de ordenanza para la creaci\u00f3n de un municipio se presentar\u00e1 acompa\u00f1ado de una exposici\u00f3n de motivos que incluir\u00e1 como anexos los estudios, certificaciones, el concepto expedido por la Oficina de Planeaci\u00f3n Departamental, el mapa preliminar del territorio del municipio que se pretende crear y los dem\u00e1s documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19. Viabilidad financiera de los municipios y distritos. El art\u00edculo 20 de la Ley 136 de 1994 quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 20. Viabilidad financiera de los municipios y distritos. Incumplidos los l\u00edmites establecidos en los art\u00edculos 6\u00ba y 10 de la presente ley, el municipio o distrito respectivo adelantar\u00e1, durante una vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deber\u00e1 definir metas precisas de desempe\u00f1o, pudiendo contemplar la contrataci\u00f3n a que se refiere el art\u00edculo anterior o el esquema de asociaci\u00f3n de municipios o distritos de que tratan los art\u00edculos 148 y siguientes de la Ley 136 de 1994, entre otros instrumentos. \u00a0<\/p>\n
Si al t\u00e9rmino del programa de saneamiento el municipio o distrito no ha logrado cumplir con los l\u00edmites establecidos en la presente ley, la Oficina de Planeaci\u00f3n Departamental o el organismo que haga sus veces, someter\u00e1 a consideraci\u00f3n del Gobernador y de la Asamblea un informe sobre la situaci\u00f3n financiera del municipio o distrito, a fin de que esta \u00faltima ordene la adopci\u00f3n de un nuevo plan de ajuste que contemple, entre otros instrumentos, la contrataci\u00f3n a que se refiere el art\u00edculo anterior y la asociaci\u00f3n con otros municipios o distritos para la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo, la ejecuci\u00f3n de obras o el cumplimiento de sus funciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
Transcurrido el t\u00e9rmino que se\u00f1ale la asamblea departamental para la realizaci\u00f3n del plan de ajuste, el cual no podr\u00e1 superar las dos vigencias fiscales consecutivas, y siempre que el municipio o distrito no haya logrado alcanzar los l\u00edmites de gasto establecidos en la presente ley, la asamblea departamental, a iniciativa del Gobernador, determinar\u00e1 la fusi\u00f3n del respectivo municipio o distrito. \u00a0<\/p>\n
Al decidir la fusi\u00f3n la respectiva ordenanza expresar\u00e1 claramente a qu\u00e9 distrito, municipio o municipios lim\u00edtrofes se agrega el territorio de la entidad que se fusiona, as\u00ed como la distribuci\u00f3n de los activos, pasivos y contingencias de dichos municipios o distritos, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la forma en que se distribuye a la poblaci\u00f3n, la ubicaci\u00f3n y destinaci\u00f3n de los activos y el origen de los pasivos. \u00a0<\/p>\n
En el caso en que se decrete la fusi\u00f3n del municipio o distrito, los recursos de la participaci\u00f3n municipal en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n pendientes por girar, deber\u00e1n ser asignados al distrito, municipio o municipios a los cuales se agrega el territorio, en proporci\u00f3n a la poblaci\u00f3n que absorbe cada uno. \u00a0<\/p>\n
las oficinas de Planeaci\u00f3n departamental presentar\u00e1n a consideraci\u00f3n de la respectiva asamblea el primer d\u00eda de sesiones ordinarias, un informe que cobije a la totalidad de los distritos y municipios del departamento y a partir del cual se eval\u00fae la pertinencia de adoptar las medidas a que se refiere el presente art\u00edculo”. \u00a0<\/p>\n
3.2. La demanda \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco y Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona expresan que las normas acusadas desconocen lo dispuesto en los art\u00edculos 1, 151 y 287 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Explican que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, las condiciones para la creaci\u00f3n, subsistencia y supresi\u00f3n de los entes territoriales forman parte del n\u00facleo reservado a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. Al fijar requisitos para la creaci\u00f3n de municipios, los art\u00edculos 15 y 17 demandados lesionan tal reserva. Asimismo, el art\u00edculo 19, que se\u00f1ala las condiciones de supresi\u00f3n de los municipios, incurre en el mismo vicio de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
A su vez, precisan los demandantes que debe efectuarse una unidad de materia con las normas de la Ley 136 de 1.994 que se pretenden reformar con los art\u00edculos acusados, ya que esta \u00faltima ley, a pesar de haberse expedido en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1.991, desconoci\u00f3 en el mismo sentido la reserva de ley org\u00e1nica. Por lo mismo, “la acusaci\u00f3n se extiende a los art\u00edculos de dicha Ley que aqu\u00ed se pretende modificar”. \u00a0<\/p>\n
3.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
3.3.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Nancy L. Gonz\u00e1lez Camacho, en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para oponerse a los cargos de la demanda. Explica que, de conformidad con el art\u00edculo 300-6 de la Constituci\u00f3n, las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, podr\u00e1n crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias; por ello, en virtud del mismo texto constitucional, la fusi\u00f3n de municipios no es una figura extra\u00f1a al ordenamiento colombiano. Adem\u00e1s, en esta materia la actuaci\u00f3n de las Asambleas est\u00e1 supeditada a lo dispuesto por la ley; “luego, no corresponde a la \u00f3rbita de su autonom\u00eda y competencia establecer las condiciones para su creaci\u00f3n o supresi\u00f3n, y por tanto, el desarrollo legal de esta autorizaci\u00f3n constitucional no implica desconocimiento de la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial prevista en los art\u00edculos 1 y 287 de la Constituci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
3.3.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Magdalena Bot\u00eda de Bot\u00eda intervino en su calidad de representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Como el cargo se restringe a la violaci\u00f3n de la reserva de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, la interviniente remite, para sustentar su posici\u00f3n, a los argumentos expuestos para controvertir los cargos formulados contra el art\u00edculo 1. Es decir, que “la Ley 617 de 2000 tuvo el tr\u00e1mite propio de Ley org\u00e1nica y que la Ley 136 de 1994, atacada anteriormente por este mismo motivo, fue declarada exequible, por no violar los art\u00edculos 151 y 288 de la Carta”. \u00a0<\/p>\n
3.4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En el concepto arriba citado, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Tal y como se\u00f1al\u00f3 respecto de los anteriores cargos, la reserva de ley org\u00e1nica en materia territorial no se opone a que en ciertos casos, una ley ordinaria pueda desarrollar el tema con base en los lineamientos constitucionales generales. En ese sentido, el art\u00edculo 300-6 de la Constituci\u00f3n atribuye a las Asambleas Departamentales la funci\u00f3n de crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias, con sujeci\u00f3n a los requisitos que establezca la ley. “Luego, el legislador, en el caso de las normas acusadas, no ha hecho otra cosa que desarrollar la Carta Pol\u00edtica al establecer unos determinados requisitos en el campo presupuestal, los cuales deben ser tenidos en cuenta por las Asambleas Departamentales, para efectos de la creaci\u00f3n o fusi\u00f3n de municipios, en atenci\u00f3n a la viabilidad financiera de los mismos”. \u00a0<\/p>\n
4. Cargos contra el art\u00edculo 22 \u00a0<\/p>\n
4.1. Norma demandada \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 22. Salario de contralores y personeros municipales o distritales. El art\u00edculo 159 de la Ley 136 de 1994, quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 159. El monto de los salarios asignados a los Contralores y Personeros de los municipios y distritos, en ning\u00fan caso podr\u00e1 superar el ciento por ciento (100%) del salario del alcalde”. \u00a0<\/p>\n
4.2. La demanda \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco y Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona consideran que el art\u00edculo 22 demandado vulnera el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Con base en la sentencia C-510\/98 de esta Corporaci\u00f3n, precisan que de conformidad con el numeral 19 del citado art\u00edculo 150 Superior, se “fracciona la competencia para la asignaci\u00f3n de remuneraciones a los servidores p\u00fablicos entre Congreso, Gobierno Nacional y autoridades territoriales, de tal manera que al primero s\u00f3lo le corresponde fijar bases generales y criterios, a trav\u00e9s de una ley marco o ley cuadro, atribuci\u00f3n que est\u00e1 ejercida en la Ley 4a. de 1.992. All\u00ed se determin\u00f3 que el Gobierno Nacional podr\u00e1 fijar topes a la asignaci\u00f3n de los empleos de los entes territoriales, tomando como referencia cargos equivalentes del orden nacional. Fijados los criterios y bases por el Legislador, y sea que el Gobierno Nacional fije o no topes, cobra plenitud la competencia de los Concejos Municipales, de rango constitucional, para fijar las escalas de remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos locales”. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, no tiene competencia el Congreso para se\u00f1alar las asignaciones concretas correspondientes a los servidores p\u00fablicos del orden municipal. \u00a0<\/p>\n
4.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
4.3.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Magdalena Bot\u00eda de Bot\u00eda, en tanto representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, considera infundados los cargos de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explica que, contrario a lo que aducen los demandantes, la norma acusada no est\u00e1 se\u00f1alando una asignaci\u00f3n concreta para los servidores municipales, lo cual corresponde a los concejos respectivos. Por otra parte, si bien la ley se\u00f1al\u00f3 un porcentaje m\u00e1ximo para los salarios de contralores y personeros municipales, no se ocup\u00f3 de fijar el l\u00edmite salarial de los alcaldes, atribuci\u00f3n que corresponde al Gobierno Nacional; por ello, en la pr\u00e1ctica, “el monto m\u00e1ximo salarial que pueden fijar las asambleas y concejos municipales para los salarios de contralores y personeros, son los fijados por el Gobierno Nacional para los Gobernadores y Alcaldes, y en consecuencia el porcentaje se\u00f1alado en la Ley, se convierte en el par\u00e1metro a seguir por el Gobierno Nacional”. \u00a0<\/p>\n
4.4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n considera que le asiste raz\u00f3n al demandante en cuanto al cargo formulado contra el art\u00edculo 22 de la Ley 617 de 2000, en el sentido de que el Legislador no tiene competencia para establecer los topes salariales de los personeros y contralores municipales y distritales, sino \u00fanicamente para fijar las bases y criterios generales que el Gobierno Nacional deber\u00e1 seguir en materia salarial. As\u00ed, la medida adoptada es lesiva de la esfera de competencia del Gobierno, de conformidad con el art\u00edculo 150-19, literal e), de la Constituci\u00f3n. Lo anterior guarda concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-510\/99 (M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra), en la cual se afirm\u00f3 que “la concurrencia de competencias que existe en esta materia, le impide al Congreso fijar normas que, bajo la apariencia de fijar un par\u00e1metro determinado, hagan nugatoria la competencia que el propio Constituyente asign\u00f3 al Gobierno Nacional”. \u00a0<\/p>\n
5. Cargos contra el art\u00edculo 39 \u00a0<\/p>\n
5.1. Norma demandada \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 39. Duraci\u00f3n de las incompatibilidades del alcalde municipal distrital. Las incompatibilidades de los alcaldes municipales y distritales a que se refieren los numerales 1 y 4, tendr\u00e1n vigencia durante el per\u00edodo constitucional y hasta doce (12) meses despu\u00e9s del vencimiento del mismo o de la aceptaci\u00f3n de la renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7 tal t\u00e9rmino ser\u00e1 de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El mismo r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades regir\u00e1 para el Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. Para estos efectos la circunscripci\u00f3n nacional, coincide con cada una de las circunscripciones territoriales.” \u00a0<\/p>\n
5.2. La demanda \u00a0<\/p>\n
En criterio de los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco y Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona, la norma demandada es lesiva de los art\u00edculos 151, 13, 40, 83 y 179 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1alan que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, existe una diferencia entre las inhabilidades, las incompatibilidades y las prohibiciones aplicables a los funcionarios p\u00fablicos. Las inhabilidades son situaciones que impiden el acceso a un cargo p\u00fablico; las incompatibilidades son todo aquello que el servidor p\u00fablico, una vez en el cargo, no puede hacer; y las prohibiciones son todo aquello que no puede hacer una vez haya dejado el empleo p\u00fablico. En ese orden de ideas, precisan que “el art\u00edculo en cuesti\u00f3n consagra en apariencia una prohibici\u00f3n, por cuanto espresamente refiere a un tiempo posterior a la dejaci\u00f3n del cargo de Alcalde o Gobernador. Pero la norma contiene asimismo una inhabilidad, en la medida en que determina que el ejercicio del cargo de Alcalde o Gobernador en los 24 meses anteriores impide acceder a un cargo de elecci\u00f3n popular”. Teniendo en cuenta que, en su criterio: (i) las inhabilidades para ser Congresista est\u00e1n establecidas directamente en la Constituci\u00f3n, (iii) el art\u00edculo 179-2 Superior determina como inhabilidad el haber ejercido funciones p\u00fablicas en los doce meses anteriores a la elecci\u00f3n, y (iii) “por parte alguna la Constituci\u00f3n autoriza al Congreso para hacer m\u00e1s estricta o m\u00e1s laxa esta causal. La \u00fanica forma de modificarla ser\u00eda, entonces, la Reforma Constitucional. De manera que cuando el Congreso altera el texto, est\u00e1 violando directamente la Constituci\u00f3n”. Por lo mismo, al contravenir el texto constitucional, la norma acusada debe ser declarada inexequible. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que “ser\u00e1 a tal punto claro que el tema de las inhabilidades de los congresistas es de rango constitucional y no legal, que la Ley 5a. de 1.992, contentiva del reglamento del Congreso, al elaborar el Estatuto del Congresista se limit\u00f3 a reproducir en su art\u00edculo 280, numeral 2, el texto intacto del numeral 2 del art\u00edculo 179 de la Constituci\u00f3n”. En todo caso, incluso si el Congreso estuviese facultado para hacer m\u00e1s severo el r\u00e9gimen de inhabilidades, ello tendr\u00eda que hacerse mediante una ley org\u00e1nica modificatoria del Reglamento del Congreso, de conformidad con el art\u00edculo 151 Superior. As\u00ed, al ser la norma acusada una ley ordinaria, existe un vicio de incompetencia. “Si se mantuviera esta norma, se generar\u00eda un conflicto de leyes, dada la evidente contradicci\u00f3n entre \u00e9sta y la Ley 5 de 1992. Conflicto que tendr\u00eda que ser resuelto haciendo prevalecer la ley org\u00e1nica sobre la ordinaria. En \u00faltimas, los Alcaldes y gobernadores no podr\u00e1n acceder a los otros cargos de elecci\u00f3n popular en los 24 meses siguientes a su retiro, pero para aspirar al Congreso bastar\u00edan los 12 meses de que hablan la Constituci\u00f3n y la ley 5a”. \u00a0<\/p>\n
Desde otro punto de vista, indican que la norma acusada implica un ejercicio desproporcionado e irrazonable de los poderes p\u00fablicos. En su criterio, si el Constituyente se\u00f1al\u00f3 un lapso de 12 meses que debe transcurrir entre el retiro del cargo y la elecci\u00f3n para ocupar otro, es porque consider\u00f3 que ese era un plazo razonable: “uno menor permitir\u00eda el influjo nocivo en los ciudadanos, y uno mayor es excesivo, y por tanto lesivo del derecho de ser elegido”. Con base en la jurisprudencia constitucional, se\u00f1alan que “la extensi\u00f3n de las incompatibilidades en el tiempo debe guardar proporci\u00f3n con las finalidades perseguidas por el legislador al establecerlas y no puede implicar el sacrificio injustificado de los derechos constitucionalmente reconocidos a quien desempe\u00f1e el cargo”. Por lo mismo, incluso si el Congreso fuera competente para expedir esta norma, y lo hubiera hecho mediante ley org\u00e1nica, el ampliar el per\u00edodo de la inhabilidad de 12 a 24 meses es contrario a la proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, establecen que la norma acusada es lesiva del principio de la confianza leg\u00edtima, de conformidad con el cual el Estado no puede ser desleal con sus ciudadanos, asumiendo actitudes tales como la alteraci\u00f3n “s\u00fabita e inopinada” de las normas jur\u00eddicas. “Su aplicaci\u00f3n a este caso no podr\u00e1 ser m\u00e1s pertinente: Cuando el Alcalde o Gobernador tom\u00f3 posesi\u00f3n de su cargo, confiaba en que las inhabilidades ser\u00edan las que estaban vigentes. A lo sumo podr\u00eda entenderse como razonable el que ellas se cambiaran, siempre que ello ocurriera en un momento en el cual el Alcalde o Gobernador estuviera en condiciones de retirarse sin quedar incurso en la nueva inhabilidad, o que ella rigiera s\u00f3lo para quienes en el futuro fueran electos Alcaldes o Gobernadores”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, consideran que esta norma es lesiva de los art\u00edculos 40 y 152 de la Carta, en la medida en que consagra una restricci\u00f3n indebida al derecho a elegir y ser elegido. “Debe observarse”, precisan, “que establecer un t\u00e9rmino de incompatibilidad superior al tiempo para el cual fue elegido convierte la incompatibilidad en una inhabilidad gen\u00e9rica, lo cual cercena desde todo punto de vista el dercho, a aspirar, transcurrido un tiempo prudencial, el cual debe ser sin lugar a dudas, y como ya lo hemos manifestado, conforme a las reglas de la sana l\u00f3gica y de las sentencias de la Corte Constitucional, razonable desde cuando terminan las funciones”. Por su parte, el art\u00edculo 152 Superior se desconoce, ya que las restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido constituyen una regulaci\u00f3n de su n\u00facleo esencial, por lo cual hacen parte de la reserva de ley estatutaria, requisito que no se verific\u00f3 en el caso de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
5.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
5.3.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Nancy L. Gonz\u00e1lez Camacho, en tanto representante del Ministerio del Interior, intervino para oponerse a los cargos formulados en la demanda. Considera que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no define en su texto todas las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los distintos cargos p\u00fablicos, por lo cual el establecimiento de muchas de ellas corresponde al Legislador, por disposici\u00f3n de la Carta o por aplicaci\u00f3n de la cl\u00e1usula general de competencia. Asimismo, el art\u00edculo 150-23 Superior se\u00f1ala que es atribuci\u00f3n del Congreso el expedir leyes que regulen el ejercicio de las funciones p\u00fablicas; ello implica, para la interviniente, que “a falta de norma espec\u00edfica de rango constitucional que defina qui\u00e9n habr\u00e1 de establecer el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades de un cierto empleo, esta funci\u00f3n corresponde al Legislador”. \u00a0<\/p>\n
La apoderada expresa que la Corte Constitucional, en sentencia C-1412 de 2000, estableci\u00f3 que por virtud de los art\u00edculos 150-23 y 293 de la Carta Pol\u00edtica, el legislador tiene una amplia discrecionalidad para definir el r\u00e9gimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios de elecci\u00f3n popular de las entidades territoriales. El \u00fanico l\u00edmite que tiene el Legislador al momento de ejercer esta facultad, son los par\u00e1metros que expresamente establezca la Constituci\u00f3n, as\u00ed como los criterios de proporcionalidad y racionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, para la interviniente la Ley 617 de 2000 es un desarrollo de tal atribuci\u00f3n legislativa. El art\u00edculo que se demanda es un ejercicio de la discrecionalidad del legislador, producto de un estudio concreto de la situaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos que la norma contempla; espec\u00edficamente, la prohibici\u00f3n de inscribirse como candidato para cargos de elecci\u00f3n popular durante los 24 meses despu\u00e9s del vencimiento de su per\u00edodo o de la aceptaci\u00f3n de la renuncia para gobernadores y alcaldes, “debe entenderse en la respectiva circunscripci\u00f3n y basa su raz\u00f3n de ser, en que este es el tiempo m\u00ednimo para que el mandatario se encuentre completamente desligado de la estela de poder propia de su cargo. A los veinticuatro meses de su renuncia o del vencimiento de su periodo, se ha terminado con la ejecuci\u00f3n del presupuesto de su administraci\u00f3n, y por lo tanto carece ya de influencia sobre sus electores potenciales”. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, considera que la norma acusada no lesiona la reserva de ley org\u00e1nica. La interviniente hace referencia a la sentencia C-600A\/95, en la cual la Corte estableci\u00f3 que: a) la Constituci\u00f3n no prohibe que una ley contenga materias org\u00e1nicas y temas de ley ordinaria, siempre y cuando entre ellos exista una conexi\u00f3n tem\u00e1tica razonable; y b) las materias propias de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes. En consecuencia, afirma que, en primer lugar, no asiste raz\u00f3n al demandante porque la ley 617 de octubre 6 de 2000 s\u00ed recibi\u00f3 el tr\u00e1mite de ley org\u00e1nica, ya que se cumplieron los cuatro debates, fue aprobada por las dos c\u00e1maras, y su aprobaci\u00f3n se hizo con la mayor\u00eda absoluta requerida por la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, considera que incluso si no se hubiera surtido el tr\u00e1mite de una ley org\u00e1nica, ello no obsta para que la ley se declare exequible, ya que en virtud de los art\u00edculos 293 y 299 de la Carta, la Ley es la encargada de determinar las inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios de elecci\u00f3n popular en las entidades territoriales. Y “Como quiera que las normas que regulan las inhabilidades e incompatibilidades, no (son) materia que se ocupe de distribuir competencias, pueden ser reguladas a trav\u00e9s de ley ordinaria”. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la aludida desproporci\u00f3n del t\u00e9rmino de inhabilidad que fija la norma demandada, considera que la Constituci\u00f3n no ha prohibido el establecimiento de un t\u00e9rmino mayor que el aplicable a los Congresistas; por el contrario, lo que exige es que no sea menor que el de \u00e9stos. En ese orden de ideas, precisa que la Corte Constitucional, en la sentencia C-130\/94 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), expres\u00f3 que en materia de derechos pol\u00edticos, es aceptable establecer diferenciaciones con base en el reconocimiento de las desigualdades f\u00e1cticas que se observan entre los ciudadanos en esta materia; por ello, el establecimiento de las calidades, inhabilidades e incompatibilidades que se aplican a quienes ejerzan la cargos p\u00fablicos constituye una limitaci\u00f3n v\u00e1lida del derecho a la igualdad, en aras de garantizar el adecuado ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. Como consecuencia, la interviniente afirma que existe una justificaci\u00f3n para el establecimiento de un l\u00edmite temporal, posterior a la terminaci\u00f3n de un cargo de elecci\u00f3n popular, como el que establece la norma acusada, ya que ello configura una “desigualdad material entre quienes han ocupado dichos cargos y los dem\u00e1s habitantes”, justificada en el hecho de que “los primeros podr\u00edan por efecto de los cargos que han ostentado, influir indebidamente en los electores”. Es decir que, para garantizar la democracia y la transparencia del proceso electoral, se justifica establecer este tipo de inhabilidades, “sin que por ello pueda predicarse que se le impide a quien se encuentra en esas circunstancias, cumplir con los deberes consagrados en el art\u00edculo 95 numeral 5, ya que el desempe\u00f1o de cargos p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular no es la \u00fanica forma de participar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds”. \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la supuesta violaci\u00f3n del principio de confianza leg\u00edtima, se\u00f1ala la apoderada que los servidores p\u00fablicos que actualmente se encuentran activos s\u00ed conocieron el texto del proyecto de ley de ajuste fiscal que se convirti\u00f3 en la Ley 617 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Magdalena Bot\u00eda de Bot\u00eda, en tanto representante de dicho Ministerio, considera que los cargos de la demanda carecen de fundamento constitucional. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, en la norma demandada no se consagran incompatibilidades ni inhabilidades, ya que \u00e9stas est\u00e1n previstas en otros art\u00edculos de la ley; lo que el art\u00edculo demandado hace es se\u00f1alar el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de algunas de las incompatibilidades. El cargo se dirige \u00fanicamente contra el t\u00e9rmino se\u00f1alado para la incompatibilidad prevista en el art\u00edculo 38-7 de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, precisa la apoderada que, por una parte, una inhabilidad es “todo acto o situaci\u00f3n que invalida la elecci\u00f3n”, mientras que por otra, una incompatibilidad es todo acto que no se puede realizar durante el per\u00edodo de ejercicio del cargo. “Sin embargo, desde la misma Constituci\u00f3n encontramos algunas incompatibilidades que se prolongan m\u00e1s all\u00e1 del t\u00e9rmino de ejercicio del cargo, figura que la jurisprudencia ha denominado ‘extensi\u00f3n temporal de las incompatibilidades'”. En ese sentido, el mismo art\u00edculo 181 Superior dispone que las incompatibilidades de los congresistas, en caso de renuncia, se mantendr\u00e1n durante el a\u00f1o siguiente a su aceptaci\u00f3n; es decir, es la misma Carta la que extiende por un tiempo posterior al ejercicio del cargo, las incompatibilidades que ella prev\u00e9, sin que por esa raz\u00f3n se conviertan en “inhabilidades”. \u00a0Asimismo, una de las caracter\u00edsticas de las incompatibilidades es, precisamente, su car\u00e1cter prohibitivo: “toda incompatibilidad comporta prohibiciones para realizar la actividad motivo de la misma”. En consecuencia, as\u00ed la norma demandada contenga en el fondo una prohibici\u00f3n, no por ello se sustrae del car\u00e1cter de incompatibilidad. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la interviniente asevera que el hecho de que las incompatibilidades se\u00f1aladas en la norma acusada limiten de forma temporal el derecho de postulaci\u00f3n, no comporta un desconocimiento de los art\u00edculos 13, 40, 151 y 152 de la Carta. En primer lugar, porque la intenci\u00f3n legislativa no fue la de modificar el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, sino el de “establecer el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores p\u00fablicos del nivel territorial, con fundamento en la autorizaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 293, seg\u00fan el cual, corresponde al legislador se\u00f1alar el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempe\u00f1o de funciones”, facultad que no fue circunscrita constitucionalmente a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la norma demandada no regula el r\u00e9gimen de los derechos fundamentales, ni el n\u00facleo esencial del derecho a elegir y ser elegido; por ello, no es viable exigir que se haya tramitado por el procedimiento propio de una ley estatutaria. “N\u00f3tese c\u00f3mo la Ley Org\u00e1nica a trav\u00e9s de la cual se dicta el reglamento del Congreso, tambi\u00e9n contiene las regulaciones relativas a las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, incluida la referente a quienes hayan ejercido jurisdicci\u00f3n o autoridad dentro de un per\u00edodo de tiempo determinado, sin que por tal motivo, se exija que dicha ley se tramite como estatutaria”. En todo caso, no se puede decir que la disposici\u00f3n acusada afecte el n\u00facleo esencial del derecho de postulaci\u00f3n, ya que la restricci\u00f3n que consagra es de car\u00e1cter temporal y se fundamenta en el principio de transparencia del manejo de los asuntos p\u00fablicos, as\u00ed como en la primac\u00eda del inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, no es exagerado el t\u00e9rmino de 24 meses de duraci\u00f3n de tal incompatibilidad, ya que se debe tomar en consideraci\u00f3n que, por lo general, “hasta despu\u00e9s del primer a\u00f1o del nuevo mandatario electo, se llegan a establecer los efectos ben\u00e9ficos o nocivos de la utilizaci\u00f3n anticipada de los recursos de la respectiva entidad territorial, por parte del mandatario anterior”, por lo cual con el establecimiento de tal t\u00e9rmino se permite que los electores tomen decisiones informadas y consecuentes con el desempe\u00f1o real del postulante. En el mismo sentido, no es aceptable establecer una comparaci\u00f3n con el t\u00e9rmino fijado en la Constituci\u00f3n para poder ser congresista, “por cuanto los congresistas no tienen poder de ejecuci\u00f3n sobre los recursos p\u00fablicos y en consecuencia, las situaciones que se comparan son diferentes”. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en su criterio no existe vulneraci\u00f3n al principio de confianza leg\u00edtima. Teniendo en cuenta que la regulaci\u00f3n de las inhabilidades e incompatibilidades propias de los funcionarios p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular al nivel territorial, no es una materia propia de ley org\u00e1nica o de ley estatutaria, y que, adem\u00e1s, est\u00e1 pendiente la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, “objetivamente no existe ninguna raz\u00f3n v\u00e1lida que llevara a pensar a los actuales mandatarios que el r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades permanecer\u00eda sin modificaci\u00f3n alguna en los mismos t\u00e9rminos que cuando tomaron posesi\u00f3n del cargo, o se inscribieron para la elecci\u00f3n”. Asimismo, los motivos que tuvo en cuenta el Legislador para efectuar la modificaci\u00f3n obedecen a la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general. En ese sentido, no se lesiona ni el principio de confianza leg\u00edtima, ni el de buena fe. \u00a0<\/p>\n
5.3.3. Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, a nombre de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, interviene para impugnar la constitucionalidad de la norma acusada. Se\u00f1ala, en primer lugar, que la determinaci\u00f3n legislativa del r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades y de su duraci\u00f3n es imprescindible por motivos de seguridad jur\u00eddica; en palabras de la Corte Constitucional, ello es as\u00ed “puesto que la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento acerca de aquello que es incompatible con la dignidad que ostenta, as\u00ed como tambi\u00e9n tiene derecho a saber el momento preciso en que le es exigible la observancia de las pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende su aplicaci\u00f3n”. Lo anterior va acorde con el principio constitucional de buena fe -que protege a los ciudadanos frente a cambios intempestivos efectuados por las autoridades- y el precepto de confianza leg\u00edtima. En ese orden de ideas, expresa el interviniente que el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de las incompatibilidades debe ser proporcional con la finalidad que tuvo el legislador al establecerlas, “y no puede implicar sacrificio injustificado de los derechos constitucionalmente reconocidos, so pretexto de evitar que se utilice el ejercicio de la administraci\u00f3n municipal en beneficio particular para aspirar a otros cargos de elecci\u00f3n popular”. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, adem\u00e1s, que el establecimiento de un t\u00e9rmino para la incompatibilidad que es superior al tiempo para el cual el funcionario fue elegido hace que tal incompatibilidad se convierta en una inhabilidad gen\u00e9rica, lo cual limita, por ser irrazonable, el derecho a acceder al ejercicio y control del poder pol\u00edtico que consagra el art\u00edculo 40 Superior. \u00a0<\/p>\n
5.4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en el concepto aludido, intervino en este proceso para oponerse a los cargos formulados contra el art\u00edculo 39 de la Ley 617 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que lo que la norma acusada regula no es el tema de las inhabilidades e incompatibilidades -asunto regulado en otro aparte de la Ley 617 de 2000-, sino el t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de las incompatibilidades de los alcaldes a las que se refieren los numerales 1, 4 y 7 del art\u00edculo 38 de dicho ordenamiento. En cuanto al t\u00e9rmino establecido para la incompatibilidad del art\u00edculo 38-7, expresa el Procurador que la Corte Constitucional ya se ha pronunciado sobre el particular, en la sentencia C-1412 de 2000, en la cual se estableci\u00f3 que, en virtud de los art\u00edculos 150-23 y 293 de la Carta, el legislador goza de una amplia discrecionalidad al momento de definir el r\u00e9gimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios de elecci\u00f3n popular del nivel territorial, y que la \u00fanica limitaci\u00f3n a dicha facultad, que incluye la posibilidad de fijar el tiempo de vigencia de las causales de incompatibilidad, son los par\u00e1metros que la propia Constituci\u00f3n establece. \u00a0<\/p>\n
Sobre el mismo tema, anota el Procurador que “si las causales de inhabilidad e incompatibilidad de gobernadores y alcaldes son m\u00e1s exigentes que para congresistas, tal circunstancia por ese s\u00f3lo hecho no torna la norma inconstitucional, en tanto y cuanto el r\u00e9gimen de los Congresistas previsto en la misma norma constitucional no constituye un l\u00edmite o par\u00e1metro para que el legislador fije los reg\u00edmenes de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses de los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos, sino que cada uno de ellos se establece de manera separada”. \u00a0<\/p>\n
Considera, adem\u00e1s, que no hay violaci\u00f3n de la reserva de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, por cuanto \u00e9sta abarca \u00fanicamente las materias que “tracen una pol\u00edtica definida de ordenamiento pol\u00edtico administrativo territorial, que de manera expresa determine y desarrolle el art\u00edculo primero de la Carta”; por lo mismo, las normas expedidas simplemente para regular la administraci\u00f3n, organizaci\u00f3n y funcionamiento de los entes territoriales pueden ser ordinarias. \u00a0<\/p>\n
6. Cargos contra el art\u00edculo 85 \u00a0<\/p>\n
6.1. Norma demandada \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 85. Areas Metropolitanas. Los distritos o municipios ubicados en \u00a0jurisdicci\u00f3n de las \u00e1reas metropolitanas, se clasificar\u00e1n atendiendo \u00fanicamente al factor poblacional indicado en el art\u00edculo segundo. En todo caso dichos municipios se clasificar\u00e1n como m\u00ednimo en la categor\u00eda cuarta.” \u00a0<\/p>\n
6.2. La demanda \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, consideran que la violaci\u00f3n al art\u00edculo 320 Superior estriba en que el legislador, en la norma acusada, no s\u00f3lo no tuvo en cuenta ninguno de los criterios constitucionales para establecer categor\u00edas entre municipios, sino que introdujo uno nuevo, a saber, que el municipio pertenezca a un \u00e1rea metropolitana. \u00a0<\/p>\n
Algunas p\u00e1ginas m\u00e1s adelante en su demanda (fl. 24), formulan ciertos cargos que por su contenido s\u00f3lo pueden adecuarse a la norma que se acusa, motivo por el cual se considerar\u00e1n en este apartado. Explican que hay una violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 Superior, en la medida en que el proyecto desconoce la unidad de materia: “todo el proyecto de ley fue concebido y estructurado como de racionalizaci\u00f3n fiscal de los entes territoriales, raz\u00f3n por la cual no ten\u00eda lugar en el mismo la regulaci\u00f3n de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de los entes territoriales”. \u00a0<\/p>\n
En el mismo ac\u00e1pite, se\u00f1alan que existe un vicio de tr\u00e1mite, puesto que la que ten\u00eda competencia en el Senado para conocer del proyecto de la actual ley 617 era la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado, y no la Comisi\u00f3n Primera, que no tiene competencia para conocer de materias referidas a la cuesti\u00f3n org\u00e1nica presupuestal y de sistemas de control fiscal. No obstante, no precisan si este vicio est\u00e1 referido a la totalidad de la ley, a todos los art\u00edculos acusados, o s\u00f3lo a algunos de ellos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.3. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
6.3.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
