\u00a0 \u00a0 Sentencia C-649\/01 \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Problemas de t\u00e9cnica legislativa\/METODOS DE INTERPRETACION-Problemas de t\u00e9cnica legislativa \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN PROMOCION DE COMPETENCIA Y PRACTICAS COMERCIALES RESTRICTIVAS-Atribuciones \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Procedimiento en investigaciones \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION LITERAL-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION SISTEMATICA-Significado \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica es la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las dem\u00e1s que conforman el ordenamiento en el cual aquella est\u00e1 inserta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION HISTORICA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Ya ha dicho la Corte en reiteradas oportunidades que, en virtud del art\u00edculo 4 de la Carta, la interpretaci\u00f3n de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el Constituyente; es decir, que la hermen\u00e9utica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n conforme, seg\u00fan el cual las disposiciones jur\u00eddicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribuci\u00f3n excepcional de funci\u00f3n jurisdiccional \u00a0<\/p>\n
es claro que el art\u00edculo 116 enfatiza el car\u00e1cter excepcional de estas atribuciones; por lo mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones \u00a0pero son ambiguas en cuanto a su car\u00e1cter, habr\u00e1 de darse preferencia a una interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual las funciones son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el Legislador haya determinado, con precisi\u00f3n y especificidad, que son jurisdiccionales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA A PREVENCION EN COMPETENCIA DESLEAL-Jueces y Superintendencia \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Naturaleza jur\u00eddica de funciones\/SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Funciones administrativas y jurisdiccionales \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que mejor respeta el principio constitucional de igualdad, as\u00ed como lo dispuesto en el art\u00edculo 116 Superior, es aquella seg\u00fan la cual, en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que \u00e9stas \u00faltimas, ser\u00e1n forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la Rep\u00fablica. Aquellas pretensiones que los jueces de la Rep\u00fablica estudian a trav\u00e9s de las acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos de competencia desleal, pueden igualmente plantearse ante la Superintendencia, cuando \u00e9sta haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud de la Ley 446\/98. \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA DESLEAL-Acciones\/ACCION DECLARATIVA Y DE CONDENA EN COMPETENCIA DESLEAL\/ACCION PREVENTIVA DE PROHIBICION EN COMPETENCIA DESLEAL \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones distintas para jueces y Superintendencia \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO DE SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Claridad sobre naturaleza de funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Para garantizar plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la actividad investigativa de la Superintendencia, es indispensable que exista una plena claridad, desde el inicio mismo de la actuaci\u00f3n, sobre la naturaleza de la funci\u00f3n que se est\u00e1 ejerciendo en cada caso, puesto que de ello depender\u00e1 el tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la defensa. \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Funciones jurisdiccionales \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA-Ejercicio simult\u00e1neo de funciones administrativas y judiciales \u00a0<\/p>\n
Esta corporaci\u00f3n ha establecido la regla seg\u00fan la cual no es incompatible el ejercicio simult\u00e1neo de funciones administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que est\u00e1 administrando justicia. \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Prohibici\u00f3n de nuevo pronunciamiento por el mismo funcionario \u00a0<\/p>\n
No podr\u00e1 el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relaci\u00f3n alguna de sujeci\u00f3n jer\u00e1rquica o funcional en lo que ata\u00f1e al asunto que se somete a su conocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA DESLEAL-Inter\u00e9s general en represi\u00f3n y prevenci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3278 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998. \u00a0<\/p>\n
Actor: Carlos Andr\u00e9s Perilla Castro \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., junio veinte (20) de dos mil uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Andr\u00e9s Perilla Castro present\u00f3 demanda contra los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, \u201cpor la cual se adoptan como legislaci\u00f3n permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongesti\u00f3n, eficiencia y acceso a la justicia\u201d. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43.335 del 8 de julio de 1998: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 446 de 1998 \u00a0<\/p>\n
(julio 7) \u00a0<\/p>\n
por la cual se adoptan como legislaci\u00f3n permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongesti\u00f3n, eficiencia y acceso a la justicia. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 143. Funciones sobre competencia desleal. La Superintendencia de Industria y Comercio tendr\u00e1 respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones se\u00f1aladas legalmente en relaci\u00f3n con las disposiciones relativas a la promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 144. Facultades sobre competencia desleal. En las investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y Comercio seguir\u00e1 el procedimiento previsto para las infracciones al r\u00e9gimen de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, y podr\u00e1 adoptar las medidas cautelares contempladas en las disposiciones legales vigentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor considera que las normas acusadas son lesivas de los art\u00edculos 13, 209 y 333 de la Constituci\u00f3n, por las razones que se se\u00f1alan a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En su criterio, los actos de competencia desleal dan lugar a “conflictos de inter\u00e9s entre categor\u00edas o grupos espec\u00edficos, llamados a ser resueltos por el juez”. Es decir, se trata de actos que generan conflictos entre intereses particulares, y s\u00f3lo excepcionalmente afectan el inter\u00e9s p\u00fablico, por lo cual la funci\u00f3n de decidir sobre su licitud, esto es, de resolver ese conflicto espec\u00edfico, es de naturaleza jurisdiccional: “de acuerdo con la teor\u00eda de la tridivisi\u00f3n de poderes, los jueces est\u00e1n instituidos como funcionarios del Estado encargados de administrar justicia, mediante la resoluci\u00f3n de conflictos de intereses, sea que se susciten entre particulares, o entre estos y las autoridades defensoras del inter\u00e9s p\u00fablico”. \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, explica el demandante, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones de tipo administrativo en materia de competencia desleal; ello, por cuanto el art\u00edculo 143 establece que en relaci\u00f3n con los actos que constituyen \u00e9sta \u00faltima conducta, la Superintendencia tendr\u00e1 las mismas atribuciones que le asisten en materia de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, las cuales son netamente administrativas; el art\u00edculo 144 del mismo ordenamiento, asimismo, prev\u00e9 la aplicaci\u00f3n de un mismo procedimiento y de una misma normatividad, para ambos tipos de funciones. Para el actor, el car\u00e1cter administrativo de estas facultades se confirma al observar que el Legislador, en la Ley 446\/98, fue muy cuidadoso en se\u00f1alar expresamente cu\u00e1les eran las funciones jurisdiccionales que estaba otorgando, como hizo en los T\u00edtulos I y V de la Parte IV. De lo anterior, el ciudadano accionante extrae dos conclusiones: “1. La aplicaci\u00f3n de la normatividad de competencia desleal es una funci\u00f3n jurisdiccional. 2. Las normas acusadas, art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998, otorgaron funciones administrativas en materia de competencia desleal a la Superintendencia de Industria y Comercio”. A partir de lo anterior, formula los cargos concretos contra las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 333 Superior consagra el derecho colectivo a la libre competencia econ\u00f3mica, el cual impone al Estado una obligaci\u00f3n espec\u00edfica de protecci\u00f3n. No obstante, se\u00f1ala el actor que en la Asamblea Nacional Constituyente se delimit\u00f3 claramente el alcance de la noci\u00f3n de libre competencia, distingui\u00e9ndola de otros dos conceptos diferentes: a) la leal competencia, y b) la justa competencia. El \u00fanico de estos tres conceptos que fue catalogado por el Constituyente como un derecho de todos, fue el de la libre competencia; por lo mismo, \u00e9sta garant\u00eda superior no incluye la protecci\u00f3n contra los actos de competencia desleal. Es decir, la \u00fanica atribuci\u00f3n constitucional del Estado en virtud del art\u00edculo 333 de la Carta, es la de proteger la libre competencia mediante el ejercicio de ciertas funciones administrativas, pero no la de fomentar la competencia leal. Lo anterior se sintetiza en los siguientes tres puntos: “(i) Para el constituyente, la expresi\u00f3n ‘libre competencia econ\u00f3mica’ no fue una expresi\u00f3n amplia e indefinida, bajo la cual se incluyeran los diversos elementos de protecci\u00f3n en la competencia econ\u00f3mica (libertad, lealtad y justicia), y que por el contrario, claramente distingui\u00f3 unos de otros. (ii) Adicionalmente, restringi\u00f3 la obligaci\u00f3n estatal a la protecci\u00f3n de la libre competencia, excluyendo los temas de leal y justa competencia. (iii) El constituyente fue enf\u00e1tico en la adopci\u00f3n de estatutos de prohibici\u00f3n de pr\u00e1cticas comerciales restrictivas y abusos de posici\u00f3n dominante”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La justificaci\u00f3n del hecho de haber restringido la labor de protecci\u00f3n estatal a las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, sin ampliarla a los actos de competencia desleal, estriba, para el demandante, en que las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, al contrariar la libre competencia, lesionan la estructura misma del sistema de competencia econ\u00f3mica, mientras que los actos de competencia desleal s\u00f3lo implican la realizaci\u00f3n de un comportamiento inadecuado en el mercado: “la disciplina de competencia desleal defiende los intereses de los part\u00edcipes del mismo, y siempre bajo una perspectiva de correcci\u00f3n y lealtad, y no la estructura misma del sistema de competencia. (…) sin libertad no puede existir competencia, pero esta \u00faltima s\u00ed puede darse a pesar de estar aquejada de vicios de deslealtad”. Asevera el demandante que ello ha sido confirmado la Corte Constitucional, la cual, en sentencia C-535 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), estableci\u00f3 que la protecci\u00f3n contra los actos de competencia desleal no est\u00e1 comprendida dentro del derecho a la libertad de empresa que garantiza el ordenamiento constitucional. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la limitaci\u00f3n que impone la Constituci\u00f3n al ejercicio de funciones administrativas por el Estado, en lo tocante al tema espec\u00edfico de la libre competencia, encuentra sustento en el hecho de que “la funci\u00f3n administrativa de protecci\u00f3n de la libre competencia conlleva el ejercicio de facultades y prerrogativas estatales que significan para el administrado, una disminuci\u00f3n en su libertad de actividad econ\u00f3mica, surgida por las tareas de vigilancia e inspecci\u00f3n; as\u00ed como una afectaci\u00f3n a su patrimonio, concretada en la sanci\u00f3n de multa; junto con una restricci\u00f3n a su ejercicio empresarial, ocasionado por las \u00f3rdenes de prohibici\u00f3n y modificaci\u00f3n de las conductas ilegales. Por ello, la Constituci\u00f3n de 1991, que garantiza la libertad personal y la libre empresa, y que reconoce en el mercado la base de la actividad econ\u00f3mica, limita la intervenci\u00f3n estatal de una manera racional, buscando la menor intromisi\u00f3n en las actividades privadas”. As\u00ed, en primer lugar, la norma demandada vulnera este esquema, al incluir dentro de las funciones administrativas del Estado una que constitucionalmente no le puede corresponder, a saber, la resoluci\u00f3n de los conflictos particulares de intereses generados por la competencia desleal, lo cual “acarrea una indebida intromisi\u00f3n estatal en temas econ\u00f3micos, lesionando la libertad consagrada en la misma Carta Pol\u00edtica, y una vulneraci\u00f3n a la asignaci\u00f3n de funciones prevista en el art\u00edculo 333 constitucional”. