BANCO DE LA REPUBLICA-Organo aut\u00f3nomo \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones b\u00e1sicas \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Caracter\u00edsticas constitucionales\/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Caracter\u00edsticas constitucionales \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad independiente\/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad independiente \u00a0<\/p>\n
La especial autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n predica del Banco de la Rep\u00fablica y de su Junta Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria proyecta en nuestra organizaci\u00f3n constitucional la presencia de las denominadas autoridades independientes que en la doctrina y en la organizaci\u00f3n de los estados ha venido enfatiz\u00e1ndose bajo la primigenia inspiraci\u00f3n de instituciones similares de los Estados Unidos, posteriormente del Reino Unido y m\u00e1s recientemente del constitucionalismo europeo continental (Francia, Espa\u00f1a, por ejemplo), encargadas de la regulaci\u00f3n de actividades sociales -organismos reguladores- con el agregado de las especiales peculiaridades que evidencia el modelo de banca central tambi\u00e9n paulatinamente acogido en diferentes Estados. \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Ejecuci\u00f3n directa de pol\u00edtica estatal\/BANCO DE LA REPUBLICA-R\u00e9gimen legal propio\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la organizaci\u00f3n colombiana a partir de 1991 y en consonancia con experiencias institucionales de otros Estados, el organismo encargado de las funciones de banca central no es solamente regulador y titular de funciones de supervisi\u00f3n sino que su acci\u00f3n se proyecta, adem\u00e1s, en el \u00e1mbito de ejecuci\u00f3n directa de las pol\u00edticas estatales en la materia. Esas especial\u00edsimas inspiraciones se proyectan en la necesidad constitucionalmente expl\u00edcita de que la ley al desarrollar los enunciados constitucionales plasme la sujeci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica \u201ca un r\u00e9gimen legal propio\u201d. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-No es absoluta \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Dimensiones particulares \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA Y CONGRESO DE LA REPUBLICA-Interrelaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA Y GOBIERNO NACIONAL-Interrelaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Intervenci\u00f3n del legislador y el Gobierno\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los instrumentos de que son titulares el Congreso y el Gobierno deben ser \u00a0ejercitados sin desmedro de la autonom\u00eda \u201cadministrativa, patrimonial y t\u00e9cnica\u201d que para el cumplimiento de las finalidades y objetivos se reconocen en la propia Constituci\u00f3n. Correlativamente, ha de afirmarse, tambi\u00e9n, que la autonom\u00eda debe encauzarse dentro del marco se\u00f1alado en la ley y en armon\u00eda con las funciones gubernamentales propias, en especial \u201ccon la pol\u00edtica econ\u00f3mica general\u201d. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Valores y principios de protecci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Ambitos t\u00e9cnico y funcional \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Apreciaci\u00f3n por el juez \u00a0<\/p>\n
El respeto al principio de autonom\u00eda habr\u00e1 de ser apreciado en cada caso por el Juez (la Corte Constitucional, cuando realiza el control abstracto de constitucionalidad, y los dem\u00e1s jueces y tribunales de la rama judicial), al resolver en concreto litigios en diferentes \u00e1mbitos del quehacer del Banco de la Rep\u00fablica y de su Junta directiva, teniendo presente que a estos \u00f3rganos estatales asiste la garant\u00eda de ejercer sus competencias sin la injerencia indebida de otras autoridades estatales, aunque habr\u00e1 de coordinar con ellas su acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA Y ORGANOS DE CONTROL-Relaci\u00f3n y sujeci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
BANCO DE LA REPUBLICA-Control pol\u00edtico, judicial, administrativo y fiscal \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones de direcci\u00f3n monetaria y regulaci\u00f3n\/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funci\u00f3n de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de sanciones por infracci\u00f3n a normas sobre encaje \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Fijaci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n del encaje de establecimientos de cr\u00e9dito\/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Determinaci\u00f3n de consecuencias jur\u00eddicas por incumplimiento de reglas sobre encaje de establecimiento de cr\u00e9dito \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Regulaci\u00f3n de sanciones por violaci\u00f3n del encaje \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Caracter\u00edsticas y competencias reguladoras espec\u00edficas derivadas de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Competencia sancionadora \u00a0<\/p>\n
DERECHO SANCIONADOR DEL ESTADO-Disciplina compleja \u00a0<\/p>\n
DERECHO SANCIONADOR DEL ESTADO-Tratamiento diferencial a reg\u00edmenes diversos \u00a0<\/p>\n
DERECHO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sujeci\u00f3n a principios \u00a0<\/p>\n
DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Ambito \u00a0<\/p>\n
DERECHO SANCIONADOR-Principios esenciales\/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA-Alcance \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Determinaci\u00f3n del encaje y sanciones por incumplimiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA DE JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Forma como la ley realiza la atribuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA-Determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Determinaci\u00f3n de sanci\u00f3n no librada a criterio discrecional \u00a0<\/p>\n
TIPO EN BLANCO EN SANCION PENAL \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Fijaci\u00f3n legal de elementos b\u00e1sicos y precisi\u00f3n de tipo sancionatorio a aplicar por Superintendencia \u00a0<\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Establecimiento de sanci\u00f3n pecuniaria por infracci\u00f3n a normas sobre encaje \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3345 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a), parcial, del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992. \u00a0<\/p>\n
Actor: Guillermo Alberto Duarte Quevedo. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., ocho (8) de agosto de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Alberto Duarte Quevedo demand\u00f3 la expresi\u00f3n \u201cestablecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia\u201d del literal a) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 \u201cpor la cual se dictan las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 40.707, del 4 de enero de 1993, y se subraya lo demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 31 DE 1992 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 29) \u00a0<\/p>\n
por la cual se dictan las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, para la expedici\u00f3n de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
TITULO II \u00a0<\/p>\n
Funciones del Banco y de su Junta Directiva, \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
CAPITULO V \u00a0<\/p>\n
Funciones de la Junta Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16. Atribuciones. Al Banco de la Rep\u00fablica le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulaci\u00f3n monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la econom\u00eda, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podr\u00e1: \u00a0<\/p>\n
a) Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categor\u00edas de establecimientos de cr\u00e9dito y en general de todas las entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro, se\u00f1alar o no su remuneraci\u00f3n y establecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia. Para estos efectos, podr\u00e1n tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la operaci\u00f3n sujeta a encaje. El encaje deber\u00e1 estar representado por dep\u00f3sitos en el Banco de la Rep\u00fablica o efectivo en caja. \u00a0<\/p>\n
b) Disponer la realizaci\u00f3n de operaciones en el mercado abierto con sus propios t\u00edtulos, con t\u00edtulos de deuda p\u00fablica o con los que autorice la Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o extranjera, determinar los intermediarios para estas operaciones y los requisitos que deber\u00e1n cumplir \u00e9stos. En desarrollo de esta facultad podr\u00e1 disponer la realizaci\u00f3n de operaciones de reporto (repos) para regular la liquidez de la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Se\u00f1alar, mediante normas de car\u00e1cter general, las condiciones financieras a las cuales deber\u00e1n sujetarse las entidades p\u00fablicas autorizadas por la ley para adquirir o colocar t\u00edtulos con el fin de asegurar que estas operaciones se efect\u00faen en condiciones de mercado. Sin el cumplimiento de estas condiciones los respectivos t\u00edtulos no podr\u00e1n ser ofrecidos ni colocados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Se\u00f1alar, en situaciones excepcionales y por per\u00edodos que sumados en el a\u00f1o no excedan de ciento veinte (120) d\u00edas, l\u00edmites de crecimiento a la cartera y a las dem\u00e1s operaciones activas que realicen los establecimientos de cr\u00e9dito, tales como avales, garant\u00edas y aceptaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Se\u00f1alar en situaciones excepcionales y por per\u00edodos que sumados en el a\u00f1o no excedan de ciento veinte (120) d\u00edas, las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s remuneratorio que los establecimientos de cr\u00e9dito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuar\u00e1n sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podr\u00e1n ser diferentes en atenci\u00f3n a aspectos tales como la clase de operaci\u00f3n, el destino de los fondos y el lugar de su aplicaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Los establecimientos de cr\u00e9dito que cobren tasas de inter\u00e9s en exceso de las se\u00f1aladas por la Junta Directiva estar\u00e1n sujetos a las sanciones administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
f) Fijar la metodolog\u00eda para la determinaci\u00f3n de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, procurando que \u00e9sta tambi\u00e9n refleje los movimientos de la tasa de inter\u00e9s en la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