En lo relativo al cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, la apoderada del citado Ministerio puntualiza que el encabezado de la ley demandada es: “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de \u00a01994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley org\u00e1nica del Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan normas para fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico”. Tanto la Ley 136 de 1994 (en la cual se dictan normas tendientes a modernizar los municipios), como el decreto extraordinario 1222 de 1986 (C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental) regulan el tema de la organizaci\u00f3n y funcionamiento de departamentos, distritos y municipios. En ese orden de ideas, resalta el hecho de que si bien la motivaci\u00f3n principal de la ley demandada fue la de regularizar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales para preservar la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, “los mecanismos adptados para lograr la viabilidad financiera de las entidades territoriales y el fortalecimiento de la descentralizaci\u00f3n, consistieron principalmente en una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n a las normas que regulan la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales (Ley 136 de 1994; Decreto Extraordinario 1222 de 1986) por lo cual, es v\u00e1lido afirmar que la ‘materia’ objeto de la ley, es ‘la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los departamentos, municipios y distritos’, materia que subsume diferentes temas o asuntos relacionados con ella, sin que pueda predicarse ausencia de unidad normativa”. \u00a0<\/p>\n
En tal sentido, los temas que regula la ley bajo estudio se relacionan directamente con la materia rese\u00f1ada: la categorizaci\u00f3n de los departamentos, distritos y municipios; la regulaci\u00f3n de sus gastos de funcionamiento, el establecimiento de montos m\u00e1ximos para los honorarios de algunos servidores p\u00fablicos, y otras disposiciones afines, todas referidas a asuntos que corresponden a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los entes territoriales. En todo caso, las modificaciones introducidas a las normas que regulan tal materia tienen un sentido claramente econ\u00f3mico, “encaminado a lograr la racionalizaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento y el fortalecimiento y viabilidad financiera de las entidades territoriales, todo dentro del objetivo de lograr estabilizar la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica”. Por lo mismo, el hecho de que ciertas normas que regulan el gasto p\u00fablico territorial se hayan clasificado como org\u00e1nicas de presupuesto, encuentra respaldo en las circunstancias econ\u00f3micas de tales entidades. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en cuanto al aludido vicio de tr\u00e1mite que existe en la ley, considera que el cargo est\u00e1 infundado, puesto que la materia dominante de la ley es la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las entidades territoriales, y los art\u00edculos que, seg\u00fan lo prev\u00e9 su art\u00edculo 95, adicionan la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, conforman un todo arm\u00f3nico con el resto del articulado; por lo mismo, la competencia para conocer de tal proyecto en el Congreso correspond\u00eda a las Comisiones encargadas de la materia dominante. De conformidad con el art\u00edculo 2 de la Ley 3 de 1992, corresponde a la Comisi\u00f3n primera conocer de los proyectos de ley sobre organizaci\u00f3n territorial; por ello, dado que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, era igualmente competente para conocer de las normas org\u00e1nicas de presupuesto contenidas en la ley demandada. De all\u00ed que no exista violaci\u00f3n del art\u00edculo 142 Superior. Adicionalmente, a la Ley 617 de 2000 se le di\u00f3 el tr\u00e1mite de Ley org\u00e1nica. En consecuencia, “no es cierto como sostiene el actor que exista violaci\u00f3n a la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, ni que a trav\u00e9s de una Ley ordinaria se haya modificado una ley org\u00e1nica y menos, que se haya incurrido en violaci\u00f3n del art\u00edculo 151 por aprobaci\u00f3n de la ley sin las mayor\u00edas absolutas requeridas”. \u00a0<\/p>\n
6.3.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
En criterio de la ciudadana Mar\u00eda Magdalena Bot\u00eda de Bot\u00eda, representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, los cargos formulados contra la norma acusada no encuentran fundamento en la Constituci\u00f3n, ya que para que se pueda predicar violaci\u00f3n del principio de igualdad, debe demostrarse que a situaciones iguales se est\u00e1 dando un tratamiento desigual que resulta irrazonable o injustificado. Esta situaci\u00f3n no se da en el caso de la norma acusada, ya que los municipios que pertenecen a \u00e1reas metropolitanas no est\u00e1n en las mismas condiciones que los dem\u00e1s municipios; es decir, se est\u00e1 otorgando un trato diferente a quienes est\u00e1n en circunstancias dis\u00edmiles. “El principio se violar\u00e1 si esta forma particular de categorizaci\u00f3n se aplicara a los municipios de una determinada \u00e1rea metropolitana, o solo a algunos de los que la integran”. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la medida resulta razonable y proporcional, teniendo en cuenta que “en raz\u00f3n de los fines que se buscan con la organizaci\u00f3n de las \u00e1reas metropolitanas, y el tipo de relaciones sociales y econ\u00f3micas entre los municipios que las integran, la diferenciaci\u00f3n en los factores utilizados para categorizar los municipios pertenecientes a ellas, se encuentra plenamente justificada”. En el mismo sentido, no se puede afirmar que el \u00fanico factor que la ley tuvo en cuenta haya sido el de la poblaci\u00f3n, ya que indirectamente se est\u00e1n considerando tambi\u00e9n la importancia econ\u00f3mica del \u00e1rea a la que pertenecen, as\u00ed como su ubicaci\u00f3n geogr\u00e1fica. En todo caso, como ya se estableci\u00f3, el legislativo no est\u00e1 obligado a utilizar en forma simult\u00e1nea todos los factores de categorizaci\u00f3n que consagra la Carta; “incluso puede tomar en consideraci\u00f3n uno solo de los elementos, dependiendo de los fines que se busquen con la norma”. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, se\u00f1ala que, de conformidad con el encabezado mismo de la ley, “no es cierto que los Honorables congresistas no hayan sido conscientes de que estaban regulando tambi\u00e9n aspectos de la ley org\u00e1nica de presupuesto”. Igualmente, tanto la Ley 136 de 1994, como el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, modificados por la norma acusada, se refieren al tema de la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los departamentos, distritos y municipios. A pesar de que la motivaci\u00f3n principal de la ley fue la de regularizar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales para preservar la estabilidad macroecon\u00f3mica nacional, “los mecanismos adoptados para lograr la viabilidad financiera de las entidades territoriales y el fortalecimiento de la descentralizaci\u00f3n, consistieron principalmente en una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n a las normas que regulan la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales (…) por lo cual es v\u00e1lido afirmar que la ‘materia’ objeto de la ley, es la ‘organizaci\u00f3n y funcionamiento de los departamentos, municipios y distritos’, materia que subsume diferentes temas o asuntos relacionados con ella, sin que pueda predicarse ausencia de unidad normativa”. Todos los asuntos regulados por la ley demandada corresponden a esta materia principal, o est\u00e1n \u00edntimamente vinculados con ella. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta incompetencia y vicio de tr\u00e1mite de la ley, la interviniente reitera que la materia dominante, sobre la cual versa el 90% de la ley, corresponde a la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales; por ello, los art\u00edculos que adicionan la ley org\u00e1nica del presupuesto conforman con ella un cuerpo \u00fanico con unidad de materia; “aplicando el aforismo de que lo accesorio debe seguir la suerte de lo principal, la competencia para el conocimiento y tr\u00e1mite ante el Congreso, corresponde a las secciones encargadas de la materia dominante”, que en este caso, era la Comisi\u00f3n Primera Constitucional Permanente de ambas corporaciones, donde tuvo tr\u00e1mite la ley que se impugna. \u00a0<\/p>\n
6.4. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n considera que no asiste raz\u00f3n a los demandantes cuando afirman que el art\u00edculo 85 demandado es lesivo del principio de igualdad. Ello, por cuanto el tratamiento desigual que se da a los municipios que se encuentren dentro de la jurisdicci\u00f3n de un \u00e1rea metropolitana “parte de las condiciones especiales que seg\u00fan la propia Constituci\u00f3n tienen estos municipios, lo cual significa que ese tratamiento obedece al criterio equitativo que preside el principio de igualdad en nuestra Constituci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
La diferencia existente entre los municipios pertenecientes a \u00e1reas metropolitanas y los dem\u00e1s municipios est\u00e1 determinada por la Carta misma, en su art\u00edculo 319, en virtud del cual aqu\u00e9llos deben contar con unas caracter\u00edsticas especiales, “lo que conduce a pensar que es apenas razonable que el legislador les otorgue un tratamiento distinto en raz\u00f3n de su diferente naturaleza”. \u00a0<\/p>\n
7. Cargos contra el art\u00edculo 95 \u00a0<\/p>\n
7.1. Norma demandada \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 95. Normas org\u00e1nicas. Los art\u00edculos 3\u00ba, 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 7\u00ba, 8\u00ba, 9\u00ba, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas org\u00e1nicas de presupuesto.” \u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco y Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona se\u00f1alan que esta norma es inconstitucional, por cuanto no fue tramitada como ley org\u00e1nica del presupuesto; lo que sucedi\u00f3, se\u00f1alan, fue que simplemente, con posterioridad a la adopci\u00f3n del articulado, se constat\u00f3 que hab\u00eda la mayor\u00eda que este tipo especial de legislaci\u00f3n requiere, y entonces se entr\u00f3 a la adopci\u00f3n de este art\u00edculo.” Como una ley org\u00e1nica debe surtir todo el tr\u00e1mite correspondiente, y en este caso ello no se realiz\u00f3, la norma debe declararse inexequible. \u00a0<\/p>\n
7.3. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en el arriba citado concepto, afirma que de conformidad con el art\u00edculo 151 constitucional, todo lo relativo a las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe ser regulado mediante una ley org\u00e1nica. Por lo mismo, el art\u00edculo 95 demandado viola la Carta Pol\u00edtica, puesto que al ser una norma contenida en una ley ordinaria, no puede modificar normas de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, solicita que se declare la inexequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Antecedentes y \u00a0cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
Como cuesti\u00f3n preliminar, debe la Corte se\u00f1alar que, por un error, en el auto admisorio del presente proceso se relacion\u00f3 el art\u00edculo 40 de la Ley 617 de 2000 entre las normas acusadas, cuando en realidad no hab\u00eda sido demandado. Por lo mismo, en aplicaci\u00f3n del principio de econom\u00eda procesal, y dada la inexistencia de cargos contra dicha norma, la Corte habr\u00e1 de inhibirse para pronunciarse sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
Lo primero que se advierte es que esta Corporaci\u00f3n, en d\u00edas recientes, adopt\u00f3 la sentencia C-540 de 2001, en la cual se pronunci\u00f3 sobre algunos art\u00edculos de la misma ley que se demanda en esta oportunidad; tal providencia ha generado, en consecuencia, efectos de cosa juzgada respecto de algunos de los temas planteados por las demandas objeto de la presente controversia, que se relacionan a continuaci\u00f3n: a) la exequibilidad del procedimiento de formaci\u00f3n de la Ley 617 de 2000, espec\u00edficamente en lo tocante a las Comisiones Constitucionales Permanentes ante las cuales se surti\u00f3 el primer debate en ambas C\u00e1maras legislativas; b) la constitucionalidad condicionada de las \u00a0normas que versan sobre las incompatibilidades de los servidores p\u00fablicos del nivel territorial, y particularmente, lo dispuesto en el art\u00edculo 39, acusado; c) el car\u00e1cter de normas org\u00e1nicas de presupuesto con que cuentan algunas de las diposiciones acusadas. Los siguientes son los extractos relevantes de la parte resolutiva de dicha sentencia: \u00a0<\/p>\n
“Primero.- Declarar exequible la Ley 617 de 2000 en los t\u00e9rminos expuestos en la parte motiva y s\u00f3lo por el cargo de vicios de tr\u00e1mite en su formaci\u00f3n al haber sido aprobada en primer debate en la comisi\u00f3n primera y no en la comisi\u00f3n cuarta de cada C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
(…) Tercero. Declarar exequibles los art\u00edculos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva y exclusivamente por el cargo de violaci\u00f3n de los requisitos constitucionales para la aprobaci\u00f3n de leyes org\u00e1nicas. \u00a0<\/p>\n
Cuarto. Declarar exequible el art\u00edculo 95 de la Ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la parte motiva, en cuanto se trata de una norma de car\u00e1cter ordinario. \u00a0<\/p>\n
(…) D\u00e9cimo Primero. Declarar la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 39 de la Ley 617 de 2000, en el sentido que la incompatibilidad especial de 24 meses que all\u00ed se establece no se aplica al alcalde municipal o distrital que se inscriba como candidato a Presidente de la Rep\u00fablica por ser una situaci\u00f3n ya regulada en el art\u00edculo 197 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.” \u00a0<\/p>\n
La Corte reconoce el efecto de cosa juzgada constitucional que asiste a tal decisi\u00f3n y, en consecuencia, habr\u00e1 de ordenar, en este caso, estarse a lo resuelto en la sentencia n\u00famero C-540 de 2001, en lo que concierne a los cargos formulados contra los art\u00edculos 39 y 95 acusados, as\u00ed como en lo tocante al cargo por vicios de tr\u00e1mite presentado contra la Ley 617 de 2000 en su conjunto. Igualmente, al pronunciarse sobre las acusaciones que se presentan contra los art\u00edculos 3 al 11, demandados, la Corte dar\u00e1 por entendido que \u00e9stos son normas org\u00e1nicas de presupuesto, tal y como se determin\u00f3 en la misma oportunidad. \u00a0<\/p>\n
3. Cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia – inhibici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la parte final de su demanda (fl.24), los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez y Efra\u00edn G\u00f3mez, al formular los cargos contra el art\u00edculo 85 del ordenamiento acusado, afirman que existe en la ley 617\/00 un vicio por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Todo el proyecto de ley fue concebido y estructurado como de racionalizaci\u00f3n fiscal de los entes territoriales, raz\u00f3n por la cual no ten\u00eda lugar en el mismo la regulaci\u00f3n de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores de los entes territoriales. Si se lee el texto de la ley en su integridad, se encontrar\u00e1 que ese prop\u00f3sito de racionalizaci\u00f3n fiscal hace de hilo conductor e hilvanador, que confiere unidad tem\u00e1tica al cuerpo entero de la ley, salvedad hecha sin embargo del tema de estatuto \u00e9tico. Los miembros del Congreso fueron advertidos de esta situaci\u00f3n, a\u00fan por sus colegas como el Dr. Dar\u00edo Mart\u00ednez Betancourt, quien en junio 13 del 2000 dej\u00f3 una en\u00e9rgica constancia, en el transcurso del tercer debate. Empero, la mayor\u00eda impuso la permanencia de las normas sobre inhabilidades e incompatibilidades, materia que por ser extra\u00f1a ha debido desecharse, y el no hacerlo tipifica la predicada violaci\u00f3n del principio de unidad de materia”. \u00a0<\/p>\n
Lo primero que observa la Corte es que el cargo no guarda relaci\u00f3n alguna con el contenido del art\u00edculo 85 acusado, a pesar de encontrarse en el ac\u00e1pite correspondiente a los cargos contra dicha norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cualquier caso, se trata de una acusaci\u00f3n que no llena los requisitos m\u00ednimos de un cargo de inconstitucionalidad respecto del cual esta Corporaci\u00f3n pueda pronunciarse. Si un ciudadano pretende que la Corte efect\u00fae el control constitucional de una determinada disposici\u00f3n, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deber\u00e1 efectuar un triple se\u00f1alamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas se\u00f1aladas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el art\u00edculo 158 Superior. Ello constituye una aplicaci\u00f3n elemental de lo dispuesto en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una exposici\u00f3n de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Pol\u00edtica. Tal y como se se\u00f1al\u00f3 en la antecitada sentencia C-540\/01, “las exigencias contempladas en los art\u00edculos 2 y 3 del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relaci\u00f3n de las distintas materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontaci\u00f3n razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas, confrontaci\u00f3n que permita advertir que \u00e9stas resultan contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su declaratoria de inconstitucionalidad”. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, en este caso los demandantes omitieron cumplir con uno de los requisitos enunciados, dado que no explicaron por qu\u00e9 no existe, en su criterio, conexi\u00f3n alguna entre el prop\u00f3sito de la ley 617\/00, que es de saneamiento y racionalizaci\u00f3n fiscal de los entes territoriales, y la regulaci\u00f3n de las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores p\u00fablicos territoriales. Se limitan, simplemente, a indicar que se trata de temas diferentes, los cuales, a pesar de la voluntad de la mayor\u00eda de los miembros del Congreso, no pod\u00edan ser regulados en un mismo cuerpo legal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, ante la deficiente sustentaci\u00f3n del cargo formulado, la Corte habr\u00e1 de inhibirse para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el tema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Los problemas planteados \u00a0<\/p>\n
En general, los problemas jur\u00eddicos que plantean las demandas bajo an\u00e1lisis se pueden agrupar bajo cuatro categor\u00edas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) aquellos relacionados con las materias que, en criterio de los demandantes, forman parte del n\u00facleo de reserva de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) los que se relacionan con el alcance y los l\u00edmites de la autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia presupuestal y fiscal, y su relaci\u00f3n con las atribuciones de los organismos p\u00fablicos nacionales, en particular del Legislador;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) los atinentes a la competencia del Legislador para fijar los par\u00e1metros de remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos del nivel territorial; y \u00a0<\/p>\n
d) el que alude a la diferencia que existe entre los municipios pertenecientes a \u00e1reas metropolitanas y los dem\u00e1s municipios del pa\u00eds, para efectos de su categorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte har\u00e1 referencia a cada uno de estos temas, en su orden. Al hablar del primero, se resolver\u00e1n los cargos formulados contra los art\u00edculos 1 y 2, as\u00ed como contra los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19, demandados; al referirse al segundo, se estudiar\u00e1n los cargos presentados contra los art\u00edculos 3 al 11 de la ley acusada. El examen de los temas tercero y cuarto, por \u00faltimo, har\u00e1 necesario analizar los cargos que se elevaron contra los art\u00edculos 22 y 85, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Asuntos relacionados con la reserva de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial. \u00a0<\/p>\n
5.1. Generalidades \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, por el contenido de los cargos que se habr\u00e1n de analizar a continuaci\u00f3n, debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes org\u00e1nicas cuentan con ciertas caracter\u00edsticas particulares; tal y como lo estableci\u00f3 la Corte en la sentencia C-337 de 1993, estas leyes “gozan de una prerrogativa especial, por su posici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos se\u00f1alados expresamente en la Carta Pol\u00edtica (art. 151) …las leyes org\u00e1nicas condicionan, con su normatividad, la actuaci\u00f3n administrativa y la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, seg\u00fan lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciertas materias fueron reservadas por el Constituyente para ser reguladas mediante leyes org\u00e1nicas, dado que, por su importancia, es necesario dotarlas de un r\u00e9gimen que cuente con la estabilidad que caracteriza a dichas normas. Uno de tales asuntos, es el del ordenamiento territorial (art. 151, C.P.). Ahora bien, tal y como se determin\u00f3 en la sentencia C-540 de 2001, “la aprobaci\u00f3n de leyes org\u00e1nicas constituye una excepci\u00f3n a la cl\u00e1usula general del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley org\u00e1nica exige una determinaci\u00f3n espec\u00edfica en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretaci\u00f3n”. En otras palabras, s\u00f3lo forman parte de la reserva de ley org\u00e1nica aquellas materias espec\u00edfica y expresamente se\u00f1aladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretaci\u00f3n demasiado amplia de tal reserva terminar\u00eda por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto as\u00ed que, seg\u00fan se afirm\u00f3 en la sentencia C-432 de 2000, “la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley org\u00e1nica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario”, por dos motivos: (i) la existencia de una cl\u00e1usula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes org\u00e1nicas, constituyen un l\u00edmite al proceso democr\u00e1tico. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un se\u00f1alamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes org\u00e1nicas, deber\u00e1n entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario. \u00a0<\/p>\n
Una primera enumeraci\u00f3n de los asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, en los cuales se profundizar\u00e1 m\u00e1s adelante, es la siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) la asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151); \u00a0<\/p>\n
b) la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (C.P., art. 288); \u00a0<\/p>\n
c) el establecimiento de los requisitos para la formaci\u00f3n de nuevos Departamentos (C.P. art. 297); \u00a0<\/p>\n
d) el se\u00f1alamiento de las condiciones para la conversi\u00f3n de una regi\u00f3n en entidad territorial (C.P., art. 307); \u00a0<\/p>\n
e) la determinaci\u00f3n de las atribuciones, \u00f3rganos de administraci\u00f3n y recursos de las regiones, as\u00ed como la de su participaci\u00f3n en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regal\u00edas, y la definici\u00f3n de los principios para la adopci\u00f3n de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307); \u00a0<\/p>\n
f) la adopci\u00f3n de un r\u00e9gimen administrativo y fiscal especial para las \u00e1reas metropolitanas; el dise\u00f1o de los mecanismos que garanticen la adecuada participaci\u00f3n de las respectivas autoridades municipales en sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n; y el se\u00f1alamiento de la forma en que se habr\u00e1n de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculaci\u00f3n de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y \u00a0<\/p>\n
g) la fijaci\u00f3n de las condiciones para la conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas (C.P., art. 329). \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, por virtud del principio democr\u00e1tico y de la correlativa cl\u00e1usula general de competencia del legislador ordinario, habr\u00e1 de concluirse que las materias relacionadas con la organizaci\u00f3n territorial de la Rep\u00fablica que no se encuentren entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del n\u00facleo tem\u00e1tico reservado constitucionalmente a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas mediante una ley ordinaria. \u00a0<\/p>\n
5.2. Los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba, acusados, y los cargos presentados contra ellos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Ley 617\/00 se ocupan de establecer el sistema de categorizaci\u00f3n presupuestal de las entidades territoriales del pa\u00eds: el primero establece las pautas para la categorizaci\u00f3n de los departamentos, y el segundo hace lo mismo respecto de los distritos y municipios. Tal categorizaci\u00f3n, disponen las normas, se habr\u00e1 de realizar en consideraci\u00f3n a la capacidad de gesti\u00f3n administrativa y fiscal de cada entidad territorial, y de acuerdo con su poblaci\u00f3n y sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, factores que, combinados, dan lugar a cinco categor\u00edas distintas, en el caso de los departamentos, y siete, en el caso de los municipios. Asimismo, las normas establecen las siguientes reglas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– las entidades que, seg\u00fan su poblaci\u00f3n, deban estar clasificadas en una determinada categor\u00eda, pero seg\u00fan sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anuales correspondan a otra, superior o inferior, se habr\u00e1n de clasificar en la categor\u00eda correspondiente a sus ingresos;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– cuando una entidad territorial no cumpla con los l\u00edmites establecidos en la Ley 617\/00 para gastos de funcionamiento, se clasificar\u00e1, para la siguiente vigencia, en la categor\u00eda inmediatamente inferior;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– al descender una entidad territorial de categor\u00eda, los salarios y honorarios de los servidores p\u00fablicos lo har\u00e1n correlativamente;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– la determinaci\u00f3n de la categor\u00eda a la cual pertenece el departamento, distrito o municipio, se har\u00e1 por el gobernador o alcalde, respectivamente, mediante acto administrativo basado en las certificaciones que sobre poblaci\u00f3n e ingresos expidan, para su correspondiente jurisdicci\u00f3n, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica (DANE);\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– seg\u00fan var\u00eden sus condiciones econ\u00f3micas o de poblaci\u00f3n, las entidades territoriales podr\u00e1n ser re-clasificadas en la categor\u00eda que corresponda;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– ning\u00fan municipio podr\u00e1 aumentar o descender m\u00e1s de dos categor\u00edas entre un a\u00f1o y el siguiente;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– habr\u00e1n condiciones especiales para los municipios de frontera y los municipios colindantes con el Distrito Capital; y \u00a0<\/p>\n
– para el caso de los distritos y municipios, estas disposiciones ser\u00e1n de obligatoria aplicaci\u00f3n a partir del a\u00f1o 2004. \u00a0<\/p>\n
En criterio de los demandantes, las normas acusadas son lesivas de la Constituci\u00f3n por cuatro motivos: (i) la categorizaci\u00f3n de los departamentos no halla un sustento constitucional, como s\u00ed lo hace la de los municipios; (ii) en cualquier caso, tal categorizaci\u00f3n debe efectuarse mediante ley org\u00e1nica, ya que forma parte del r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico de las entidades territoriales; (iii) al tomar en cuenta \u00fanicamente los criterios de poblaci\u00f3n e ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, las normas desconocen los dem\u00e1s factores de categorizaci\u00f3n que consagran los art\u00edculos 302 y 320 Superiores; y (iv) de conformidad con el procedimiento que consagran tales art\u00edculos, se excluye por completo a las corporaciones territoriales de elecci\u00f3n popular -Asambleas y Concejos- de una decisi\u00f3n tan trascendental como lo es la categorizaci\u00f3n de la respectiva entidad. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, las demandas plantean a esta Corte los siguientes problemas jur\u00eddicos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00bfEsa categorizaci\u00f3n se debe efectuar por medio de una ley org\u00e1nica? \u00a0<\/p>\n
c) \u00bfTal categorizaci\u00f3n debe realizarse con base en todos los factores que consagran los art\u00edculos 302 y 320 de la Carta? \u00a0<\/p>\n
d) \u00bfEs necesario que las Corporaciones de elecci\u00f3n popular del nivel territorial participen en el procedimiento de categorizaci\u00f3n de la entidad correspondiente? \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se dar\u00e1 una respuesta suscinta a cada uno de ellos. \u00a0<\/p>\n
a) Categorizaci\u00f3n presupuestal de departamentos \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo primero demandado, anuncia que el r\u00e9gimen de categorizaci\u00f3n de \u00a0departamentos que en \u00e9l se establece constituye un desarrollo del art\u00edculo 302 de la Constituci\u00f3n. Este \u00faltimo precepto dispone: \u00a0<\/p>\n
“La ley podr\u00e1 establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal distintas a las se\u00f1aladas para ellos en la Constituci\u00f3n, en atenci\u00f3n a la necesidad de mejorar la administraci\u00f3n o la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de acuerdo con su poblaci\u00f3n, recursos econ\u00f3micos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de lo anterior, la ley podr\u00e1 delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades p\u00fablicas nacionales” \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, para determinar si la categorizaci\u00f3n propuesta por el art\u00edculo primero, demandado, encuadra bajo dicha atribuci\u00f3n constitucional, es necesario antes determinar dos aspectos: a) cu\u00e1l es el sentido preciso del art\u00edculo 302 de la Carta, y b) cu\u00e1les son los efectos que traer\u00e1 dicha categorizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo primero, el art\u00edculo 302 Superior establece que el Legislador puede atribuir a los entes territoriales diversas “capacidades” y “competencias” de gesti\u00f3n administrativa y fiscal. En virtud del principio hermen\u00e9utico del efecto \u00fatil, el int\u00e9rprete de esta norma debe otorgar un sentido efectivo a la distinci\u00f3n trazada por el Legislador entre ambos conceptos; por lo tanto, se hace imperativo definir, en esta oportunidad, cu\u00e1l es el contenido preciso de tales nociones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, las “competencias” son aquellas atribuciones espec\u00edficas que, en su conjunto, configuran el \u00e1mbito material de las funciones que han sido asignadas por el ordenamiento jur\u00eddico a una autoridad determinada; \u00a0tal y como lo establece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la competencia, en este sentido, es la “atribuci\u00f3n leg\u00edtima a un juez u otra autoridad para el conocimiento o resoluci\u00f3n de un asunto”. Se trata de la principal manifestaci\u00f3n del principio de legalidad (C.P., arts. 6 y 122), en virtud del cual las autoridades p\u00fablicas s\u00f3lo podr\u00e1n efectuar aquellas actuaciones para las cuales hayan sido expresamente autorizadas por la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el t\u00e9rmino “capacidades” tiene dos significados, ambos igualmente v\u00e1lidos y aplicables para el caso de la norma constitucional que se estudia, pero que es preciso diferenciar. Por una parte, existe la capacidad jur\u00eddica, entendida como un atributo de la personalidad jur\u00eddica, en virtud del cual los sujetos de derecho podr\u00e1n adquirir y ejercer derechos y obligaciones. Por otra parte, \u00a0el t\u00e9rmino “capacidad” tiene una significaci\u00f3n mucho m\u00e1s amplia, no jur\u00eddica, referida a una aptitud o idoneidad material para llevar a cabo ciertos actos, en la pr\u00e1ctica; tal y como lo define en este sentido el Diccionario de la Real Academia, el t\u00e9rmino “capacidad” alude a la “aptitud, talento, cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, esta Corporaci\u00f3n considera que las diversas “capacidades” que el Legislador puede atribuir a los departamentos en virtud del art\u00edculo 302 Superior, pueden ser tanto jur\u00eddicas, como f\u00e1cticas. Un ejemplo del primer tipo, es la capacidad especial de contrataci\u00f3n que reconoce la Ley 80 de 1993 a ciertas dependencias p\u00fablicas que no cuentan con personalidad jur\u00eddica, como es el caso de los Ministerios; y un ejemplo del segundo tipo, es, precisamente, la organizaci\u00f3n presupuestal que se establece en las normas acusadas de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
En efecto, es en este segundo sentido, no jur\u00eddico sino pr\u00e1ctico, que la categorizaci\u00f3n establecida en los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba, demandados, constituye un desarrollo del art\u00edculo 302 Superior, por cuanto, dependiendo de la categor\u00eda en la cual queden clasificadas, las entidades territoriales contar\u00e1n con distintas aptitudes o idoneidades presupuestales, para efectos de perseguir el logro de sus objetivos constitucionales y legales; es decir, la pertenencia a una u otra categor\u00eda significa, para el ente respectivo, la posesi\u00f3n de diversas “capacidades” de gesti\u00f3n administrativa y fiscal en materia presupuestal, las cuales determinar\u00e1n, por lo menos en materia econ\u00f3mica, el alcance y la efectividad pr\u00e1ctica de sus actuaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ilustrar lo anterior, es necesario resolver el segundo aspecto arriba planteado como requisito para resolver el cargo que se estudia, como es el de determinar cu\u00e1les ser\u00e1n los efectos pr\u00e1cticos que acarrear\u00e1 la categorizaci\u00f3n propuesta. En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 7 de la Ley 136 de 1994 (que es relevante porque el art\u00edculo 6\u00ba ib\u00eddem, al cual hace referencia, fue modificado por el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 617\/00, que se estudia), las categor\u00edas que se se\u00f1alan en las normas acusadas “se aplicar\u00e1n para los aspectos previstos en esta ley y a las dem\u00e1s normas que expresamente lo dispongan (sic)”. Esto quiere decir que la categorizaci\u00f3n tendr\u00e1 los efectos que la normatividad respectiva le asigne. En este caso, tal y como lo se\u00f1ala el encabezado mismo de las normas acusadas, se trata de una categorizaci\u00f3n de tipo “presupuestal”; en consecuencia, sus efectos ser\u00e1n aquellos se\u00f1alados por la misma Ley 617\/00, o en general, por la ley presupuestal aplicable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, por lo menos en lo que ata\u00f1e al sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una entidad territorial la clasificaci\u00f3n en una u otra categor\u00eda, se traducen en diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n que pueden destinar a gastos de funcionamiento, as\u00ed como en diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales gastos a los l\u00edmites m\u00e1ximos establecidos en los art\u00edculos 3 al 11 ib\u00eddem. La pertenencia a una u otra categor\u00eda determinar\u00e1, adem\u00e1s, el nivel salarial de los servidores p\u00fablicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella, se establecer\u00e1 el salario del gobernador o del alcalde -al cual est\u00e1 vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad-, as\u00ed como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores, personeros y dem\u00e1s servidores p\u00fablicos del respectivo ente territorial (art. 1, par\u00e1grafo 3\u00ba, y art. 2, par\u00e1grafo 4\u00ba, ib\u00eddem). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez resueltos los anteriores interrogantes, se concluye que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 617 de 2000 s\u00ed es un desarrollo del art\u00edculo 302 Superior; pero no en el sentido de atribuir nuevas competencias a los Departamentos, adicionales a las que establece para ellos la Carta Pol\u00edtica, sino en el de establecer para ellos distintas capacidades de tipo presupuestal, eminentemente pr\u00e1cticas, tal y como arriba se se\u00f1al\u00f3. En efecto, la adscripci\u00f3n de una entidad territorial a una u otra de las categor\u00edas presupuestales que contemplan las normas demandadas, no variar\u00e1 su paquete competencial b\u00e1sico; es decir, no puede decirse que, para efectos presupuestales, un Departamento perteneciente a la categor\u00eda primera tenga m\u00e1s o menos competencias que un Departamento de la categor\u00eda segunda. La diferencia entre ellos ser\u00e1, m\u00e1s bien, de grado, puesto que contar\u00e1n con un monto distinto de asignaciones presupuestales para efectos de cumplir, efectivamente, con sus cometidos, y estar\u00e1n sujetos a distintas condiciones de adecuaci\u00f3n del gasto a corto y mediano plazo. En consecuencia, la Corte concluye que el Legislador s\u00ed se encuentra habilitado para categorizar departamentos con base en el art\u00edculo 302 constitucional, tal y como est\u00e1 facultado para categorizar municipios en virtud del art\u00edculo 320 Superior. Por tal raz\u00f3n, no prospera el cargo formulado en este sentido contra la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, debe anotarse que esta interpretaci\u00f3n de la categorizaci\u00f3n presupuestal, en tanto herramienta de organizaci\u00f3n de las capacidades materiales de los departamentos, es la que mejor concuerda con el esp\u00edritu del art\u00edculo 356 de la Carta Pol\u00edtica, en el cual se proh\u00edbe asignar, a las entidades descentralizadas, competencias legales que no vayan acompa\u00f1adas de recursos suficientes para su atenci\u00f3n. Ello, por cuanto el sistema de categorizaci\u00f3n establecido en las normas acusadas, en tanto herramienta para el saneamiento financiero de las entidades territoriales, es un medio v\u00e1lido para garantizar que \u00e9stas cuenten con la capacidad financiera y de gesti\u00f3n que requiere el cumplimiento de sus funciones propias. En otras palabras, la categorizaci\u00f3n presupuestal bajo estudio constituye un sistema id\u00f3neo para adecuar la din\u00e1mica financiera de los entes territoriales a su verdadera capacidad presupuestal, puesto que establece, por ejemplo, distintos l\u00edmites temporales para que aquellos cumplan con los topes de los gastos de funcionamiento, o diferentes escalas de remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos correspondientes; medidas \u00e9stas que, en su conjunto -como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante-, contribuir\u00e1n a asegurar la viabilidad financiera de tales entes y facilitar\u00e1n, en consecuencia, el desarrollo cabal de sus cometidos institucionales, materializando as\u00ed la pauta del art\u00edculo 356 Superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es relevante anotar, asimismo, que el art\u00edculo 298 de la Carta faculta a la ley para reglamentar lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los departamentos. Esta es una cl\u00e1usula general de competencia legislativa, que habilita al Congreso para tomar medidas razonables, encaminadas a permitir un mejor desarrollo de las funciones de los entes departamentales; y en criterio de la Corte, lo dispuesto en el art\u00edculo 302 Superior no es m\u00e1s que una particularizaci\u00f3n de esta cl\u00e1usula gen\u00e9rica de competencia legislativa. Por lo mismo, la categorizaci\u00f3n presupuestal adoptada en las normas que se estudian encuentra un respaldo adicional en el art\u00edculo 298 de la Carta, puesto que bien puede el Legislador, con base en esta norma, se\u00f1alar sistemas racionales de clasificaci\u00f3n, basados en la diversidad real que existe entre los Departamentos del pa\u00eds, para facilitar su organizaci\u00f3n y funcionamiento y permitir, as\u00ed, un mejor ejercicio de sus atribuciones constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, no debe olvidarse que existe una expresa autorizaci\u00f3n constitucional para que el Legislador establezca distintas categor\u00edas de municipios; as\u00ed lo dispone el art\u00edculo 320 constitucional, en virtud del cual “la ley podr\u00e1 establecer categor\u00edas de municipios de acuerdo con su poblaci\u00f3n, recursos fiscales, importancia econ\u00f3mica y situaci\u00f3n geogr\u00e1fica, y se\u00f1alar distinto r\u00e9gimen para su organizaci\u00f3n, gobierno y administraci\u00f3n”. No sucede igual con los distritos; sin embargo, considera esta Corporaci\u00f3n que no existe diferencia sustancial alguna entre \u00e9stos, por una parte, y los departamentos y municipios, por otra, para efectos de ser sometidos a una determinada categorizaci\u00f3n legal, con efectos presupuestales. En otras palabras, nada obsta para que un sistema de categor\u00edas que es v\u00e1lidamente aplicable tanto a los departamentos como a los municipios, sea establecido tambi\u00e9n para los distritos, puesto que \u00e9stos, en tanto personas jur\u00eddicas dotadas de autonom\u00eda presupuestal, no tienen ninguna diferencia relevante con aquellos, menos trat\u00e1ndose de un esfuerzo elemental de coordinaci\u00f3n entre las finanzas p\u00fablicas nacionales y territoriales. En consecuencia, dado que tanto los departamentos como los municipios admiten tal categorizaci\u00f3n, forzoso es concluir que tambi\u00e9n los distritos pueden insertarse dentro de un esquema como el que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte. \u00a0<\/p>\n