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, las normas acusadas violan el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. Este dispone que las competencias asignadas a las autoridades p\u00fablicas deben recaer sobre asuntos de inter\u00e9s general, ya que la protecci\u00f3n de \u00e9ste es la que justifica la “preponderancia de las potestades p\u00fablicas”. Por lo mismo, no se puede asignar a dichas autoridades competencias que recaigan sobre asuntos de inter\u00e9s particular, los cuales deber\u00e1n ser protegidos por su respectivo titular, puesto que de lo contrario habr\u00eda una extralimitaci\u00f3n del poder p\u00fablico. “Esto \u00faltimo es lo que ocurre con las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, ya que, como se expuso desde un principio, la legislaci\u00f3n sustantiva colombiana en la materia, que prima sobre la procesal, considera que estos asuntos constituyen conflictos entre grupos particulares y determinados de intereses (…) y por lo mismo, su decisi\u00f3n corresponde a los jueces de la especialidad”. Las prerrogativas con las que cuenta la Superintendencia en materia de promoci\u00f3n de la competencia y limitaci\u00f3n de las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, resultan desproporcionadas al aplicarse al tema de la competencia desleal, seg\u00fan dispone la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera que los art\u00edculos acusados desconocen el principio constitucional de igualdad, ya que en virtud de ellos, la Superintendencia de Industria y Comercio podr\u00e1 imponer sanciones pecuniarias por violaci\u00f3n de normas sobre competencia desleal, as\u00ed como multas a los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y dem\u00e1s personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren actos de esa \u00edndole. Sin embargo, en el proceso jurisdiccional por actos de competencia desleal que prev\u00e9 la Ley 256 de 1996 no existe la posibilidad de imponer tales sanciones; esta diferencia constituye una violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 Superior, puesto que se trata, en \u00faltimas, de examinar una misma conducta, y lo \u00fanico que var\u00eda es la autoridad competente para decidir sobre su legalidad. En ese sentido, es una diferenciaci\u00f3n irrazonable, puesto que lo \u00fanico que determina cu\u00e1l autoridad conocer\u00e1 de los hechos, de conformidad con el art\u00edculo 147 de la Ley que se demanda, es la voluntad del afectado, dado que el juez y la Superintendencia son competentes a prevenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El actor precisa, por \u00faltimo, que en la sentencia C-582 del 11 de agosto de 1999, la Corte se declar\u00f3 inhibida para conocer de una demanda presentada contra las mismas normas que se acusan en esta oportunidad, por no existir cargos de inconstitucionalidad; por ello, en este caso no existe cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Natalia Alvis Rodr\u00edguez, obrando en su calidad de apoderada de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Indica, en primer lugar, que, sin perjuicio de la naturaleza jurisdiccional de las decisiones que se tomen en materia de competencia desleal, “\u00e9sta es una instituci\u00f3n jur\u00eddica que al tiempo que protege los intereses de cada comerciante individualmente considerado, es tambi\u00e9n una norma de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que protege permanentemente, y no de manera excepcional, como lo afirma el demandante, el derecho constitucional colectivo a la libre competencia econ\u00f3mica en beneficio de todos los participantes en el mercado”. En ese sentido, si el art\u00edculo 333 de la Carta protege el desarrollo normal del mercado, dentro de tal garant\u00eda se debe incluir la promoci\u00f3n de la competencia leal, es decir, de aquella que respete las costumbres mercantiles, la buena fe comercial y los usos honestos en materia industrial y comercial. “De conformidad con lo anterior, el Estado en cumplimiento de su obligaci\u00f3n constitucional de buscar mecanismos id\u00f3neos permanentes para proteger y hacer efectivos los derechos y principios constitucionales, a trav\u00e9s de la ley 446 de 1998, confiri\u00f3 facultades jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio en competencia desleal”. \u00a0<\/p>\n
Puntualiza, adem\u00e1s, que uno de los objetivos de la Ley 446 de 1998, con miras a descongestionar la administraci\u00f3n de justicia, fue precisamente el de radicar en cabeza de algunas autoridades administrativas, por su car\u00e1cter t\u00e9cnico, la competencia jurisdiccional para resolver ciertos conflictos. En ese sentido, en el informe de ponencia del proyecto de esta ley, publicado en la Gaceta del Congreso No. 70 del 3 de mayo de 1995, se dijo que a la Superintendencia de Industria y Comercio se le atribuy\u00f3 “la imposici\u00f3n de sanciones cuando no se observen las normas garantes del desarrollo transparente del comercio as\u00ed como la facultad de tomar medidas de car\u00e1cter preventivo de manera oportuna”; y en la Gaceta del Congreso No. 190 del 6 de junio de 1997, se estableci\u00f3 que por medio de dicha ley se estaba dotando a la Superintendencia de “herramientas que le posibiliten intervenir en el mercado oportunamente a fin de evitar las consecuencias que pueden producir las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas y aquellas conductas que constituyen competencia desleal”. El car\u00e1cter jurisdiccional de estas atribuciones ha sido confirmado por los organismos judiciales; as\u00ed, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 15 de junio de 2000 (expediente 11026) afirm\u00f3 que los actos expedidos en virtud de dichas funciones son actos jurisdiccionales, “de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 143, 144, 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 (el \u00faltimo modificado por la ley 510 de 1999, art\u00edculo 52) en concordancia con el art\u00edculo 116, inciso tercero de la Carta Pol\u00edtica, lo que significa que la aludida entidad administrativa ha obrado como un verdadero administrador de justicia, funci\u00f3n p\u00fablica \u00e9sta que de acuerdo con el art\u00edculo 228 de dicho ordenamiento superior, es independiente, aut\u00f3noma y desconcentrada”. En criterio de la interviniente, este car\u00e1cter jurisdiccional no resulta desvirtuado por el hecho de que las normas demandadas remitan a las funciones y al procedimiento que sigue la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, “porque de todas maneras esta ley en su parte IV, de la cual es parte integrante el t\u00edtulo IV, lo que hizo fue facilitar el acceso a la administraci\u00f3n de justicia en materia comercial y financiera, descongestionando el aparato jurisdiccional otorg\u00e1ndole funciones jurisdiccionales, entre otras autoridades administrativas, a la (dicha) Superintendencia”. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cargo que formula el actor por violaci\u00f3n del principio de igualdad, la interviniente trae a colaci\u00f3n la sentencia C-384 de 2000 de esta misma Corporaci\u00f3n, en la cual se estableci\u00f3 que las funciones jurisdiccionales ejercidas por las Superintendencias no operan bajo los mismos principios que rigen el quehacer de los organismos jurisdiccionales, sino que “por el contrario, existen justamente para adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que sucede con la justicia arbitral”. En consecuencia, al existir una clara diferencia entre los procesos que adelantan los jueces y los que adelanta la Superintendencia en esta materia, no existe violaci\u00f3n de la igualdad: “al otorgar facultades jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas en raz\u00f3n de su especializaci\u00f3n en determinados temas, el legislador tiene libertad configurativa y este tipo de procesos no se rigen por principios exactamente iguales a los que rigen los procesos que se tramitan ante las autoridades jurisdiccionales”. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la interviniente defiende la exequibilidad de las disposiciones demandadas, por cuanto: a) no violan el art\u00edculo 333 Superior, sino que lo desarrollan, “al propender por el inter\u00e9s p\u00fablico al procurar el normal desenvolvimiento del mercado, dentro de un ambiente de libertad y transparencia”; b) no lesionan el art\u00edculo 209 de la Carta, no s\u00f3lo porque las normas sobre competencia desleal protegen el inter\u00e9s general, sino porque en este caso se trata de funciones jurisdiccionales, y no administrativas; y c) no hay violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 constitucional, ya que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades jurisdiccionales y el que ejercen las autoridades administrativas no se rigen por las mismas pautas. Por \u00faltimo, se\u00f1ala que “el an\u00e1lisis de constitucionalidad que hace el demandante se basa en sus propias interpretaciones de los textos constitucionales que en su sentir las normas demandadas vulneran, y no en el tenor literal y en el sentido plasmado por el Constituyente”. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, obrando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica y representante judicial del Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, intervino en este proceso para defender la exequibilidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Explica, en primer lugar, que no asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que la funci\u00f3n de decidir sobre actos de competencia desleal es de naturaleza jurisdiccional y no administrativa. La libre competencia en materia econ\u00f3mica no es un derecho absoluto, ni un l\u00edmite infranqueable para la actuaci\u00f3n del Estado, tal y como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-398\/95; es decir, que no excluye la injerencia estatal, por conductos administrativos, para alcanzar los fines que son propios de aqu\u00e9l. Asimismo, en lo tocante al tema de la iniciativa privada, indica que, seg\u00fan lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-040\/93, el valor constitucional de la solidaridad en un Estado Social legitima que \u00e9ste intervenga en las relaciones privadas de producci\u00f3n: “dentro de este contexto y acompa\u00f1ada del principio de solidaridad, la libertad econ\u00f3mica se entiende, no como el ‘dejar hacer dejar pasar’, propio del Estado liberal cl\u00e1sico, sino como la promoci\u00f3n de las condiciones sociales y econ\u00f3micas b\u00e1sicas para el desarrollo aut\u00f3nomo de la persona”. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, considera que no es cierto, como lo afirma el actor, que por el hecho de que el art\u00edculo 133 de la Ley 446\/98 haya dispuesto que las superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores podr\u00e1n de oficio efectuar el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia previstos en el Libro Segundo del C\u00f3digo de Comercio, se entienda que se haya excluido a la Superintendencia de Industria y Comercio del ejercicio de funciones sobre competencia desleal; por el contrario, es la misma ley, en los art\u00edculos demandados, la que le asigna dichas atribuciones a la mencionada Superintendencia, en consonancia con el art\u00edculo 2 del Decreto-Ley 2153\/92. Por lo mismo, estima infundados los cargos de inconstitucionalidad formulados por el actor. \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