h) Ejercer las funciones de regulaci\u00f3n cambiaria previstas en el par\u00e1grafo 1\u00ba. del art\u00edculo 3\u00ba. y en los art\u00edculos 5\u00ba. a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9\u00aa. de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) Disponer la intervenci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas, o la emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de t\u00edtulos representativos de las mismas. Igualmente, determinar la pol\u00edtica de manejo de la tasa de cambio, de com\u00fan acuerdo con el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En caso de desacuerdo, prevalecer\u00e1 la responsabilidad constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
j) Emitir concepto previo favorable para la monetizaci\u00f3n de las divisas originadas en el pago de los excedentes transitorios de que trata el art\u00edculo 31 de la Ley 51 de 1990.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
k) Emitir concepto, cuando lo estime necesario y durante el tr\u00e1mite legislativo, sobre la cuant\u00eda de los recursos de cr\u00e9dito interno o externo incluida en el proyecto de presupuesto con el fin de dar cumplimiento al mandato previsto en el art\u00edculo 373 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba. Las funciones previstas en este art\u00edculo se ejercer\u00e1n por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica sin perjuicio de las atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley al Gobierno Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba. La Tesorer\u00eda General de la Rep\u00fablica no se podr\u00e1 manejar con criterio de control monetario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00ba. Los Distritos y Municipios podr\u00e1n hacer uso de las facultades previstas en el literal b) del art\u00edculo 5\u00ba. de la Ley 86 de 1989 para financiar directamente las obras y adquisiciones que dicha ley menciona. Los respectivos Concejos reglamentar\u00e1n el recaudo de los recursos previstos en la citada ley y la fecha de inicio de su cobro.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El actor considera que la expresi\u00f3n \u201cestablecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia\u201d del literal a) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, \u201cque postula los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado\u201d, por las razones que a continuaci\u00f3n se sintetizan. \u00a0<\/p>\n
Previamente a la exposici\u00f3n de los cargos transcribe apartes de las sentencias C-127 de 1993 y C-133 de 1999 de esta Corte, para afirmar que el principio de legalidad al que en ellas se hace referencia constituye un elemento fundamental de la garant\u00eda constitucional al debido proceso. En este sentido explica que el legislador est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de definir de manera precisa no s\u00f3lo las conductas sancionables sino tambi\u00e9n la pena o sanci\u00f3n que a ellas corresponda. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, estima que la expresi\u00f3n demandada desborda el orden constitucional al otorgarle a una autoridad distinta del legislador, esto es, a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, la facultad de establecer sin limitaciones las sanciones imponibles a los establecimientos de cr\u00e9dito por la infracci\u00f3n de disposiciones sobre el \u201cencaje monetario.\u201d \u00a0<\/p>\n
A su juicio, con ello se rompe el principio de legalidad, pues mediante actos de naturaleza administrativa la autoridad monetaria y crediticia se\u00f1ala los niveles de encaje de las instituciones financieras y las sanciones que proceden, sin que exista un referente legal de la sanci\u00f3n, lo que permitir\u00eda que \u00e9sta consistiera en multas, revocatorias de licencias y pudiera llegar hasta la pena privativa de la libertad. \u00a0<\/p>\n
Afirma que en desarrollo del literal a) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, la Junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica ha establecido, mediante resoluciones que en su criterio \u201ccarecen de estirpe legal\u201d, las penas que debe imponer la Superintendencia Bancaria a las entidades que pretermitan el cumplimiento de las disposiciones sobre encaje. Para sustentar tal efecto, cita la Resoluci\u00f3n Externa 19 del 24 de noviembre de 2000 que se\u00f1al\u00f3 \u201c\u201cPor los defectos promedio diarios de encaje en que incurriere un establecimiento de cr\u00e9dito en cualquier per\u00edodo del a\u00f1o, la superintendencia Bancaria aplicar\u00e1 una sanci\u00f3n pecuniaria a favor del Tesoro Nacional, sobre tales defectos, equivalente al 3.5% sobre el total de los d\u00edas calendario del respectivo mes\u201d (art. 6\u00ba).\u201d \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que el constituyente deleg\u00f3 en el legislador la determinaci\u00f3n de las penas o sanciones, por lo que no podr\u00eda \u201c\u00e9ste a su vez delegar la facultad de su definici\u00f3n en otras autoridades\u201d, bien sea al Gobierno o, como en el presente asunto, al Banco de la Rep\u00fablica. Sobre el particular, cita y trae apartes de la sentencia C-1161 de 2000 de esta Corporaci\u00f3n, que solicita se aplique en el caso sub examine. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n de la Superintendencia Bancaria de Colombia \u00a0<\/p>\n
La entidad mencionada por medio de apoderado especial, participa del presente tr\u00e1mite y formula las consideraciones que a continuaci\u00f3n se resumen: \u00a0<\/p>\n