Tal y como se estableci\u00f3 arriba, la reserva de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricci\u00f3n a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepci\u00f3n a su cl\u00e1usula general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance \u00fanicamente aquellas materias expresamente reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, no encuentra la Corte que el tema objeto de los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Ley 617 de 2000 se encuentre entre los que arriba se enumeraron. Como ya se dijo, la categorizaci\u00f3n que se consagra en las normas acusadas tendr\u00e1 determinados efectos, de tipo presupuestal, respecto de los departamentos, distritos y municipios del pa\u00eds, entre ellos, algunas diferencias en cuanto a los l\u00edmites impuestos a los gastos de funcionamiento, as\u00ed como en los plazos de ajuste establecidos por la misma Ley; pero ello no equivale a la asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales, a la distribuci\u00f3n de competencias entre \u00e9stas y la Naci\u00f3n, ni mucho menos a la fijaci\u00f3n de los requisitos para su creaci\u00f3n. Por lo mismo, debe concluirse que el establecimiento legal de estas categor\u00edas no requiere surtir el tr\u00e1mite de una ley org\u00e1nica, por lo cual el cargo en este sentido habr\u00e1 de desecharse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta conclusi\u00f3n se encuentra respaldada por una raz\u00f3n l\u00f3gica: si la finalidad de someter una determinada materia a la regulaci\u00f3n de una ley org\u00e1nica, es la de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentaci\u00f3n, no puede aceptarse que forme parte de su n\u00facleo el tema de la creaci\u00f3n de categor\u00edas gen\u00e9ricas, de \u00edndole presupuestal, que por su esencia son netamente variables; para la creaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de tales categor\u00edas, que son -como ya se dijo- una manifestaci\u00f3n de las atribuciones ordinarias del Congreso (arts. 298 y 320, C.P.), se debe admitir que el Legislador cuenta con un amplio grado de discrecionalidad, que le permite introducir variaciones razonables, en el tiempo que considere conveniente, sobre los factores a tener en cuenta para fijar las categor\u00edas, el n\u00famero de las mismas, etc., con el objeto de coordinar las principales variables presupuestales y macroecon\u00f3micas nacionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, los art\u00edculos primero y segundo, demandados, ser\u00e1n declarados exequibles en el sentido de que, al expedirlos, el Legislador no viol\u00f3 la reserva de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. \u00a0<\/p>\n
c) Los factores de categorizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Afirman los demandantes que la categorizaci\u00f3n consagrada en las normas acusadas desconoce lo dispuesto por los art\u00edculos 302 y 320 Superiores, ya que no se tuvieron en cuenta todos los factores que all\u00ed constan, sino \u00fanicamente los relativos a ingresos y poblaci\u00f3n, con una clara preponderancia de los primeros. En efecto, el art\u00edculo 302 ordena tener en cuenta, para la categorizaci\u00f3n de los Departamentos, su poblaci\u00f3n y sus recursos econ\u00f3micos y naturales, as\u00ed como las circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas de cada entidad; y, en el mismo sentido, el art\u00edculo 320 dispone que, \u00a0para la categorizaci\u00f3n de los municipios, deber\u00e1n tomarse en consideraci\u00f3n la poblaci\u00f3n, los recursos fiscales, la importancia econ\u00f3mica y la situaci\u00f3n geogr\u00e1fica correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la Corte no considera acertado afirmar que todos los criterios consagrados en los antedichos art\u00edculos deban ser aplicados en forma simult\u00e1nea, en cualquier categorizaci\u00f3n efectuada por el legislador. Tal y como lo indican los intervinientes, dichos preceptos constitucionales brindan un cat\u00e1logo de criterios entre los cuales el Legislador deber\u00e1 seleccionar los que en cada caso sean relevantes, dependiendo de la finalidad con que se efect\u00fae cada categorizaci\u00f3n en concreto. No debe perderse de vista que los c\u00e1nones constitucionales rese\u00f1ados se deben interpretar en forma arm\u00f3nica con los art\u00edculos 209 y 287 Superiores, los cuales preservan, respectivamente, la eficacia de la funci\u00f3n administrativa y la autonom\u00eda real de las entidades territoriales; en efecto, si lo que el Legislador pretende es una categorizaci\u00f3n efectiva y eficaz en materia presupuestal, que contribuya a coordinar el ejercicio aut\u00f3nomo de las respectivas competencias fiscales a nivel territorial, mal har\u00eda en tomar en cuenta criterios que no son relevantes para dicha finalidad. De hecho, si se tuvieran en cuenta todos los criterios simult\u00e1neamente, dada la diversidad real existente entre las entidades territoriales del pa\u00eds, se llegar\u00eda a clasificaciones de imposible aplicaci\u00f3n por su complejidad, puesto que el n\u00famero de factores entrecruzados ser\u00eda demasiado alto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, se concluye que el Legislador no est\u00e1 obligado a aplicar, al mismo tiempo, todos los factores enumerados en los art\u00edculos 302 y 320 de la Carta; estos, por el contrario, brindan un abanico de posibilidades, entre las cuales el Congreso deber\u00e1 escoger, en forma razonable, las que mejor se amolden a los objetivos que se persiguen con cada categorizaci\u00f3n en particular. En consecuencia, se declarar\u00e1 la exequibilidad de las normas acusadas en lo que toca a este aspecto, puesto que si lo que se busca es una categorizaci\u00f3n presupuestal, es apenas l\u00f3gico que se tengan en cuenta factores como el de poblaci\u00f3n y el de recursos econ\u00f3micos, d\u00e1ndole preponderancia a \u00e9stos \u00faltimos: se trata de un ejercicio razonable de la discrecionalidad del legislador. \u00a0<\/p>\n
d) La aludida exclusi\u00f3n de las corporaciones territoriales de elecci\u00f3n popular \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en lo que respecta al cargo por exclusi\u00f3n de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales del procedimiento de categorizaci\u00f3n de las entidades territoriales, observa la Corte que \u00e9ste se formula como consecuencia de una mala comprensi\u00f3n del sistema de categorizaci\u00f3n que postula la misma norma demandada. En efecto, \u00e9sta se\u00f1ala que la categor\u00eda a la cual pertenece una determinada entidad territorial ser\u00e1 determinada mediante un acto administrativo del Alcalde o del Gobernador, expedido con base en las certificaciones que para el efecto expidan la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo Nacional de Estad\u00edstica. Es decir, se trata de un sistema que busca la verificaci\u00f3n objetiva de ciertos requisitos -poblaci\u00f3n e ingresos-, por parte de funcionarios especializados en ello, como consecuencia de la cual se expedir\u00e1 un acto que, en el fondo, no implica el ejercicio de discrecionalidad alguna por parte de los funcionarios que lo profieren. Por lo tanto, no es necesario que se surta un debate democr\u00e1tico ante los \u00f3rganos representativos, cuando se trata de determinar, con base en criterios y mediciones t\u00e9cnicas, la categor\u00eda particular de una entidad territorial; la autonom\u00eda de \u00e9stas no resulta lesionada por el sistema que consagra la norma, que se orienta a garantizar un m\u00ednimo de certeza respecto de los fundamentos de las categorizaciones espec\u00edficas que se hayan de realizar en el futuro. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que los cargos formulados en este sentido carecen de fundamento. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Ley 617 de 2000 ser\u00e1n declarados exequibles, \u00fanicamente por los cargos estudiados en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
5.3. Los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19, demandados, y los cargos formulados contra ellos. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 15 de la Ley 617\/00 establece cu\u00e1les son los requisitos que se deben cumplir para que una porci\u00f3n del territorio de un departamento se erija en municipio, y en ese sentido modifica el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 136 de 1.994. El art\u00edculo 16 demandado, modifica el art\u00edculo 9 de esta \u00faltima Ley, estableciendo una excepci\u00f3n a las condiciones anteriores, en el caso de municipios que se crean sin el lleno de los requisitos por motivos de defensa nacional. El art\u00edculo 17 adiciona al art\u00edculo 15 de la precitada Ley 136\/94, se\u00f1alando cu\u00e1les son los anexos que se deben acompa\u00f1ar al proyecto de ordenanza para la creaci\u00f3n de un municipio. Y el art\u00edculo 19 de la Ley 617 de 2000 modifica el art\u00edculo 20 de la misma Ley 136\/94, se\u00f1alando que si se incumplen los l\u00edmites establecidos en los art\u00edculos 6 y 10 de \u00e9sta \u00faltima, el municipio o distrito respectivo deber\u00e1 adelantar un programa de saneamiento fiscal; y que si al t\u00e9rmino de tal programa, y de los posteriores planes de ajuste, no se ha logrado cumplir con los l\u00edmites legales, se podr\u00e1 fusionar el municipio o distrito correspondiente, para lo cual se establecen algunas condiciones. Los demandantes consideran que estos art\u00edculos \u00a0desconocen la reserva de Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, las condiciones y requisitos para la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de municipios forman parte de tal n\u00facleo. Sin embargo, en virtud de las reglas arriba trazadas respecto del contenido de la reserva de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial, el cargo no puede ser de recibo, como se explicar\u00e1 en seguida. \u00a0<\/p>\n
Se ha reiterado que los asuntos que son materia de ley org\u00e1nica, se encuentran se\u00f1alados de manera expresa en la Constituci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual, para determinar los aspectos del ordenamiento territorial que corresponden a esta reserva especial, es preciso acudir al criterio material consagrado en el texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
De esta suerte, pueden clasificarse las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley org\u00e1nica en dos grandes grupos, que se exponen a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1. En primer orden, ser\u00e1 materia de ley org\u00e1nica la distribuci\u00f3n y asignaci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del art\u00edculo 288 de la Carta. En este punto, la Corte1 ha se\u00f1alado que este art\u00edculo posee un contenido aut\u00f3nomo frente al art\u00edculo 151 ib\u00eddem, en el cual se determinan los temas generales que deben ser regulados a trav\u00e9s de ley org\u00e1nica, de lo cual se deduce que la materia referente a la asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de competencias tanto normativas como no normativas entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales en bloque, es objeto de regulaci\u00f3n a trav\u00e9s de ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
2. En un segundo grupo, pueden distinguirse aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constituci\u00f3n defiere a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos espec\u00edficos, sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulaci\u00f3n de estas distintas materias a trav\u00e9s de ley especial. Estos asuntos son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
2.1. La regulaci\u00f3n de la regi\u00f3n ser\u00e1 materia de ley org\u00e1nica, lo que comprende la determinaci\u00f3n de los principios para la adopci\u00f3n del estatuto especial de \u00e9sta, as\u00ed como las condiciones para su conversi\u00f3n en entidad territorial, sus atribuciones, \u00f3rganos de administraci\u00f3n, sus recursos y su participaci\u00f3n en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regal\u00edas; todo esto de acuerdo con el art\u00edculo 307 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 abre paso a la creaci\u00f3n de nuevas entidades territoriales como la regi\u00f3n y la provincia; en cuanto a la primera, la reforma prev\u00e9 todo un proceso para su desarrollo, que se inicia con la asociaci\u00f3n de dos o m\u00e1s departamentos que se constituir\u00e1n en regiones administrativas y de planificaci\u00f3n, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda y patrimonio propio. Posteriormente, dicha regi\u00f3n podr\u00e1 constituirse en entidad territorial de acuerdo con las condiciones que la ley org\u00e1nica determine previo concepto de la comisi\u00f3n de ordenamiento territorial. Finalmente, la decisi\u00f3n tomada por el Congreso se someter\u00e1 a referendum. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La importancia de la definici\u00f3n de la regi\u00f3n como entidad territorial sub-nacional, fue destacada en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente2: \u00a0<\/p>\n
“(En) esa sub-naci\u00f3n que es la regi\u00f3n, se dan unas relaciones sociales y econ\u00f3micas entre los habitantes con la expresi\u00f3n de necesidades y aspiraciones propias, a las que corresponden determinados derechos, que de hecho implican una responsabilidad del Estado. Y si esa responsabilidad del Estado surge de unos derechos que se expresan en el \u00e1mbito regional, es en ese \u00e1mbito donde hay que estar sumergidos para dar la mejor respuesta posible como Estado. Ello a su vez, implica la necesidad de reconocimiento, de la institucionalizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa de la regi\u00f3n, ya que la respuesta estatal requiere, para darse eficientemente, de unas atribuciones y competencias y de unos recursos”. \u00a0<\/p>\n
2.2. Otro de los temas que mereci\u00f3 especial atenci\u00f3n del Constituyente fue el relativo a los grupos ind\u00edgenas, y la protecci\u00f3n que deb\u00eda otorgarse a las minor\u00edas \u00e9tnicas. De esta preocupaci\u00f3n surgi\u00f3 la propuesta de crear un r\u00e9gimen especial para los territorios ind\u00edgenas, que reconociera sus formas de organizaci\u00f3n y gobierno y garantizara la conservaci\u00f3n de sus territorios: \u00a0<\/p>\n
“Toda vez que el prop\u00f3sito fundamental de la propuesta de autonom\u00eda es el fundamento de la democracia; en este sentido consideramos que es el mejor reconocimiento que la Naci\u00f3n Colombiana puede hacer a su poblaci\u00f3n ind\u00edgena despu\u00e9s de quinientos a\u00f1os de experimentos con diversas pol\u00edticas del Estado, que van desde el exterminio descarado hasta el integracionismo con apariencia humanitaria, pasando por la encomienda, el reduccionismo, la evangelizaci\u00f3n y desarrollismo. …En la nueva Colombia no debe haber lugar para la dependencia ni el centralismo hegem\u00f3nico”3\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acorde con las anteriores previsiones, se defiri\u00f3 a la ley org\u00e1nica la determinaci\u00f3n de los requisitos para convertir dichos territorios en entidades territoriales. Se cre\u00f3 as\u00ed una especie de “cl\u00e1usula de salvaguarda” para garantizar que la regulaci\u00f3n en esta materia fuera el fruto del mayo consenso posible y estuviera dotada de una jerarqu\u00eda especial, que asegurara el reconocimiento de la autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses propios. \u00a0<\/p>\n
2.3. En cuanto a los departamentos, el Constituyente de 1991 elimin\u00f3 la f\u00f3rmula utilizada por la Constituci\u00f3n de 1886, en la cual se establec\u00edan desde la propia Carta los requisitos para que un territorio se convirtiera en departamento, y se opt\u00f3 por deferir a la ley org\u00e1nica la determinaci\u00f3n de los requisitos y condiciones para la creaci\u00f3n de estos entes locales. El Constituyente busc\u00f3 dotar de estabilidad el r\u00e9gimen de la creaci\u00f3n de nuevos departamentos, y en vista de la “desconstitucionalizaci\u00f3n” de los requisitos para el surgimiento de los mismos, confi\u00f3 al legislador org\u00e1nico la determinaci\u00f3n de su r\u00e9gimen jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
2.4. En relaci\u00f3n con los municipios, a diferencia de la regi\u00f3n, las \u00e1reas metropolitanas, las entidades ind\u00edgenas y los departamentos, la Constituci\u00f3n n o defiri\u00f3 lo relativo a su creaci\u00f3n a la ley org\u00e1nica sino a la ley ordinaria, lo que significa que, a juicio del constituyente, no es una materia cuya regulaci\u00f3n requiera las garant\u00edas institucionales que rodean el procedimiento de expedici\u00f3n de esa ley especial. \u00a0<\/p>\n
En la Constituci\u00f3n vigente, los requisitos para la creaci\u00f3n y fusi\u00f3n de municipios, son materia de regulaci\u00f3n por parte del legislador ordinario, de acuerdo con lo previsto en el art. 150-4 Superior, que se\u00f1ala:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 4. Definir la divisi\u00f3n general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constituci\u00f3n, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. \u00a0<\/p>\n
Puede afirmarse que, por regla general, corresponde al legislador ordinario la fijaci\u00f3n de las condiciones para crear, fusionar y eliminar entidades territoriales; s\u00f3lo excepcionalmente, como en el caso del art\u00edculo 2974 relativo a los departamentos, el Constituyente defiri\u00f3 al legislador org\u00e1nico la determinaci\u00f3n de las condiciones para la creaci\u00f3n de estas entidades. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, se pregunta la Corte si podr\u00eda interpretarse de manera extensiva el art\u00edculo 297 de la Carta; en otras palabras, si es posible alegar la existencia de un vac\u00edo constitucional, y se\u00f1alar que corresponde tambi\u00e9n a la reserva de ley org\u00e1nica el establecimiento de los requisitos para la creaci\u00f3n de nuevos municipios. \u00a0<\/p>\n
La respuesta es negativa. Del an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de las normas constitucionales sobre reserva de ley org\u00e1nica territorial; as\u00ed como del estudio de la naturaleza del municipio como una entidad territorial din\u00e1mica, instituida como primer punto de enlace del ciudadano con sus autoridades, se desprende la imposibilidad de extender la interpretaci\u00f3n de las materias propias del legislador org\u00e1nico, al r\u00e9gimen legal de los municipios. \u00a0<\/p>\n
Como se mencion\u00f3 anteriormente, los asuntos materia de ley org\u00e1nica se encuentran determinados de manera expresa en la Constituci\u00f3n. No puede, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley org\u00e1nica a asuntos que \u00e9l no consider\u00f3 necesario deferir a este tipo de leyes. Sobre esta materia, se ha pronunciado la Corte de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
“En el evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica y siempre que los criterios hermen\u00e9uticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por \u00e9sta se encuentra reservada al legislador org\u00e1nico, la duda debe resolverse a favor de la opci\u00f3n adoptada por el legislador ordinario, y, por lo tanto, la norma deber\u00e1 ser declarada exequible respecto del cargo en menci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
De lo anotado anteriormente, se concluye que si el Constituyente hubiese pretendido reservar al legislador org\u00e1nico la delimitaci\u00f3n de los requisitos para la creaci\u00f3n de nuevos municipios, la Constituci\u00f3n har\u00eda referencia expresa a esta materia dentro de su articulado; no obstante, no existe ninguna remisi\u00f3n al legislador org\u00e1nico dentro del texto constitucional, cuando \u00e9ste desarrolla el tema de los municipios, lo cual se colige de la simple lectura del art\u00edculo 300 superior: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: (…) 6. Con sujeci\u00f3n a los requisitos que se\u00f1ala la ley crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias”. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n del constituyente de deferir al legislador ordinario la fijaci\u00f3n de los requisitos para la creaci\u00f3n de municipios tiene su fundamento en la naturaleza misma de esta entidad territorial, entendida como una organizaci\u00f3n social que surge como primer punto de contacto entre el ciudadano y sus autoridades, con un car\u00e1cter din\u00e1mico, cuya estructura debe estar acorde con la realidad pol\u00edtica y sociald el pa\u00eds. Como lo ha descrito el profesor Alfredo Manrique Reyes, en su obra “El Municipio Colombiano despu\u00e9s de la Constituci\u00f3n de 1.991”: \u00a0<\/p>\n
“…hay quienes pensamos que crear municipios es democratizar, es abrir espacios y escenarios para que la gente tenga posibilidades e instrumentos para ejercer plenamente sus deberes y derechos: es construir democracia cotidiana. Colombia es un pa\u00eds en formaci\u00f3n. Inmensos territorios se encuentran a\u00fan en espera de oportunidades; comunidades dispersas por la ancha geograf\u00eda del pa\u00eds necesitan sentir que hacen parte de \u00e9l y que no es ilusoria su esperanza de progresar y de sentir orgullo de ser colombiano”. \u00a0<\/p>\n
El constituyente de 1991 elabor\u00f3 su propia visi\u00f3n de municipio, y lo consagr\u00f3 como entidad territorial fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, encargada de la funci\u00f3n primordial de prestar los servicios esenciales, de lo cual se desprende la importancia de facilitar la modificaci\u00f3n de los requisitos necesarios para su creaci\u00f3n, en la medida que el desarrollo del pa\u00eds exija la creaci\u00f3n de nuevos centros de democracia local. \u00a0<\/p>\n
La creaci\u00f3n de municipios es un proceso que debe adaptarse al desarrollo del pa\u00eds y se encuentra estrechamente ligado a necesidades pol\u00edticas y sociales cambiantes, raz\u00f3n por la cual el constituyente razonablemente consider\u00f3 que no era conveniente darle un car\u00e1cter especial a tal r\u00e9gimen jur\u00eddico, puesto que ello atentar\u00eda contra los postulados de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda que la propia carta proclama. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000, que determinan los requisitos para la creaci\u00f3n y fusi\u00f3n de municipios, se ajustan a la Constituci\u00f3n, ya que el establecimiento de su r\u00e9gimen jur\u00eddico, a diferencia de la regi\u00f3n, los departamentos, los territorios ind\u00edgenas y las \u00e1reas metropolitanas, fue deferido al legislador ordinario. Por tal raz\u00f3n, se proceder\u00e1 a declarar su exequibilidad por el cargo estudiado en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, los demandantes solicitan a la Corte efectuar una unidad normativa con las normas de la Ley 136 de 1994 que estos art\u00edculos intentan modificar, los cuales, en su criterio, adolecen del mismo vicio. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n considera que para poder pronunciarse expresamente respecto de la constitucionalidad de esos art\u00edculos, ser\u00eda necesario que se presentara una de las siguientes dos hip\u00f3tesis: o bien que las normas hubiesen sido demandadas expresamente y en s\u00ed mismas, o bien que estuviesen presentes los requisitos para establecer una unidad normativa. Es claro que lo primero no sucedi\u00f3, puesto que la demanda se dirigi\u00f3 desde un principio contra los art\u00edculos de la Ley 617 de 2000 enumerados en la referencia, y no contra las normas de la Ley 136\/94 que fueron modificados por \u00e9stos. Lo segundo tampoco se verifica en el caso presente: para que sea procedente efectuar una unidad normativa, es necesario que se presenten ciertas condiciones, que se explicaron en la sentencia C-539\/99, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en los cuales procede la integraci\u00f3n de la unidad normativa. Sin embargo, para que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine siendo juez oficioso de todo el ordenamiento jur\u00eddico, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que la formaci\u00f3n de la unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos. En primer lugar, procede la integraci\u00f3n de la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposici\u00f3n que, individualmente, no tiene un contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposici\u00f3n que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la proposici\u00f3n jur\u00eddica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. En segundo t\u00e9rmino, se justifica la configuraci\u00f3n de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la disposici\u00f3n cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hip\u00f3tesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por \u00faltimo, la integraci\u00f3n normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hip\u00f3tesis anteriores, la norma demandada se encuentra intr\u00ednsecamente relacionada con otra disposici\u00f3n que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”. \u00a0<\/p>\n
Ninguna de estas tres hip\u00f3tesis se presenta en el caso bajo estudio. En primer lugar, el sentido de los art\u00edculos demandados de la Ley 617 de 2000 es claro en s\u00ed mismo, esto es, no es necesario hacer referencia a la norma que modifican para extraer su significado. En segundo lugar, al tratarse de normas de la Ley 617\/00 que modifican normas de la Ley 136\/94, no es posible que el contenido de la norma modificatoria haya sido reproducido en la norma modificada. Finalmente, tampoco existe una relaci\u00f3n intr\u00ednseca entre ambas disposiciones, precisamente porque la ley que se demand\u00f3 modifica la disposici\u00f3n respecto de la cual se quiere efectuar la unidad normativa, eliminando as\u00ed su fuerza vinculante. Por lo mismo, considera la Corte que, al no ser procedente la aplicaci\u00f3n de tal unidad, habr\u00e1 de deferirse el debate sobre la constitucionalidad de las normas mencionadas de la Ley 136\/94, para las oportunidades en que \u00e9stas sean demandadas expresamente. \u00a0<\/p>\n
6. Asuntos relacionados con la autonom\u00eda financiera y presupuestal de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.1. Planteamiento del problema. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 3 al 11, demandados, establecen l\u00edmites al monto de los recursos que las entidades territoriales pueden destinar a gastos de funcionamiento. Espec\u00edficamente, su contenido es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
a) El art\u00edculo 3 se\u00f1ala que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales se deben financiar con sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, los cuales deber\u00e1n ser suficientes no s\u00f3lo para cubrir tales gastos, sino para financiar, al menos en parte, la inversi\u00f3n p\u00fablica aut\u00f3noma de tales entes. La norma se\u00f1ala que los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n son los ingresos corrientes -tributarios y no tributarios-, excluidas las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Adem\u00e1s, indica que ciertos recursos no podr\u00e1n ser destinados a financiar gastos de funcionamiento, as\u00ed: el situado fiscal; la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n de forozosa inversi\u00f3n; los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales est\u00e9n encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiaci\u00f3n financiados con recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica; los recursos de cofinanciaci\u00f3n; las regal\u00edas y compensaciones; las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico, salvo las excepciones establecidas en leyes especiales; los activos, inversiones y rentas titularizadas, as\u00ed como el producto de los procesos de titularizaci\u00f3n; la sobretasa al ACPM; el producto de la venta de activos fijos; otros aportes y transferencias con destinaci\u00f3n espec\u00edfica o de car\u00e1cter transitorio, y los rendimientos financieros producto de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.\u00a0 La norma determina, adem\u00e1s, que los gastos generados por los docentes y personal del sector salud financiados con cargo a recursos de libre destinaci\u00f3n de la entidad, que generen obligaciones que no se extingan en una sola vigencia fiscal, deber\u00e1n seguirse financiando con ese mismo tipo de recursos. \u00a0<\/p>\n
b) El art\u00edculo 4 establece topes m\u00e1ximos para los gastos de funcionamiento de los departamentos, y el art\u00edculo 5 se\u00f1ala un per\u00edodo de transici\u00f3n para efectuar el ajuste correspondiente, dependiendo de la categor\u00eda en la que est\u00e9 inscrita la respectiva entidad territorial. Por su parte, los art\u00edculos 6 y 7 hacen lo mismo respecto de distritos y municipios. \u00a0<\/p>\n
c) El art\u00edculo 8 se\u00f1ala que los gastos de las Asambleas Departamentales, diferentes a la remuneraci\u00f3n de diputados, no podr\u00e1n superar un determinado porcentaje de dicha remuneraci\u00f3n, a partir del 2001; y que los gastos de las Contralor\u00edas no podr\u00e1n superar un porcentaje de sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. El art\u00edculo 9 establece un per\u00edodo de transici\u00f3n para ajustar los gastos de \u00e9stas \u00faltimas, dependiendo de la categor\u00eda a la que correspondan. Asimismo, se\u00f1ala que las entidades descentralizadas del orden departamental deber\u00e1n pagar una cuota de fiscalizaci\u00f3n hasta del 0.2% de los ingresos ejecutados por ellas en la respectiva vigencia. Limita, asimismo, el crecimiento de los gastos de las Contralor\u00edas, que no podr\u00e1n crecer en t\u00e9rminos constantes en relaci\u00f3n con el a\u00f1o anterior, y a partir del 2005 deber\u00e1n respetar las metas de inflaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
d) El art\u00edculo 10 establece que los gastos de los Concejos no podr\u00e1n superar el valor del total de los honorarios causados por el n\u00famero de sesiones autorizado durante cada vigencia fiscal, m\u00e1s el 1.5% de sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. Asimismo, limita los gastos de personer\u00edas, contralor\u00edas distritales y municipales, a un porcentaje de sus ingresos de libre destinaci\u00f3n en el caso de las categor\u00edas especial, primera y segunda, y a un monto m\u00e1ximo de aportes en salarios m\u00ednimos legales mensuales, para las categor\u00edas tercera a sexta. Se\u00f1ala, por \u00faltimo, que los concejos municipales en cuyo municipio los ingresos de libre destinaci\u00f3n no superen los mil millones de pesos anuales, podr\u00e1n destinar para gastos de funcionamiento un valor equivalente a sesenta salrios m\u00ednimos legales mensuales, adicionales a los honorarios de los concejales ya calculados. El art\u00edculo 11 establece el per\u00edodo de transici\u00f3n correspondiente, se\u00f1ala que las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deber\u00e1n pagar una cuota de fiscalizaci\u00f3n hasta del 0.4% de los ingresos ejecutados por ellas en la vigencia anterior, y prohibe el crecimiento en t\u00e9rminos constantes de los gastos de las contralor\u00edas, sujet\u00e1ndolos a partir del 2005 a la inflaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El problema que plantean las demandas es si las medidas que se acaban de enumerar, al haber sido adoptadas por el Congreso para intervenir sobre el manejo financiero y presupuestal de las entidades territoriales, lesionan la autonom\u00eda que el art\u00edculo 287 Superior le garantiza a \u00e9stos entes descentralizados. Para resolver este interrogante, es indispensable hacer referencia a las reglas que sobre el particular ha trazado la copiosa jurisprudencia constitucional, en cuanto al tema de las relaciones entre la unidad nacional y la autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis que se efectuar\u00e1 a continuaci\u00f3n, el cual dar\u00e1 un fundamento a la decisi\u00f3n, se puede organizar de conformidad con ciertos ejes tem\u00e1ticos, que se presentar\u00e1n en seguida, en forma sint\u00e9tica, para efectos de claridad: \u00a0<\/p>\n
(i) El presente caso plantea, de entrada, un problema de armonizaci\u00f3n entre los principios de unidad nacional y autonom\u00eda territorial. Es un problema de armonizaci\u00f3n, porque ambos preceptos gozan de raigambre constitucional, hasta el punto de que ambos forman parte de la f\u00f3rmula pol\u00edtica trazada por el art\u00edculo primero de la Carta: “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales…”. \u00a0Debe tomarse en consideraci\u00f3n, adem\u00e1s, que tanto a nivel nacional como a nivel territorial existen \u00f3rganos con competencias constitucionales y legales propias, encargados de regular ciertas materias, lo cual, en algunos campos especialmente delicados -como lo es el presupuestal- se pueden prestar a conflictos entre ambas esferas de la vida nacional. Por lo mismo, teniendo en cuenta que ni los \u00f3rganos del nivel nacional, ni los del nivel territorial, tienen derechos o competencias absolutos, es indispensable efectuar una tarea de coordinaci\u00f3n entre sus respectivos intereses, de forma tal que la soluci\u00f3n finalmente adoptada sea la que mejor respete la integridad de ambos, y por lo mismo, la que mejor concuerde con el texto constitucional. \u00a0<\/p>\n