Durante el t\u00e9rmino correspondiente, los ciudadanos Jorge Jaeckel K. y Carolina Rozo Guti\u00e9rrez intervinieron por separado en este procedimiento para impugnar la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el ciudadano Jorge Jaeckel considera que las disposiciones que se estudian son lesivas de los art\u00edculos 13, 29, 31, 158, 169 y 229 de la Carta, y solicita que se declare la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 143 demandado, o en su defecto la inexequibilidad del mismo, as\u00ed como la inexequibilidad del art\u00edculo 144 de la misma ley. Explica que, tal y como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-535 de 1997, con excepci\u00f3n de lo relativo a los “pactos desleales de exclusividad”, que por su naturaleza restringen la competencia econ\u00f3mica, las normas sobre competencia desleal que consagra la Ley 256 de 1996 no constituyen un desarrollo de la libertad de empresa sino reglas sobre correcci\u00f3n profesional. \u00a0<\/p>\n
La principal consecuencia de esta caracterizaci\u00f3n de la competencia desleal estriba en que las conductas que la caracterizan “afectan en esencia el inter\u00e9s privado de cada uno de los participantes en el mercado, cuando quiera que en contra de ellos se utilicen mecanismos que son calificados como indebidos por el Legislador. En tal sentido, frente a un acto concreto de competencia desleal, la ley faculta al afectado para acudir ante la jurisdicci\u00f3n, a fin de que sea ella quien resuelva en forma definitiva si la conducta que da origen al proceso contencioso es o no violatoria de las disposiciones sobre competencia desleal”. En consecuencia, la intervenci\u00f3n de las autoridades estatales en los procesos por competencia desleal tiene car\u00e1cter jurisdiccional, y en ese sentido se ha pronunciado la misma Superintendencia de Industria y Comercio. Por lo mismo, afirma que “acudiendo a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del art\u00edculo 143 de la Ley 446 de 1998, en la que esta norma se interpreta arm\u00f3nicamente con la naturaleza jur\u00eddica de la competencia desleal, con las acciones judiciales contempladas por el art\u00edculo 20 de la Ley 256 de 1996 y con el car\u00e1cter jurisdiccional de los procedimientos que en virtud de los art\u00edculos 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 adelantan las superintendencias, se tiene que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, respeta la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”, en su art\u00edculo 116.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el interviniente asevera que las normas acusadas violan el principio de unidad de materia que consagran los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. La Parte IV de la Ley 446 de 1998, en la cual se encuentra el art\u00edculo 143 demandado, confiri\u00f3 a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones tanto de tipo administrativo como de tipo jurisdiccional en lo tocante a la competencia desleal. Si tal y como lo indica su t\u00edtulo, la ley demandada procura establecer mecanismos para descongestionar los despachos judiciales y garantizar el acceso y la eficiencia de la justicia, es v\u00e1lido que se le hayan atribuido funciones jurisdiccionales, pero no as\u00ed con las funciones administrativas, t\u00edpicas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, que se\u00f1ala el Decreto 2153 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“(…) la Ley 446 de 1998 es una norma cuyo objeto es conseguir la descongesti\u00f3n judicial, as\u00ed como el acceso y la eficiencia en la justicia. En tal sentido, la naturaleza jurisdiccional de la norma constituye su aspecto central y primordial y en tal sentido sus normas est\u00e1n encaminadas a hacer m\u00e1s expeditos los procesos judiciales, a proporcionar herramientas que faciliten la labor judicial y a establecer mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos (…); al integrar la proposici\u00f3n jur\u00eddica completa a la que hace referencia el art\u00edculo 143 de la mencionada ley, se concedieron a dicha Superintendencia funciones administrativas que antes no ten\u00eda y que por su naturaleza se alejan sustancialmente de la funci\u00f3n jurisdiccional que debe constituir la unidad tem\u00e1tica que reglamenta la Ley 446 de 1998 en su conjunto y a la que hace referencia su t\u00edtulo”. En consecuencia, no existe conexidad tem\u00e1tica ni causal entre las funciones jurisdiccionales y las funciones administrativas que confiere la ley, como tampoco existe una “conexidad sitem\u00e1tica entre la creaci\u00f3n de nuevas funciones administrativas de intervenci\u00f3n y la finalidad jurisdiccional perseguida por la Ley”. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, afirma el interviniente que el art\u00edculo 143 demandado desconoce el art\u00edculo 13 de la Carta. Frente a un caso particular de aludida competencia desleal, el sujeto afectado cuenta con dos alternativas: a) acudir a la rama judicial, o b) acudir ante la Superintendencia de Industria y Comercio para que \u00e9sta ejerza las funciones jurisdiccionales que le atribuye la Ley 446 de 1998. Esta situaci\u00f3n puede ser equitativa para el accionante, pero “desde la perspectiva del sujeto pasivo de la acci\u00f3n, la iniciaci\u00f3n del proceso ante la Superintendencia de Industria y Comercio resulta desigual y desproporcionada, frente al mismo proceso cuando es adelantado ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria”. Ello por cuanto: (i) si el proceso lo tramita un juez, la declaratoria de deslealtad de la conducta genera, para el sujeto pasivo, la suspensi\u00f3n de la pr\u00e1ctica, la remoci\u00f3n de sus efectos, la prohibici\u00f3n de incurrir nuevamente en esa conducta y la condena en perjuicios; y (ii) si el proceso lo tramita la Superintendencia, la declaratoria de deslealtad de la conducta, adem\u00e1s de generar los mismos efectos que una sentencia proferida por un Juez, puede imponer una sanci\u00f3n pecuniaria tanto para la sociedad infractora como para el representante legal. “As\u00ed las cosas y siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el ejercicio simult\u00e1neo de funciones jurisdiccionales y administrativas por parte de la superintendencia de Industria y Comercio, viola el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al generar desigualdades desproporcionadas en los procesos que se pueden seguir en materia de competencia desleal y por las consecuencias dis\u00edmiles a las que est\u00e1 expuesto el sujeto pasivo de la acci\u00f3n cuando es demandado ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria, frente a cuando la acci\u00f3n es tramitada ante la Superintendencia de Industria y Comercio”. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 143 demandado, bajo el entendido de que las facultades que en \u00e9l se confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio son \u00fanicamente jurisdiccionales, y no administrativas; o en su defecto, que se declare la inexequibilidad total de dicho art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, el ciudadano interviniente solicita que se declare la inexequibilidad del art\u00edculo 144 acusado, en virtud del cual la Superintendencia de Industria y Comercio deber\u00e1 seguir, en las investigaciones sobre competencia desleal, el mismo procedimiento aplicable a las infracciones al r\u00e9gimen de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas. A pesar de que la Ley 510 de 1.999, en su art\u00edculo 52, modific\u00f3 el art\u00edculo 148 de la Ley 446 de 1998, creando un procedimiento distinto al establecido en el art\u00edculo 144, \u00e9ste sigue estableciendo un procedimiento especial que no fue derogado por la aludida ley, y que se debe aplicar en la situaci\u00f3n que prev\u00e9 el art\u00edculo demandado. Por lo mismo, “el procedimiento a seguir por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio en los asuntos que conozca por competencia desleal, ser\u00e1 el previsto para las infracciones al r\u00e9gimen de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, es decir, el contenido en el art\u00edculo 52 del Decreto 2153 de 1992”. De conformidad con este procedimiento, si se determina que el sujeto pasivo efectivamente incurri\u00f3 en actos de competencia desleal, el Superintendente podr\u00e1 imponer algunas multas al infractor; y frente a esa decisi\u00f3n, s\u00f3lo cabe el recurso de reposici\u00f3n, por tratarse de un fallo definitivo; es decir, que tal y como lo ha establecido la misma Superintendencia de Industria y Comercio en la Resoluci\u00f3n No. 12835 de 2000, contra dicha decisi\u00f3n no procede el recurso de apelaci\u00f3n que prev\u00e9 el art\u00edculo 52 de la Ley 510 de 1999, de conformidad con el cual “los actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendr\u00e1n acci\u00f3n o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisi\u00f3n por la cual las entidades se declaren competentes y la del fallo definitivo, ser\u00e1n apelables ante las mismas”. Este procedimiento, en criterio del interviniente, viola los art\u00edculos 29, 229, 13 y 31 de la Carta, por las razones que se se\u00f1alan a continuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Primero, se lesiona el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia que contemplan los art\u00edculos 29 y 229 de la Carta, puesto que el procedimiento citado “faculta a la Superintendencia de Industria y Comercio y a sus funcionarios para que realizada la averiguaci\u00f3n preliminar, resuelvan abstenerse de dar tr\u00e1mite a aquellas quejas que no resulten significativas”, y porque “al facultarse al Superintendente de Industria y Comercio para dar por terminadas las investigaciones por competencia desleal, cuando a juicio del funcionario el presunto infractor brinde garant\u00edas suficientes de que suspender\u00e1 o modificar\u00e1 la conducta por la cual se investiga”; es decir que como consecuencia de la decisi\u00f3n de cerrar el procedimiento, se lesiona el derecho citado porque no se est\u00e1 decidiendo sobre las pretensiones del actor. \u00a0<\/p>\n
Segundo, se lesiona el derecho a la doble instancia, ya que de conformidad con el r\u00e9gimen citado, el \u00fanico funcionario que tiene facultad legal para decidir sobre si un determinado acto infringe las normas sobre competencia desleal, es el Superintendente de Industria y Comercio; por ello, contra sus decisiones no cabe el recurso de apelaci\u00f3n, por no ser procedente de conformidad con el art\u00edculo 50 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Con ello se desconoce el art\u00edculo 31 Superior, as\u00ed como la ley, en este caso el articulo 148 de la Ley 446\/98, modificado por el art\u00edculo 52 de la Ley 510 de 1999, “no s\u00f3lo no estableci\u00f3 excepciones a este principio sino que previ\u00f3 la posibilidad de interponer recursos de apelaci\u00f3n contra el fallo definitivo que adopten las superintendencias en el ejercicio de funciones jurisdiccionales”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la integraci\u00f3n normativa que dispone el art\u00edculo 144 demandado conduce a que la funci\u00f3n jurisdiccional de la Superintendencia en estas materias se desarrolle sobre la base de un procedimiento fundamentado en los principios de la funci\u00f3n administrativa. En consecuencia, “el tr\u00e1mite dispuesto por la integraci\u00f3n de la proposici\u00f3n jur\u00eddica ordenada por el art\u00edculo 144 de la Ley 446 de 1.998, conduce a que en las actuaciones que por competencia desleal se adelanten ante la Superintendencia de Industria y Comercio, se infrinja el principio de la doble instancia para los procesos que adelante en la materia, desconoci\u00e9ndose adem\u00e1s el propio mandato del art\u00edculo 148 de la Ley 446 de 1998, el cual tras la reforma introducida por el art\u00edculo 52 de la Ley 510 de 1999, establece la aplicaci\u00f3n ante las autoridades jurisdiccionales de dos tipos de providencias: aquella por la cual se declara incompetente para conocer de un caso de competencia desleal y la del fallo definitivo”. Adicionalmente, este desconocimiento del principio de doble instancia conlleva una violaci\u00f3n de la igualdad, puesto que se genera una diferenciaci\u00f3n entre las sentencias de los jueces ordinarios en los casos de competencia desleal, que son apelables ante el Tribunal respectivo, y las providencias del Superintendente en los mismos casos, que no lo son, a pesar de que ambos organismos son competentes a prevenci\u00f3n para conocer de tales situaciones. Igualmente, se lesiona la igualdad porque en los procesos por competencia desleal que adelante la jurisdicci\u00f3n ordinaria no existe la posibilidad de imponer multas. \u00a0<\/p>\n
A su turno, la ciudadana Carolina Rozo Guti\u00e9rrez interviene solicitando que se declare la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446\/98, por las razones que se rese\u00f1an en seguida. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, explica que el art\u00edculo 333 de la Carta, al encargar al Estado de la protecci\u00f3n de la libre competencia econ\u00f3mica, le impone una obligaci\u00f3n de impedir las restricciones que puedan oponerse al ejercicio de tal libertad; pero esa obligaci\u00f3n, que supone la intervenci\u00f3n estatal en la esfera de la competencia, no se puede ampliar para cobijar situaciones diferentes, como los actos de competencia desleal, los cuales no son objeto de protecci\u00f3n administrativa, sino que deber\u00e1n ser controvertidos por los individuos afectados a trav\u00e9s de la v\u00eda judicial. “El objetivo perseguido por la Carta Pol\u00edtica al limitar la intervenci\u00f3n estatal en la defensa de la competencia econ\u00f3mica, se dirige a conservar un espacio suficiente para que la libertad y la iniciativa de los individuos desarrolle los mercados y la competencia. De no existir dicha limitaci\u00f3n, el Estado podr\u00eda desplegar una excesiva intervenci\u00f3n en defensa de m\u00faltiples aspectos de la competencia, hecho que reducir\u00eda la autonom\u00eda individual para ejercer sus actividades de producci\u00f3n e intercambio, amenazando de esta forma con disminuirla, e incluso eliminarla”. Por lo tanto, las normas demandadas se oponen al art\u00edculo 333 Superior, ya que atribuyen al Estado ciertas funciones en materia de competencia desleal, que sobrepasan el campo de protecci\u00f3n de la libre competencia econ\u00f3mica; esto es, no se pueden asimilar los actos de competencia desleal a las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas. Esta distinci\u00f3n ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, tal y como ocurri\u00f3 en la sentencia C-535\/97. En consecuencia, considera que “la normatividad acusada vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, puesto que excede el l\u00edmite establecido en las normas superiores, para la funci\u00f3n de protecci\u00f3n de la libre competencia, con una indebida asimilaci\u00f3n con las normas sobre competencia desleal, en contradicci\u00f3n con el texto del art\u00edculo 333 de la Carta Pol\u00edtica”. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la interviniente se\u00f1ala que las normas acusadas contravienen el art\u00edculo 209 de la Carta, en la medida en que otorgan competencias administrativas para resolver asuntos de inter\u00e9s particular, como lo son los atinentes a la competencia desleal. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, afirma que las normas demandadas desconocen el principio constitucional de igualdad, puesto que establecen un trato discriminatorio para quienes sean investigados por competencia desleal ante las autoridades administrativas, frente a quienes est\u00e9n siendo procesados ante una instancia judicial para el mismo efecto; ello, por cuanto la Superintendencia, a diferencia de los jueces, puede imponer multas a los infractores, y sus decisiones carecen de segunda instancia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“Ambos hechos ocurridos durante la actuaci\u00f3n administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio, a saber la limitaci\u00f3n de las oportunidades procesales, y la imposici\u00f3n de multas, no se presentan en los procesos adelantados ante los jueces. Estas diferencias constituyen una clara violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, establecido en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ello tambi\u00e9n acarrea un desconocimiento del art\u00edculo 29 de la Carta, en la medida en que el procedimiento establecido para la decisi\u00f3n de casos de competencia desleal permite a la Superintendencia abstenerse de dar tr\u00e1mite a una solicitud presentada por quien sea afectado por actos de competencia desleal, e igualmente permite que se termine de manera anticipada la investigaci\u00f3n por aceptaci\u00f3n de las garant\u00edas que ofrezca el investigado. \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, la interviniente precisa que en el procedimiento judicial, el demandado cuenta con las siguientes garant\u00edas: a) la posibilidad de presentar recurso de reposici\u00f3n contra el auto admisorio de la demanda, b) la posibilidad de presentar excepciones previas y de fondo, c) la posibilidad de discutir el auto que niegue ciertas pruebas, y d) la posibilidad de presentar alegatos de conclusi\u00f3n. Al mismo tiempo, en los procesos administrativos por competencia desleal s\u00f3lo otorgan una oportunidad, a saber, “la alegaci\u00f3n, que incluye la solicitud de pruebas, una vez notificada la apertura de la investigaci\u00f3n (decisi\u00f3n que no cuenta con recursos). El auto que niega la pr\u00e1ctica de una prueba, por su parte, no es objeto de discusi\u00f3n alguna por considerarse de tr\u00e1mite. Tal punto es objeto de decisi\u00f3n exclusivamente en el acto administrativo final”. Asimismo, no es posible que la decisi\u00f3n final de la Superintendencia sea apelada. En consecuencia, se configura una violaci\u00f3n al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2423 recibido el 26 de enero del a\u00f1o en curso, intervino en este proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad de los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998, por los siguientes motivos. \u00a0<\/p>\n
Explica que la Superintendencia de Industria y Comercio, en tanto entidad adscrita al Ministerio de Desarrollo Econ\u00f3mico, es titular tanto de funciones administrativas, como, por v\u00eda de excepci\u00f3n, de funciones jurisdiccionales, las cuales le son asignadas en principio por la ley. En ese sentido, tal Superintendencia cuenta con funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia, as\u00ed como con un poder sancionatorio para quienes infrinjan las normas sobre competencia desleal, promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas. Es decir, que dicha entidad es la titular de la potestad de polic\u00eda administrativa especial, en virtud del cual puede actuar, imponiendo sanciones a los infractores de las normas que, para proteger el inter\u00e9s general y el orden p\u00fablico, imponen l\u00edmites a las libertades ciudadanas. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, “si bien es cierto que el art\u00edculo 333 Superior, se\u00f1ala el derecho de la libre competencia, la libertad de empresa, la iniciativa privada; (sic) no es menos cierto que esos derechos econ\u00f3micos no son de car\u00e1cter absoluto, sino que por el contrario sus l\u00edmites pueden ser fijados por la ley, con el fin de garantizar el orden p\u00fablico, el inter\u00e9s general que es el de la comunidad, y en este caso en particular, la norma se ajusta a la Carta, si se tiene en cuenta que lo que pretende la norma es asignarle unas funciones a la Superintendencia de Industria y Comercio para que los derechos de la libre empresa se ejerzan de manera adecuada y efectiva”. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 144 demandado, que asigna a la Superintendencia facultades investigativas en materia de competencia desleal, se\u00f1ala que \u00e9stas son de naturaleza administrativa; “teniendo ese car\u00e1cter las investigaciones por infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, as\u00ed como las de competencia desleal, no contrar\u00edan el orden constitucional, en raz\u00f3n a que para hacer efectivas las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia de la superintendencia de Industria y Comercio, necesariamente debe tener algunas facultades no s\u00f3lo sancionatorias, sino tambi\u00e9n de alguna manera represivas, y cautelares a fin de garantizar el efectivo control y poder sancionatorio a los administrados que infrinjan las normas sobre la materia”. En ese sentido, al tratarse de funciones de polic\u00eda administrativa especial, se ajusta a la Carta que la ley le asigne a dicha Superintendencia facultades de control y sanci\u00f3n de los administrados, para garantizar la libertad econ\u00f3mica y la libre y leal competencia en el mercado. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, puntualiza que si bien los jueces civiles conocen de las demandas por competencia desleal junto con la superintendencia de Industria y Comercio, la competencia en este sentido es a prevenci\u00f3n; si bien son atribuciones de diferente naturaleza, ambas persiguen el mismo fin. “Esta situaci\u00f3n de car\u00e1cter excepcional se ajusta a la Carta, dado que la norma de normas permite que el Legislador pueda aplicar pol\u00edticas judiciales de descongesti\u00f3n de los despachos judiciales, y a ello tiende la norma en comento”. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2. Los problemas planteados \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el actor, en s\u00edntesis, que las normas acusadas resultan violatorias de la Carta Pol\u00edtica por tres motivos fundamentales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Porque se asignan funciones administrativas a la Superintendencia de Industria y Comercio para proteger la competencia leal, lo cual es lesivo del esquema seg\u00fan el cual corresponde a las autoridades jurisdiccionales conocer de conflictos entre intereses particulares -como los generados por los actos de competencia desleal-, y a las autoridades administrativas propender por el inter\u00e9s general, ejerciendo, por ejemplo, la promoci\u00f3n de la libre competencia en virtud del art\u00edculo 333 Superior. \u00a0<\/p>\n
b) Porque, en el mismo sentido, se asignan funciones administrativas encaminadas a promover intereses particulares, lo cual lesiona el art\u00edculo 209 Superior, ya que la funci\u00f3n administrativa siempre debe ejercerse en aras del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
c) Porque la Superintendencia de Industria y Comercio, al ejercer tales funciones, cuenta con atribuciones que no pueden ejercer los jueces de la Rep\u00fablica, con los cuales son competentes a prevenci\u00f3n para conocer de los actos de competencia desleal; por lo mismo, se viola el art\u00edculo 13 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, los problemas jur\u00eddicos que se plantean a esta Corporaci\u00f3n por la demanda y las intervenciones, son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
(i) Cu\u00e1l es la naturaleza jur\u00eddica de las funciones que las normas acusadas confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de competencia desleal?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Cu\u00e1l es la relaci\u00f3n entre estas funciones y las que ejercen los jueces de la Rep\u00fablica en virtud de la Ley 256 de 1996, respecto de las conductas constitutivas de competencia desleal? \u00a0<\/p>\n
(iii) Es lesivo del principio de igualdad el que la norma disponga un procedimiento espec\u00edficamente aplicable para el ejercicio de las facultades que all\u00ed mismo se confieren?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, resulta indispensable determinar previamente cu\u00e1l es el sentido preciso de la normatividad que se pretende estudiar, para entonces establecer la naturaleza de las funciones asignadas, ya que de ello depende el an\u00e1lisis de constitucionalidad que se habr\u00e1 de efectuar. Al emprender esta tarea, observa la Corte que la Ley que se examina presenta graves problemas de t\u00e9cnica legislativa, que dificultan la comprensi\u00f3n del significado y el alcance de las disposiciones acusadas. Por lo mismo, para determinar la clase de funciones que en ella se atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio, ser\u00e1 necesario acudir a diversos m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n legal, en tanto presupuesto esencial para analizar la constitucionalidad de los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, y adoptar la decisi\u00f3n que sea del caso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Las normas acusadas \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el tenor literal del art\u00edculo 143 acusado, la Superintendencia de Industria y Comercio, en lo relativo a las conductas constitutivas de competencia desleal, tendr\u00e1 “las mismas atribuciones se\u00f1aladas legalmente en relaci\u00f3n con las disposiciones relativas a promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas”. Estas atribuciones est\u00e1n consagradas, en lo esencial, en el Decreto 2153 de 1992, “por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones”, y en la Ley 155 de 1959, “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre pr\u00e1cticas comerciales restrictivas”. Por lo mismo, es necesario remitirse a tales normas, para extraer el contenido preciso del precepto demandado. \u00a0<\/p>\n