(ii) Las relaciones entre la unidad y la autonom\u00eda, en general, est\u00e1n constitu\u00eddas por una serie de limitaciones rec\u00edprocas, en el sentido de que la autonom\u00eda habr\u00e1 de ejercerse dentro de los lineamientos trazados por la ley (art. 287, C.P.), la cual, a su vez, habr\u00e1 de respetar un m\u00ednimo intangible de autonom\u00eda, para no vaciar de contenido los mandatos del constituyente. Se ha admitido, en general, que ese n\u00facleo esencial est\u00e1 constituido por los cuatro elementos b\u00e1sicos que constan en el citado art\u00edculo 287 constitucional. Sin embargo, en materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el alcance de dicho n\u00facleo esencial es m\u00e1s reducido, no en el sentido de contar con menos elementos constitutivos que el de la autonom\u00eda territorial en general, sino en cuanto admite un mayor grado de intervenci\u00f3n por parte del Legislador nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el devenir econ\u00f3mico de la Rep\u00fablica; eso s\u00ed, tales intervenciones deben ser razonables y proporcionadas, lo cual habr\u00e1 de evaluarse en cada caso concreto de conformidad con las reglas jurispurdenciales abajo se\u00f1aladas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) La mayor potestad del legislador nacional en materia econ\u00f3mica, y la correlativa reducci\u00f3n del alcance del n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial en materia presupuestal, se ejemplifican claramente en el poder que asiste al titular de la funci\u00f3n legislativa para intervenir en las finanzas territoriales, siempre que se encuentre de por medio la preservaci\u00f3n de la estabilidad macroecon\u00f3mica nacional. En estos casos, podr\u00e1 intervenir no s\u00f3lo sobre los recursos territoriales de fuente ex\u00f3gena, esto es, los provenientes de las arcas nacionales -lo cual es la regla general-, sino tambi\u00e9n sobre los recursos de fuente end\u00f3gena; ello, se reitera, \u00fanicamente cuando est\u00e9 de por medio la preservaci\u00f3n de la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds, y sin desconocer el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial, lo cual habr\u00e1 de definirse, en cada caso concreto, por la proporcionalidad y razonabilidad de la intervenci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2. La unidad y la autonom\u00eda en el Estado colombiano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la Constituci\u00f3n, Colombia es un Estado unitario, y simult\u00e1neamente, las entidades territoriales tienen autonom\u00eda para manejar sus propios asuntos. Es el Legislador quien est\u00e1 constitucionalmente habilitado para definir el grado de autonom\u00eda de tales entidades, ya que, de conformidad con el art\u00edculo 287 Superior, dicha facultad se habr\u00e1 de ejercer \u201cdentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. Sin embargo, al delimitar la autonom\u00eda territorial, el Legislador debe respetar unos ciertos m\u00ednimos, que resultan esenciales para hablar de un r\u00e9gimen descentralizado verdaderamente aut\u00f3nomo – esto es, debe respetar el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial, entendida \u00e9sta como un derecho y como una garant\u00eda institucional: no puede establecer reglas que vac\u00eden dicha atribuci\u00f3n de su contenido esencial. En la sentencia C-720\/99, esta Corporaci\u00f3n afirm\u00f3 sobre el particular: \u201cno puede la ley, so pretexto de dise\u00f1ar el r\u00e9gimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la autonom\u00eda de las entidades territoriales que s\u00f3lo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gesti\u00f3n de sus propios intereses\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonom\u00eda se logra mediante un sistema de limitaciones rec\u00edprocas (C-535\/96): la autonom\u00eda, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el inter\u00e9s general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, que exige unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y en las decisiones de pol\u00edtica que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as\u00ed como una administraci\u00f3n de justicia com\u00fan. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial (sentencia C-216\/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulaci\u00f3n particular para lo espec\u00edfico de cada localidad, dentro de los par\u00e1metros de un orden unificado por la ley general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, la autonom\u00eda no equivale a autarqu\u00eda ni a soberan\u00eda de las entidades territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de \u00e9stas con un g\u00e9nero superior, que no rompe el modelo del Estado unitario. Seg\u00fan la sentencia C-216\/94, \u201cas\u00ed como es una impropiedad confundir autonom\u00eda y autarqu\u00eda, es tambi\u00e9n nocivo desconocer, en aras de la defensa del Estado unitario, la gesti\u00f3n propia de los intereses parciales a los entes descentralizados, porque implica desconocer el n\u00facleo esencial de la descentralizaci\u00f3n. La raz\u00f3n es simple, pues corresponde ordenar un fin a aquel a quien corresponde dicho fin; si el fin es general, ser\u00e1 de competencia legal; si el fin es parcial y concreto, corresponde ordenarlo al directamente responsable de dicho inter\u00e9s\u201d. Es decir que, tal como se afirm\u00f3 en la sentencia C-284\/97, la autonom\u00eda \u201cno significa autarqu\u00eda, sino que comporta la atribuci\u00f3n de competencias propias y la afirmaci\u00f3n de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado. De modo que la autonom\u00eda que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n y de la ley; no le es posible en consecuencia al legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el n\u00facleo esencial de la referida autonom\u00eda y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado\u201d. \u00a0<\/p>\n
En esta \u00faltima oportunidad, se sintetiz\u00f3 la tensi\u00f3n entre unidad y autonom\u00eda as\u00ed: \u201cla conciliaci\u00f3n entre los principios de unidad y autonom\u00eda, ha de hacerse bajo el entendido de que seg\u00fan lo establece el art. 287 de la Constituci\u00f3n, las entidades territoriales son titulares de poderes jur\u00eddicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por s\u00ed mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros \u00f3rganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que seg\u00fan dicha autonom\u00eda se les reconoce\u201d. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, de la regla de limitaciones rec\u00edprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonom\u00eda constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos ata\u00f1en. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad que deber\u00e1n gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los \u00a0distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el \u00e1mbito meramente local o regional, deber\u00e1 ser regulado por una ley de la Rep\u00fablica: en los t\u00e9rminos de la sentencia C-216\/94, \u201ces un desorden el pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales\u201d . En el mismo sentido, en la sentencia C-004\/93 se afirm\u00f3: \u201cla introducci\u00f3n del concepto de autonom\u00eda, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponder\u00e1 definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias, como lo se\u00f1ala la propia Constituci\u00f3n, deben ejercerse dentro de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad\u201d. En consecuencia, la autonom\u00eda territorial tiene l\u00edmites en lo que toca con los intereses nacionales (C-506\/95): \u201cLa autonom\u00eda inherente a la descentralizaci\u00f3n supone la gesti\u00f3n propia de sus intereses, es decir, la particular regulaci\u00f3n de lo espec\u00edfico de cada localidad, peros iempre dentro de los par\u00e1metros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armon\u00eda con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, as\u00ed como lo espec\u00edfico est\u00e1 comprendido dentro de lo gen\u00e9rico\u201d (Sentencia C-497A\/94). \u00a0<\/p>\n
Salta a la vista que, para la soluci\u00f3n de este tipo de problemas, en los cuales est\u00e1 involucrado el ejercicio de las funciones aut\u00f3nomas de los entes territoriales, no es v\u00e1lido aplicar una l\u00f3gica estrictamente legalista, en virtud de la cual se haga uso de la teor\u00eda tradicional de clasificaci\u00f3n jer\u00e1rquica de las fuentes de derecho para concluir que, por el solo hecho de expedir actos administrativos, los entes territoriales est\u00e9n, siempre y en todo asunto, sujetos a los dict\u00e1menes puntuales \u00a0y precisos del legislador. Esto es, las relaciones entre la autonom\u00eda de las entidades territoriales y la unidad nacional -extremos que se busca armonizar-, est\u00e1n conformdas por una serie de limitaciones rec\u00edprocas, que reservan tanto para las entidades nacionales como para las entidades territoriales, un reducto m\u00ednimo que les habilita para ejercer ciertas funciones en forma exclusiva; por lo mismo, trat\u00e1ndose de la autonom\u00eda territorial, la l\u00f3gica estrictamente kelseniana halla un l\u00edmite, por cuanto ciertas atribuciones y competencias forman parte del n\u00facleo esencial de dicha autonom\u00eda. Es decir, los actos administrativos que expidan las entidades territoriales al ejercer las funciones propias de dicho reducto esencial de autonom\u00eda, no se encuentran sujetos, necesariamente, a que las leyes de la Rep\u00fablica hayan regulado las mismas materias, por cuanto mal har\u00eda el Legislador en dictar normas cuyo alcance supera los l\u00edmites de su competencia constitucional e invade, por lo mismo, el espacio reservado a las entidades territoriales; una tal conclusi\u00f3n equivaldr\u00eda a un desconocimiento de la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 136-1 de la Constituci\u00f3n, en virtud del cual se prohibe al Congreso inmiscu\u00edrse, por medio de leyes, en los asuntos de competencia privativa de otras autoridades, as\u00ed como de las disposiciones constitucionales que protegen la autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no obsta, por supuesto, para que los actos administrativos expedidos en virtud de tales atribuciones deban ser respetuosos de la ley, al menos en el sentido de no lesionar sus dictados, y de no invadir, a su vez, el \u00e1mbito propio del Legislador. Pero en casos as\u00ed, no es viable exigir una total conformidad de los actos administrativos territoriales a la ley, puesto que no puede la ley regular ciertas materias espec\u00edficamente atribuidas a la \u00f3rbita de acci\u00f3n de dichas entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La pregunta a resolver, por ende, es si en cada caso concreto, se ha respetado el contenido m\u00ednimo esencial reservado al reducto de autonom\u00eda territorial que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica protege. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contenido m\u00ednimo del principio de autonom\u00eda territorial lo establece el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n, que incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habr\u00e1 de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la realizaci\u00f3n efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. Adem\u00e1s, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal n\u00facleo esencial se incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercer\u00e1n de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-535\/96 se efectu\u00f3 el siguiente an\u00e1lisis:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl contenido esencial de la autonom\u00eda se liga as\u00ed a la \u2018gesti\u00f3n de los propios intereses\u2019, y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a trav\u00e9s de \u00f3rganos propios, en la administraci\u00f3n y el gobierno de los asuntos de inter\u00e9s local. Al conferirse a las localidades la gesti\u00f3n de sus propios asuntos se est\u00e1 reservando al poder central las cuestiones que ata\u00f1en con un inter\u00e9s nacional, por lo cual, en aras de salvaguardar este \u00faltimo y de proteger el principio unitario, le compete al legislador la regulaci\u00f3n de las condiciones b\u00e1sicas de la autonom\u00eda local. Sin embargo, el reconocimiento de la diversidad hecho a trav\u00e9s de la consagraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda, lleva necesariamente al respeto del n\u00facleo esencial de \u00e9sta, pues no puede darse un tratamiento id\u00e9ntico, a trav\u00e9s de regulaciones generales, unificadas y homog\u00e9neas, a localidades y territorios ind\u00edgenas con caracter\u00edsticas muy distintas y con derecho de participar a trav\u00e9s de sus propios \u00f3rganos en la administraci\u00f3n de sus propios asuntos. \u00a0<\/p>\n
El n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda est\u00e1 constituido, entonces, en primer t\u00e9rmino, por aquellos elementos indispensables a la propia configuraci\u00f3n del concepto, y especialmente por los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En este orden de ideas, es derecho de las entidades territoriales ejercer las competencias que les corresponden (CP. art. 287), pues sin ellas ninguna acci\u00f3n aut\u00f3noma es posible. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias (CP art. 287). Debe protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a trav\u00e9s del respeto de la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica que ostentan.\u201d \u00a0<\/p>\n
6.3. La mayor amplitud de la potestad legislativa en materia financiera y presupuestal. \u00a0<\/p>\n
En general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administraci\u00f3n territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto. Ello se deduce, fundamentalmente, de dos razones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, por mandato del art\u00edculo 334 constitucional, la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda corresponde al Estado, y en particular al titular de la funci\u00f3n legislativa nacional. En ese sentido, por ser el Legislador el encargado de trazar las pol\u00edticas macroecon\u00f3micas de la Naci\u00f3n, mal har\u00eda el int\u00e9rprete del texto constitucional en admitir que la autonom\u00eda de las entidades territoriales se pueda convertir en un factor que impida el adecuado dise\u00f1o y desenvolvimiento de dicha pol\u00edtica -es decir, en un factor de desestabilizaci\u00f3n macroecon\u00f3mica-. No debe olvidarse que, para efectos de las reglas arriba se\u00f1aladas sobre las relaciones entre unidad nacional y autonom\u00eda territorial, la estabilidad econ\u00f3mica de la naci\u00f3n constituye un inter\u00e9s de alcance eminentemente nacional, llamado a ser objeto de una regulaci\u00f3n expedida por el \u00f3rgano nacional competente para ello. En consecuencia, la autonom\u00eda de los entes territoriales se encuentra limitada por la mayor potestad de intervenci\u00f3n del Legislador nacional en asuntos econ\u00f3micos, puesto que as\u00ed lo exige la delicada tarea a \u00e9l encomendada, para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo suficientemente eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la responsabilidad macroecon\u00f3mica no es s\u00f3lo propia del Legislador nacional, sino tambi\u00e9n del Gobierno, as\u00ed como de la junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica; as\u00ed se infiere de lo expuesto en la reciente sentencia C-540\/01, en la cual se afirm\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Dentro de los aspectos y facultades que constituyen la primac\u00eda del principio de unidad sobre el principio de autonom\u00eda se encuentra la responsabilidad fiscal y macroecon\u00f3mica del Gobierno. Por ello rige la autonom\u00eda presupuestal de los entes territoriales que debe ejercerse dentro de las metas macroecon\u00f3micas y de los planes de financiamiento estatal”. \u00a0<\/p>\n
No obstante, es claro que, as\u00ed como sucede frente a las responsabilidades gubernamentales, la autonom\u00eda territorial tambi\u00e9n ha de ceder frente a las atribuciones del legislador en materia econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, existen varios mandatos constitucionales de los cuales se infiere que fue voluntad del constituyente el dotar al Legislador de una capacidad de intervenci\u00f3n ampliada en materia econ\u00f3mica, que en casos justificados, limita la autonom\u00eda territorial. As\u00ed, por ejemplo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) El art\u00edculo 287 se\u00f1ala que los entes territoriales “gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”. \u00a0<\/p>\n
(ii) El art\u00edculo 352 Superior dispone que en las entidades territoriales, y en las entidades descentralizadas de sus respectivos niveles, se habr\u00e1 de aplicar la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, dictada por el Congreso de la Rep\u00fablica. Ya ha dicho la Corte que, por lo mismo, tal Ley constituye una “pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador” (sentencia C-478\/92). A este respecto, hay que tener en cuenta que la Constituci\u00f3n de 1.991 implic\u00f3 un cambio fundamental respecto del r\u00e9gimen que le antecedi\u00f3, en virtud del cual simplemente se efectuaba una recomendaci\u00f3n a las Entidades Territoriales, en el sentido de que acogieran, al redactar sus normas presupuestales, principios similares a los de la Ley Org\u00e1nica del presupuesto General de la Naci\u00f3n (cf., Ley 38 de 1.989). A partir de 1991, sin embargo, se otorga una fuerza vinculante definitiva al quehacer del legislador org\u00e1nico respecto de la actividad presupuestal de las corporaciones territoriales, por cuanto el citado art\u00edculo 352 superior dispone:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica del presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su cordinaci\u00f3n con el plan nacional de desarrollo”. \u00a0<\/p>\n
(iii) Tal y como lo ha se\u00f1alado en reiteradas oportunidades esta Corporaci\u00f3n, la Carta otorga a las entidades territoriales cierta autonom\u00eda en lo que concierne a los tributos; sin embargo, tal autonom\u00eda siempre se debe ejercer en los t\u00e9rminos de la ley. As\u00ed se deduce del art\u00edculo 338 Superior, en virtud del cual “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Sobre el particular, la Corte, en la sentencia C-219\/97, se afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“…la facultad de que gozan las entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente limitada. \u00a0<\/p>\n
21. En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primac\u00eda al principio unitario y otorga al legislador la atribuci\u00f3n de dise\u00f1ar la pol\u00edtica tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos t\u00e9rminos, la facultad impositiva de las entidades territoriales es residual, pues s\u00f3lo puede ser ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. Sin embargo, lo anterior no implica que el sistema de ingresos de las entidades territoriales dependa por entero de la ley. De una parte, dichas entidades tienen derecho a percibir las rentas de los bienes de los cuales son propietarias, y de los bienes y servicios que presten de manera aut\u00f3noma. De otro lado, tienen derecho constitucional a participar en las rentas nacionales.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es tan claro que la potestad tributaria de las entidades territoriales encuentra un l\u00edmite en los mandatos del legislador, que incluso las rentas producto de grav\u00e1menes tributarios que s\u00f3lo los municipios pueden imponer -como es el caso de aquellos que recaen sobre la propiedad inmueble (art. 317, C.P.)-, est\u00e1n sujetos a la ley. As\u00ed, el mencionado art\u00edculo 317 de la Carta, establece: \u00a0<\/p>\n
“S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gavar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos, que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, el constituyente estableci\u00f3, en el art\u00edculo 300-4 Superior, que los tributos y contribuciones que decreten las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas, habr\u00e1n de ser establecidos “de conformidad con la ley”. Ello, desde luego, hace referencia a los dictados del legislador nacional. \u00a0<\/p>\n
(iv) Asimismo, en virtud del art\u00edculo 344 Superior, los organismos departamentales de planeaci\u00f3n deber\u00e1n efectuar una evaluaci\u00f3n de gesti\u00f3n y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversi\u00f3n de los municipios; asimismo, habr\u00e1n de participar en la preparaci\u00f3n de los presupuestos municipales, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley. Precisa la disposici\u00f3n que “en todo caso el organismo nacional de planeaci\u00f3n, de manera selectiva, podr\u00e1 ejercer dicha evaluaci\u00f3n sobre cualquier entidad territorial”. Es as\u00ed como, tambi\u00e9n a nivel de planeaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n opt\u00f3 por dotar de una clara preponderancia a los organismos nacionales, por ser \u00e9stos los encargados de fijar las metas y patrones de desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
(v) Por otra parte, es de especial importancia hacer referencia a lo dispuesto en el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n, en virtud del cual “los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares”. Se podr\u00eda afirmar, a primera vista, que en virtud de este mandato, el Legislador no podr\u00eda intervenir en ning\u00fan caso sobre tales recursos; sin embargo, dos razones controvierten tal posici\u00f3n. En primer lugar, el hecho de que gocen de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares, hace que las rentas de propiedad de las entidades territoriales est\u00e9n sujetas a lo dispuesto por la ley; en efecto, en virtud del art\u00edculo 58 Superior, la propiedad privada se garantiza en los t\u00e9rminos establecidos por la ley. En segundo lugar, ya esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado extensamente sobre el alcance del art\u00edculo 362 citado, en el sentido de rechazar cualquier interpretaci\u00f3n que le otorgue una significaci\u00f3n absoluta, y de armonizarlo con el principio de unidad nacional. As\u00ed, en la sentencia C-219\/97 que se acaba de citar, se efectuaron las siguientes precisiones, que vale la pena transcribir in extenso: \u00a0<\/p>\n
“12. La garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales para el manejo de sus propios asuntos, podr\u00eda fundamentar una respuesta positiva al asunto planteado. La interpretaci\u00f3n puramente autonomista de la expresi\u00f3n rentas tributarias contenida en el art\u00edculo 362 de la C.P., permitir\u00eda una interpretaci\u00f3n amplia, en virtud de la cual, una vez expedida la norma legal que autoriza el impuesto, la facultad de establecer el respectivo tributo entra a formar parte del patrimonio de las entidades territoriales y da lugar a derechos adquiridos que merecen la misma garant\u00eda que la Carta otorga a la propiedad de los particulares. Esta interpretaci\u00f3n, impedir\u00eda que las finanzas de las entidades territoriales dependieran de decisiones pol\u00edticas eventuales del legislador hist\u00f3rico. Adicionalmente, podr\u00eda sostenerse que el resultado de una tal interpretaci\u00f3n no ser\u00eda otro que el de la construcci\u00f3n de fiscos departamentales y municipales sobre sistemas seguros y permanentes en el tiempo, que permitir\u00edan una mejor planeaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de sus propias pol\u00edticas, as\u00ed como el cumplimiento cabal de las responsabilidades que les asigna la ley y la Constituci\u00f3n. Ello, fortalecer\u00eda el proceso de descentralizaci\u00f3n fiscal e impedir\u00eda que sufriera reveses a ra\u00edz de cambios eventuales en la Ley. \u00a0<\/p>\n
No obstante, tal interpretaci\u00f3n se opone a los mandatos que articulan el principio democr\u00e1tico (C.P. art. 1, 2, 3, 40, 103, 133 y 150, entre otros) y, en particular, a la atribuci\u00f3n que le compete al legislador de definir la pol\u00edtica tributaria general, a fin de garantizar, entre otras cosas, la efectividad de las funciones de estabilizaci\u00f3n y redistribuci\u00f3n de la hacienda p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
13. La tensi\u00f3n entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democr\u00e1tico, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica. \u00a0<\/p>\n
Suponer que la garant\u00eda contemplada en el art\u00edculo 362 de la C.P. comporta un poder de resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales que revocan la autorizaci\u00f3n para cobrar un determinado tributo o que modifican los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusi\u00f3n del principio democr\u00e1tico de ciertos \u00e1mbitos cuya regulaci\u00f3n, por expresa atribuci\u00f3n constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338). Esta contradictoria tesis tendr\u00eda como consecuencia, la adscripci\u00f3n, a las mayor\u00edas pol\u00edticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al propio poder constituyente. En efecto, tal interpretaci\u00f3n asegurar\u00eda la perpetuaci\u00f3n en el tiempo de una decisi\u00f3n legislativa que terminar\u00eda vinculando a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de colombianos que no podr\u00edn variar la opci\u00f3n que una mayor\u00eda pol\u00edtica eventual, en ejercicio del poder legislativo, adopt\u00f3 en un cierto momento hist\u00f3rico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A la luz del sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en cabeza de estas \u00faltimas, el derecho a que la disposici\u00f3n original permanezca inalterada. Ciertamente, nada en el art\u00edculo 362 estudiado, conduce a que el int\u00e9rprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democr\u00e1tico en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, una interpretaci\u00f3n amplia del art\u00edculo 362 de la C.P., terminar\u00eda por sacrificar el inter\u00e9s general \u00ednsito en la defensa de una pol\u00edtica econ\u00f3mica nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la pol\u00edtica tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribuci\u00f3n de la hacienda p\u00fablica, hace que las decisiones fiscales que, en un momento hist\u00f3rico, parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisi\u00f3n para la implementaci\u00f3n de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la funci\u00f3n estabilizadora o de redistribuci\u00f3n, de la que se ha hablado. En estas condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremac\u00eda absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales, perpetuando el r\u00e9gimen legal que define sus fuentes internas de financiaci\u00f3n, sobre una nueva opci\u00f3n de pol\u00edtica econ\u00f3mica o sobre la estabilidad de la econom\u00eda nacional. \u00a0<\/p>\n
En suma, el poder tributario del Legislador es pleno. Por esta raz\u00f3n, puede crear, modificar y eliminar impuestos, as\u00ed como regular todo lo pertinente a sus elementos b\u00e1sicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el art\u00edculo 362 de la Carta5. En este orden de ideas, el Congreso de la Rep\u00fablica puede modificar el r\u00e9gimen legal de un impuesto territorial, as\u00ed ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad6, como quiera que la supresi\u00f3n es una facultad impl\u00edcita consustancial al ejercicio de la funci\u00f3n legislativa en materia tributaria7.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vi) Igualmente, fue voluntad del Constituyente someter la elaboraci\u00f3n de los presupuestos territoriales a los mismos principios que el presupuesto nacional; as\u00ed, el art\u00edculo 353 constitucional establece que los principios y disposiciones que rigen la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional, se habr\u00e1n de aplicar, en lo pertinente, a las entidades territoriales. Este mandato conlleva varias implicaciones en lo relativo a la autonom\u00eda de estas \u00faltimas; por ejemplo, que, en virtud de los art\u00edculos 346, el presupuesto de las entidades territoriales debe guardar concordancia, no s\u00f3lo con los planes territoriales de desarrollo a los que alude el segundo inciso del art\u00edculo 339 Superior, sino tambi\u00e9n con el Plan Nacional de Desarrollo -lo cual tambi\u00e9n se deduce del pen\u00faltimo inciso del art\u00edculo 300 de la Carta, en virtud del cual los planes y programas de desarrollo y de obras p\u00fablicas del nivel departamental “ser\u00e1n coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales”, as\u00ed como del segundo inciso del art\u00edculo 339 ib\u00eddem, en virtud del cual “las entidades territoriales elaborar\u00e1n y adoptar\u00e1n de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo…”-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las anteriores razones bastan para concluir, una vez m\u00e1s, que de conformidad con el esquema trazado por el constituyente, el Legislador nacional cuenta con amplias facultades de intervenci\u00f3n respecto de los asuntos de las entidades territoriales, en materia presupuestal. Los l\u00edmites de tal intervenci\u00f3n estar\u00e1n dados por las circunstancias espec\u00edficas de cada caso, que ser\u00e1n las que determinar\u00e1n si una medida en concreto es razonable y proporcional. Las reglas aplicables a tal intervenci\u00f3n se explican a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6.4. L\u00edmites a la intervenci\u00f3n del Legislador en los asuntos presupuestales de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha establecido la norma general seg\u00fan la cual, en lo que respecta a la autonom\u00eda financiera y presupuestal, el l\u00edmite con el que cuenta el Legislador para su intervenci\u00f3n depender\u00e1 del tipo de recursos que, en cada caso, se est\u00e9n regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiaci\u00f3n: las fuentes ex\u00f3genas, y las fuentes end\u00f3genas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las primeras proceden de la transferencia o cesi\u00f3n de las rentas nacionales a las entidades territoriales, as\u00ed como de los derechos de \u00e9stas a participar en las regal\u00edas y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervenci\u00f3n del Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiaci\u00f3n. \u201cEn particular, la Corte ha se\u00f1alado que nada obsta para que la ley intervenga en la definici\u00f3n de las \u00e1reas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinaci\u00f3n sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n (…). Sin embargo, tal destinaci\u00f3n debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada, en t\u00e9rminos de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, para la consecuci\u00f3n del fin perseguido\u201d (C-702\/99). \u00a0<\/p>\n
Los recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, o recursos propios de las entidades territoriales, implican una mayor autonom\u00eda para \u00e9stas en cuanto a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad, o bien las rentas tributarias propias. Estas \u00faltimas, de conformidad con el art\u00edculo 362 de la Carta, gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y la renta de los particulares, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 58 Superior. Ello quiere decir, como lo explic\u00f3 la Corte en la sentencia C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), que as\u00ed como el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, y le atribuye una funci\u00f3n social, sujet\u00e1ndola por ende a lo dispuesto por el legislador, en ese mismo sentido la Carta garantiza la propiedad de las rentas tributarias de los entes territoriales, en los t\u00e9rminos y condiciones que establezca la ley. Pero ello no implica que el Legislador pueda hacer uso de sus atribuciones en forma arbitraria; simplemente significa que conserva, por razones de pol\u00edtica fiscal nacional, la facultad de definir los elementos esenciales de los tributos que podr\u00e1n cobrar los entes territoriales, respetando en lo sucesivo el margen de autonom\u00eda de \u00e9stos \u00faltimos, y tomando en consideraci\u00f3n que sus intervenciones deben ser razonables y proporcionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del Legislador respecto de la destinaci\u00f3n de los recursos provenientes de fuentes end\u00f3genas es, por regla general, excepcional y limitada. \u201cDado que el legislador debe respetar el reducto m\u00ednimo de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervenci\u00f3n legislativa en esta materia exige una justificaci\u00f3n objetiva y suficiente. (…) la autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condici\u00f3n necesaria para el ejercicio de su propia autonom\u00eda. Si aquella desaparece, \u00e9sta se encuentra condenada a permanecer s\u00f3lo nominalmente. (…) para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n -o recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador\u201d.(C-720\/99) \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, existen casos excepcionales en los cuales el Legislador, en uso de las amplias atribuciones a las que arriba se ha hecho referencia, puede intervenir en el manejo de los recursos end\u00f3genos de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que as\u00ed lo justifiquen. Este punto se desarrollar\u00e1 en el siguiente ac\u00e1pite. \u00a0<\/p>\n
6.5. Mayor alcance para la potestad del legislador en casos excepcionales de preservaci\u00f3n macroecon\u00f3mica nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no impide que existan casos excepcionales en los cuales el Legislador est\u00e1 autorizado para intervenir en el manejo y aprovechamiento de los recursos de fuente end\u00f3gena. Por ejemplo, cuando se trata de la defensa del patrimonio nacional seriamente amenazado, o de la estabilidad econ\u00f3mica interna y externa. Pero, como ya se dijo, esta intervenci\u00f3n debe estar plenamente justificada, debe ser proporcional, razonable, \u00fatil y necesaria. \u00a0<\/p>\n
Esta regla fue analizada a fondo en la sentencia C-219\/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), que se cita a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
“…ha sido criterio constante de esta Corporaci\u00f3n, considerar ajustada a la Constituci\u00f3n, la intervenci\u00f3n del legislador al momento de definir las \u00e1reas a las cuales las entidades territoriales deben destinar los recursos provenientes de rentas de propiedad de la naci\u00f3n, siempre que se trate de aquellas \u00e1reas que, constitucionalmente, merecen especial atenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, resta definir si resulta igualmente ajustado a la Carta, la determinaci\u00f3n legal del destino de recursos propios de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
(…) Resulta claro que las razones que, a juicio de la Corporaci\u00f3n, justifican la intervenci\u00f3n del legislador en la definici\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los recursos nacionales que se transfieren a las entidades territoriales, no son \u00fatiles para explicar la injerencia de la ley en la destinaci\u00f3n de los recursos que se obtienen en virtud de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n de tales entidades. En efecto, aquella facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, de manera espec\u00edfica, \u00a0se refieren a cada una de las fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n – situado fiscal, transferencias, regal\u00edas – as\u00ed como en la potestad del legislador para definir el destino \u00faltimo de las rentas nacionales (C.P. art. 150-11 y 339). \u00a0<\/p>\n
(…) 29. En estas condiciones, no encuentra la Corte que exista una justificaci\u00f3n constitucional que avale, de manera general, la intervenci\u00f3n del legislador en la definici\u00f3n de la destinaci\u00f3n de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privar\u00eda completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de dise\u00f1ar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos econ\u00f3micos, sociales o culturales, definidos seg\u00fan sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequ\u00edvocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial se ver\u00eda comprometida en su misma esencia. La autonom\u00eda financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condici\u00f3n necesaria para el ejercicio de su propia autonom\u00eda. Si aquella desaparece, \u00e9sta se encuentra condenada a permanecer s\u00f3lo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes end\u00f3genas \u00a0de financiaci\u00f3n – o recursos propios strictu sensu – deben someterse, en principio, a la plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) 30. No obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso de elaboraci\u00f3n del programa de gasto de los recursos propios de las entidades territoriales. As\u00ed, por ejemplo, el art\u00edculo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la naci\u00f3n, as\u00ed como la estabilidad econ\u00f3mica interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de asignaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima tesis ha sido sostenida por la Corporaci\u00f3n al considerar que la ley puede imponer una destinaci\u00f3n espec\u00edfica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinaci\u00f3n, se busque preservar la estabilidad macro-econ\u00f3mica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinaci\u00f3n espec\u00edfica a la sobre-tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garant\u00ccas otorgadas por la Naci\u00f3n a cr\u00e9ditos externos concedidos a dichos entes8. En s\u00edntesis, considera la Corte que, en principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignaci\u00f3n del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n. Sin embargo, el legislador est\u00e1 autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad econ\u00f3mica de la naci\u00f3n y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La s\u00edntesis de la anterior l\u00ednea jurisprudencial, que admite la intervenci\u00f3n excepcional del legislador sobre los recursos end\u00f3genos, fue hecha por la Corte en la sentencia C-897\/99, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cen algunos casos excepcionales, la Constituci\u00f3n autoriza la intervenci\u00f3n del legislador en la destinaci\u00f3n de los recursos propios de las entidades territoirales. Se trata de casos en los cuales la fuente de financiaci\u00f3n no puede ser creada de manera aut\u00f3noma por las autoridades locales o departamentales y siempre que la injerencia del legislador resulte absolutamente necesaria, \u00fatil y estrictamente proporcionada para la defensa del patrimonio nacional seriamente comprometido, o para la garant\u00eda de la estabilidad macroecon\u00f3mica de la Naci\u00f3n. Es, sin embargo, una intervenci\u00f3n excepcional, que se produce en casos extremos y cuya justificaci\u00f3n compete elaborar al poder central. En virtud de lo anterior, resulta claro que para decidir si una ley que interviene en el proceso de destinaci\u00f3n de los recursos de entidades territoriales es exequible, es necesario averiguar, en primer t\u00e9rmino, si tales recursos provienen de fuentes ex\u00f3genas o end\u00f3genas de financiaci\u00f3n. En el primer t\u00e9rmino, ser\u00eda imprescindiclbe indagar si el Legislador ha adoptado una decisi\u00f3n razonable y proporcionada, dentro de los l\u00edmites que le impone la Carta. En el segundo caso, es fundamental averiguar si la decisi\u00f3n legislativa es \u00fatil, necesaria y estrictamente proporcionada para proteger recursos nacionales seriamente amenazados, o para defender la estabilidad macroecon\u00f3mica de la naci\u00f3n. S\u00f3lo si se enmarca en alguna de estas dos excepciones la ley en cuesti\u00f3n ser\u00e1 constitucionalmente leg\u00edtima\u201d. \u00a0<\/p>\n