El Decreto 2153\/92, en primer lugar, consagra las facultades que se enumeran a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
(ii) De conformidad con el art\u00edculo 2.10, la Superintendencia puede solicitar a las personas naturales y jur\u00eddicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio, si as\u00ed lo requiere para ejercer correctamente sus funciones. El art\u00edculo 2.11. le faculta para practicar inspecciones tendientes a verificar el cumplimiento de las normas y tomar las medidas a que haya lugar, y el 2.12. le habilita para interrogar bajo juramento a las personas cuyo testimonio considere \u00fatil para esclarecer los hechos que descubra en cumplimiento de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
(iii) El art\u00edculo 4.10. asigna al Superintendente de Industria y Comercio la funci\u00f3n de vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas. En ese sentido, tal funcionario, en virtud del art\u00edculo 4.11., puede ordenar como medida cautelar, la suspensi\u00f3n de las conductas lesivas de las leyes sobre promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas. Igualmente, el art\u00edculo 4.12 le permite decidir sobre la terminaci\u00f3n de investigaciones por presuntas violaciones de dichas normas, si a su juicio, el presunto infractor otorga garant\u00edas suficientes de que suspender\u00e1 o modificar\u00e1 la conducta por la cual se le est\u00e1 investigando; el art\u00edculo 4.13. le faculta para ordenar a los infractores de dichas normas la modificaci\u00f3n o la terminaci\u00f3n de las conductas en las que incurran; el 4.15 le permite imponer sanciones pecuniarias hasta por dos mil salarios m\u00ednimos legales mensuales a los infractores de dichas leyes; y el 4.16 le atribuye la funci\u00f3n de imponer a los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y dem\u00e1s personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren la realizaci\u00f3n de tales conductas, multas hasta por trescientos salarios m\u00ednimos legales mensuales. \u00a0<\/p>\n
(iv) De conformidad con el art\u00edculo 11, son funciones del Superintendente Delegado para la promoci\u00f3n de la competencia, las siguientes: iniciar de oficio o a solicitud de un tercero las averiguaciones preliminares tendientes a establecer si ha existido una infracci\u00f3n a las normas sobre promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas (art. 11.1); resolver sobre la admisibilidad de las denuncias presentadas (art. 11.2); tramitar las averiguaciones preliminares, as\u00ed como instruir las investigaciones respectivas (art. 11.3); y mantener un registro de las investigaciones, sanciones y compromisos adquiridos (art. 11.4). \u00a0<\/p>\n
(v) Por su parte, el art\u00edculo 12 asigna a la Divisi\u00f3n de Promoci\u00f3n de la Competencia de dicha Superintendencia, las siguientes funciones: apoyar al Superintendente delegado en las averiguaciones preliminares e instrucciones que adelante (art. 12.1); atender a las quejas particulares que se presenten y, si observa la posibilidad de una infracci\u00f3n, proponer ante el Superintendente Delegado la iniciaci\u00f3n del procedimiento “cuando la importancia de la conducta o de la pr\u00e1ctica as\u00ed lo amerite” (art. 12.2); elaborar los proyectos de las resoluciones en que se impongan sanciones a los infractores de las pluricitadas normas (art. 12.5); e instruir las investigaciones que est\u00e9n a su cargo (art. 12.6). \u00a0<\/p>\n
(vi) Finalmente, de conformidad con el art\u00edculo 44 del decreto 2153\/92, la Superintendencia continuar\u00e1 ejerciendo las funciones relacionadas con el cumplimiento de las normas sobre promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas de la Ley 155 de 1959 y disposiciones complementarias, para lo cual podr\u00e1 imponer las medidas que sean del caso. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, las facultades que otorga a la Superintendencia la Ley 155\/59 en materia de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, que son las mismas que habr\u00e1 de ejercer en materia de competencia desleal, se enumeran en seguida: \u00a0<\/p>\n
(i) De conformidad con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 1, el Gobierno (obrando, en este caso, a trav\u00e9s de la Superintendencia) puede autorizar convenios o acuerdos que, no obstante limitar la libre competencia, tengan por objeto defender la estabilidad de un sector b\u00e1sico de producci\u00f3n de bienes o servicios, que sean de inter\u00e9s para la econom\u00eda general. El hecho de que corresponde a tal Superintendencia ejercer esta funci\u00f3n -y, correlativamente, aprobar en casos excepcionales este tipo de acuerdos-, fue confirmado por esa misma entidad, en la Circular Externa 25 del 15 de diciembre de 1999, cuyo asunto central es el de las “Funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio referente a promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas”, y cuyos t\u00e9rminos son los siguientes: \u00a0<\/p>\n
“En los art\u00edculos 2\u00ba n\u00famero 1, 4\u00ba n\u00famero 10, 44 y 46 del decreto 2153 de 1992 se establece que corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, establecidas en la ley 155 de 1959. Por su parte, en el art\u00edculo 1\u00ba de la ley 155 de 1959 se establece que los acuerdos, convenios, pr\u00e1cticas, procedimientos o sistemas anticompetitivos est\u00e1n prohibidos. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, en el par\u00e1grafo del mismo art\u00edculo, se determin\u00f3 que se podr\u00e1 autorizar la celebraci\u00f3n de acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un sector b\u00e1sico de la producci\u00f3n de bienes o servicios de inter\u00e9s para la econom\u00eda general. \u00a0<\/p>\n
En el anterior orden de ideas, la Superintendencia de Industria y Comercio, en los t\u00e9rminos del n\u00famero 21 del art\u00edculo 2\u00ba \u00a0del decreto 2153 de 1992 establece los criterios que se tendr\u00e1n en cuenta para presentar peticiones ante esta entidad tendientes a obtener la autorizaci\u00f3n de acuerdos o convenios de que trata el par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00ba de la ley 155 de 1959…”. \u00a0<\/p>\n
(iii) Si luego de que se ha surtido la investigaci\u00f3n el Ministerio de Fomento considera, previo concepto del Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n, que hay lugar a ello, podr\u00e1 imponer las siguientes sanciones: retiro de las acciones del mercado p\u00fablico de valores, prohibici\u00f3n de funcionamiento de la empresa para el caso de reincidencia en la infracci\u00f3n, y adem\u00e1s, de conformidad con la gravedad de los hechos, multas hasta por quinientos mil pesos de la \u00e9poca, a favor del Tesoro Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Finalmente, en virtud del art\u00edculo 17, el Ejecutivo podr\u00e1 “intervenir en la fijaci\u00f3n de precios con el fin de garantizar tanto los intereses de los consumidores como el de los productores y comerciantes. La fijaci\u00f3n de precios podr\u00e1 realizarla el Gobierno como una de las medidas que se tomen con base en la investigaci\u00f3n que se haya verificado de acuerdo con esta Ley, y para los productos de la empresa objeto de la investigaci\u00f3n”. Asimismo, podr\u00e1 fijar un plazo perentorio para la cesaci\u00f3n de las pr\u00e1cticas, sistemas o procedimientos prohibidos, y someter a la empresa o empresas cuyas pr\u00e1cticas sean investigadas a la vigilancia de la respectiva entidad controladora, por un tiempo determinado, “en cuanto a su pol\u00edtica de producci\u00f3n, costos, y precios y con el solo fin de comprobar que la empresa o empresas acusadas no contin\u00faan ejerciendo las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas que dieron lugar a la investigaci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
El anterior es el abanico de atribuciones que, en virtud de la norma acusada, podr\u00e1 ejercer la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal. Un primer problema jur\u00eddico que se plantea desde este momento, y que subyace a la argumentaci\u00f3n tanto del demandante como de los intervinientes, es el de la naturaleza de las funciones que all\u00ed se est\u00e1n atribuyendo: \u00bfse trata de funciones de tipo administrativo, o por el contrario, de funciones de \u00edndole jurisdiccional? La respuesta a este interrogante es de gran relevancia, no s\u00f3lo para la resoluci\u00f3n de los cargos que se formulan en la demanda de la referencia, sino para efectos de determinar cuales son las formas de control que se pueden ejercer sobre los actos expedidos por la Superintendencia mencionada en virtud de tales atribuciones. Sin embargo, para efectos de una mejor comprensi\u00f3n del alcance de este problema, es conveniente determinar antes el contenido del art\u00edculo 144 de la Ley 446\/98, tambi\u00e9n demandado. En virtud de esta disposici\u00f3n, en las investigaciones que adelante por competencia desleal, la Superintendencia de Industria y Comercio deber\u00e1 seguir el procedimiento que se consagra en el r\u00e9gimen de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, y podr\u00e1 adoptar las medidas cautelares que contemplan las disposiciones legales vigentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, tambi\u00e9n es relevante hacer referencia al art\u00edculo 147 de la Ley 446\/98, que dispone lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 147. Competencia a prevenci\u00f3n. La Superintendencia o el Juez competente conocer\u00e1n a prevenci\u00f3n de los asuntos de que trata esta parte. \u00a0<\/p>\n
El Superintendente o el Juez competente declarar\u00e1 de plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga conocimiento de la existencia del proceso inicial y ordenar\u00e1 enviar el expediente a la autoridad que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber har\u00e1 incurrir al respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que pruebe causa justificativa. \u00a0<\/p>\n
Con base en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la decisi\u00f3n jurisdiccional de la Superintendencia respectiva, una vez ejecutoriada, har\u00e1 tr\u00e1nsito a cosa juzgada”. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La naturaleza jur\u00eddica de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La dificultad para determinar la \u00edndole de las funciones atribu\u00eddas por las normas en comento radica en que se trata, en principio, de funciones claramente administrativas, propias del \u00e1rea de promoci\u00f3n de la competencia en el mercado, que son ejercidas por la Superintendencia en su calidad de ente de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, a trav\u00e9s de actos administrativos sujetos al control de la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa, y por medio de un procedimiento de naturaleza igualmente administrativa. Sin embargo, no s\u00f3lo la Ley 446 de 1998 es una ley de desjudicializaci\u00f3n, sino que ella misma hace referencia, en sus art\u00edculos 147 y 148, a ciertas funciones jurisdiccionales que habr\u00e1n de ser ejercidas por las Superintendencias, entre ellas la de Industria y Comercio; ello, por dos razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) el art\u00edculo 147 dispone que son competentes a prevenci\u00f3n la Superintendencia y los jueces para conocer de los “asuntos de los que trata esta parte”; si existe competencia a prevenci\u00f3n para conocer de los casos de competencia desleal, es claro que se tiene que tratar de la misma funci\u00f3n, de \u00edndole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la Rep\u00fablica en virtud de la Ley 256 de 1996. Por lo mismo, debe concluirse que al menos algunas de las funciones que otorga el art\u00edculo 143, demandado, son jurisdiccionales, y que en consecuencia, los actos dictados por la Superintendencia en ejercicio de esta funci\u00f3n, har\u00e1n tr\u00e1nsito a cosa juzgada, tal y como lo dispone el inciso 3 del mismo art\u00edculo 147; \u00a0<\/p>\n