Esta misma regla ha sido aplicada por la Corte, por ejemplo, en los casos en que la \u00a0ley ha modificado tributos anteriormente decretados en favor de las entidades territoriales. As\u00ed, enla sentencia C-495\/98, se afirm\u00f3: \u201cla autonom\u00eda de los departamentos, distritos y municipios no constituye una barrera infranqueable v\u00e1lida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo decretado en favor de aqu\u00e9llos. La revocaci\u00f3n, reducci\u00f3n o revisi\u00f3n de un tributo de esta naturaleza es posible, cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una pol\u00edtica econ\u00f3mica general as\u00ed lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso de estabilizaci\u00f3n macroecon\u00f3mica a trav\u00e9s de una pol\u00edtica fiscal, porque aqu\u00ed hay un juego de intereses en el cual priman la soluci\u00f3n de las necesidades p\u00fablicas generales sobre las regionales y locales\u201d. Igualmente, en la sentencia C-101 de 1996, al delimitar el concepto de autonom\u00eda presupuestal, se explic\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa ejecuci\u00f3n del presupuesto por parte de los \u00f3rganos constitucionales a los que se reconoce autonom\u00eda presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposici\u00f3n de los recursos no significa que no se requiera del tr\u00e1mite presupuestal previsto en la ley org\u00e1nica, en cuanto a la certificaci\u00f3n de la existencia de recursos y la racionalizaci\u00f3n de la programaci\u00f3n presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonom\u00eda en la ejecuci\u00f3n presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroecon\u00f3micas y los planes de financiamiento de la operaci\u00f3ne statal. La autonom\u00eda se cumple dentro de los l\u00edmites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroecon\u00f3mico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulaci\u00f3n org\u00e1nica en materia de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n (CP arts. 352).\u201d \u00a0<\/p>\n
En id\u00e9ntico sentido, en la sentencia C-192\/97 se afirm\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c…las necesidades de coherencia macroecon\u00f3mica pueden tambi\u00e9n exigir una reducci\u00f3n del gasto, puesto que la pol\u00edtica fiscal tiene relaciones estrechas con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. As\u00ed, incluso existiendo recursos suficientes, puede a veces ser necesario que el Gobiernno reduzca o aplace la ejecuci\u00f3n de las partidas, por ejemplo con el fin de corregir tendencias inflacionarias. En tales eventos, tambi\u00e9n es razonable que la ley autorice al Gobierno a la reducci\u00f3n o aplazamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo tiene responsabilidades esenciales a nivel macroecon\u00f3mico. Ya esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado que el presupuesto no debe conspirar contra las metas macroecon\u00f3micas fijadas por el Gobierno en coordinaci\u00f3n con la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, exigencia que no se limita a las fases de programaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes. Por ello se\u00f1al\u00f3 claramente la Corte en esa sentencia (C-122\/97): \u2018A todo lo largo de la programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto el Gobierno y los dem\u00e1s \u00f3rganos que intervienen en el proceso presupuestal est\u00e1n obligados a promover la coherencia macroecon\u00f3mica y a aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de imprecisi\u00f3n\u2019. \u00a0<\/p>\n
(…) En anteriores ocasiones, esta corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que, debido al car\u00e1cter unitario del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y macroecon\u00f3micas del Gobierno, la Constituci\u00f3n confiere, en general, una primac\u00eda al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonom\u00eda, y \u00e9sto no s\u00f3lo en relaci\u00f3n con las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Naci\u00f3n, sino tambi\u00e9n, y tal vez con mayor raz\u00f3n, respecto de los \u00f3rganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general\u201d. \u00a0<\/p>\n
De gran importancia para este tema es la sentencia C-478 de 1992, en la cual se estableci\u00f3 que, en caso de existir problemas al momento de articular los intereses nacionales y los intereses aut\u00f3nomos, se deben aplicar algunas reglas de soluci\u00f3n de conflictos, a saber: \u00a0<\/p>\n
– Primera regla: no es posible desmembrar la unidad de la Rep\u00fablica, como soluci\u00f3n al problema de la delimitaci\u00f3n de \u00e1mbitos de competencias: prevalecer\u00e1 el inter\u00e9s general cuando la materia en la que se expresa la contradicci\u00f3n haya sido tratada siempre en el nivel nacional o, cuando siendo materia compartida entre instancias locales y poder central, corresponda a aquellas en las cuales el car\u00e1cter unitario de la rep\u00fablica se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo decidido en el \u00e1mbito nacional. \u00a0<\/p>\n
– Segunda regla: las directrices generales en materia de las competencias territoriales ser\u00e1n trazadas por las autoridades nacionales, porque \u00e9stas act\u00faan desde una perspectiva general: ninguna administraci\u00f3n local puede exhibir una motivaci\u00f3n com\u00fan a todas, ni desprenderse de sus condicionamientos locales. Al mismo tiempo, lo unitario no puede comprimir hasta la extinci\u00f3n el derecho de lo aut\u00f3nomo a manejar sus propios asuntos. \u00a0<\/p>\n
– Tercera regla: \u201cLos principios expuesto (jerarqu\u00eda, prohibici\u00f3n de vaciamiento de competencias), tienen una especial trascendencia en materias econ\u00f3micas, una de cuyas expresiones se mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de soluci\u00f3n pone de presente que en materias econ\u00f3micas se intensifica el alcance y peso de lo unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento aut\u00f3nomo se exacerban cuando se trata de lo econ\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
En el \u00e1mbito econ\u00f3mico el principio de la unidad es esencial para evitar la desintegraci\u00f3n y la disfuncionalidad del sistema. La administraci\u00f3n de recursos escasos requiere de un manejo coherente y de una visi\u00f3n que sobrepase el corto plazo. En materia econ\u00f3mica, como se vi\u00f3, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, m\u00e1s exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada. De ah\u00ed que el principio de jerarqu\u00eda ser\u00e1 tambi\u00e9n el que tenga aplicaci\u00f3n preferencial\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Cuarta regla: delimitaci\u00f3n de competencias en funci\u00f3n del inter\u00e9s econ\u00f3mico y territorial subyacente. \u201cA cada esfera de acci\u00f3n econ\u00f3mica corresponder\u00e1 una competencia. De este modo ser\u00e1 nacional la competencia para imponer tributos a todos los habitantes del territorio, o la competencia para suscribir contratos de empr\u00e9stito para aliviar un d\u00e9ficit fiscal nacional. Ser\u00e1 departamental la competencia para contratar las obras de acueducto que sirve a tres de sus municipios. La competencia que se asigne, siguiendo esta metodolog\u00eda, deber\u00e1 ser exclusiva en lo posible\u201d. \u00a0<\/p>\n
En la misma sentencia C-478\/92, respecto de la autonom\u00eda presupuestal, se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c…El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la econom\u00eda o de la parte oficial de la misma, y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente. El principio de la autonom\u00eda presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separaci\u00f3n financiera as\u00ed sea nominal, que es el inicio del proceso auton\u00f3mico. Esta libertad relativa se ver\u00e1 menguada en aras de conseguir una hacienda p\u00fablica coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboraci\u00f3n del presupuesto, de aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y control del mismo respondan a patrones comunes\u201d. \u00a0<\/p>\n
6.6. El caso concreto: razonabilidad y proporcionalidad de la intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la regla aplicable es que se permite la intervenci\u00f3n del legislador sobre la destinaci\u00f3n de recursos end\u00f3genos de las entidades territoriales, siempre que as\u00ed lo exija la preservaci\u00f3n del equilibrio macroecon\u00f3mico de la Naci\u00f3n, lo cual va acorde con la definici\u00f3n de autonom\u00eda en tanto “gesti\u00f3n de los intereses propios”, en el sentido de que la estabilidad nacional no es un asunto que concierna exclusivamente a ninguna de las sub-divisiones territoriales de la Rep\u00fablica, sino a todas en com\u00fan, por lo cual es el Legislador nacional quien est\u00e1 llamado a tomar las medidas pertinentes. Ello, por supuesto, respetando los primados de racionalidad y proporcionalidad, que garantizan la integridad del n\u00facleo esencial que, tambi\u00e9n en materia presupuestal, asiste a la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte, entonces, determinar la relevancia de esas reglas para el caso presente. Ello se har\u00e1 efectuando el an\u00e1lisis de las medidas que adoptan los art\u00edculos 3 al 11, acusados, una a una.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, debe resaltarse el hecho de que, en este caso, las normas acusadas imponen una triple limitaci\u00f3n sobre los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) enuncian ciertos recursos, tanto ex\u00f3genos (situado fiscal, transferencias, regal\u00edas) como end\u00f3genos (sobretasa al ACPM), que no podr\u00e1n ser destinados a financiar gastos de funcionamiento; y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) establecen un procentaje m\u00e1ximo de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n restantes que se podr\u00e1n destinar a financiar tales gastos. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, a diferencia de casos anteriores, en los que el Legislador variaba o determinaba la destinaci\u00f3n de determinados recursos, en este caso la triple limitaci\u00f3n opera sobre recursos ex\u00f3genos y end\u00f3genos a la vez, en abstracto, determinando su destinaci\u00f3n en el sentido de los literales b) y c) arriba enunciados, pero tambi\u00e9n estableciendo un l\u00edmite cuantitativo para la utilizaci\u00f3n de los mismos. En lo que respecta a los recursos de fuente ex\u00f3gena, como se vi\u00f3, existe una amplia discrecionalidad legislativa para tomar medidas como las que se estudian. Sin embargo, en lo relativo a los recursos end\u00f3genos afectados por estas limitaciones, deben concurrir especiales circunstancias de trastorno o riesgo macroecon\u00f3mico que justifiquen la decisi\u00f3n de limitaci\u00f3n. Como se demostrar\u00e1 a continuaci\u00f3n, en este caso la existencia de dichas condiciones se encuentra ampliamente probada, tanto por las intervenciones, como por los antecedentes legislativos bajo estudio. Sin embargo, en lo que respecta a cada medida en particular, las consecuencias constitucionales difieren.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.7. Antecedentes macroecon\u00f3micos y legislativos de la medida bajo estudio. \u00a0<\/p>\n
Tanto los intervinientes como los antecedentes legislativos coinciden en un punto crucial: la medida que se consagra en las normas acusadas es una respuesta del Legislador ante la crisis macroecon\u00f3mica que se perfila por el desbalance fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley No. 046 C\u00e1mara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de 1.999, p. 1), se se\u00f1al\u00f3 que el proyecto formaba parte del conjunto de pol\u00edticas puestas en marcha para equilibrar la econom\u00eda nacional: se trataba de un componente del programa de reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros del Estado; “sin su aprobaci\u00f3n no ser\u00e1 posible garantizar la viabilidad econ\u00f3mica del pa\u00eds en el mediano y largo plazo” (ibid.).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La gravedad del problema al que se busc\u00f3 hacer frente con la expedici\u00f3n de esta ley queda claramente demostrada haciendo alusi\u00f3n al siguiente fragmento de la exposici\u00f3n de motivos, que por su imporancia se citar\u00e1 in extenso: \u00a0<\/p>\n
“Ahora m\u00e1s que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificar\u00e1 su posibilidad de subsistir y se abandonar\u00e1n los servicios p\u00fablicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesaci\u00f3n de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya est\u00e1n en dicha situaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La estabilidad financiera de cualquier entidad p\u00fablica depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la \u00fanica fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales. \u00a0<\/p>\n
Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un cr\u00e9dito, la venta de un activo, de una regal\u00eda o de una donaci\u00f3n, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurri\u00f3 para financiar los gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades recurrieron al cr\u00e9dito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, condujo a la cesaci\u00f3n de pagos de uno o m\u00e1s de los siguientes rubros: servicio de la deuda p\u00fablica, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinarios de la administraci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
En la mayor parte de las entidades territoriales, se\u00f1ala la exposici\u00f3n de motivos, la situaci\u00f3n es tan grave que la deuda es mayor que la capacidad de pago, por lo cual se hace imperativo reducir los gastos. Cita algunos ejemplos, como el departamento del Santander, que en 1998 destinaba a gastos de funcionamiento el 209% de sus ingresos corrientes, o el departamento del Magdalena, que en el mismo a\u00f1o destin\u00f3 a funcionamiento el 188.2% de sus ingresos corrientes; las proporciones por el mismo concepto, para el mismo a\u00f1o, en el caso de otros Departamentos, son similares, as\u00ed: Guain\u00eda 166.1%, Putumayo 145.6%, Nari\u00f1o 143.8%, etc. Los municipios no se quedan atr\u00e1s. Los porcentajes correspondientes son de la siguiente magnitud: Uribia 858.5%, Buenaventura 270.4%, Tocaima 185.5%, Barranquilla 113.7%, etc. Por lo mismo, es claro que el saneamiento de las finanzas territoriales es un requisito sine qua non para la viabilizaci\u00f3n del proceso descentralizador: “sin unas finanzas s\u00f3lidas”, se\u00f1ala el expositor, “soportadas en la autofinanciaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento, la autonom\u00eda de las entidades territoriales quedar\u00e1 reducida a un mero formalismo y la sostenibilidad del proceso de descentralizaci\u00f3n no estar\u00e1 garantizada” (p. 10, ib\u00eddem). En consecuencia, se buscaron f\u00f3rmulas para mejorar la eficiencia del gasto p\u00fablico, evitando que la descentralizaci\u00f3n se convierta en fuente de desestabilizaci\u00f3n fiscal y macroecon\u00f3mica; para ello, se busc\u00f3 controlar el gasto en relaci\u00f3n con los ingresos. \u00a0<\/p>\n
De hecho, se se\u00f1ala que la crisis econ\u00f3mica de las entidades territoriales ha hecho que la autonom\u00eda que constitucionalmente les asiste sea m\u00e1s un atributo formal que real, puesto que s\u00f3lo 3 departamentos no hab\u00edan solicitado, en ese momento, ingreso al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda, y en cerca del 80% de los municipios, sobre los cuales recae la mayor responsabilidad de inversi\u00f3n social, los gastos de funcionamiento son mayores que los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte resulta claro, por ende, que existe un grave problema fiscal en las entidades territoriales, propiciado en gran parte por el crecimiento desmedido del gasto p\u00fablico, y espec\u00edficamente, los gastos de funcionamiento. El proyecto busca imponer reformas fiscales que cambien la estructura ingreso-gasto en dichas entidades, favoreciendo el ahorro y la inversi\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, y salvo las excepciones que abajo se precisan, puede afirmarse que las medidas adoptadas por el proyecto cumplen con los requisitos arriba trazados para ser declaradas exequibles. Ello, por dos motivos: \u00a0<\/p>\n
– Existe una grave crisis macroecon\u00f3mica, que potencialmente se ver\u00e1 catalizada por la situaci\u00f3n deficitaria de las entidades territoriales, cuya estructura de gastos es una de las fuentes directas de la situaci\u00f3n; esta situaci\u00f3n, que rebasa la esfera propia de los intereses exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende conjurar con la medida nacional de limitaci\u00f3n gen\u00e9rica del gasto, a trav\u00e9s de normas org\u00e1nicas del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
– Las normas acusadas establecen, entre otras, unas determinadas limitaciones sobre el uso que las entidades territoriales le pueden dar a sus recursos de fuente end\u00f3gena; sin embargo, estas limitaciones son racionales (puesto que se dirigen a atacar la causa directa del problema que se ha identificado, a saber, el desbordamiento del gasto de funcionamiento de los entes territoriales, constituyendo as\u00ed un medio eficaz para lograr el fin propuesto) y son proporcionadas (por cuanto los porcentajes de \u00a0limitaci\u00f3n del gasto var\u00edan de acuerdo con la categor\u00eda de la cual se trate, imponiendo los mayores costos sobre las entidades que mayores gastos generan, en t\u00e9rminos cuantitativos, y porque se preserva un amplio margen de autonom\u00eda para la entidad respectiva en la destinaci\u00f3n de los recursos con los que cuenta, garantizando al mismo tiempo un inter\u00e9s mayor de la colectividad nacional, sin que exista discriminaci\u00f3n -puesto que es una medida general para todas las entidades territoriales- ni perjuicio injustificado para terceros -el cual, en caso de existir, habr\u00e1 de ventilarse sobre una base casu\u00edstica, y ante los tribunales u organismos competentes). Esto quiere decir que las medidas bajo examen, en general, busca combatir un desequilibrio entre los ingresos y los gastos de las entidades territoriales, estipulando que entre \u00e9stos factores debe existir una relaci\u00f3n estable y arm\u00f3nica, en forma tal que los gastos permanentes de las entidades territoriales se puedan financiar con los ingresos corrientes o constantes con los que cuentan, evitando as\u00ed futuros descalabros; por ello, son constitucionalmente aceptables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, debe la Corte efectuar algunas precisiones respecto del tipo de recursos a los cuales alude el Par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3, acusado, puesto que all\u00ed se han detectado ciertas disposiciones cuya constitucionalidad no es clara. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el Par\u00e1grafo citado, en su primer inciso, establece una definici\u00f3n operativa de los “ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n”, as\u00ed: “Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado”. Es la expresi\u00f3n “o acto administrativo” la que llama la atenci\u00f3n de la Corte, puesto que tal noci\u00f3n podr\u00eda, en principio, abarcar tanto los actos administrativos dictados por el Gobierno, como los que dicten las entidades territoriales. Esta Corporaci\u00f3n ha sostenido en repetidas ocasiones que la prohibici\u00f3n constitucional de las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art. 359, C.P.) no es aplicable a las rentas de las entidades territoriales; por lo mismo, bien pueden las autoridades del nivel territorial establecerlas, mediante los actos administrativos correspondientes: ordenanzas departamentales y acuerdos municipales (arts. 300-5, 313-4 y 313-5). Sin embargo, no sucede lo mismo respecto del Gobierno Nacional; \u00e9ste, al estar sujeto en todas sus actividades a la Ley Nacional, se encuentra impedido para efectuar dichas destinaciones espec\u00edficas mediante los actos administrativos propios de su funci\u00f3n, y mal har\u00eda el int\u00e9rprete de la norma acusada en admitir tal hip\u00f3tesis. Por lo mismo, habr\u00e1 de declararse la constitucionalidad condicionada de la expresi\u00f3n “o acto administrativo”, en el sentido de que s\u00f3lo cobija aquellos actos administrativos v\u00e1lidamente expedidos por las autoridades del nivel territorial, de conformidad con la ley. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el literal a) del Par\u00e1grafo 1\u00ba, inserto en la enumeraci\u00f3n legal de los recursos que no se podr\u00e1n destinar a gastos de funcionamiento, es contrario a la Constituci\u00f3n y, en consecuencia, se habr\u00e1 de declarar inexequible. Ello, por cuanto hace referencia al situado fiscal; sin embargo, observa la Corte que, en virtud del art\u00edculo 356 de la Carta, los recursos del situado fiscal ya cuentan con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, cual es la de proveer lo atinente a la educaci\u00f3n y la salud en las entidades territoriales, bajo la filosof\u00eda del traslado de competencias desde la Naci\u00f3n hacia aqu\u00e9llas. Como existe un mandato constitucional expreso, en este mismo art\u00edculo, en el sentido de que no podr\u00e1 haber asignaci\u00f3n de competencias a las autoridades que no est\u00e9 acompa\u00f1ada por los recursos suficientes para atenderlas, debe concluirse que los gastos de funcionamiento que genere el ejercicio de las competencias territoriales en estas materias s\u00ed se pueden financiar con recursos del situado fiscal. En otros t\u00e9rminos: como son dineros que est\u00e1n espec\u00edficamente destinados por la Constituci\u00f3n para financiar, en general, los servicios de educaci\u00f3n y salud, es imposible interpretar el art\u00edculo 356 Superior en el sentido de excluir a los gastos de funcionamiento de entre los que ser\u00e1n atendidos con tales recursos, ya que el Constituyente no distingui\u00f3 entre los gastos de funcionamiento y los gastos de inversi\u00f3n para efectos del situado fiscal; por lo mismo, el literal a) bajo estudio vulnera la Carta Pol\u00edtica, y ser\u00e1 expulsado del ordenamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer t\u00e9rmino, observa la Corte que el literal h) del Par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3, correspondiente a la misma enumeraci\u00f3n de recursos que no se podr\u00e1n destinar a financiar gastos de funcionamiento, se refiere a “los activos, inversiones y rentas titularizadas, as\u00ed como el producto de los procesos de titularizaci\u00f3n”. Esta medida, en particular, se considera especialmente gravosa para las entidades territoriales, por tratarse de rentas y activos que son exclusivamente de su propiedad. Igual sucede con lo dispuesto en el literal j) del mismo par\u00e1grafo, que incluye en la misma enumeraci\u00f3n los recursos provenientes de la venta de activos fijos. Por ser \u00a0medidas demasiado estrictas, y por lo mismo desproporcionadas, ya que recaen sobre bienes amparados por la protecci\u00f3n constitucional a la propiedad y por el art\u00edculo 362 Superior, la Corte considera que implican un vaciamiento total de la autonom\u00eda de las entidades territoriales; por lo mismo, declarar\u00e1 inexequible estos dos literales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es conveniente efectuar una \u00faltima consideraci\u00f3n. En criterio de los demandantes, la atribuci\u00f3n que el art\u00edculo 308 Superior consagra para el Legislador, confirma la inexequibilidad de las normas acusadas; dicho precepto establece que “la ley podr\u00e1 limitar las apropiaciones departamentales destinadas a honorarios de los diputados y a gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralor\u00edas departamentales”. En criterio de los actores, si hubiese sido voluntad del constituyente permitir que la ley limitara los gastos de las dem\u00e1s entidades territoriales, no habr\u00eda consagrado esta facultad espec\u00edfica y restringida. Sin embargo, observa la Corte que la autorizaci\u00f3n en comento opera bajo circunstancias de normalidad, mientras que en este caso, existe una crisis macroecon\u00f3mica que justifica la aplicaci\u00f3n de una hip\u00f3tesis constitucional excepcional, a saber, la injerencia proporcionada sobre rentas de fuente end\u00f3gena con miras a conjurar una crisis macroecon\u00f3mica. Por lo tanto, los argumentos del demandante no son de recibo en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, habr\u00e1n de declararse exequibles los art\u00edculos 3 al 11 analizados, s\u00f3lo por el cargo gen\u00e9rico se\u00f1alado en las demandas – la violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, al incidir el legislador sobre el manejo de recursos de fuente end\u00f3gena-, y con las salvedades arriba anotadas. Observa esta Corporaci\u00f3n que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deber\u00e1n restringirse a los cargos aqu\u00ed analizados, puesto que en las mismas normas existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones espec\u00edficas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un pronunciamiento particular, podr\u00e1n serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema planteado por los art\u00edculos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las asambleas y concejos, que toman como referencia los honorarios de los diputados o concejales -exclu\u00eddos \u00e9stos del rubro “gastos” que se pretende limitar-, o las “cuotas de fiscalizaci\u00f3n” que se establecen como obligaci\u00f3n de las entidades descentralizadas del nivel territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Problemas relativos al rol del Congreso en la fijaci\u00f3n de la remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 22 del ordenamiento acusado se\u00f1ala que el salario de los contralores y personeros de los distritos y municipios, en ning\u00fan caso podr\u00e1 superar el ciento por ciento del valor del salario del alcalde respectivo. Para los demandantes, as\u00ed como para el Procurador, ello es lesivo del esquema de fraccionamiento de las competencias propuesto por la Constituci\u00f3n en lo que toca al establecimiento de las escalas de remuneraci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos. As\u00ed, de conformidad con el art\u00edculo 150-19 Superior, corresponde al Congreso, mediante una ley marco, establecer las bases, principios y pautas generales que habr\u00e1 de aplicar el Gobierno al momento de fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los servidores p\u00fablicos. De esta forma, una vez el Congreso haya fijado las pautas generales, el Gobierno habr\u00e1 de fijar los topes dentro de los cuales las corporaciones del respectivo nivel territorial deber\u00e1n se\u00f1alar las remuneraciones espec\u00edficas de sus dependencias. Ello, por cuanto el art\u00edculo 189-14 atribuye al Presidente, en tanto jefe de gobierno, la facultad de crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administraci\u00f3n central, se\u00f1alando sus dotaciones y sus emolumentos. A su vez, estas funciones del Congreso y del Gobierno se ven complementadas a nivel territorial con las atribuciones de las Asambleas Departamentales, el gobernador, los Concejos Municipales y el alcalde. En virtud del art\u00edculo 300 Superior, son las Asambleas las llamadas a determinar las escalas concretas der emuneraci\u00f3n correspondientes a las categor\u00eds de empleos, mientras que el gobernador debe ejecutar tales ordenanzas; igual sucede con los Concejos y alcaldes a nivel municipal. En criterio de los actores, la norma fija un tope que lesiona las facultades propias del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El problema que plantea este cargo es el de a) establecer si en el presente caso hay una ley marco, b) determinar si el Congreso invadi\u00f3 las competencias constitucionales del Gobierno. La respuesta al primer interrogante, es positiva, mientras que la del segundo, es negativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional que una ley marco o cuadro es aquella que implica una nueva relaci\u00f3n entre el Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que \u00e9ste \u00faltimo colabora activamente con el primero en la regulaci\u00f3n de la materia correspondiente, de forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habr\u00e1n de guiar la regulaci\u00f3n, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica del asunto de que se trate (sentencia C-054\/98). \u00a0Asimismo, ha indicado la Corte que el Legislador puede consagrar normas marco dentro de leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo tr\u00e1mite ante el Congreso ; lo que las diferencia ser\u00e1 el grado de amplitud que habr\u00e1 de caracterizar las leyes marco, en relaci\u00f3n con las materias espec\u00edficas que la Constituci\u00f3n les se\u00f1ala. As\u00ed se estableci\u00f3 en la sentencia C-133\/93: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 facultado para promulgar, bajo el tr\u00e1mite general se\u00f1alado en los art\u00edculos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. \u00a0Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les est\u00e1 permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente estableci\u00f3 las mismas exigencias para su promulgaci\u00f3n”. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera tal que lo que determina cu\u00e1ndo el legislador ha expedido una norma marco, es el grado de amplitud con el que cuente la disposici\u00f3n en particular. En este caso, se pregunta la Corte si el art\u00edculo 22, acusado, desconoce los l\u00edmites de las leyes marco; sin embargo, considera que no, puesto que se limita a establecer, en abstracto, una pauta general consistente en que las remuneraciones de ciertos funcionarios, posteriormente establecidas en t\u00e9rminos concretos por el Gobierno y las autoridades territoriales, no podr\u00e1n rebasar el monto de la remuneraci\u00f3n del alcalde, tambi\u00e9n particularizada en t\u00e9rminos num\u00e9ricos por autoridades distintas al Legislador. Esto es, en ning\u00fan momento el Congreso ha fijado un tope num\u00e9rico determinado, suplantando por lo mismo al Gobierno en su rol constitucional; por el contrario, el Gobierno podr\u00e1 establecer los topes m\u00e1ximos que desee, con tal que respete este par\u00e1metro general de estructuraci\u00f3n de la n\u00f3mina estatal. En otras palabras, para la Corte el art\u00edculo 22 se encuentra dentro de los l\u00edneamientos de las normas marco, por su grado de generalidad y abstracci\u00f3n, y en ese sentido, no ri\u00f1e con el art\u00edculo 150-19 Superior, por lo cual habr\u00e1n de desecharse los cargos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, debe precisarse igualmente cu\u00e1l es el rol de las corporaciones p\u00fablicas territoriales -Asambleas y Concejos- en la fijaci\u00f3n de las escalas de remuneraci\u00f3n. Sobre el particular, esta Corte ya se ha pronunciado en el pasado, particularmente en las sentencias C-054\/98 y C-510\/99. En esta \u00faltima providencia, se efectu\u00f3 el siguiente an\u00e1lisis, que por su idoneidad para resolver el interrogante formulado, ser\u00e1 transcrito en forma extensa: \u00a0<\/p>\n
“4.2. Dentro de este contexto, se pregunta, \u00bfcu\u00e1l es el marco de competencia de las corporaciones p\u00fablicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administraci\u00f3n?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.1. La propia constituci\u00f3n da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el art\u00edculo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al Gobierno Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegbles en las Corporaciones p\u00fablicas territoriales y que \u00e9stas tampoco podr\u00e1n arrog\u00e1rselas. Debe entenderse, entonces, que corresponde \u00fanica y exclusivamente al Gobierno Nacional fijar el r\u00e9gimen prestacional de los empleados p\u00fablicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los par\u00e1metros establecidos por el legislador en la ley general. \u00a0<\/p>\n
En trat\u00e1ndose de los trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde regular el r\u00e9gimen de prestaciones sociales m\u00ednimas, seg\u00fan lo establece el literal f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Es decir, que a partir de esos m\u00ednimos, las corporaciones p\u00fablicas territoriales podr\u00edan establecer un r\u00e9gimen prestacional mayor al se\u00f1alado por el Gobierno Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes est\u00e1n usurpando competencia alguna en cabeza del ejecutivo central. \u00a0<\/p>\n
4.2.2. En cuanto a la asignaci\u00f3n salarial, la respuesta se encuentra en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 12 de la Ley 4a. de 1992, cuando se\u00f1ala que “El Gobierno se\u00f1alar\u00e1 el l\u00edmite m\u00e1ximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las entidades territoriales – guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. \u00a0<\/p>\n
Esta atribuci\u00f3n que radic\u00f3 la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta Corporaci\u00f3n en sentencia C-315 de 1995. En esa oportunidad, la Corte consider\u00f3 que la competencia del Gobierno para fijar el l\u00edmite m\u00e1ximo salarial de la remuneraci\u00f3n de los empleados de los entes territoriales, armonizaba con los principios de econom\u00eda, eficacia y eficiencia que rigen el gasto p\u00fablico, y no desconoc\u00eda ni la competencia que la Constituci\u00f3n expresamente otorg\u00f3 a las autoridades de estos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos dentro de su jurisdicci\u00f3n (art\u00edculos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constituci\u00f3n) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (art\u00edculos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constituci\u00f3n), como tampoco cercenaba el principio de autonom\u00eda de que trata el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el r\u00e9gimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constituci\u00f3n de 1991, requiere una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonom\u00eda que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (art\u00edculo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una Rep\u00fablica unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos \u00f3rganos a nivel central y territorial no resulte anulada. En otros t\u00e9rminos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos \u00f3rganos su funci\u00f3n, no niegue o invalide la de los otros. \u00a0<\/p>\n
4.3. En estos t\u00e9rminos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el r\u00e9gimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, as\u00ed: Primero, el Congreso de la Rep\u00fablica, facultado \u00fanica y exclusivamente para se\u00f1alar los principios y par\u00e1metros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinaci\u00f3n de este r\u00e9gimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde se\u00f1alar s\u00f3lo los l\u00edmites m\u00e1ximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneraci\u00f3n de los cargos de sus dependencias, seg\u00fan la categor\u00eda del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ning\u00fan caso, pueden desconocer los l\u00edmites m\u00e1ximos determinados por el Gobierno Nacional”. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de la norma bajo estudio. \u00a0<\/p>\n
7. Areas metropolitanas \u00a0<\/p>\n
Finalmente, consideran los demandantes que el art\u00edculo 85 de la Ley 617\/00 es contrario a los art\u00edculos 13 y 320 de la Constituci\u00f3n. La norma demandada establece que los distritos o municipios pertenecientes a un \u00e1rea metropolitana ser\u00e1n clasificados \u00fanicamente en virtud de su factor poblacional, y en todo caso, formar\u00e1n parte como m\u00ednimo de la categor\u00eda cuarta. Para los demandantes, ello lesiona la igualdad -puesto que los dem\u00e1s municipios tambi\u00e9n se categorizar\u00e1n por sus ingresos-, y el art\u00edculo 320 de la Carta -porque introduce un nuevo factor de categorizaci\u00f3n que el Constituyente no contempl\u00f3, esto es, la pertenencia a un \u00e1rea metropolitana-. \u00a0<\/p>\n
Sobre lo primero, es necesario antes precisar que, en este caso, la Corte considera v\u00e1lido efectuar un juicio de igualdad entre dos entidades p\u00fablicas, por dos motivos: (i) en su calidad de personas jur\u00eddicas, las entidades territoriales cuentan con los derechos inherentes a tal personalidad, seg\u00fan sean aplicables; y (ii) frente a la expedici\u00f3n del r\u00e9gimen que les ser\u00e1 aplicable por parte del Congreso, las entidades municipales se encuentran en igualdad de condiciones -la Constituci\u00f3n habilita al legislador, en t\u00e9rminos generales, para establecer el r\u00e9gimen aplicable a los municipios, sin que se haya efectuado entre ellos diferenciaciones (arts. 286 y 287, C.P.), por lo cual las distinciones que trace el Legislador deben contar con un fundamento s\u00f3lido que las justifique, so riesgo de constituir una discriminaci\u00f3n-. Esta segunda raz\u00f3n cuenta con una sola excepci\u00f3n constitucional, cual es la del r\u00e9gimen especial aplicable al Distrito Capital. \u00a0En conclusi\u00f3n, es viable efectuar un juicio de igualdad entre entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, baste observar que, como lo ha reiterado exhaustivamente la jurisprudencia de esta Corte, el an\u00e1lisis constitucional de igualdad implica que las situaciones que se est\u00e9n comparando sean, efectivamente, iguales o similares, ya que lo que el art\u00edculo 13 Superior consagra es un postulado de igualdad entre iguales, y diferencia entre diferentes. En ese orden de ideas, es l\u00f3gico que los municipios pertenecientes a un \u00e1rea metropolitana y los que no lo son, no se encuentran en igualdad de condiciones, ya que dada su formulaci\u00f3n constitucional, el \u00e1rea metropolitana cumple funciones articuladoras de las competencias atribuidas a cada una de las entidades territoriales que le conforman; as\u00ed, en virtud del art\u00edculo 319 de la Carta, las \u00e1reas estar\u00e1n encargadas de “programar y coordinar el desarrollo arm\u00f3nico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en com\u00fan algunos de elos, y ejecutar obras de inter\u00e9s metropolitano”. \u00a0<\/p>\n