(ii) el art\u00edculo 148, en su tercer inciso, establece que los actos dictados por las Superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no tendr\u00e1n acci\u00f3n o recurso alguno ante las autoridades judiciales, pero que la decisi\u00f3n por la cual se declaren incompetentes y el fallo definitivo, ser\u00e1n apelables ante las mismas. Asimismo, dispone en su par\u00e1grafo tercero, que una vez en firme la decisi\u00f3n de la Superintendencia y Comercio sobre las conductas que constituyen competencia desleal, el afectado tendr\u00e1 quince d\u00edas para solicitar la promoci\u00f3n de un tr\u00e1mite incidental de liquidaci\u00f3n de perjuicios, a la manera de lo que ocurre con este tipo de tr\u00e1mites en el procedimiento jurisdiccional ordinario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. Aproximaci\u00f3n literal \u00a0<\/p>\n
Una primera interpretaci\u00f3n, meramente literal, de lo dispuesto en la ley acusada, deja abierto el problema. Los art\u00edculos 143 y 144 est\u00e1n insertos en la Parte IV de la Ley 446\/98, correspondiente a las normas sobre acceso a la justicia en materia comercial y financiera. Esta Parte est\u00e1 compuesta por varios T\u00edtulos, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
– T\u00edtulo I: “Del ejercicio de funciones jurisdiccionales por las Superintendencias”. All\u00ed se dispone, en el art\u00edculo 133, que las Superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores, pueden efectuar de oficio el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia que prev\u00e9 el C\u00f3digo de Comercio. Nada se dice sobre la Superintendencia de Industria y Comercio, ni sobre sus funciones en materia de competencia desleal. El art\u00edculo 134 habla sobre la posibilidad de designar peritos durante el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por dichas entidades, y de las reglas que se habr\u00e1n de seguir para que \u00e9stos rindan su dictamen. \u00a0<\/p>\n
– T\u00edtulo II: “De la Superintendencia de Sociedades”. All\u00ed se toman disposiciones relacionadas espec\u00edficamente con tal entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– T\u00edtulo III: “De la Superintendencia de Valores”. Se adoptan algunas reglas relativas a tal ente particular. \u00a0<\/p>\n
– T\u00edtulo IV. “De la Superintendencia de Industria y Comercio”. El Cap\u00edtulo 1, “Sobre competencia desleal”, est\u00e1 compuesto por las dos normas demandadas, art\u00edculos 143 y 144 de la Ley en comento. El Cap\u00edtulo 2 habla de las atribuciones con que cuenta esta Superintendencia en materia de protecci\u00f3n al consumidor. \u00a0<\/p>\n
– T\u00edtulo V. “De la Superintendencia Bancaria”. Se adoptan determinaciones relacionadas particularmente con esta Superintendencia. El cap\u00edtulo 1 se titula, espec\u00edficamente, “Funciones jurisdiccionales”, e invoca expresamente el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– T\u00edtulo VI. “Competencia y Procedimiento”. All\u00ed est\u00e1n insertos los art\u00edculos 147 y 148, arriba transcritos. Es de anotar que estas normas no hacen referencia a ninguna Superintendencia en particular, sino que se refieren, en apariencia, a todas, simult\u00e1neamente. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como el criterio literal y nominalista de esta Parte no sirve para dar una respuesta al interrogante sobre la naturaleza de las atribuciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, por cuanto: a) El \u00fanico t\u00edtulo que se refiere a funciones jurisdiccionales de las Superintendencias es el T\u00edtulo I, que como ya se anot\u00f3, no hace menci\u00f3n alguna de la Superintendencia de Industria y Comercio; b) En el t\u00edtulo que hace alusi\u00f3n a las funciones de la aludida entidad, no se especifica que \u00e9stas sean jurisdiccionales, como s\u00ed se hace en el t\u00edtulo correspondiente a la Superintendencia Bancaria; c) Sin embargo, los art\u00edculos 147 y 148 parecen confirmar que, en virtud de lo dispuesto en la Parte IV de la Ley 446\/98, a la Superintendencia de Industria y Comercio s\u00ed se le asignaron funciones jurisdiccionales, por las razones arriba explicadas. En consecuencia, es necesario hacer uso de otros m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n, distintos al meramente literal, y asimismo distintos al sistem\u00e1tico, entendiendo por \u00e9ste el de la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las dem\u00e1s que conforman el ordenamiento en el cual aquella est\u00e1 inserta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Aproximaci\u00f3n hist\u00f3rica \u00a0<\/p>\n
Habr\u00eda que acudir, por ende, a un m\u00e9todo hist\u00f3rico, que consulte la voluntad real del Legislador. Sin embargo, este criterio hermen\u00e9utico tampoco da una respuesta contundente al problema planteado: aunque los resultados parecer\u00edan sugerir, en su mayor parte, que todas las funciones que se asignan en la Ley 446\/98 son jurisdiccionales, existen intervenciones durante los debates que afirman precisamente lo contrario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto inicialmente presentado a la C\u00e1mara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 621, del 24 de diciembre de 1.996, se lee lo siguiente: “…Como se ha venido se\u00f1alando, en punto de lograr un mejor y m\u00e1s amplio acceso a la justicia, el proyecto plantea la necesidad de fortalecer los mecanismos de soluci\u00f3n alterna de conflictos, radicar algunas funciones judiciales en cabeza de autoridades administrativas que por su car\u00e1cter t\u00e9cnico son id\u00f3neas para resolver algunas contenciones y hacer m\u00e1s s\u00f3lido el sistema de asistencia legal popular” (p. 23). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido, en la ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 190 del 6 de junio de 1.997, se afirm\u00f3: “d) Previsiones normativas que propenden por el acceso en materia comercial y financiera. El proyecto asigna funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas en funci\u00f3n del conocimiento especializado que \u00e9stas tienen para ofrecer una soluci\u00f3n r\u00e1pida y adecuada a los problemas que pueda plantear la comunidad en materias puntuales. De esta manera se rescata parcialmente el concepto de “relevancia judicial”, seg\u00fan el cual la intervenci\u00f3n de los jueces debe reservarse para aquellos asuntos cuya importancia social y jur\u00eddica verdaderamente lo demanden; as\u00ed, se mejora la oferta de justicia para aquellas pretensiones que por su escaso valor econ\u00f3mico no justifican entablar un proceso judicial debido a su elevado valor econ\u00f3mico y larga duraci\u00f3n. (…) 5. Se radican en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio herramientas que le posibiliten intervenir en el mercado oportunamente a fin de evitar las consecuencias que pueden producir las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas y aquellas conductas que constituyen competencia desleal.” (ps. 5-6) \u00a0<\/p>\n
Asimismo, en la ponencia para primer debate en el Senado, publicada en la Gaceta No. 421 del 8 de octubre de 1997, se dijo: “Todos estos mecanismos son complementados con la parte relativa al acceso en materia comercial y financiera, donde encontramos normas sobre el ejercicio y funciones jurisdiccionales por las Superintendencias, as\u00ed: (…) En cuanto toca con la Superintendencia de Industria y Comercio, normas sobre competencia desleal y sobre protecci\u00f3n al consumidor…”. (p.6) \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, durante el debate en la plenaria en la C\u00e1mara de Representantes, el 18 de junio de 1997, el congresista Roberto Camacho efectu\u00f3 una intervenci\u00f3n en la que afirmaba que el proyecto asignaba “…eventual y excepcional\u00edsimamente algunas atribuciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas (…)… algunas como les dec\u00eda facultades jurisdiccionales excepcionales, que se le otorgan a determinadas autoridades administrativas verbigracia a la Superbancaria, para algunos tr\u00e1mites relacionados con lo propio, es decir, con la legislaci\u00f3n bancaria.” (ps. 40-41) \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, se concluye que los antecedentes legislativos tampoco brindan una respuesta contundente respecto del car\u00e1cter que se quiso dar a las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio. Es necesario acudir, en consecuencia, a un m\u00e9todo que obtenga de la norma, tal y como se encuentra redactada, el sentido m\u00e1s acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
4.3. Aproximaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Ya ha dicho la Corte en reiteradas oportunidades que, en virtud del art\u00edculo 4 de la Carta, la interpretaci\u00f3n de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el Constituyente; es decir, que la hermen\u00e9utica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n conforme, seg\u00fan el cual las disposiciones jur\u00eddicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, ha expresado esta Corporaci\u00f3n que “cuando el efecto de la interpretaci\u00f3n literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposici\u00f3n, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El int\u00e9rprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposici\u00f3n dentro del contexto global del ordenamiento jur\u00eddico-constitucional conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica-finalista” (Sentencia C-011\/94, M.P. Cifuentes Mu\u00f1oz). Es as\u00ed como se debe acudir a los preceptos constitucionales que mejor doten de sentido las disposiciones bajo estudio, con miras a extraer su significado y as\u00ed permitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados por el actor. \u00a0<\/p>\n
El precepto constitucional que se relaciona directamente con el tema bajo estudio es el art\u00edculo 116 Superior, en virtud del cual “excepcionalmente la ley podr\u00e1 atribuir funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les ser\u00e1 permitido adelantar la instrucci\u00f3n de sumarios ni juzgar delitos”. Tal y como se lee en las intervenciones efectuadas durante el debate legislativo de la ley bajo estudio, la meta principal del legislador fue desjudicializar el conocimiento de ciertas conductas, en el sentido de atribuir la competencia para pronunciarse sobre ellas, a entidades administrativas especializadas y, por ende, id\u00f3neas para tomar decisiones sobre esos asuntos particulares. A partir de lo anterior, aunado a lo dispuesto en el art\u00edculo 147 de la misma ley sobre competencia a prevenci\u00f3n, y a lo que ordena el art\u00edculo 148 respecto del procedimiento, arriba se lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que, al menos algunas de las atribuciones que los art\u00edculos acusados confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio, tienen car\u00e1cter jurisdiccional. Sin embargo, es claro que el art\u00edculo 116 enfatiza el car\u00e1cter excepcional de este tipo de atribuciones; por lo mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones \u00a0pero son ambiguas en cuanto a su car\u00e1cter, como las que ocupan la atenci\u00f3n de la Corte, habr\u00e1 de darse preferencia a una interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual las funciones son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el Legislador haya determinado, con precisi\u00f3n y especificidad, que son jurisdiccionales. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, hay que tener en cuenta que el varias veces citado art\u00edculo 147 de la Ley 446\/98 habla de competencia a prevenci\u00f3n entre los jueces y la Superintendencia; esto quiere decir que ambos funcionarios son competentes para ejercer el mismo tipo de funci\u00f3n respecto de los actos de competencia desleal. Teniendo en cuenta que la materia ya se encontraba regulada con anterioridad por la Ley 256\/96, y que en virtud de \u00e9sta los jueces ya ven\u00edan ejerciendo funci\u00f3n jurisdiccional sobre estos actos, es viable concluir que fue voluntad del legislador el que la Superintendencia conociera, ejerciendo funci\u00f3n jurisdiccional, de los mismos asuntos de los que ya ven\u00edan conociendo los jueces de la Rep\u00fablica. Esta es la interpretaci\u00f3n que mejor se acopla al mandato constitucional rese\u00f1ado, por las razones adicionales que se explican a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si se aceptara la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual son de \u00edndole administrativa todas las funciones que se refieren a promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, y que ahora podr\u00e1 ejercer la Superintendencia respecto de la competencia desleal, se suscitar\u00edan, probablemente, algunos problemas de constitucionalidad, por cuanto existir\u00eda, simult\u00e1neamente, el mandato de competencia a prevenci\u00f3n con los jueces, al que arriba se ha aludido; por ello, habr\u00eda que encontrar una justificaci\u00f3n para la clara diferencia entre las atribuciones de uno y otro funcionario, so riesgo de violar el principio constitucional de igualdad: as\u00ed, por ejemplo, habr\u00eda que encontrar una raz\u00f3n de fondo por la cual al Superintendente le est\u00e1 permitido imponer ciertas sanciones pecuniarias (D.2153\/92, art. 4) y abstenerse de dar tr\u00e1mite a ciertas peticiones, cuando no sucede lo mismo con los jueces, que est\u00e1n obligados a dar tr\u00e1mite a todas las demandas que llenen los requisitos de ley, y no pueden imponer el mismo tipo de sanciones. Por lo tanto, bajo una primera aproximaci\u00f3n, esta interpretaci\u00f3n no es la que se acopla con m\u00e1s facilidad al texto constitucional; habr\u00e1 de preferirse la anteriormente explicada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una segunda posibilidad alternativa, ser\u00eda interpretar las disposiciones acusadas, en forma tal, que todas las funciones all\u00ed otorgadas sean de car\u00e1cter judicial; por lo mismo, la Superintendencia ser\u00eda competente, a prevenci\u00f3n con los jueces de la Rep\u00fablica, para desarrollar toda la gama de atribuciones del decreto 2153\/92 y la Ley 155\/59, con car\u00e1cter de actos jurisdiccionales. Ello no s\u00f3lo plantear\u00eda exactamente el mismo problema de igualdad que se acaba de analizar, sino que, adem\u00e1s, ir\u00eda en contrav\u00eda de la previsi\u00f3n expresa del art\u00edculo 116 Superior, en el sentido de que la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas es una excepci\u00f3n a la norma general de tridivisi\u00f3n de los poderes entre las ramas del poder p\u00fablico. En consecuencia, tampoco esta interpretaci\u00f3n respeta la integridad de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Es procedente concluir entonces lo siguiente: la interpretaci\u00f3n que mejor respeta el principio constitucional de igualdad, as\u00ed como lo dispuesto en el art\u00edculo 116 Superior, es aquella seg\u00fan la cual, en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que \u00e9stas \u00faltimas, ser\u00e1n forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la Rep\u00fablica en virtud de lo dispuesto en la Ley 256 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, es pertinente efectuar una precisi\u00f3n: aquellas pretensiones que los jueces de la Rep\u00fablica estudian a trav\u00e9s de las acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos de competencia desleal, pueden igualmente plantearse ante la Superintendencia, cuando \u00e9sta haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud del art\u00edculo 143 de la Ley 446\/98, acusado. Espec\u00edficamente, las acciones judiciales que consagra la Ley 256 de 1996, en su art\u00edculo 20, son las siguientes: \u00a0<\/p>\n
“Acciones. Contra los actos de competencia desleal podr\u00e1n interponerse las siguientes acciones: \u00a0<\/p>\n
1. Acci\u00f3n declarativa y de condena. El afectado por actos de competencia desleal tendr\u00e1 acci\u00f3n para que se declare judicialmente la ilegalidad de los actos realizados y en consecuencia se le ordene al infractor remover los efectos producidos por dichos actos e indemnizar los perjuicios causados al demandante. El demandante podr\u00e1 solicitar en cualquier momento del proceso, que se practiquen las medidas cautelares consagradas en el art\u00edculo 33 de la presente Ley. \u00a0<\/p>\n
2. Acci\u00f3n preventiva o de prohibici\u00f3n. La persona que piense que pueda resultar afectada por actos de competencia desleal, tendr\u00e1 acci\u00f3n para solicitarle al juez que evite la realizaci\u00f3n de una conducta desleal que a\u00fan no se ha perfeccionado, o que la prohiba aunque a\u00fan no se haya producido da\u00f1o alguno”. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como, en realidad, cada una de estas acciones corresponde a una pretensi\u00f3n espec\u00edfica que se puede ventilar por esta v\u00eda judicial: la acci\u00f3n declarativa y de condena, corresponde a la pretensi\u00f3n de que exista una declaraci\u00f3n judicial de ilegalidad sobre los actos impugnados, y en consecuencia, se ordene al infractor cesar sus efectos e indemnizar los perjuicios que se causaron; por su parte, la acci\u00f3n preventiva o de prohibici\u00f3n, corresponde a la pretensi\u00f3n de que se evite la realizaci\u00f3n de una conducta t\u00edpica de competencia desleal que a\u00fan no se ha consolidado, o que la prohiba, incluso si no ha ocurrido un da\u00f1o como consecuencia de tal acto. Ambos tipos de pretensiones pueden ser satisfechas por la Superintendencia cuando haga uso de algunas de las atribuciones que le corresponden para promover la competencia y frenar las pr\u00e1cticas comerciales restrictivas; en particular, las que le atribuye el art\u00edculo 2 del decreto 2153 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el numeral primero de tal art\u00edculo faculta en t\u00e9rminos gen\u00e9ricos a la Superintendencia en cuesti\u00f3n para velar por la observancia de las normas correspondientes; en este caso las que reprimen la competencia desleal, atender las reclamaciones o quejas que se presenten por hechos que afecten la competencia para alcanzar las finalidades establecidas en la ley. El numeral segundo del mismo art\u00edculo le permite a la Superintendencia imponer las sanciones a las que haya lugar como resultado de las investigaciones que adelante, tanto por violaci\u00f3n de las normas legales cuya integridad debe proteger, como por inobservancia de las instrucciones que ella misma haya impartido. Estas atribuciones gen\u00e9ricas bastan, en s\u00ed mismas, para debatir las mismas pretensiones que los jueces tramitan. \u00a0<\/p>\n
No obstante, debe anotarse que todas las dem\u00e1s facultades que asigna la norma son administrativas, por lo cual se precisa que atribuciones tales como las de imponer las sanciones pecuniarias y las multas que contemplan los art\u00edculo 4.15 y 4.16 del D.2153\/92, mantener un registro de las instrucciones adelantadas, abstenerse de dar curso a las quejas que no sean significativas o dar por terminada la investigaci\u00f3n si se otorgan garant\u00edas de suspensi\u00f3n o modificaci\u00f3n de la conducta investigada, no corresponden al ejercicio de funciones jurisdiccionales, sino a manifestaciones de la funci\u00f3n t\u00edpicamente administrativa de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la transparencia del mercado. Estas competencias administrativas, que tambi\u00e9n son asignadas por la Ley 446\/98, art\u00edculo 143, las podr\u00e1 ejercer la Superintendencia, ya no a prevenci\u00f3n con los jueces de la Rep\u00fablica, sino en cumplimiento de sus propias funciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior plantea dos nuevos problemas jur\u00eddicos, igualmente relacionados con los cargos formulados por la demanda y por los intervinientes: a) \u00bfExiste violaci\u00f3n del principio constitucional de igualdad por el hecho de que existan distintas atribuciones para la Superintendencia y para los jueces? y b) \u00bfSe compromete la imparcialidad de la Superintendencia, en el sentido de que la norma la est\u00e9 facultando para ejercer funciones administrativas y jurisdiccionales respecto de unos mismos hechos? \u00a0<\/p>\n
4.4. Las diferencias en las atribuciones y el procedimiento \u00a0<\/p>\n
En cuanto a lo primero, debe recordarse que el art\u00edculo 144, demandado, remite al procedimiento administrativo de promoci\u00f3n de la competencia y pr\u00e1cticas comerciales restrictivas, para los casos en que la Superintendencia ejerza las funciones que le atribuye el art\u00edculo 143 del mismo ordenamiento. Asimismo, le faculta para imponer las medidas cautelares consagradas en las disposiciones vigentes. Al mismo tiempo, el art\u00edculo 148, modificado posteriormente por la Ley 510 de 1999 (art. 52), establece un procedimiento especial que deber\u00e1n seguir las Superintendencias cuando ejerzan sus funciones jurisdiccionales respecto de las materias que contempla la misma Ley 446\/98. \u00a0<\/p>\n
No entrar\u00e1 la Corte a determinar exactamente cu\u00e1l es el procedimiento aplicable en casos concretos, puesto que ello es una labor que compete al operador jur\u00eddico que conozca de cada asunto particular. Basta sin embargo advertir, que para garantizar plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la actividad investigativa de la Superintendencia, es indispensable que exista una plena claridad, desde el inicio mismo de la actuaci\u00f3n, sobre la naturaleza de la funci\u00f3n que se est\u00e1 ejerciendo en cada caso, puesto que de ello depender\u00e1 el tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la defensa. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, es claro que a pesar de las anteriores precisiones, en el caso del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la superintendencia, subsisten algunas diferencias con el procedimiento establecido en la Ley 256 de 1996, as\u00ed como en las atribuciones con las cuales cuenta el funcionario competente en cada caso; con ello, podr\u00eda plantearse una violaci\u00f3n potencial de la igualdad. Sin embargo, las distinciones no son de tal magnitud que se les pueda calificar de irrazonables; en ese sentido, es de plena aplicaci\u00f3n lo dicho por esta Corporaci\u00f3n en la sentencia C-384 de 2000, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
“…cuando a la Corte le corresponde, como en el caso presente, revisar la constitucionalidad de una disposici\u00f3n que determina la procedencia o improcedencia de ciertos recursos, o de todos ellos, respecto de una determinada decisi\u00f3n de car\u00e1cter jurisdiccional, debe cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar libremente los procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de criterios que no sean contrarios a los mandatos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
…las funciones jurisdiccionales que ejercen las Superintendencias, no se llevan a cabo bajo principios absolutamente iguales a los que rigen las funciones que ejercen los organismos que componen la Rama Judicial; ante bien existen justamente para adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que sucede con la justicia arbitral. As\u00ed, aunque en ciertos casos un mismo litigio pueda ser llevado a conocimiento bien de tales Superintendencias o bien de la justicia ordinaria, como sucede, por ejemplo en el caso del art\u00edculo 148 de la Ley 446 de 1998 modificado por el art\u00edculo 52 de la Ley 510 ahora bajo examen, lo cierto es que justamente lo que el legislador ha querido es facilitar un mecanismo procesal diferente, por lo cual las particularidades con las que lo reviste son igualmente distintas”. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, habr\u00e1 de descartarse cualquier cargo por violaci\u00f3n de la igualdad, siempre y cuando se acoja lo dispuesto en esta providencia respecto del tipo de funciones atribuidas, y el procedimiento aplicable en cada caso. \u00a0<\/p>\n
4.5. La imparcialidad del funcionario judicial \u00a0<\/p>\n
En anteriores pronunciamientos de esta corporaci\u00f3n, se ha establecido la regla seg\u00fan la cual no es incompatible el ejercicio simult\u00e1neo de funciones administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que est\u00e1 administrando justicia. As\u00ed, en la sentencia C-1641 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), se afirm\u00f3 que “la ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no s\u00f3lo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una funci\u00f3n judicial”; asimismo, se estableci\u00f3 que “bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las Superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en se\u00f1alar que en determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no re\u00fane la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una funci\u00f3n jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art. 228).” En el mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte en la sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
Aplicadas al caso presente, las anteriores reglas s\u00ed plantean un claro problema de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o una situaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la cual ya hab\u00eda ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su imparcialidad estar\u00eda comprometida ab initio, puesto que se buscar\u00eda una decisi\u00f3n (definitiva) en relaci\u00f3n con una situaci\u00f3n que ya hab\u00eda generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hip\u00f3tesis ser\u00eda lesiva de la garant\u00eda de imparcialidad que caracteriza a la administraci\u00f3n de justicia, seg\u00fan lo dese\u00f3 el Constituyente, lo cual configura uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habr\u00e1 de condicionarse la constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente sentido: no podr\u00e1 el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relaci\u00f3n alguna de sujeci\u00f3n jer\u00e1rquica o funcional en lo que ata\u00f1e al asunto que se somete a su conocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. S\u00edntesis \u00a0<\/p>\n
En este punto, es necesario efectuar una breve s\u00edntesis de los argumentos y conclusiones a los que se ha llegado en las anteriores p\u00e1ginas. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal. \u00a0<\/p>\n
Segundo, las funciones jurisdiccionales son aquellas que ya ven\u00edan ejerciendo los jueces de la Rep\u00fablica en aplicaci\u00f3n de la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios constitucionales de igualdad y de excepcionalidad en la atribuci\u00f3n de este tipo de funciones a entidades administrativas. Ello excluye del car\u00e1cter jurisdiccional, atribuciones tales como las de imponer las multas y sanciones pecuniarias establecidas en el art\u00edculo 4 del D. 2153 de 1992, abstenerse de dar tr\u00e1mite a las quejas que no sean significativas, o llevar registros. \u00a0<\/p>\n
Tercero, es indispensable que al ciudadano objeto de la investigaci\u00f3n adelantada por la Superintendencia, se le haga saber claramente cu\u00e1l funci\u00f3n ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional, o la administrativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto, en todo caso debe garantizarse la independencia del funcionario judicial, por lo cual se condicionar\u00e1 la constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente sentido: no podr\u00e1 un mismo funcionario o despacho de la Superintendencia aludida, ejercer funci\u00f3n jurisdiccional respecto de los casos en los cuales haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas ordinarias de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. \u00a0<\/p>\n
Partiendo de la base anterior, se dar\u00e1 una respuesta a los cargos formulados en la demanda. \u00a0<\/p>\n
6. Los cargos concretos de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se har\u00e1 referencia a los argumentos esgrimidos por el ciudadano demandante para impugnar la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
a) Afirma que los conflictos generados por los actos de competencia desleal comprometen \u00fanicamente intereses particulares, motivo por el cual su conocimiento corresponde a los jueces de la Rep\u00fablica, obrando en funci\u00f3n jurisdiccional. Sin embargo, tanto la premisa como la consecuencia de este argumento son falsas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es cierto, en primer lugar, que la competencia desleal comprometa \u00fanicamente el inter\u00e9s particular. A pesar de que el demandante, junto con algunos intervinientes, cita la sentencia C-535 de 1997 para sustentar tal argumento, esta providencia lleva impl\u00edcito el argumento precisamente contrario, esto es, que el inter\u00e9s general est\u00e1 comprometido en la represi\u00f3n y prevenci\u00f3n de tales conductas. As\u00ed se desprende de su lectura:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“En su mayor n\u00famero los actos constitutivos de competencia desleal descritos en la Ley 256 de 1996, no quedan comprendidos dentro del derecho a libertad de empresa garantizado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La conducta denominada acto de enga\u00f1o, consistente en inducir al p\u00fablico a error sobre la actividad, las prestaciones mercantiles o el establecimiento ajenos – por ejemplo -, no puede considerarse bajo ning\u00fan respecto que hace parte del derecho a la libertad de empresa, al cual se refiere la Constituci\u00f3n con las expresiones libertad econ\u00f3mica, actividad econ\u00f3mica libre o libre iniciativa privada. De la misma manera pueden analizarse los restantes comportamientos desleales, tales como los llamados actos de confusi\u00f3n, descr\u00e9dito, violaci\u00f3n de secretos, inducci\u00f3n a la ruptura contractual, violaci\u00f3n de normas, entre otros. \u00a0<\/p>\n
En todos estos casos, la prohibici\u00f3n legal no restringe propiamente un derecho o libertad constitucionales, puesto que no entra a regular ni el \u00e1mbito de \u00e9stos ni afecta en modo alguno su tratamiento jur\u00eddico. Por consiguiente, la limitaci\u00f3n legal por no entra\u00f1ar limitaci\u00f3n legal a un derecho constitucional, no necesita sujetarse al riguroso examen que se realizar\u00eda de ocurrir esto \u00faltimo; bastar\u00eda, para este efecto, determinar si la restricci\u00f3n corresponde a los poderes ordinarios del Congreso, lo que ciertamente no se remite a duda en relaci\u00f3n con los actos y hechos que se suceden en el mercado y que resultan contrarios a la buena fe comercial, a las sanas costumbres mercantiles y al adecuado y correcto funcionamiento de los espacios colectivos de negociaci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
(…) La persecuci\u00f3n de una finalidad que asegura la forma de la competencia – leal -, o la de otra que busca resguardar una espec\u00edfica caracter\u00edstica predicable de los mercados – libertad -, lejos de vulnerar la Constituci\u00f3n, contribuye a plasmarla en la realidad concreta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) La conservaci\u00f3n de un sano clima agonal entre las fuerzas econ\u00f3micas que participan en el mercado, redunda en enormes beneficios para el consumidor que podr\u00e1 escoger entre diversas cantidades y calidades de productos, y gozar de mejores precios y de las \u00faltimas innovaciones. Por su parte, los empresarios, si los mercados son abiertos y transparentes, se ponen a cubierto de conductas abusivas y encontrar\u00e1n siempre un incentivo permanente para aumentar su eficiencia. La competencia, como estado perpetuo de rivalidad entre quienes pretenden ganar el favor de los compradores en t\u00e9rminos de precios y calidad, al mediatizarse a trav\u00e9s de las instituciones del mercado, ofrece a la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica la oportunidad de apoyarse en ellas con miras a propugnar la eficiencia de la econom\u00eda y el bienestar de los consumidores.” \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como la preservaci\u00f3n de un mercado transparente, y por ende la prevenci\u00f3n y represi\u00f3n de la competencia desleal, constituyen objetivos que se relacionan \u00edntimamente con el inter\u00e9s general. Lo anterior se desprende, adem\u00e1s, de la interpretaci\u00f3n misma de la Ley 256 de 1996, que consagra algunas definiciones relevantes: en primer lugar, establece que su objeto es el de proteger la “libre y leal competencia econ\u00f3mica” mediante la prohibici\u00f3n de actos y conductas de competencia desleal, “en beneficio de todos los que participen en el mercado”. Adem\u00e1s, de conformidad con su art\u00edculo 6, ella “deber\u00e1 interpretarse de acuerdo con los principios constitucionales de actividad econ\u00f3mica e iniciativa privada libres dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan, y competencia econ\u00f3mica y libre y leal pero responsable”. De hecho, la definici\u00f3n legal de la competencia desleal, consagrada en el art. 7 de la Ley en cuesti\u00f3n, ratifica esta conclusi\u00f3n: “En concordancia con lo establecido por el numeral 2 del art\u00edculo 10bis del Convenio de Par\u00eds, aprobado mediante Ley 178 de 1994, se considera que constituye competencia desleal, todo acto o hecho que se realice en el mercado con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las sanas costumbres mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los usos honestos en materia industrial o comercial, o bien cuando est\u00e9 encaminado a afectar o afecte la libertad de decisi\u00f3n del comprador o consumidor, o el funcionamiento concurrencial del mercado”. Aqu\u00ed est\u00e1n implicados tanto intereses generales como particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, el art\u00edculo 21 de la Ley 256\/96 legitima a las asociaciones de protecci\u00f3n al consumidor para interponer las acciones pertinentes, cuando los actos perseguidos afecten grave y directamente los intereses de los consumidores; al Procurador, para interponer tales acciones “respecto de aquellos actos desleales que afecten gravemente el inter\u00e9s p\u00fablico o la conservaci\u00f3n de un orden econ\u00f3mico de libre competencia”; y dispone, en el \u00faltimo inciso, que “la legitimaci\u00f3n se presumir\u00e1 cuando el acto de competencia desleal afecte a un sector econ\u00f3mico en su totalidad, o a una parte sustancial del mismo”. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, debe concluirse que la protecci\u00f3n prevista por el art\u00edculo 333 Superior abarca tambi\u00e9n el objetivo de alcanzar un mercado caracterizado por la transparencia, que es condici\u00f3n esencial de su sano funcionamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo anterior, es claro que tanto el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 333 Superior, como el que alude a una violaci\u00f3n del art\u00edculo 209 ib\u00eddem, deber\u00e1n ser descartados, puesto que s\u00ed est\u00e1 de por medio una violaci\u00f3n al inter\u00e9s general cuando se trata de actos de competencia desleal. \u00a0<\/p>\n
b) En cuanto al cargo por violaci\u00f3n de la igualdad, como arriba se dijo, el hecho de que existan algunas diferencias procedimentales no implica desconocimiento del art\u00edculo 13 Superior, dada la especificidad del administrador de justicia que seleccion\u00f3 el Legislador. Ello, siempre y cuando la funci\u00f3n jurisdiccional sea ejercida por la Superintendencia en los t\u00e9rminos y con las limitaciones se\u00f1aladas en esta providencia, y recalcando que al particular investigado se le debe hacer saber, en forma clara, cu\u00e1l funci\u00f3n es la que se ejerce en cada caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es de anotar, eso s\u00ed, que este fallo tiene efectos hacia el futuro, para no generar desorden entre los procesos que ya se han ventilado, o los que est\u00e9n en tr\u00e1mite. Asimismo, el efecto de cosa juzgada que asiste a esta decisi\u00f3n habr\u00e1 de limitarse, en el sentido de que por tratarse de unas normas acusadas que remiten a m\u00faltiples disposiciones legales, mal har\u00eda la Corte en intentar abarcar todas las posibilidades que de tal remisi\u00f3n se derivan con el estudio de una sola demanda. Por lo mismo, si en el futuro se considera que una integraci\u00f3n normativa espec\u00edfica derivada de la remisi\u00f3n que hacen las normas acusadas en este caso, es violatoria de la Constituci\u00f3n, podr\u00e1 abordarse el conocimiento de los cargos, siempre y cuando sean diferentes a los que en esta oportunidad se estudiaron.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, \u00fanicamente por los cargos estudiados en esta providencia, y CONDICIONANDO la exequibilidad a que se entienda que las funciones all\u00ed atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio tienen la naturaleza, el alcance y las caracter\u00edsticas se\u00f1alados en la parte motiva de esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-649\/01 \u00a0 NORMA ACUSADA-Problemas de t\u00e9cnica legislativa\/METODOS DE INTERPRETACION-Problemas de t\u00e9cnica legislativa \u00a0 SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN PROMOCION DE COMPETENCIA Y PRACTICAS COMERCIALES RESTRICTIVAS-Atribuciones \u00a0 SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones \u00a0 SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Procedimiento en investigaciones \u00a0 INTERPRETACION LITERAL-Aplicaci\u00f3n \u00a0 INTERPRETACION SISTEMATICA-Significado […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-6918","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6918","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=6918"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/6918\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=6918"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=6918"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=6918"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}