Por lo mismo, la distinci\u00f3n que efect\u00faa la norma es razonable y tiene una justificaci\u00f3n evidente: si el \u00e1rea metropolitana debe propender por un desarrollo arm\u00f3nico e integrado, as\u00ed como articular la prestaci\u00f3n de los servicios asignados a las entidades que la componen, \u00e9stas deben encontrarse, como m\u00ednimo, en condiciones similares para efectos presupuestales, puesto que de lo contrario podr\u00eda desequilibrarse la relaci\u00f3n interna de los componentes del \u00e1rea metropolitana, o se llegar\u00eda a condenar a ciertos municipios, que ocupan una posici\u00f3n desventajosa desde el punto de vista econ\u00f3mico, a no poder formar parte de \u00e1reas metropolitanas, puesto que su ingreso ser\u00eda demasiado costoso para los dem\u00e1s integrantes de las mismas, con lo cual se reducir\u00edan a cero sus opciones de asociaci\u00f3n. En consecuencia, no se aprecia violaci\u00f3n alguna del art\u00edculo 13 Superior. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo por introducci\u00f3n de un nuevo factor de categorizaci\u00f3n, observa la Corte que \u00e9ste tambi\u00e9n se deriva de una mala lectura de la norma demandada. Lo que \u00e9sta hace es tomar la pertenencia a un \u00e1rea metropolitana como un criterio para aplicar uno u otro de los factores de categorizaci\u00f3n que la Ley retoma del cat\u00e1logo constitucional, sin que por ello se entienda que ha elevado la adscripci\u00f3n a tal figura como un factor m\u00e1s. Por lo mismo, el cargo ser\u00e1 desechado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. DECISION \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- DECLARARSE INHIBIDA, en los t\u00e9rminos de la parte motiva de esta providencia, para pronunciarse de fondo sobre la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 617 de 2000 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- DECLARARSE INHIBIDA, por la raz\u00f3n se\u00f1alada en la parte motiva, para pronunciarse sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 40 de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-540 de 2001 en lo relativo al cargo por vicios de tr\u00e1mite en el procedimiento de formaci\u00f3n de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Cuarto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la misma sentencia C-540\/01 sobre la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 39 demandado, y sobre la exequibilidad del art\u00edculo 95 de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Quinto.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 1 y 2 de la Ley 617 de 2000, \u00fanicamente por los cargos estudiados en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Sexto.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000, \u00fanicamente por los cargos estudiados en esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00e9ptimo.- Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 3 al 11 de la Ley 617 de 2000, salvo las siguientes expresiones: \u00a0<\/p>\n
a) la frase “o acto administrativo” contenida en el primer inciso del par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 3\u00ba, cuya constitucionalidad se condicionar\u00e1 en el sentido de que s\u00f3lo cobija aquellos actos administrativos v\u00e1lidamente expedidos por las corporaciones p\u00fablicas del nivel territorial -Asambleas y Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia; \u00a0<\/p>\n
b) los literales a), h) y j) del Par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 3\u00ba, que ser\u00e1n declarados INEXEQUIBLES. \u00a0<\/p>\n
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 22 de la Ley 617 de 2000, por los cargos estudiados en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 85 de la Ley 617 de 2000, por los cargos analizados en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-579\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Clasificaci\u00f3n de departamentos para asignaci\u00f3n de competencias (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribuci\u00f3n de competencias entre entidades y niveles territoriales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Reserva de ley (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA-Categorizaci\u00f3n de municipios (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Determinaci\u00f3n de escalas de remuneraci\u00f3n de empleos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre L. \u00a0<\/p>\n
expedientes D-3260 y 3262 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la ley \u00a0 617 de 2000 \u00a0presentada por los ciudadanos Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez , Efra\u00edn G\u00f3mez C. y Alexander L\u00f3pez Quiroz. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, me aparto de la posici\u00f3n mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia en relaci\u00f3n con la declaratoria de exequibilidad de los art\u00edculos 1, 4,5,8,9,22 y 85 de la \u00a0Ley 617 de 2000. \u00a0Manifiesto las razones por las cuales salvo mi voto, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La materia a la que se refiere el art\u00edculo 1 la ley \u00a0acusada es \u00a0reserva de ley org\u00e1nica; ya que en \u00e9l \u00a0se efect\u00faa una clasificaci\u00f3n de los departamentos como t\u00e9cnica para asignar responsabilidades y competencias en ejercicio del art\u00edculo 302 de la Carta que establece: \u201cLa ley podr\u00e1 establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal distintas a las se\u00f1aladas para ellos en la Constituci\u00f3n , en atenci\u00f3n a la necesidad de mejorar la administraci\u00f3n o prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de acuerdo con su poblaci\u00f3n, recursos econ\u00f3micos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas. En desarrollo de lo anterior , la ley podr\u00e1 delegar , a uno o varios departamentos, \u00a0atribuciones propias de los organismos o entidades p\u00fablicas nacionales\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como quiera que se trata de un instrumento que afecta las competencias de los departamentos, s\u00f3lo se puede regular a trav\u00e9s de ley especial, en cumplimiento del mandato contenido en el art\u00edculo 288 de la Carta; el cual defiere al legislador org\u00e1nico la regulaci\u00f3n de la asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. Al respecto \u00a0la Corte ha se\u00f1alado:9 \u00a0<\/p>\n
\u201cAunque en la Constituci\u00f3n puede encontrarse un principio de demarcaci\u00f3n competencial respecto de la ordenaci\u00f3n del territorio, particularmente en lo que ata\u00f1e a los municipios, por s\u00ed solo no es suficiente para configurar el r\u00e9gimen b\u00e1sico de ordenamiento territorial. Completar la configuraci\u00f3n de este r\u00e9gimen, la distribuci\u00f3n de competencias y atribuci\u00f3n de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constituci\u00f3n dispuso que \u201c[L]a ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial establecer\u00e1 la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales\u201d (C.P. art. 288).\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que la ley 617 de 2000 dentro de su cuerpo normativo no est\u00e1 atribuyendo competencias en virtud de esta categorizaci\u00f3n, no es menos cierto que m\u00e1s adelante se puede efectuar esta asignaci\u00f3n, por lo cual la norma acusada es inexequible. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones son igualmente inexequibles los art\u00edculos 4, 5, 8, 9 de la ley, por cuanto consagran como un elemento normativo la categorizaci\u00f3n de departamentos, para efectos de establecer el valor m\u00e1ximo de los gastos de funcionamiento de los mismos (art. 4), as\u00ed como de \u00a0las Asambleas y Contralor\u00edas Departamentales \u00a0(art. 8) y el per\u00edodo de transici\u00f3n para ajustar dichos gastos (art\u00edculos 5 y 9) \u00a0materias que no pueden regularse \u00a0a trav\u00e9s de ley ordinaria . \u00a0<\/p>\n
Es preciso aclarar que este vicio no afecta la categorizaci\u00f3n de los municipios, por cuanto la Constituci\u00f3n expresamente faculta a la ley ordinaria para establecer categor\u00edas de municipios en su art\u00edculo 320 . \u00a0<\/p>\n
2. El art\u00edculo 22 de la ley 617, referente a los salarios de los Contralores y Personeros Municipales, \u00a0determina el monto m\u00e1ximo que se les reconoce, se\u00f1alando que en ning\u00fan caso podr\u00e1 superar al ciento por ciento (100%) del salario correspondiente del alcalde municipal. La norma en comento cercena la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que la propia Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 313 numeral 6 establece como funci\u00f3n de los concejos : \u201c Determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos;\u201d (subraya fuera del texto) de lo cual se concluye que cualquier intromisi\u00f3n \u00a0del legislador en este punto atenta contra el reducto m\u00ednimo de la autonom\u00eda de los entes locales consagrado en el art. 287 superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al art\u00edculo 85 relativo a las \u00e1reas metropolitanas, es inconstitucional ya que la propia Carta defiere al legislador org\u00e1nico en su art\u00edculo 319, la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen administrativo y fiscal de estos entes locales, raz\u00f3n por la cual no puede el legislador ordinario entrar a regular aspectos de competencia exclusiva del legislador org\u00e1nico, como \u00a0de manera di\u00e1fana lo ha se\u00f1alado \u00a0esta Corte:10 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, no puede permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la Constituci\u00f3n ha reservado a la ley org\u00e1nica, por cuanto la ley ordinaria desconocer\u00eda el mandato del art\u00edculo 151 de la Carta, seg\u00fan el cual la actividad legislativa est\u00e1 sujeta a las leyes org\u00e1nicas. Adem\u00e1s se estar\u00eda posibilitando la aprobaci\u00f3n o modificaci\u00f3n, por mayor\u00eda simple, de un contenido que la Carta ha se\u00f1alado expresamente que requiere de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara (CP art. 151). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se observa, los asuntos tratados en los art\u00edculos de cuya declaratoria de exequibilidad me separo, son competencia exclusiva del legislador org\u00e1nico por expreso mandato constitucional, de lo que se deduce que cualquier regulaci\u00f3n que el legislador ordinario efect\u00fae en estos temas se encuentra viciada de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-579\/01 \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibici\u00f3n de financiaci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta en gesti\u00f3n de intereses\/ENTIDADES TERRITORIALES-Racionalizaci\u00f3n del gasto por d\u00e9ficit fiscal (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibici\u00f3n de financiaci\u00f3n con recursos de activos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
GASTO PUBLICO-Racionalizaci\u00f3n (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibici\u00f3n de utilizar activos e inversiones (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La prohibici\u00f3n de utilizar activos e inversiones para atender gastos de funcionamiento resultaba razonable, pues buscaba lograr en las entidades territoriales un nivel de dichos gastos acorde con las posibilidades reales de percepci\u00f3n continua de recursos propios utilizables para tal fin, evitando la descapitalizaci\u00f3n. La enajenaci\u00f3n de bienes e inversiones para atender los referidos gastos, en cambio, no puede considerarse en modo alguno una manera razonable de administrar los recursos p\u00fablicos ni siquiera por fuera de las situaciones de d\u00e9ficit y crisis. La restricci\u00f3n era, adem\u00e1s, un mecanismo \u00fatil y eficaz de cara a la finalidad de reducci\u00f3n del gasto p\u00fablico que en las presentes circunstancias tiene el car\u00e1cter de objetivo prioritario. Evidentemente, al no poder acudir a esta fuente de financiaci\u00f3n, las entidades territoriales se hubieran visto forzadas a equilibrar sus gastos de funcionamiento con la real percepci\u00f3n de recursos tributarios y no tributarios destinados legalmente para atenderlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Equilibrio entre ingresos y gastos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial) \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, salvo parcialmente mi voto en el asunto de la referencia, concretamente respeto del pronunciamiento efectuado en relaci\u00f3n con los literales h) y j) del art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 617 de 2000, por las siguientes razones que en su momento expuse en el debate correspondiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los literales mencionados, que la mayor\u00eda encontr\u00f3 inexequibles, prohib\u00edan a las entidades territoriales financiar sus gastos de funcionamiento con recursos proveniente de los activos, inversiones y rentas titularizadas, as\u00ed como con el producto de los procesos de titularizaci\u00f3n (literal h); la misma restricci\u00f3n reca\u00eda respecto del producto de la venta de activos fijos (literal j).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas prohibiciones, si bien significaban un recorte de la autonom\u00eda \u00a0de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos, y de las garant\u00edas que por mandato constitucional ellas tienen sobre sus bienes y rentas ( las mismas de que gozan los particulares sobre \u00a0la propiedad y la \u00a0renta)11, eran justificadas en cuanto persegu\u00edan un fin constitucionalmente v\u00e1lido, siendo adem\u00e1s razonables y estrictamente proporcionadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de que gozan las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses no es absoluta, y se debe ejercer dentro de los l\u00edmites que se\u00f1ale la ley (Art. 287 C.P.). Las disposiciones que se consideraron inexequibles no hac\u00edan otra cosa que fijar tal l\u00edmite, buscando con ello una finalidad compatible con la Constituci\u00f3n, cual era la de racionalizar el gasto p\u00fablico en vista del acusado d\u00e9ficit fiscal de las entidades territoriales, situaci\u00f3n que por su generalizaci\u00f3n, generaba y aun genera un desequilibrio macroecon\u00f3mico que supera el \u00e1mbito de los departamentos y los municipios y compromete tambi\u00e9n a la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho prop\u00f3sito, en relaci\u00f3n concreta con las disposiciones contenidas en los literales h) y j) del art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley, es verificable en el siguiente aparte de la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley correspondiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cPagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un cr\u00e9dito, la venta de un activo, de una regal\u00eda o de una donaci\u00f3n, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurri\u00f3 para financiar gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios\u201d.12 (Negrillas fuera del original) \u00a0<\/p>\n
La racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico a fin de evitar una situaci\u00f3n cr\u00f3nica de d\u00e9ficit fiscal general, no puede considerarse un objetivo disconforme con la Constituci\u00f3n. De manera continua, la Corte ha sostenido una posici\u00f3n jurisprudencial seg\u00fan la cual el legislador puede imponer l\u00edmites a la autonom\u00eda territorial en el manejo de sus recursos propios, cuando existen intereses nacionales vinculados al desarrollo de una pol\u00edtica macroecon\u00f3nica general.13 Las normas en referencia, no hac\u00edan otra cosa que fijar esos l\u00edmites en tales circunstancias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de que la prohibici\u00f3n impuesta por los literales h) y j) en comento, se refer\u00eda a bienes y recursos propios de las entidades territoriales y no a aquellos que la jurisprudencia ha llamado ex\u00f3genos, por lo cual el juicio sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la restricci\u00f3n impuesta por las normas deb\u00eda ser estricto, en sentir del suscrito las circunstancias especial\u00edsimas de alteraci\u00f3n macroecon\u00f3mica, causadas, entre otros motivos, por el acusado y permanente d\u00e9ficit fiscal de las entidades territoriales, hac\u00edan que dicho test estricto de proporcionalidad fuera superado por las disposiciones aludidas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la prohibici\u00f3n de utilizar activos e inversiones para atender gastos de funcionamiento resultaba razonable, pues buscaba lograr en las entidades territoriales un nivel de dichos gastos acorde con las posibilidades reales de percepci\u00f3n continua de recursos propios utilizables para tal fin, evitando la descapitalizaci\u00f3n. La enajenaci\u00f3n de bienes e inversiones para atender los referidos gastos, en cambio, no puede considerarse en modo alguno una manera razonable de administrar los recursos p\u00fablicos ni siquiera por fuera de las situaciones de d\u00e9ficit y crisis. La restricci\u00f3n era, adem\u00e1s, un mecanismo \u00fatil y eficaz de cara a la finalidad de reducci\u00f3n del gasto p\u00fablico que en las presentes circunstancias tiene el car\u00e1cter de objetivo prioritario. Evidentemente, al no poder acudir a esta fuente de financiaci\u00f3n, las entidades territoriales se hubieran visto forzadas a equilibrar sus gastos de funcionamiento con la real percepci\u00f3n de recursos tributarios y no tributarios destinados legalmente para atenderlos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La proporcionalidad estricta que debe exigirse a estas normas limitativas de la autonom\u00eda territorial tambi\u00e9n estaba presente en las disposiciones que se consideraron inconstitucionales. Ellas buscaban un equilibrio entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento, sin exceder dicho objetivo, que en las circunstancias actuales de crisis es indispensable conseguir. Reservaban, adem\u00e1s, un amplio margen de libertad en la administraci\u00f3n de bienes e inversiones, los cuales continuar\u00edan siendo libremente disponibles y administrables, salvo para atender con ellos gastos de funcionamiento, pudi\u00e9ndose por tanto enajenar para otros efectos. En este sentido, el beneficio no solo de la entidad territorial, sino tambi\u00e9n el macroecon\u00f3mico general impl\u00edcito en aquel, era superior al sacrificio que supon\u00eda la restricci\u00f3n impuesta, ya que redundar\u00eda en saludables resultados en la gesti\u00f3n fiscal. Por todo lo anterior las normas era estrictamente proporcionales. En tales circunstancias no han debido ser retiradas del ordenamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-579\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-No interpretaci\u00f3n literal y exeg\u00e9tica de reserva\/LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-No interpretaci\u00f3n literal y exeg\u00e9tica de reserva (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y final\u00edstica del contenido (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Relaci\u00f3n entre reserva y preservaci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-N\u00facleo de reserva (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Requisitos de creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de entidades territoriales\/MUNICIPIO-Requisitos de creaci\u00f3n y supresi\u00f3n por legislador org\u00e1nico (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Es claro que el se\u00f1alamiento de los requisitos y condiciones de creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de las entidades territoriales, entre las cuales se encuentran los municipios, es un asunto que debe ser regulado mediante la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. Ello se deriva, no solo de la aplicaci\u00f3n de los m\u00e9todos sistem\u00e1tico y final\u00edstico de interpretaci\u00f3n, sino de una raz\u00f3n l\u00f3gica: si el municipio, es la \u201centidad territorial fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, encargada de la funci\u00f3n primordial de prestar los servicios esenciales\u201d, la regulaci\u00f3n de las condiciones de su existencia debe estar dotada de una especial estabilidad, ya que de lo contrario, se encontrar\u00eda expuesto frontalmente a los vaivenes pol\u00edticos de las diversas coyunturas nacionales. Por ende, lo deseable para este tipo de entidades no es, precisamente, que se establezcan requisitos de f\u00e1cil modificaci\u00f3n para su creaci\u00f3n, sino que se trace un r\u00e9gimen sistem\u00e1tico, coherente y sobretodo estable, que ofrezca, as\u00ed, una base s\u00f3lida para que \u00e9stos lleven a cabo sus competencias propias; caracter\u00edsticas \u00e9stas que s\u00f3lo podr\u00eda tener la regulaci\u00f3n efectuada en una ley org\u00e1nica como la que exige la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORDINARIA-Vicio de formaci\u00f3n subsanable directamente (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance\/LEY-Vicio de formaci\u00f3n subsanable (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 228 de la Carta establece que en las actuaciones de la administraci\u00f3n de justicia, prevalecer\u00e1 el derecho sustancial; de all\u00ed se deriva el llamado \u201cprincipio de instrumentalidad de las formas\u201d, en virtud del cual las ritualidades procesales no constituyen fines en s\u00ed mismas, sino que sirven para la materializaci\u00f3n de determinados valores sustanciales. Por lo tanto, el juez constitucional, al estudiar el recorrido que ha seguido una determinada ley ante el Congreso, debe tener en cuenta que no toda irregularidad en dicho tr\u00e1mite conlleva el retiro de dicha norma del ordenamiento jur\u00eddico, sino solamente aquellas que vayan en desmedro de las finalidades sustantivas protegidas por las normas procedimentales violadas. As\u00ed, dicho juez deber\u00e1 examinar: a) si la irregularidad en cuesti\u00f3n configura un vicio que afecte la validez de la ley, y b) en caso de que lo sea, deber\u00e1 explorar las diversas posibilidades que existen para subsanar el mismo, con miras a restablecer los valores sustantivos que dicho vicio lesiona, y maximizar as\u00ed la aplicaci\u00f3n del principio de conservaci\u00f3n del derecho. Tales posibilidades son, en lo esencial: (i) que el vicio haya sido convalidado durante el mismo tr\u00e1mite legislativo; (ii) en caso de que el vicio no haya sido convalidado, que la norma sea devuelta al Congreso para que all\u00ed se efect\u00fae el tr\u00e1mite correspondiente; y (iii) que sea la misma Corte Constitucional quien realice tal subsanaci\u00f3n, mediante una sanci\u00f3n jur\u00eddica diferente a la inexequibilidad pura y simple. Sin embargo, bajo el manto de la subsanaci\u00f3n, no se pueden cobijar situaciones que exijan del Congreso la repetici\u00f3n completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY-Vicio de formaci\u00f3n subsanable por el Tribunal Constitucional (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ORDINARIA-Reclasificaci\u00f3n como org\u00e1nica o estatutaria\/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ORGANICA (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La Corte puede declarar la constitucionalidad de dicha norma, condicion\u00e1ndola a que se entienda que se trata, precisamente, de una ley ordinaria. En el mismo sentido, la Corte cuenta con la posibilidad de establecer que una norma es, materialmente, una ley org\u00e1nica, no obstante estar en una ley ordinaria, siempre y cuando se haya cumplido con los requisitos que exige el art\u00edculo 151 de la Carta para este tipo de normas – a saber, que la materia que es objeto de la regulaci\u00f3n forme parte de la reserva de ley org\u00e1nica, y que se hayan presentado las mayor\u00edas correspondientes-, y que \u00fanicamente falte el requisito consistente en que haya existido una denominaci\u00f3n legislativa expresa, en el sentido de que se trata de una ley org\u00e1nica. La posibilidad de efectuar este tipo de re-clasificaciones durante el proceso de control de constitucionalidad, especialmente cuando se trata de declarar que una ley tramitada como ordinaria tiene una jerarqu\u00eda o poder vinculante mayor -como lo es el de las leyes estatutarias u org\u00e1nicas-, se encuentra sujeta a ciertas condiciones, a saber: a) Que con tal reclasificaci\u00f3n, no se desvertebre el sistema de control constitucional, cuya estructura impone claros l\u00edmites a la actuaci\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n. b) Que con la declaraci\u00f3n mediante la cual se pretende subsanar el vicio, la Corte no lesione la voluntad democr\u00e1tica del Congreso; as\u00ed, no se podr\u00e1 declarar que una ley es org\u00e1nica, si no se presenta, como m\u00ednimo, la votaci\u00f3n mayoritaria requerida por la Carta; y c) Que se trate de vicios que no hagan imperativa la devoluci\u00f3n del proyecto al Congreso, para que all\u00ed se surta una etapa que fue omitida; en otras palabras, que la subsanaci\u00f3n en cuesti\u00f3n no viole los l\u00edmites propios del principio de razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
LEY-Ausencia de denominaci\u00f3n expresa (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D.3260 y D-3262 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco, Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona y Alexander L\u00f3pez Quiroz. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, los suscritos Magistrados procedemos a sustentar la aclaraci\u00f3n de voto que fue manifestada por nosotros en la Sala Plena del d\u00eda 5 de junio de 2001, respecto de la sentencia C-579 de 2001. Tal aclaraci\u00f3n versa, en lo esencial, sobre el tema de la reserva de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, y la forma como \u00e9sta fue interpretada y aplicada en la providencia en cuesti\u00f3n. Por lo mismo, a continuaci\u00f3n se har\u00e1 una referencia sucinta a los siguientes t\u00f3picos: a) El alcance de la reserva de la ley org\u00e1nica en la Constituci\u00f3n de 1.991; b) La naturaleza jur\u00eddica de los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la ley 617 de 2000, y los fundamentos que, en criterio de los abajo firmantes, sustentan su exequibilidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La reserva de la ley org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial en la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n que adopt\u00f3 la Sala en lo tocante a los cargos formulados contra la norma acusada por violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, tuvo como fundamento una interpretaci\u00f3n esencialmente restrictiva del alcance de dicha reserva; as\u00ed, en la p\u00e1gina 57 de la decisi\u00f3n, bajo el ac\u00e1pite No. 5.1., se lee: \u201cs\u00f3lo forman parte de la reserva de ley org\u00e1nica aquellas materias espec\u00edfica y expresamente se\u00f1aladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretaci\u00f3n demasiado amplia de tal reserva terminar\u00eda por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario\u201d. En el mismo sentido, en la p\u00e1gina 68, bajo el ac\u00e1pite No. 5.3, se expres\u00f3: \u201clos asuntos que son materia de ley org\u00e1nica, se encuentran se\u00f1alados de manera expresa en la Constituci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual, para determinar los aspectos del ordenamiento territorial que corresponden a esta reserva especial, es preciso acudir al criterio material consagrado en el texto constitucional\u201d. Es decir, la Corte sostuvo que \u00fanicamente aquellas materias espec\u00edfica y expresamente se\u00f1aladas por el Constituyente, forman parte de la reserva en cuesti\u00f3n; y en consecuencia, declar\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617\/00, por cuanto \u00e9stos versan sobre los requisitos para la creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de municipios, asunto que no fue sometido expresamente a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica. Sin embargo, para los abajo firmantes, tal posici\u00f3n contrar\u00eda lo que ya hab\u00eda sido claramente establecido por la jurisprudencia constitucional, a saber, que en materia de reserva de ley org\u00e1nica, y espec\u00edficamente en lo atinente a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, una interpretaci\u00f3n exclusivamente literal y exeg\u00e9tica de la Carta desemboca en graves contradicciones y ambig\u00fcedades, por lo cual no puede ser de recibo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La l\u00ednea jurisprudencial m\u00e1s importante de la Corte en esta materia, fue sintetizada en la sentencia C-600A de 1995, cuyas principales reglas se rese\u00f1an en seguida. En primer lugar, es claro que la Constituci\u00f3n no se\u00f1ala claramente, en un solo art\u00edculo o cap\u00edtulo, el contenido general de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial; \u00e9ste se encuentra disperso a todo lo largo del texto constitucional. Hay referencias expresas en los siguientes casos: (i) la asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151); (ii) la distribuci\u00f3n general de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (C.P., art. 288); (iii) los requisitos para formaci\u00f3n de nuevos departamentos (C.P., art. 297); (iv) las condiciones para solicitar conversi\u00f3n de una regi\u00f3n en entidad territorial (C.P., art. 307); (v) los principios para la adopci\u00f3n del estatuto especial de cada regi\u00f3n, as\u00ed como el se\u00f1alamiento de las atribuciones, los \u00f3rganos de administraci\u00f3n y los recursos de las regiones, y de su participaci\u00f3n en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regal\u00edas (C.P., art. 307); (vi) el r\u00e9gimen administrativo y fiscal especial de las \u00e1reas metropolitanas, as\u00ed como los mecanismos para garantizar la adecuada participaci\u00f3n de las autoridades municipales en los \u00f3rganos de administraci\u00f3n de \u00e9stas (C.P., art. 319); (vii) la forma de convocar y realizar consultas populares que decidan sobre la vinculaci\u00f3n de los municipios a las \u00e1reas metropolitanas (C.P., art. 319); y (viii) las condiciones para la conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas (C.P. art. 329). \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, como arriba se afirm\u00f3, no es posible hacer uso de una interpretaci\u00f3n literal y restrictiva, seg\u00fan la cual s\u00f3lo corresponde a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial aquello expresamente se\u00f1alado en la Carta, ya que ello generar\u00eda ciertas inconsistencias, que se explicaron as\u00ed en la sentencia que se cita:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“no se entiende muy bien porqu\u00e9 si esta legislaci\u00f3n se refiere a las entidades territoriales (C.P. arts. 151 y 288), la Constituci\u00f3n ordena una amplia regulaci\u00f3n org\u00e1nica de las \u00e1reas metropolitanas (C.P. art. 319), que no son propiamente entidades territoriales (C.P. art. 286), mientras que, conforme al tenor literal, no incluye expresamente en este tipo de legislaci\u00f3n los requisitos de formaci\u00f3n ni el estatuto b\u00e1sico de las provincias, que s\u00ed pueden constituirse como entidades territoriales (C.P. art. 286). En efecto, el art\u00edculo 321 de la Carta, que regula las provincias, no se refiere a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial sino \u00fanicamente a la ley. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, en otros eventos, la Constituci\u00f3n no utiliza de manera expresa la palabra ‘org\u00e1nica’, pero un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico y final\u00edstico indica con claridad que se trata de un contenido propio de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial, como los muestran los siguientes dos casos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 105 se\u00f1ala que la realizaci\u00f3n de consultas populares departamentales y municipales ‘sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio’ deber\u00e1 efectuarse de conformidad con ‘los requisitos y formalidades que se\u00f1ale el estatuto general de la organizaci\u00f3n territorial y en los casos que \u00e9ste determine’. Igualmente, el art\u00edculo 150 ordinal 4\u00ba se\u00f1ala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de ‘definir la divisi\u00f3n general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constituci\u00f3n, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias’. Para la Corte es entonces claro que estos dos art\u00edculos -as\u00ed como otros de la Carta- contienen ciertas materias propias de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial, a pesar de que la Constituci\u00f3n no utilice de manera expresa la expresi\u00f3n ‘ley org\u00e1nica'”. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, ciertos asuntos a los cuales la Constituci\u00f3n no asigna expresamente el tr\u00e1mite de ley org\u00e1nica, forzosamente deben quedar enmarcados bajo tal reserva; por ejemplo, los temas contemplados en el art\u00edculo 105 de la Carta (realizaci\u00f3n de consultas populares departamentales y municipales sobre asuntos de competencia de la respectiva entidad territorial), o en el art\u00edculo 150-4 ib\u00eddem (atribuci\u00f3n del Congreso de fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales, y establecer sus competencias). Es as\u00ed como la determinaci\u00f3n del contenido general de esta legislaci\u00f3n exige una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y final\u00edstica: \u201cuna hermen\u00e9utica que ligue aquellos art\u00edculos que expresamente hablan de legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano\u201d (sentencia C-600A\/95, ib\u00edd.). \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en el mismo pronunciamiento C-600A se resalt\u00f3 la relaci\u00f3n que existe entre la reserva de ley org\u00e1nica y la preservaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, dada la especial fuerza normativa y la mayor estabilidad de este tipo de normas, que permiten una mejor sistematizaci\u00f3n del tema del ordenamiento territorial, al cual se encuentran vinculadas tanto la eficiencia en el cumplimiento de las funciones del Estado, como la protecci\u00f3n de los derechos y competencias aut\u00f3nomas territoriales. Se trata, as\u00ed, tanto de una “garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial”, como de una figura protectora de los derechos con que cuentan las entidades territoriales, en tanto sujetos de derecho. Dijo entonces la Corte, sintetizando los temas que conforman este n\u00facleo reservado a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial: “Esa finalidad de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial explica entonces los grandes temas que aparecen asociados a esa legislaci\u00f3n especial, y que, de manera muy general, son: de un lado, esta legislaci\u00f3n org\u00e1nica toca con la estructura territorial y la organizaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos en funci\u00f3n del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definici\u00f3n de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, as\u00ed como su r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico (CP arts. 1, 150 ord. 4, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislaci\u00f3n ciertos mecanismos de participaci\u00f3n relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporaci\u00f3n y pertenencia a una divisi\u00f3n o a una entidad territorial (CP arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial asignar las competencias normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288).\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La exequibilidad de los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000 fueron demandados, por considerar los actores que la materia en ellos regulada es propia de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica. La Corte, aplicando el criterio restrictivo que se ha se\u00f1alado, determin\u00f3 que no forma parte de tal reserva el tema de la creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de los municipios, y por lo mismo declar\u00f3 su exequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta la salvedad arriba expresada, los suscritos Magistrados consideramos que, en efecto, los art\u00edculos acusados son exequibles, pero por razones completamente distintas a las que tuvo en cuenta la Sala Plena para adoptar su decisi\u00f3n. Ello, por las razones que se sintetizan en seguida. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, de conformidad con la aludida sentencia C-600A\/95, es claro que el se\u00f1alamiento de los requisitos y condiciones de creaci\u00f3n y supresi\u00f3n de las entidades territoriales, entre las cuales se encuentran los municipios, es un asunto que debe ser regulado mediante la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. Ello se deriva, no solo de la aplicaci\u00f3n de los m\u00e9todos sistem\u00e1tico y final\u00edstico de interpretaci\u00f3n, sino de una raz\u00f3n l\u00f3gica: si el municipio, como se argumenta en la misma sentencia C-579\/01, es la \u201centidad territorial fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, encargada de la funci\u00f3n primordial de prestar los servicios esenciales\u201d, la regulaci\u00f3n de las condiciones de su existencia debe estar dotada de una especial estabilidad, ya que de lo contrario, se encontrar\u00eda expuesto frontalmente a los vaivenes pol\u00edticos de las diversas coyunturas nacionales. Por ende, al contrario de lo que se afirma en la sentencia en cuesti\u00f3n, lo deseable para este tipo de entidades no es, precisamente, que se establezcan requisitos de f\u00e1cil modificaci\u00f3n para su creaci\u00f3n, sino que se trace un r\u00e9gimen sistem\u00e1tico, coherente y sobretodo estable, que ofrezca, as\u00ed, una base s\u00f3lida para que \u00e9stos lleven a cabo sus competencias propias; caracter\u00edsticas \u00e9stas que s\u00f3lo podr\u00eda tener la regulaci\u00f3n efectuada en una ley org\u00e1nica como la que exige la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, el hecho de que estos requisitos hayan sido establecidos mediante normas de car\u00e1cter ordinario, como lo son los art\u00edculos acusados, configura un vicio de constitucionalidad en la formaci\u00f3n de la Ley 617\/00. Tal vicio, sin embargo, es uno que tiene car\u00e1cter subsanable, y dicha subsanaci\u00f3n la puede efectuar directamente la Corte Constitucional, como se explicar\u00e1 a continuaci\u00f3n. En otras palabras, la sanci\u00f3n de este vicio no es necesariamente la inexequibilidad, cuando la norma de contenido org\u00e1nico fue tramitada cumpliendo los requisitos exigidos por la Carta, en una ley que es preponderantemente ordinaria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 228 de la Carta establece que en las actuaciones de la administraci\u00f3n de justicia, prevalecer\u00e1 el derecho sustancial; de all\u00ed se deriva el llamado \u201cprincipio de instrumentalidad de las formas\u201d, en virtud del cual las ritualidades procesales no constituyen fines en s\u00ed mismas, sino que sirven para la materializaci\u00f3n de determinados valores sustanciales. Por lo tanto, el juez constitucional, al estudiar el recorrido que ha seguido una determinada ley ante el Congreso, debe tener en cuenta que no toda irregularidad en dicho tr\u00e1mite conlleva el retiro de dicha norma del ordenamiento jur\u00eddico, sino solamente aquellas que vayan en desmedro de las finalidades sustantivas protegidas por las normas procedimentales violadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, dicho juez deber\u00e1 examinar: a) si la irregularidad en cuesti\u00f3n configura un vicio que afecte la validez de la ley, y b) en caso de que lo sea, deber\u00e1 explorar las diversas posibilidades que existen para subsanar el mismo, con miras a restablecer los valores sustantivos que dicho vicio lesiona, y maximizar as\u00ed la aplicaci\u00f3n del principio de conservaci\u00f3n del derecho. Tales posibilidades son, en lo esencial: (i) que el vicio haya sido convalidado durante el mismo tr\u00e1mite legislativo; (ii) en caso de que el vicio no haya sido convalidado, que la norma sea devuelta al Congreso para que all\u00ed se efect\u00fae el tr\u00e1mite correspondiente; y (iii) que sea la misma Corte Constitucional quien realice tal subsanaci\u00f3n, mediante una sanci\u00f3n jur\u00eddica diferente a la inexequibilidad pura y simple.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La primera hip\u00f3tesis constituye una aplicaci\u00f3n elemental del citado principio de instrumentalidad de las formas, y permite que, a pesar de existir un determinado vicio, la Corte declare la exequibilidad de la ley, por cuanto ya ha sido el mismo Legislador quien ha enmendado la lesi\u00f3n inferida al fin superior protegido por la formalidad que se viol\u00f3. La segunda hip\u00f3tesis, se encuentra contemplada expresamente en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 241 Superior, as\u00ed: \u201cCuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formaci\u00f3n del acto sujeto a su control, ordenar\u00e1 devolverlo a la autoridad que lo profiri\u00f3 para que, de ser posible, enmiende el defecto observado\u201d. \u00a0Ella constituye una manifestaci\u00f3n directa del principio democr\u00e1tico, en la medida en que permite que sea directamente el Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta es una posibilidad que se debe ejercer siempre en forma razonable; ello quiere decir que, bajo el manto de la subsanaci\u00f3n, no se pueden cobijar situaciones que exijan del Congreso la repetici\u00f3n completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, queda la posibilidad de que sea la Corte misma quien efect\u00fae dicha subsanaci\u00f3n al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley en cuesti\u00f3n, siempre que no sea necesario que el Congreso efect\u00fae, directamente, la convalidaci\u00f3n o subsanaci\u00f3n respectivas, hip\u00f3tesis que es de especial relevancia para el caso bajo estudio. \u00a0As\u00ed, por ejemplo, cuando a una ley que es materialmente ordinaria se le ha impartido el tr\u00e1mite propio de una ley org\u00e1nica, la Corte puede declarar la constitucionalidad de dicha norma, condicion\u00e1ndola a que se entienda que se trata, precisamente, de una ley ordinaria. En el mismo sentido, la Corte cuenta con la posibilidad de establecer que una norma es, materialmente, una ley org\u00e1nica, no obstante estar en una ley ordinaria, siempre y cuando se haya cumplido con los requisitos que exige el art\u00edculo 151 de la Carta para este tipo de normas – a saber, que la materia que es objeto de la regulaci\u00f3n forme parte de la reserva de ley org\u00e1nica, y que se hayan presentado las mayor\u00edas correspondientes-, y que \u00fanicamente falte el requisito consistente en que haya existido una denominaci\u00f3n legislativa expresa, en el sentido de que se trata de una ley org\u00e1nica (sentencia C-540\/01). La posibilidad de efectuar este tipo de re-clasificaciones durante el proceso de control de constitucionalidad, especialmente cuando se trata de declarar que una ley tramitada como ordinaria tiene una jerarqu\u00eda o poder vinculante mayor -como lo es el de las leyes estatutarias u org\u00e1nicas-, se encuentra sujeta a ciertas condiciones, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Que con tal reclasificaci\u00f3n, no se desvertebre el sistema de control constitucional, cuya estructura impone claros l\u00edmites a la actuaci\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n. As\u00ed, por ejemplo, existen ciertas leyes -como las leyes estatutarias, o las aprobatorias de tratados internacionales-, que est\u00e1n sujetas a un control de constitucionalidad previo a su expedici\u00f3n. En ese sentido, no podr\u00eda la Corte, al convalidar un vicio del tipo indicado, reclasificar como leyes estatutarias, normas legales que fueron tramitadas como ordinarias o como org\u00e1nicas, ya que ello contravendr\u00eda el esquema de funcionamiento mismo de la jurisdicci\u00f3n constitucional; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Que con la declaraci\u00f3n mediante la cual se pretende subsanar el vicio, la Corte no lesione la voluntad democr\u00e1tica del Congreso; as\u00ed, no se podr\u00e1 declarar que una ley es org\u00e1nica, si no se presenta, como m\u00ednimo, la votaci\u00f3n mayoritaria requerida por la Carta; y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Que se trate de vicios que no hagan imperativa la devoluci\u00f3n del proyecto al Congreso, para que all\u00ed se surta una etapa que fue omitida; en otras palabras, que la subsanaci\u00f3n en cuesti\u00f3n no viole los l\u00edmites propios del principio de razonabilidad, arriba explicados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La aplicaci\u00f3n de las anteriores reglas al caso espec\u00edfico de los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 acusados, lleva a concluir que bien pod\u00eda la Corte subsanar el vicio en que \u00e9stos incurrieron (la violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica), declarando la exequibilidad de los mismos, condicionada a que se entendiera que se trata de normas org\u00e1nicas; de hecho, en aplicaci\u00f3n del precepto de conservaci\u00f3n del derecho, era esta la decisi\u00f3n que debi\u00f3 haber adoptado la Sala.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al revisar los antecedentes legislativos de estas normas, con miras a verificar la presencia de los requisitos establecidos en el art\u00edculo 151 Superior, se observa que durante los cuatro debates en el Congreso, se le otorg\u00f3 a algunas normas de la Ley 617 de 2000 el car\u00e1cter expreso de normas org\u00e1nicas de ordenamiento territorial; entre ellas, se encontraban los art\u00edculos demandados. Sin embargo, en el acta final de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n a la que se someti\u00f3 el proyecto, consta que finalmente se decidi\u00f3 despojar de tal denominaci\u00f3n a las disposiciones bajo estudio, puesto que, en los t\u00e9rminos de la Comisi\u00f3n, \u201cestos son temas que se han venido desarrollando por medio de leyes ordinarias”. A pesar de ello, resulta claro que los art\u00edculos en comento cumplieron con los requisitos de las leyes org\u00e1nicas, puesto que fueron adoptados mediante el voto favorable de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de ambas c\u00e1maras, y a lo largo del tr\u00e1mite se entendi\u00f3 que eran materialmente org\u00e1nicas; por lo mismo, el vicio detectado consiste, simplemente, en la ausencia de una denominaci\u00f3n expresa del Congreso en el sentido de tratarse de una ley org\u00e1nica, vicio que podr\u00eda ser subsanado por medio de una declaraci\u00f3n de esta Corte en el sentido arriba indicado. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-579\/01 \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Requisitos\/PROYECTO DE LEY-Aprobaci\u00f3n en primer debate en comisi\u00f3n respectiva (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencias\/COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE-Competencia\/COMISION CUARTA PERMANENTE-Competencia (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Reparto a Comisi\u00f3n de materia predominante (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Debate y aprobaci\u00f3n en comisi\u00f3n respectiva\/LEY-Vicio de inconstitucionalidad\/LEY-Inexequibilidad por no debate y aprobaci\u00f3n en comisi\u00f3n respectiva (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Si a un proyecto de ley no se le da debate y aprobaci\u00f3n en la \u201ccomisi\u00f3n respectiva\u201d se infringe el art\u00edculo 157 de la Carta y, en consecuencia, si contin\u00faa su tr\u00e1mite irregular en el Congreso de la Rep\u00fablica y luego obtiene la \u201csanci\u00f3n del Gobierno\u201d, se encuentra viciado de inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habr\u00e1 de declararse por la Corte su inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
COMISION CUARTA PERMANENTE-Asuntos econ\u00f3micos, presupuestales y fiscales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
ORGANIZACION TERRITORIAL-Contenido (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
REGIMEN ECONOMICO Y DE LA HACIENDA PUBLICA-Materias que comprende (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Como claramente aparece de la propia ordenaci\u00f3n normativa de la Constituci\u00f3n, todo lo que tenga que ver con el situado fiscal, la participaci\u00f3n de las rentas de la Naci\u00f3n a departamentos y municipios, el r\u00e9gimen tributario y dem\u00e1s asuntos de car\u00e1cter econ\u00f3mico, por ministerio de la propia Carta Pol\u00edtica no quedan comprendidos dentro de la que ella denomina \u201cOrganizaci\u00f3n Territorial\u201d, sino dentro del \u201cR\u00e9gimen Econ\u00f3mico y de la Hacienda P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
LEY-Vicio por no debate y aprobaci\u00f3n en comisi\u00f3n respectiva (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS-Competencias (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Requisitos\/LEY ORGANICA-Mayor\u00eda especial en tr\u00e1mite (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Certificaci\u00f3n sobre votaci\u00f3n en plenarias (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Ausencia de prop\u00f3sito inequ\u00edvoco de norma determinada (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales confiere a sus titulares una serie de facultades que implican poderes de acci\u00f3n en cuanto a la direcci\u00f3n y manejo de sus propios intereses, tal como se consagra expresamente en el art\u00edculo 287 del Estatuto Superior. Dicha autonom\u00eda se concreta en la posibilidad de escoger sus propias autoridades, de ejercer las competencias que les corresponden, \u00a0de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir con sus funciones y de participar en las rentas nacionales, actividades que deben ser ejercidas con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n legislativa no es absoluta (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n del legislador si bien est\u00e1 autorizada por el Estatuto Supremo, ella no es absoluta, ya que no puede la ley afectar el n\u00facleo esencial de la misma autonom\u00eda, o en t\u00e9rminos de la Corte, el reducto m\u00ednimo intocable de ella. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidades de inter\u00e9s general (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Potestad de autonormarse (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda territorial comprende tambi\u00e9n la potestad de autonormarse, entendida \u00e9sta como la capacidad jur\u00eddica de establecer sus propias normas jur\u00eddicas para el manejo de todos los asuntos que les conciernen y la satisfacci\u00f3n de sus propios intereses y de la comunidad local, sin que sobre ellas pueda ejercerse ning\u00fan control de tutela por parte del nivel nacional. As\u00ed las cosas, la autonom\u00eda implica el reconocimiento de un conjunto de verdaderos derechos en favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del sector central en lo que ata\u00f1e al desarrollo de sus competencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Bienes y rentas de libre disposici\u00f3n\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No disposici\u00f3n por legislador (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 362 aparece en forma clara y expresa el deseo del constituyente de preservar al m\u00e1ximo la autonom\u00eda de las entidades territoriales, respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el mismo tratamiento que se le da a la propiedad de los particulares, es decir, que solamente sus titulares pueden ejercer los derechos que de ella se derivan, esto es, el uso, goce y lo que es m\u00e1s importante, la libre disposici\u00f3n de los mismos. Siendo ello as\u00ed, no queda duda alguna que los bienes y rentas de los entes territoriales no pueden ser objeto de disposici\u00f3n por parte del legislador, salvo en los casos de guerra exterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Injerencia del legislador en fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Origen de recursos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ingreso de recursos los convierte en bienes y rentas exclusivos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Una vez que los recursos cedidos o producidos directamente ingresan a las arcas municipales se convierten ipso jure en bienes y rentas de su propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten injerencia alguna por parte del legislador para efectos de determinar su disposici\u00f3n o aplicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gastos de funcionamiento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA MUNICIPAL-Determinaci\u00f3n de gastos a recortar (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DEPARTAMENTO-Igualdad jur\u00eddico pol\u00edtica\/DEPARTAMENTO-No categorizaci\u00f3n presupuestal\/DEPARTAMENTO-Competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Reg\u00edmenes para organizaci\u00f3n, gobierno y administraci\u00f3n\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Administraci\u00f3n de recursos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY MARCO-R\u00e9gimen salarial de empleados p\u00fablicos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AREA METROPOLITANA-R\u00e9gimen administrativo y fiscal por legislador org\u00e1nico (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Ismanda Luc\u00eda Gonz\u00e1lez Vasco, Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona y Alexander L\u00f3pez Quiroz. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por la posici\u00f3n mayoritaria de la Sala, me veo obligado a expresar brevemente las razones por las cuales me aparto de su decisi\u00f3n en el sentido de declarar la inexequibilidad de los literales h) y j) del Par\u00e1grafo del art\u00edculo 3 de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
El hilo conductor de la providencia, en lo tocante al punto de la autonom\u00eda territorial y de las relaciones entre \u00e9sta y la unidad nacional, es el de que bien puede el Legislador, en las hip\u00f3tesis excepcionales en las que est\u00e9 de por medio la preservaci\u00f3n de la estabilidad macroecon\u00f3mica nacional, intervenir sobre el manejo que las entidades territoriales dan, no s\u00f3lo a sus rentas de fuente ex\u00f3gena, sino tambi\u00e9n a las que procede de fuentes end\u00f3genas, siempre que en cada caso, la intervenci\u00f3n sea razonable y proporcionada. Asimismo, se establece en dicha providencia que el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial tiene un alcance mucho menor en materia econ\u00f3mica y presupuestal, aspectos para los cuales la Carta dot\u00f3 al Legislador nacional de una facultad de intervenci\u00f3n mucho m\u00e1s amplia que en otros temas. \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el hecho de que cierto tipo de recursos provengan de fuentes end\u00f3genas o ex\u00f3genas, no basta, en s\u00ed mismo, para descartar la constitucionalidad de este tipo de medidas legislativas; ser\u00e1 necesario, en cada caso, efectuar el estudio de sus condiciones de proporcionalidad y razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, al momento de estudiar la constitucionalidad de los literales h) y j) referidos, la posici\u00f3n mayoritaria de la Sala fue la de considerar que ellos violan la Carta Pol\u00edtica, por referirse a recursos que son de propiedad exclusiva de los entes territoriales: \u201cpor ser medidas demasiado estrictas, y por lo mismo desproporcionadas, ya que recaen sobre bienes amparados por la protecci\u00f3n constitucional a la propiedad y por el art\u00edculo 362 Superior, la Corte considera que implican un vaciamiento total de la autonom\u00eda de las entidades territoriales; por lo mismo, declarar\u00e1 inexequibles estos dos literales\u201d. Sin embargo, en criterio del abajo firmante, tales razones distan mucho de ser satisfactorias para afirmar que las medidas son desproporcionadas o irracionales; de hecho, si se aplican las reglas gen\u00e9ricas arriba se\u00f1aladas, resulta claro que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. se trata de rentas end\u00f3genas, sujetas a la misma posibilidad de intervenci\u00f3n que las dem\u00e1s de esta \u00edndole, y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. a pesar de que son recursos que se encuentran amparados por lo dispuesto en el art\u00edculo 362 Superior, \u00e9ste no otorga una protecci\u00f3n absoluta a las rentas de las entidades territoriales, por cuanto sujeta dicha protecci\u00f3n a lo dispuesto en la ley, en la misma forma en sucede con la protecci\u00f3n de la propiedad particular (art. 58, C.P); lo cual se afirma, tajantemente, en la misma providencia en que se toma la decisi\u00f3n de la cual me aparto (pg. 85, numeral (v)). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, no existen, para el suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir la aplicaci\u00f3n de las reglas antedichas a los literales h) y j) del par\u00e1grafo del art\u00edculo 3, acusado, por lo cual \u00e9stos, al igual que las dem\u00e1s medidas adoptadas por la norma demandada, debieron haber sido declarados exequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-579\/01 \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No financiaci\u00f3n con recursos de activos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
RENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Protecci\u00f3n no es absoluta (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Al igual que ya lo hicimos con respecto a la Sentencia C-540 de 22 de mayo del presente a\u00f1o, hoy nos vemos precisados a salvar nuestro voto en relaci\u00f3n con la Sentencia C-579 de 5 de junio del a\u00f1o en curso, pues en esta como en aquella fue demandada la Ley 617 de 2000 en general, y, en particular, algunos de sus art\u00edculos. \u00a0<\/p>\n
El salvamento de voto que ahora formulamos con respecto a la Sentencia C-579 de 5 de junio de 2001, esencialmente se funda en las razones que a continuaci\u00f3n se expresan: \u00a0<\/p>\n
1\u00aa. \u00a0En esta sentencia, se ordena estar a lo resuelto en la Sentencia C-540 de 2001 en cuanto al cargo que contra la Ley 617 de 2000 fue planteado ante la Corte por vicios de tr\u00e1mite en la formaci\u00f3n de la ley. \u00a0<\/p>\n
Dado que ello equivale a reiterar por la Corte la inexistencia del vicio de la ley aludida por haber sido aprobada en primer debate en la Comisi\u00f3n Primera y no en la Comisi\u00f3n Cuarta de cada C\u00e1mara, asunto este sobre el cual contin\u00faa nuestra discrepancia, debemos entonces reiterar las razones de nuestro disentimiento, que en el salvamento anterior fueron expuestas como a continuaci\u00f3n se indican, tomadas del salvamento de voto anterior, en el que entonces dijimos, y hoy nos reafirmamos en ello: \u00a0<\/p>\n
\u201c1\u00ba. \u00a0En la sentencia aludida se declara la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 por considerar que no se vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en virtud de haber sido tramitado el proyecto de ley respectivo, \u201cen primer debate en la Comisi\u00f3n Primera y no en la Comisi\u00f3n Cuarta de cada C\u00e1mara\u201d, lo cual, a nuestro juicio, resulta equivocado, como pasa a demostrarse: \u00a0<\/p>\n
1.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Como es conocido, para facilitar el tr\u00e1mite de las leyes y procurar que en su discusi\u00f3n intervengan Congresistas que en cada C\u00e1mara se dediquen de manera especial a temas determinados, la reforma constitucional de 1945 introdujo, en ese entonces como novedad, el conocimiento y debate de los proyectos en comisiones especializadas de cada una de las C\u00e1maras, y, al efecto se reform\u00f3, de esa manera el art\u00edculo 81 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de tal suerte que, sin ese requisito el proyecto no podr\u00eda convertirse en ley pues, previo al respectivo debate y aprobaci\u00f3n en las plenarias era indispensable surtir primero el mismo tr\u00e1mite en la comisi\u00f3n respectiva. \u00a0<\/p>\n
1.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n de 1991, que esencialmente reproduce lo que al efecto dispon\u00eda el art\u00edculo 81 de la Constituci\u00f3n precedente, ordena que \u201cning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley\u201d sin el cumplimiento de los requisitos all\u00ed se\u00f1alados entre los cuales el segundo de ellos es el de \u201chaber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara\u201d, luego de lo cual habr\u00e1 de aprobarse, para ser ley, \u201cen cada C\u00e1mara en segundo debate\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo 142 de la Constituci\u00f3n, de manera expresa dispone que cada una de las C\u00e1maras \u201celigir\u00e1, para el respectivo per\u00edodo constitucional, comisiones permanentes que tramitar\u00e1n en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley\u201d, y agrega que ser\u00e1 una ley la que determine \u201cel n\u00famero de comisiones permanentes y el de sus miembros, as\u00ed como las materias de las que cada una deber\u00e1 ocuparse\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn desarrollo de esa disposici\u00f3n constitucional la Ley 3\u00aa de 1992 regula lo atinente a las comisiones permanentes de cada una de las C\u00e1maras y establece de manera precisa la competencia para cada una de ellas. \u00a0As\u00ed, conforme a su art\u00edculo 2\u00ba, a la Comisi\u00f3n Primera, compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la C\u00e1mara de Representantes, corresponde conocer de lo atinente a la \u201corganizaci\u00f3n territorial\u201d; y a la Comisi\u00f3n Cuarta, compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 en la C\u00e1mara de Representantes, le compete conocer del tr\u00e1mite de las \u201cleyes org\u00e1nicas de presupuesto\u201d; \u00a0y \u201cr\u00e9gimen de control fiscal financiero\u201d, entre otras materias. \u00a0<\/p>\n
1.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En armon\u00eda con lo expuesto la Ley 5\u00aa de 1992 \u201cpor la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes\u201d, en el art\u00edculo 144 dispone que luego de recibido un proyecto de ley y ordenada su publicaci\u00f3n en la Gaceta del Congreso, \u201cse repartir\u00e1 por el Presidente a la Comisi\u00f3n \u00a0Permanente respectiva\u201d y, en el art\u00edculo 146 de la misma ley se establece que cuando el proyecto \u201cverse sobre varias materias ser\u00e1 repartido a la Comisi\u00f3n de la materia predominante\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.5. Significa entonces lo anterior que, si a un proyecto de ley no se le da debate y aprobaci\u00f3n en la \u201ccomisi\u00f3n respectiva\u201d se infringe el art\u00edculo 157 de la Carta y, en consecuencia, si contin\u00faa su tr\u00e1mite irregular en el Congreso de la Rep\u00fablica y luego obtiene la \u201csanci\u00f3n del Gobierno\u201d, se encuentra viciado de inconstitucionalidad y, si por ello se demanda, habr\u00e1 de declararse por la Corte su inexequibilidad, que fue lo que no se hizo por esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, en relaci\u00f3n con la Ley 617 de 2000, por lo cual salvamos nuestro voto. En efecto: \u00a0<\/p>\n
1.5.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Conforme aparece en la \u201cGaceta del Congreso\u201d del martes 17 de agosto de 1999, en esa fecha los se\u00f1ores Ministros del Interior y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, doctores Nestor Humberto Mart\u00ednez Neira y Juan Camilo Restrepo Salazar, en su orden, presentaron a consideraci\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes para que all\u00ed iniciara su tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica, el proyecto de ley que posteriormente fue promulgado como Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn la exposici\u00f3n de motivos, de manera expresa manifestaron los autores de dicho proyecto de ley que este \u201chace parte del conjunto de pol\u00edticas en marcha para equilibrar la econom\u00eda nacional. \u00a0Esta segunda ola de reformas tiene car\u00e1cter estructural, hace frente a los principales problemas financieros del Estado y sin su aprobaci\u00f3n \u2013agregaron- no ser\u00e1 posible garantizar la viabilidad econ\u00f3mica del pa\u00eds en el mediano y largo plazo\u201d. (P\u00e1gina 9, Gaceta del Congreso citada). \u00a0<\/p>\n
\u201cAdem\u00e1s, expresamente se incluy\u00f3 por los proponentes de ese proyecto de ley que el se justifica para superar la \u201csituaci\u00f3n financiera de las entidades territoriales\u201d y las \u201cprincipales causas de ella\u201d. (P\u00e1ginas 9 y 10, Gaceta del Congreso citada). \u00a0<\/p>\n
\u201cDel mismo modo se afirm\u00f3 por los proponentes del proyecto de ley, en nombre del Gobierno Nacional, que su articulado fue dise\u00f1ado, con respecto al an\u00e1lisis que all\u00ed se hace sobre los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, \u201cde acuerdo con los estudios que se realizan actualmente para la preparaci\u00f3n de los Planes de Reforma Econ\u00f3mica que viene coordinando la Direcci\u00f3n de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda\u201d (P\u00e1gina 11, Gaceta del Congreso citada). \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese mismo orden de ideas, analizan luego quienes presentaron el proyecto para justificarlo lo que denominan \u201ccrecimiento insuficiente de los ingresos corrientes\u201d, los que a su juicio \u201cdeb\u00edan crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno central para compensar las mayores transferencias territoriales\u201d; y, expresan que \u201ca su vez, los ingresos tributarios territoriales deb\u00edan crecer a un ritmo similar al de sus gastos; sin embargo, – contin\u00faan- ello no sucedi\u00f3: los ingresos corrientes del Gobierno Nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro tanto ocurri\u00f3 con los de los gobiernos territoriales\u201d. Se refieren, as\u00ed mismo a la necesidad de crear \u201cincentivos adecuados para promover una recaudaci\u00f3n tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobiernos municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del Gobierno Central. (P\u00e1gina 11, Gaceta del Congreso citada). \u00a0<\/p>\n
\u201cA continuaci\u00f3n examinan \u201cel creciente problema del d\u00e9ficit fiscal y del endeudamiento\u201d, respecto del cual aseveran que \u201cla manera como se desaceler\u00f3 la descentralizaci\u00f3n en la \u00faltima d\u00e9cada ha debilitado la capacidad del Estado para controlar el d\u00e9ficit fiscal. Los gastos del Gobierno Central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relaci\u00f3n directa con su capacidad de recaudo tributario\u201d y agregan que \u201cel sistema de transferencias autom\u00e1ticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la v\u00eda del fortalecimiento de los ingresos tributarios\u201d; afirman que la legislaci\u00f3n vigente \u201cno est\u00e1 propiciando el equilibrio fiscal territorial\u201d; y expresan que \u201cen medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el d\u00e9ficit fiscal del Gobierno Nacional creci\u00f3 en forma notable: pas\u00f3 del 0.68% del PIB en 1990 a 3.98% del PIB en 1997. \u00a0Entre tanto, el d\u00e9ficit fiscal de los gobiernos territoriales tambi\u00e9n creci\u00f3, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 al 1.13% del PIB en 1997. (P\u00e1ginas 12 y 13, Gaceta del Congreso citada). \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed mismo, los dos Ministros actores del proyecto de ley presentado a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, en forma clara manifestaron que sus disposiciones \u201cse orientan hacia el fortalecimiento de los ingresos propios y la racionalizaci\u00f3n de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, a trav\u00e9s de estrategias integrales de ajuste fiscal\u201d, las que, a su juicio, pueden lograrse con la categorizaci\u00f3n de departamentos y municipios para ese prop\u00f3sito, con la limitaci\u00f3n a los gastos de funcionamiento de los entes territoriales y con normas que garanticen \u201ctransparencia de la gesti\u00f3n territorial\u201d y mayor inversi\u00f3n con el \u201cahorro que generar\u00e1 el proyecto\u201d, pues, para fortalecer las entidades territoriales las normas contenidas en ese proyecto de ley son \u201cel \u00fanico para asegurar la sostenibilidad financiera y fiscal\u201d, (p\u00e1ginas 14 y 15 Gaceta del Congreso citada). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.5.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No queda pues, ni de lejos, el m\u00e1s m\u00ednimo margen de duda sobre el prop\u00f3sito de saneamiento fiscal y de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica que el proyecto que posteriormente se convirti\u00f3 en la Ley 617 de 2000, persegu\u00eda, seg\u00fan sus propios autores, raz\u00f3n esta por la cual el Presidente de la C\u00e1mara de Representantes, en vez de repartirlo a la Comisi\u00f3n Primera para su tr\u00e1mite deber\u00eda haberlo enviado para ese fin a la Comisi\u00f3n Cuarta, en acatamiento a lo dispuesto por el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 3\u00aa de 1992, as\u00ed como en atenci\u00f3n a lo preceptuado por el art\u00edculo 144 de la Ley 5\u00aa de 1992, como quiera que a la Comisi\u00f3n Primera le corresponde lo atinente a las leyes que versen sobre \u201corganizaci\u00f3n territorial\u201d y a la Cuarta los asuntos de car\u00e1cter econ\u00f3mico, presupuestal y fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, del T\u00edtulo XI, dedicado a la Organizaci\u00f3n Territorial, forma parte un conjunto de \u201cdisposiciones generales\u201d que establecen cu\u00e1les son las entidades territoriales, definen su autonom\u00eda, fijan los asuntos propios de la \u201cLey Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial\u201d, autorizan un r\u00e9gimen especial para los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas, disponen lo atinente al r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades de diputados y concejales en lo esencial y dejando a la ley algunos aspectos; as\u00ed mismo, en cap\u00edtulos separados se establecen las bases del \u201cr\u00e9gimen departamental\u201d (art\u00edculos 297 a 310 de la Constituci\u00f3n), del \u201cr\u00e9gimen municipal (art\u00edculos 311 a 321 de la Constituci\u00f3n) y de los reg\u00edmenes especiales para el Distrito Capital de Bogot\u00e1, las \u00e1reas metropolitanas, las regiones, los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los resguardos y territorios ind\u00edgenas y la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor su parte el T\u00edtulo XII, que se ocupa del \u201cR\u00e9gimen Econ\u00f3mico y de la Hacienda P\u00fablica\u201d, contiene un cap\u00edtulo sobre disposiciones generales (art\u00edculos 332 a 338 C.P.), otro sobre planes de desarrollo (art\u00edculos 339 a 344), uno especial sobre el presupuesto (art\u00edculos 345 a 355), otro sobre distribuci\u00f3n de recursos y competencias para fijar los servicios a cargo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el situado fiscal y lo atinente a la autonom\u00eda patrimonial y fiscal de las entidades territoriales, principios del sistema tributario y capacidad de endeudamiento (art\u00edculos 355 a 364), uno sobre la finalidad social del Estado y los servicios p\u00fablicos (art\u00edculos 365 a 370) y, por \u00faltimo, lo atinente a la banca central (art\u00edculos 371 a 373 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u201cComo claramente aparece de la propia ordenaci\u00f3n normativa de la Constituci\u00f3n, todo lo que tenga que ver con el situado fiscal, la participaci\u00f3n de las rentas de la Naci\u00f3n a departamentos y municipios, el r\u00e9gimen tributario y dem\u00e1s asuntos de car\u00e1cter econ\u00f3mico, por ministerio de la propia Carta Pol\u00edtica no quedan comprendidos dentro de la que ella denomina \u201cOrganizaci\u00f3n Territorial\u201d, sino dentro del \u201cR\u00e9gimen Econ\u00f3mico y de la Hacienda P\u00fablica\u201d. \u00a0<\/p>\n
1.5.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No obstante, conforme al reparto que del proyecto de ley hizo el Presidente de la C\u00e1mara de Representantes en ese momento doctor Armando Pomarico Ramos, el tr\u00e1mite del proyecto posteriormente convertido en Ley 617de 2000, fue asignado a la Comisi\u00f3n Primera como si se tratara de asuntos que versen sobre la \u201cOrganizaci\u00f3n Territorial\u201d, y no a la Comisi\u00f3n Cuarta, encargada de los asuntos econ\u00f3micos, fiscales y presupuestales, y en aquella se debati\u00f3 y aprob\u00f3 en primer debate, en forma abiertamente contraria a la Constituci\u00f3n, pues el desconocimiento de la competencia espec\u00edfica de cada Comisi\u00f3n permanente indica que no s\u00f3lo se violaron, como ya se dijo, los art\u00edculos 2\u00ba de la Ley 3\u00aa de 1992 y 144 de la Ley 5\u00aa de 1992, sino que, por esa v\u00eda se penetr\u00f3 luego, ya desbocado el Congreso, pues el error no era susceptible de enmienda en el Senado de la Rep\u00fablica al cual el proyecto lleg\u00f3 aprobado por la C\u00e1mara de Representantes, a la violaci\u00f3n flagrante del art\u00edculo 157 de la Carta Pol\u00edtica, que ordena que los proyectos tengan \u201ccurso en la Comisi\u00f3n respectiva\u201d, que el primer debate se surta en la \u201cComisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara\u201d y que luego s\u00ed, en cada una de ellas se realice su discusi\u00f3n en segundo debate y la aprobaci\u00f3n correspondiente. \u00a0<\/p>\n
1.5.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Podr\u00eda aducirse que la inconstitucionalidad en el tr\u00e1mite del proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 617 de 2000 por el vicio de haberse debatido y aprobado en primer debate en la Comisi\u00f3n Primera y no en la Comisi\u00f3n Cuarta de la C\u00e1mara de Representantes y luego en la misma Comisi\u00f3n del Senado queda despejada por la autorizaci\u00f3n que el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo 2\u00ba \u00a0de la Ley 3\u00aa de 1992 otorga al Presidente de la respectiva C\u00e1mara para que cuando \u201cla materia de la cual trate el proyecto de ley no est\u00e9 claramente adscrita a una Comisi\u00f3n\u201d, pueda entonces enviarlo \u201ca aquella que, seg\u00fan su criterio, sea competente para conocer de materias afines\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cSin embargo, semejante argumentaci\u00f3n, en este caso, resulta claramente ineficaz para defender con ella la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000, pues lo que, conforme al articulado del proyecto que luego se convirti\u00f3 en la citada ley y a la exposici\u00f3n de motivos correspondiente, lo que salta a la vista es no s\u00f3lo un prop\u00f3sito de car\u00e1cter fiscal, financiero y de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica del Estado, sino, adem\u00e1s, que ella no se ocupa de lo que la Constituci\u00f3n define como \u201cOrganizaci\u00f3n Territorial\u201d, sino de materias que quedan comprendidas, con nitidez absoluta en el \u201cR\u00e9gimen Econ\u00f3mico y de la Hacienda P\u00fablica\u201d, que es propio de las Comisiones Cuarta y Tercera del Congreso de la Rep\u00fablica, que, precisamente por ello, se denominan \u201cComisiones Econ\u00f3micas\u201d, a las cuales s\u00ed le son afines algunos asuntos, pero, en todo caso, distintos de los que se refieren a la \u201cOrganizaci\u00f3n Territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cPrecisamente por eso, al tramitar en el Congreso la Ley 60 de 1993, que se ocupa de las competencias de las entidades territoriales y de la Naci\u00f3n y por ello desarrolla los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en cuanto al situado fiscal para los departamentos y la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos territoriales de la Naci\u00f3n, as\u00ed como de algunas reglas de adecuaci\u00f3n institucional en cuanto al funcionamiento de estos entes territoriales en materias de salud, educaci\u00f3n y control de gastos, ese proyecto de ley fue presentado al Senado de la Rep\u00fablica y repartido entonces a la Comisi\u00f3n Tercera, af\u00edn con la Cuarta respecto de los temas econ\u00f3micas que tratan la una y la otra, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 41 d ese a\u00f1o, p\u00e1gina 3\u00aa; por esa Comisi\u00f3n se aprob\u00f3 e incluso hubo reuniones conjuntas de las dos Comisiones (Gacetas del Congreso 137 y 205, p\u00e1ginas 1 a 16 y 10 a 11); luego se aprob\u00f3 por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes \u00a0y la del Senado de la Rep\u00fablica (Gacetas del Congreso 206 y 217 de 1993, p\u00e1ginas 2 a 3 y 18 a 24), respectivamente. \u00a0<\/p>\n
\u201cPero entonces, no se quebrant\u00f3 la Constituci\u00f3n como ahora. \u00a0Es ese un antecedente de car\u00e1cter legislativo que aunque puesto de presente en los debates de la Sala, no se tuvo en cuenta al decidir. \u00a0<\/p>\n
1.5.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tambi\u00e9n podr\u00eda, en gracia de discusi\u00f3n, pensarse en que al repartir el proyecto a la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes no se quebrant\u00f3 la Constituci\u00f3n pues, a tenor de lo dispuesto por el art\u00edculo 146 de la Ley 5\u00aa de 1992 si el proyecto versa \u201csobre varias materias ser\u00e1 repartido a la Comisi\u00f3n de la materia predominante\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cEllo con todo, no es as\u00ed pues, como ya se vio, justamente lo que ocurre es que la \u201cmateria predominante\u201d en el proyecto que se convirti\u00f3 en Ley 617 de 2000, es la econ\u00f3mica, financiera y fiscal, expresamente declarada as\u00ed por los ministros proponentes del proyecto y as\u00ed tratada luego tanto en las ponencias rendidas a lo largo del debate en las Comisiones, como en las Plenarias, tal como puede apreciarse en las Gacetas del Congreso Nos. 394, 409, 452, 532, 533, 591, 592, 593 de 1999; 60, 99, 100, 101, 102, 103, 211, 259, 327 y 358, 395 y 416 de 2000, esta \u00faltima contentiva del proyecto finalmente aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. En la Sentencia C-579 de 2001, a la cual se refiere este salvamento de voto, se ordena estar a lo resuelto en la Sentencia C-540 de 2000, en la que se declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 95 de la Ley 617 de 2001, en el cual se dispone que los art\u00edculos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 \u201cson normas org\u00e1nicas de presupuesto\u201d .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este asunto, resulta tambi\u00e9n ineludible reiterar nuestra absoluta discrepancia sobre la constitucionalidad de las normas aludidas, por lo que, en este punto, tambi\u00e9n hacemos nuestras, para esta sentencia las razones por las cuales salvamos nuestro voto en la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u201c2.1. Como se sabe, el articulo 151 de la Carta Pol\u00edtica ordena al Congreso de la Rep\u00fablica la expedici\u00f3n de \u201cleyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa\u201d, entre las cuales se encuentran las que contengan normas relativas a la \u201cpreparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201c2.2. En ese orden de ideas son normas org\u00e1nicas del presupuesto, aquellas contenidas hoy en el Decreto 111 de 1996, mediante el cual se compilaron las disposiciones contenidas en las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el denominado \u201cEstatuto Org\u00e1nico del Presupuesto\u201d, con sujeci\u00f3n al cual ha de decretarse anualmente el presupuesto nacional, por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 349 de la Carta en el cual se dispone que dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, y de acuerdo con las reglas de la ley org\u00e1nica, el Congreso discutir\u00e1 y expedir\u00e1 el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones. \u00a0<\/p>\n
\u201c2.3. De esta suerte, es claro que el legislador cuando se dispone a dictar una ley org\u00e1nica, desde el comienzo ha de tener ese prop\u00f3sito y, luego habr\u00e1 de darle el tr\u00e1mite pertinente de tal manera que su aprobaci\u00f3n se produzca por la mayor\u00eda absoluta de los votos de los integrantes tanto del Senado como de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0<\/p>\n
\u201cEsto significa, claramente, que en las leyes org\u00e1nicas se fijan normas para expedir ciertas leyes, por cuanto el legislador as\u00ed mismo se traza derroteros, l\u00edmites y requisitos para ese efecto. \u00a0<\/p>\n
\u201cEntre tales requisitos, como ya se vio, se encuentra el de mayor\u00edas especiales en su tramitaci\u00f3n, pues no basta la mayor\u00eda simple habiendo qu\u00f3rum sino que se requiere la mayor\u00eda absoluta, es decir al menos la mitad m\u00e1s uno de los votos favorables de la totalidad de los miembros de una y otra C\u00e1mara. \u00a0<\/p>\n
\u201c2.4. En el tr\u00e1mite del proyecto que se convirti\u00f3 en la Ley 617 de 2000, en lo que respecta a los art\u00edculos 3\u00ba, 4\u00ba, 5\u00ba, 6\u00ba, 7\u00ba, 8\u00ba, 9\u00ba, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93, que el art\u00edculo 95 de la misma ley declara que \u201cson normas org\u00e1nicas de presupuesto\u201d, se encuentra que en la Gaceta del Congreso No. 543 del martes 28 de diciembre de 1999, como un informe de Secretar\u00eda se afirma \u201cque los art\u00edculos que tienen que ver con materia de ley org\u00e1nica fueron aprobados por mayor\u00eda absoluta\u201d, sin que aparezca discriminada la votaci\u00f3n respecto de cada uno de ellos, ni se haya obtenido certificaci\u00f3n posterior al respecto; y, por lo que hace al debate en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, en certificaci\u00f3n expedida por el Secretario General del Senado se expresa que \u201cel proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en el Senado con un qu\u00f3rum de 96 honorables Senadores de 102 en la sesi\u00f3n ordinaria correspondiente al d\u00eda 20 de junio de 2000, seg\u00fan consta en el acta 48 publicada en la Gaceta del Congreso a\u00f1o IX n\u00famero 259 del 14 de julio de 2000\u201d, certificaci\u00f3n esta en la cual, como se observa, tampoco se especific\u00f3 en relaci\u00f3n con cada art\u00edculo de los que se dicen son de \u201cLey Org\u00e1nica de Presupuesto\u201d, cu\u00e1l fue la votaci\u00f3n alcanzada. \u00a0Es decir, la Corte, pese a haber sido decretada esa prueba por el ponente, no tuvo a su disposici\u00f3n certificaci\u00f3n particular y concreta sobre la votaci\u00f3n en las Plenarias de las dos C\u00e1maras sobre la votaci\u00f3n de los art\u00edculos que el texto legal afirma fueron votados como org\u00e1nicos del presupuesto, no obstante lo cual ese punto crucial en el examen de constitucionalidad, sin m\u00e1s, se dio por sentado. \u00a0<\/p>\n
\u201cS\u00ed a lo anteriormente expuesto se suma la inconstitucionalidad debida a la tramitaci\u00f3n en una comisi\u00f3n diferente a la que correspond\u00eda sobre el proyecto de ley en su integridad, queda claro que, las normas en referencia deber\u00edan haber sido declaradas inexequibles, pero no lo fueron. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2.5. Adicionalmente a lo anteriormente expuesto, ha de agregarse que la constitucionalidad de algunas de las normas que se dice pertenecen al campo propio de la \u201cOrganizaci\u00f3n Territorial\u201d, por su naturaleza ser\u00edan entonces \u201cleyes org\u00e1nicas\u201d, cual sucede, por ejemplo, con las contenidas en los art\u00edculos 20, 32 y 39, que se refieren, en su orden a los honorarios de los concejales municipales y distritales, a la duraci\u00f3n de las incompatibilidades de los gobernadores y a las incompatibilidades de los alcaldes, normas estas que aparecer\u00edan en la misma ley con otras que por su naturaleza son \u201cLeyes Org\u00e1nicas de Presupuesto\u201d, circunstancia esta que ser\u00eda tanto como autorizar que en un solo texto legal se expidan por el Congreso de la Rep\u00fablica, de manera simult\u00e1nea, leyes org\u00e1nicas de materias diferentes lo que resalta la ausencia de prop\u00f3sito inequ\u00edvoco de expedir una ley org\u00e1nica sobre una materia determinada, para, en cambio, simult\u00e1neamente legislar sobre materias org\u00e1nicas distintas, lo que ciertamente no aparece claramente indicativo de la constitucionalidad que se predica\u201d. \u00a0<\/p>\n
3. Por lo que hace a la declaraci\u00f3n de exequibilidad de los art\u00edculos 1 y 2 y 3 a 11 de la Ley 617 de 2000, de lo cual discrepamos, los suscritos magistrados expresamos, como raz\u00f3n de nuestro disentimiento, las razones que a continuaci\u00f3n se indican: \u00a0<\/p>\n
3.1. En cuanto hace referencia a la inconstitucionalidad del citado art\u00edculo 1\u00ba de la ley acusada y su incidencia en otros art\u00edculos de la misma ley, observamos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.1. \u00a0El art\u00edculo 1\u00ba establece una categorizaci\u00f3n de los departamentos, e invoca para ello el art\u00edculo 302 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de tal manera que teniendo en cuenta el n\u00famero de habitantes y el monto de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n anual, de la vigencia de esa ley en adelante, existen en Colombia departamentos de \u201ccategor\u00eda especial\u201d, de primera, de segunda, de tercera y de cuarta categor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Al rompe se observa que el art\u00edculo 302 de la Carta Pol\u00edtica en manera alguna otorga autorizaci\u00f3n al legislador para establecer ese tipo de categor\u00edas de orden \u201cpresupuestal\u201d respecto de los departamentos, pues, como surge de los debates de la Asamblea Constituyente de 1991, lo que de manera manifiesta por ella se dispuso fue que las distintas secciones territoriales entonces existentes tuviesen en el futuro una misma jerarqu\u00eda jur\u00eddico-pol\u00edtica, lo que explica que se ordenara, de manera expresa, que las intendencias y comisar\u00edas que para la \u00e9poca exist\u00edan como \u201cterritorios nacionales\u201d, desaparecieran para ser convertidas, de ah\u00ed en adelante, por voluntad del constituyente, en departamentos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.2. No obstante ello, en el art\u00edculo 302 de la Carta Pol\u00edtica, se confiri\u00f3 al legislador atribuci\u00f3n para \u201cestablecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal distintas a las se\u00f1aladas para ellos en la Constituci\u00f3n\u201d, siempre teniendo en cuenta la mejor administraci\u00f3n o prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos conforme a \u201csu poblaci\u00f3n, recursos econ\u00f3micos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecol\u00f3gicas\u201d, lo cual podr\u00eda, incluso, permitir a la ley la delegaci\u00f3n \u201ca uno o varios departamentos\u201d, de \u201catribuciones propias de los organismos o entidades p\u00fablicas nacionales\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 617 de 2000, muestra, de manera transparente, que lo que se hizo fue no s\u00f3lo quebrantar la igualdad jur\u00eddico-pol\u00edtica de los departamentos estableciendo entre ellos categor\u00edas diversas que el art\u00edculo 302 de la Constituci\u00f3n invocado para ello no autoriza, sino, adem\u00e1s, en abierta contradicci\u00f3n con la norma constitucional que para el efecto se invoca. \u00a0En esa disposici\u00f3n de la Carta, lo que el constituyente autoriz\u00f3 fue el otorgar a uno o varios departamentos competencias de gesti\u00f3n administrativa y fiscal adicionales a las se\u00f1aladas para esas entidades territoriales de la Constituci\u00f3n para mejorar la administraci\u00f3n o los servicios p\u00fablicos. \u00a0Pero nada m\u00e1s. \u00a0<\/p>\n
3.1.3. El citado art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 617 de 2000, establece una categorizaci\u00f3n presupuestal no autorizada por la Constituci\u00f3n, para que luego, el resto del articulado de la ley, especialmente en el Cap\u00edtulo II denonimado \u201cSaneamiento Fiscal de las Entidades Territoriales\u201d, \u00a0tenga un soporte l\u00f3gico en aquella norma, que permita invadir la autonom\u00eda territorial de los departamentos para la gesti\u00f3n de sus intereses que les otorga el art\u00edculo 287 de la Carta, invasi\u00f3n que no hubiera sido posible sin la existencia del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley y que explica que ella entre a regular lo atinente a \u201cvalor m\u00e1ximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos\u201d, seg\u00fan sus categor\u00edas (art\u00edculo 4\u00ba), con un per\u00edodo de transici\u00f3n para el ajuste de los mismos (art\u00edculo 5\u00ba), lo que se extiende luego a la fijaci\u00f3n de un \u201cvalor m\u00e1ximo de los gastos de las asambleas y contralor\u00edas departamentales\u201d, tambi\u00e9n seg\u00fan la categor\u00eda de los departamentos (art\u00edculo 8\u00ba), con su correspondiente \u00a0\u201cper\u00edodo de transici\u00f3n\u201d para ajustarlos (art\u00edculo 9\u00ba), y la orden de ajustar los presupuestos seg\u00fan lo que se prescribe en el art\u00edculo 13 de la ley acusada. \u00a0<\/p>\n
3.2. En relaci\u00f3n con la inconstitucionalidad del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 617 de 2000, hemos de precisar que: \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Con la norma aludida se quebranta lo dispuesto en el art\u00edculo 320 de la Constituci\u00f3n, pues si bien es verdad que en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 198, numeral primero de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica anterior, desde la reforma constitucional contenida en el acto legislativo No. 1 de 1945 puede el legislador establecer categor\u00edas entre los municipios colombianos, una decisi\u00f3n de esa naturaleza s\u00f3lo puede adoptarse por la ley para se\u00f1alar distintos reg\u00edmenes para la \u201corganizaci\u00f3n, gobierno y administraci\u00f3n\u201d de los municipios, pero sin desconocer ni disminuir la \u00f3rbita de la autonom\u00eda territorial que a ellos les consagra el art\u00edculo 287 de la Carta, que permite a las entidades territoriales, en ejercicio de tal autonom\u00eda la administraci\u00f3n de sus recursos para el cumplimiento de sus funciones, sin que se encuentren sometidos a una ingerencia nacional, no autorizada por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. Como consecuencia del citado art\u00edculo 2\u00ba de la ley acusada, se desconoce igualmente el art\u00edculo 313 de la Carta en cuanto asigna a los concejos municipales este \u00faltimo la funci\u00f3n de determinar \u201clos gastos locales\u201d y expedir su \u201cpresupuesto de rentas y gastos\u201d (numerales 4 y 5, art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n, citado). \u00a0<\/p>\n
3.2.4. \u00a0Una vez sentado en el art\u00edculo 2\u00ba que en Colombia a partir de la vigencia de la ley acusada, por razones de tipo presupuestal existen municipios de \u201ccategor\u00eda especial\u201d, de primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta categor\u00eda, as\u00ed como se hizo con respecto a los departamentos, en el Cap\u00edtulo II de la ley denominado \u201cSaneamiento Fiscal de las Entidades Territoriales\u201d, aparecen, entonces, los art\u00edculos 6\u00ba, que fija el \u201cvalor m\u00e1ximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios\u201d, seg\u00fan la categor\u00eda de los mismos; 7\u00ba, que fija \u201cel per\u00edodo de transici\u00f3n\u201d para ajustar dichos gastos en los a\u00f1os fiscales de 2001 a 2004, seg\u00fan los porcentajes all\u00ed se\u00f1alados; 10, que se\u00f1ala el \u201cvalor m\u00e1ximo de los gastos de los concejos, personer\u00edas, contralor\u00edas distritales y municipales\u201d; el 11, que se\u00f1ala \u201cel per\u00edodo de transici\u00f3n\u201d para ajustar dichos gastos, en los a\u00f1os fiscales de 2001 a 2004, en la proporci\u00f3n y en la forma all\u00ed se\u00f1aladas. \u00a0<\/p>\n
3.3. Agregase a lo anteriormente dicho que, como ya lo expresamos en el salvamento de voto a la Sentencia C-540 de 22 de mayo de 2001, por esta v\u00eda se quebranta as\u00ed mismo el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n, norma que guarda \u00a0estrecha armon\u00eda con el art\u00edculo 287 de la Carta, y respecto del cual entonces expresamos y hoy reiteramos lo que sigue: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara efectos del an\u00e1lisis de la autonom\u00eda de las entidades territoriales la Corte, a pesar de haberse invocado por los magistrados que salvamos el voto, no tuvo en cuenta el contenido del art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n que textualmente reza:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0“Art\u00edculo 362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y rentas de los particulares. \u00a0<\/p>\n
Los impuestos departamentales y municipales gozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la Naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.”\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPrecepto que guarda estrecha consonancia y armon\u00eda con el art\u00edculo 287 superior y mediante el cual se puede precisar hasta d\u00f3nde puede llegar el legislador para no vulnerar la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el citado art\u00edculo 362 aparece en forma clara y expresa el deseo del constituyente de preservar al m\u00e1ximo la autonom\u00eda de las entidades territoriales, respecto de sus bienes y rentas, al punto de darles el mismo tratamiento que se le da a la propiedad de los particulares, es decir, que solamente sus titulares pueden ejercer los derechos que de ella se derivan, esto es, el uso, goce y lo que es m\u00e1s importante, la libre disposici\u00f3n de los mismos. \u00a0<\/p>\n
\u201cSiendo ello as\u00ed, no queda duda alguna que los bienes y rentas de los entes territoriales no pueden ser objeto de disposici\u00f3n por parte del legislador, salvo en los casos de guerra exterior. La situaci\u00f3n que en este momento vive Colombia a ra\u00edz de los conflictos internos con los grupos subversivos y la delincuencia organizada, puede calificarse como muy grave, pero no constituye guerra exterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 362 no es una innovaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991, pues dicho canon proviene del art\u00edculo 50 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, que aparec\u00eda codificado bajo el n\u00famero 182 de la Carta del 86, cuyo texto era \u00e9ste: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Los bienes y rentas de los departamentos, as\u00ed como los de los municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garant\u00edas que las propiedades y rentas de los particulares. No podr\u00e1n ser ocupadas estas propiedades sino en los mismos t\u00e9rminos en que lo sea la propiedad privada. El Gobierno no podr\u00e1 conceder exenciones de derechos departamentales o municipales.” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTulio Enrique Tasc\u00f3n, destacado constitucionalista, al interpretar dicha disposici\u00f3n expresamente se\u00f1al\u00f3: “Esto quiere decir que son inconstitucionales las leyes que disponen que los departamentos o municipios destinen un 10% de sus presupuestos a la instrucci\u00f3n p\u00fablica o un 15% a la higiene y beneficencia p\u00fablicas, etc, por la misma raz\u00f3n que lo ser\u00edan las que les ordenan a los particulares la manera de distribuir o invertir sus rentas privadas.” \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta misma raz\u00f3n podr\u00eda predicarse de la ley 617 de 2000 pues en ella se se\u00f1alan los valores m\u00e1ximos de gastos de funcionamiento a los que deben sujetarse los municipios, lo cual viola flagrantemente la disposici\u00f3n constitucional mencionada. Adem\u00e1s de las siguientes: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAl tenor del art\u00edculo 287 superior, las entidades territoriales cuentan con atribuciones para administrar sus propios recursos. Esta corporaci\u00f3n, atendiendo \u00fanicamente, el origen de los recursos los clasifica en end\u00f3genos y ex\u00f3genos. Los primeros los denomina recursos propios, los cuales “deben someterse en principio a la plena disposici\u00f3n de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”14. No sucede lo mismo con los recursos que se originan en fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n pues frente a ellos la Corte acepta que el legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar la destinaci\u00f3n de los mismos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Las entidades territoriales cuentan, adem\u00e1s de la facultad de endeudamiento -recursos de cr\u00e9dito-, con dos mecanismos de financiaci\u00f3n. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este cap\u00edtulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas y compensaciones, los recursos transferidos a t\u00edtulo de cofinanciaci\u00f3n y, en suma, de los restantes mecanismos que, para estos efectos, dise\u00f1e el legislador. Se trata en este caso, de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n que admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes frente a la intervenci\u00f3n del legislador.”15\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cObs\u00e9rvese que para hacer la clasificaci\u00f3n de los recursos la Corte se bas\u00f3 en un solo criterio: el origen de los recursos; sin embargo, consideramos los suscritos magistrados disidentes que ello no es suficiente para permitir la injerencia del legislador pues existe otro aspecto esencial que ha debido sopesarse para el an\u00e1lisis correspondiente, y es el lugar donde se producen los recursos. No hay duda que la riqueza y los impuestos se generan en los municipios que son los que producen los alimentos, realizan actividades de comercio y generan empresas, entonces, cuando la Naci\u00f3n decide transferir recursos a las entidades territoriales no lo hace como un acto paternalista y gratuito sino como un acto de justicia. El origen de los recursos puede desaparecer pero los municipios o departamentos que son los que producen la riqueza y los impuestos, no. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, olvid\u00f3 la Corte, no sabemos si a prop\u00f3sito, aplicar el tantas veces mencionado art\u00edculo 362 de la Carta, pues una vez que los recursos cedidos o producidos directamente ingresan a las arcas municipales se convierten ipso jure en bienes y rentas de su propiedad exclusiva y, por tanto, no admiten injerencia alguna por parte del legislador para efectos de determinar su disposici\u00f3n o aplicaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Dicha prohibici\u00f3n no se presenta con la cesi\u00f3n que en un momento dado haga el legislador a los municipios, del producto de un impuesto de car\u00e1cter nacional, caso en el cual la atribuci\u00f3n sigue siendo del Congreso, y \u00e9ste podr\u00e1 derogar el tributo; pero no puede disponer del producto ya cedido, el cual ser\u00e1 libremente administrado por la entidad territorial beneficiaria”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAceptar que el legislador puede se\u00f1alar o limitar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, como se hizo en la sentencia de la cual nos apartamos es, precisamente, proscribir la autonom\u00eda y, consecuentemente, atentar contra la democracia misma, todo con la simple excusa de que era necesario controlar el gasto de los municipios y departamentos para as\u00ed evitar el \u00a0despilfarro de los recursos \u00a0destinados a ese fin. Con esta argumentaci\u00f3n jam\u00e1s podr\u00edan los municipios actuar como entes aut\u00f3nomos, pues siempre existir\u00e1 alg\u00fan motivo para limitar su libertad de acci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDe ah\u00ed que la Corte haya reiterado que “a los organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho m\u00e1s amplias para administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constituci\u00f3n haya preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es la ley la que limita la autonom\u00eda, sino el mandato superior. As\u00ed ocurre, con las apropiaciones por concepto del situado fiscal (C.P. art. 356) y las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n \u00a0(C.P. art. 357). En otros t\u00e9rminos, el principio constitucional de la autonom\u00eda regional y local delimita el campo de acci\u00f3n de la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos o materias respecto de los cuales la Constituci\u00f3n no habilita al legislador para dictar normas relativas a la destinaci\u00f3n manejo o inversi\u00f3n de los recursos de dichas entidades, \u00e9stas gozan de plena libertad e independencia para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a trav\u00e9s de sus \u00f3rganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y seg\u00fan lo demanden las necesidades p\u00fablicas o \u00a0sociales.”16 \u00a0<\/p>\n
\u201cContrario a lo que se expuso en la sala plena, consideramos que son los mismos municipios los que mejor conocen sus propias necesidades y las de la comunidad local y, por consiguiente, son ellos quienes pueden determinar en forma precisa, apropiada y oportuna, cu\u00e1les rubros de gastos pueden ser objeto de recorte o de ampliaci\u00f3n, siempre y cuando no se viole la Constituci\u00f3n ni se afecte la eficiencia y eficacia de la funci\u00f3n p\u00fablica a ellos asignada. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“La fuerza de la argumentaci\u00f3n a favor de la autonom\u00eda regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democr\u00e1tico y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que est\u00e1n en contacto m\u00e1s \u00edntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en \u00faltimas el inter\u00e9s, as\u00ed sea pol\u00edtico, de solucionar los problemas locales. Es el auto-inter\u00e9s operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor econ\u00f3mico en la econom\u00eda de mercado. Cada Departamento o Municipio ser\u00e1 el agente m\u00e1s id\u00f3neo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el art\u00edculo 287 habla de la “gesti\u00f3n de sus intereses”. Y esa es la raz\u00f3n por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (art\u00edculo 311 C.P.)17\u201d. \u00a0<\/p>\n
4. Por otra parte, discrepamos tambi\u00e9n de la decisi\u00f3n de declarar exequibles los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la ley acusada, los cuales modifican la Ley 136 de 1994 en lo atinente a los requisitos para la creaci\u00f3n de municipios, establecen los anexos que han de ser presentados al proyecto de ordenanza para ese efecto y regulan lo referente a la viabilidad financiera de municipios y distritos municipales, as\u00ed como la posibilidad de fusionar entes territoriales de esta clase. \u00a0<\/p>\n
En este aspecto, los suscritos magistrados advertimos una manifiesta inconstitucionalidad de tales normas que, en una ley de ajuste fiscal, incluyan temas de car\u00e1cter territorial, que le son ajenos y, adem\u00e1s, estimamos que de esa manera se vulnera, igualmente, la autonom\u00eda territorial. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Por razones similares, a nuestro juicio, deber\u00eda haber sido declarado inexequible el art\u00edculo 22 de la Ley 617 de 2000, en el cual se establece que el monto de los salarios de Contralores y Personeros Municipales y Distritales no podr\u00e1 superar el ciento por ciento del salario del Alcalde, porque esa norma no es propia de la ley acusada, por una parte y, porque, como se adujo en los debates de la Sala ser\u00eda una ley marco, con sujeci\u00f3n a la cual podr\u00eda luego fijarse el salario de esos servidores p\u00fablicos. \u00a0Ello significa, entonces, que esa disposici\u00f3n legal quebranta, de manera simult\u00e1nea el art\u00edculo 150, numeral 19 literal e) y el art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, pues al Congreso mediante una ley le corresponde se\u00f1alar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el r\u00e9gimen salarial, y al Presidente de la Rep\u00fablica luego dictar los decretos respectivos, lo que aqu\u00ed se pas\u00f3 por alto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0En cuanto hace al art\u00edculo 85 de la Ley 617 de 2000, en el que se dispone que las \u00e1reas metropolitanas se clasificar\u00e1n \u201catendiendo \u00fanicamente al factor poblacional\u201d a que se refiere el art\u00edculo 2\u00ba de la ley, deber\u00eda haberse declarado inexequible, pues conforme al art\u00edculo 319 de la Carta lo que corresponda al r\u00e9gimen administrativo y fiscal de estos entes locales es propio de una ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial y no de una ley ordinaria, lo que se dej\u00f3 de lado por la sentencia de la Corte de la cual salvamos nuestro voto. \u00a0<\/p>\n
7. Por \u00faltimo, reiteramos en este salvamento de voto que la Ley 617 de 2000, tal como fue expedida por el Congreso de la Rep\u00fablica y declarada constitucional en conjunto y en algunos de sus art\u00edculos por la Corte, es una extra\u00f1a mezcla de varias de las categor\u00edas de leyes existentes, pues, para sacar avante la constitucionalidad de algunos art\u00edculos, se afirma que ellos son propios de una ley org\u00e1nica de presupuesto. Para defender la constitucionalidad de otros, se sostiene que son propios de una ley org\u00e1nica territorial; para declarar la exequibilidad de otras normas contenidas en la misma ley, se acepta que son leyes marco; y para el resto, se afirma que se trata de una ley ordinaria. \u00a0Es \u00a0pues, a \u00a0no \u00a0dudarlo, \u00a0una \u00a0 ley \u00a0cuadric\u00e9fala, \u00a0de naturaleza h\u00edbrida, con origen en una comisi\u00f3n que no ten\u00eda competencia para tramitarla e inconstitucional por completo, lo que explica nuestro salvamento de voto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia C-579\/01 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta\/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervenci\u00f3n legislativa para defensa de estabilidad econ\u00f3mica (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de los entes territoriales comporta mayor libertad para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, dentro de los l\u00edmites que impone la organizaci\u00f3n del Estado colombiano como Rep\u00fablica Unitaria, raz\u00f3n por la cual la intervenci\u00f3n del legislador en este \u00e1mbito s\u00f3lo procede cuando se pretende realizar o salvaguardar intereses de car\u00e1cter nacional como son los atinentes a la defensa de la estabilidad econ\u00f3mica que fue \u00a0el m\u00f3vil invocado \u00a0para la expedici\u00f3n de la Ley 617 de 2000. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-No financiaci\u00f3n con determinados recursos (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Servicios no sufragados con recursos del situado fiscal (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procesos acumulados \u00a0D-3260 y D-3262 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto presento a continuaci\u00f3n los motivos que llevan a apartarme de la decisi\u00f3n mayoritaria contenida en la citada sentencia, en lo que se refiere al pronunciamiento de inexequibilidad de los literales a), b) y j) del par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Estimo que tal determinaci\u00f3n no se compadece con el marco te\u00f3rico que le sirve de fundamento, donde se establece claramente que la autonom\u00eda de los entes territoriales comporta mayor libertad para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, dentro de los l\u00edmites que impone la organizaci\u00f3n del Estado colombiano como Rep\u00fablica Unitaria (art\u00edculo 1\u00b0 de la C.P), raz\u00f3n por la cual la intervenci\u00f3n del legislador en este \u00e1mbito s\u00f3lo procede cuando se pretende realizar o salvaguardar intereses de car\u00e1cter nacional como son los atinentes a la defensa de la estabilidad econ\u00f3mica que fue \u00a0el m\u00f3vil invocado \u00a0para la expedici\u00f3n de la Ley 617 de 2000. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en la sentencia de la cual discrepo parcialmente se hacen importantes reflexiones sobre la unidad y la autonom\u00eda en el Estado colombiano, reconociendo que aunque estos principios se limitan rec\u00edprocamente el legislador es quien est\u00e1 constitucionalmente habilitado para delimitar el grado de autonom\u00eda de los entes territoriales, sin afectar la competencia que tienen dichas entidades para gestionar sus propios asuntos. Igualmente, en la providencia se acepta que en materia financiera y presupuestal existe mayor amplitud para esta intervenci\u00f3n legislativa, la cual excepcionalmente puede involucrar recursos de fuente end\u00f3gena cuando es el caso de propender por la preservaci\u00f3n de la estabilidad macroecon\u00f3mica y fiscal de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el \u00a0an\u00e1lisis que hizo la Corte tambi\u00e9n se ponderaron los hechos que motivaron la expedici\u00f3n de la Ley 617 de 2000, y en particular las causas que justificaban la restricciones contenidas en los literales declarados inexequibles, para lo cual se tuvo en cuenta la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley donde se hace referencia expresa \u00a0a la necesidad de ponerle fin a la oprobiosa pr\u00e1ctica de los entes territoriales consistente en financiar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes como el producto de un cr\u00e9dito, la venta de un activo, de una regal\u00eda o de una donaci\u00f3n, que condujo a la cesaci\u00f3n de pagos en los \u00a0rubros del servicio de la deuda p\u00fablica, pago del pasivo pensional y gastos ordinarios de la administraci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, desconociendo el peso de estas premisas la Corte opta por declarar inexequibles los literales h) y j) aduciendo simplemente que se trata de medidas gravosas por cuanto se refieren a rentas y activos que son exclusivamente de propiedad de los entes territoriales que est\u00e1n amparados por la protecci\u00f3n constitucional a la propiedad en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 362 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el literal a), atinente los recursos del situado fiscal, su inconstitucionalidad radica en \u00a0que el canon 356 Superior no distingue para estos efectos entre gastos de funcionamiento y gastos de inversi\u00f3n, olvidando que adem\u00e1s de los servicios de educaci\u00f3n y salud que deben ser financiados exclusivamente con dichos dineros, en el nivel local existen otros servicios que en forma permanente generan gastos de funcionamiento que, por esta raz\u00f3n, \u00a0no tienen porqu\u00e9 ser sufragados con los recursos del situado fiscal. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En mi parecer las restricciones a los gastos de funcionamiento consagradas en los literales a), h) y j) no constituyen medidas regresivas, por cuanto obedecen a una realidad incontrastable que es el deterioro de las finanzas del Estado a consecuencia de la \u00a0inadecuada administraci\u00f3n de los caudales p\u00fablicos por parte de las entidades territoriales. En este sentido, cumpl\u00edan las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad que para su establecimiento exige la jurisprudencia constitucional, raz\u00f3n por la cual debieron ser declaradas exequibles por la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las \u00a0anteriores razones, \u00a0pienso que la determinaci\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Corte respecto a los mencionados literales lejos de contribuir a la realizaci\u00f3n de los laudables prop\u00f3sitos de la Ley 617 de 2000, va a propiciar que los entes locales contin\u00faen manejando de manera irresponsable sus bienes y recursos propios comprometiendo seriamente la estabilidad econ\u00f3mica y fiscal de pa\u00eds, situaci\u00f3n que es abiertamente contraria \u00a0al sentido y alcance del principio auton\u00f3mico regulado en los art\u00edculos 1\u00b0 y 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 . Sentencia C-600A\/95 \u00a0<\/p>\n
3 . Gaceta Constitucional No. 40 del 8 de abril de 1991. Ponencia sobre grupos ind\u00edgenas presentada por Orlando Fals Borda y Lorenzo Muelas. \u00a0<\/p>\n
4 . El art\u00edculo 297 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala: “El Congreso Nacional puede decretar la formaci\u00f3n de nuevos departamentos siempre que se cumplan con los requisitos exigidos en la ley org\u00e1nica del ordenamiento territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constituci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
5 SC-222\/95 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); SC-486\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 SC-486\/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 SC-222\/95 (MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) \u00a0<\/p>\n
8 S. C-004\/93 (MP. Ciro Angarita Bar\u00f3n); S. C-070\/94 (MP. Hernando Herrera Vergara). \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-795\/00 MP Eduardo Cifuentes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-600 A \/95\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Art. 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
12 Exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley N\u00b0 046 C\u00e1mara. Gaceta del Congreso N\u00b0 257 de agosto 17 de 1999) \u00a0<\/p>\n
13 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-897 de 1999, C-495 de 1998, C-101 de 1996 y C-192 de 1997\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Sent. C-219\/97 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz \u00a0<\/p>\n
15 ibidem \u00a0<\/p>\n
16 sent. C-495\/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell \u00a0<\/p>\n
17 SC-478\/92 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-579\/01 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma no acusada \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formaci\u00f3n de ley de organizaci\u00f3n territorial\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Incompatibilidades de servidores p\u00fablicos de nivel territorial\/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Car\u00e1cter de normas org\u00e1nicas de presupuesto \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Se\u00f1alamientos\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Se\u00f1alamientos que debe contener la demanda \u00a0 Si […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6901","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6901","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6901"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6901\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6901"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6901"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6901"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}