Antes de responder de manera puntual los cargos expuestos en la demanda, el interviniente alude al marco constitucional y legal del Banco de la Rep\u00fablica y de su Junta Directiva, se\u00f1alando los t\u00e9rminos en que los art\u00edculos 371 y 372 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se refieren a estos organismos. \u00a0<\/p>\n
Al respecto expresa que en \u201cdesarrollo de las normas constitucionales atinentes al Banco de la Rep\u00fablica y al ejercicio de las funciones atribuidas a la Junta Directiva del mismo, el Congreso expidi\u00f3 la Ley 31 de 1992, en la que se establecen las normas a las que deber\u00e1 sujetarse el banco para el ejercicio de sus funciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia\u201d. En apoyo de esta afirmaci\u00f3n transcribe apartes de sentencias de esta Corporaci\u00f3n en las que, entre otros temas, se hace referencia a la autonom\u00eda del banco, el alcance de las funciones de su Junta Directiva como \u00f3rgano regulador y la competencia del Congreso en relaci\u00f3n con las funciones que a aquella corresponden 1. \u00a0<\/p>\n
La exposici\u00f3n hace especial \u00e9nfasis en advertir que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica es la entidad constitucionalmente habilitada para dirigir y regular la actividad monetaria, cambiaria y crediticia y que el ejercicio de dichas atribuciones no lo comparte con el Presidente de la Rep\u00fablica ni con otra autoridad u organismo del Estado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostiene que la competencia del Congreso, en relaci\u00f3n con las actividades referidas, se circunscribe al establecimiento de ordenamientos generales que, en todo caso, no desvirt\u00faen las funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Concluye, entonces, que el Congreso, por medio de la ley de la que hace parte la norma acusada, ha dotado a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica de \u201clos instrumentos necesarios para el debido cumplimiento de sus decisiones dentro de las claras pautas que da la ley\u201d garantizando as\u00ed la autoridad y autonom\u00eda requeridas para la cabal realizaci\u00f3n de las funciones que constitucionalmente se le asignan. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los cargos en concreto, manifiesta que teniendo en cuenta que el encaje bancario es un instrumento de la pol\u00edtica monetaria y que la Junta Directiva del Banco es la autoridad en la materia, bien puede \u00e9sta expedir actos de car\u00e1cter general para regularla, como quiera que de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley \u201cson de su competencia exclusiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, afirma que el establecimiento de sanciones como consecuencia de la infracci\u00f3n a las normas sobre el encaje es asunto esencial e inherente a la regulaci\u00f3n de la materia y as\u00ed se habr\u00eda reconocido en providencias de la Corte Suprema y del Consejo de Estado a las que se hace referencia m\u00e1s adelante. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente la norma demandada no desconoce el principio de legalidad, como quiera que ella misma define con claridad lo sujetos o destinatarios de la sanci\u00f3n, la causa por la cual puede imponerse y \u201clas circunstancias que se pueden tener en cuenta al ejercer la atribuci\u00f3n. Y ello enmarca dentro del car\u00e1cter de autoridad monetaria que ostenta la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
Al respecto se\u00f1ala que \u201clas sanciones por desencaje son siempre pecuniarias y se aplican en un porcentaje sobre el valor del defecto\u201d, lo cual se encuentra definido en la Resoluci\u00f3n Externa No. 19 del 24 de noviembre de 2000 del Banco de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Como antecedente normativo del art\u00edculo acusado se\u00f1ala que la Ley 7\u00aa de 1973 en su art\u00edculo 23 literal a) dispuso id\u00e9ntica atribuci\u00f3n sancionadora en cabeza de la Junta Monetaria ante el incumplimiento de las reglas relacionadas con el encaje legal; norma respecto de la cual la Corte Suprema declar\u00f3 su exequibilidad, en sentencia del 14 de diciembre de 1973, argumentando que la responsabilidad de la Junta Monetaria implicaba el establecimiento de instrumentos eficaces de direcci\u00f3n de la pol\u00edtica monetaria, cambiaria y crediticia, los cuales pueden tener un car\u00e1cter \u201ccompulsivo u obligatorio y generalizado\u201d. Afirma que una declaraci\u00f3n similar se habr\u00eda hecho ya por esa Corporaci\u00f3n en sentencia del 12 de junio de 1969 al resolverse la demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 21 de 1963 y el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2206 de 1963. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, menciona que \u201cel Consejo de Estado, en sentencia del 15 de marzo de 1991, al analizar la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad contra el literal a) del art\u00edculo 23 de la Ley 7\u00aa de 19732\u201d, reconoci\u00f3 tambi\u00e9n que por la naturaleza de la Junta Monetaria dentro de sus funciones estaba la de regular las sanciones a que diere lugar el incumplimiento de las normas de encaje. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, todos esos pronunciamientos son v\u00e1lidos y aplicables respecto de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica en la medida en que \u00e9sta reemplaz\u00f3 en sus funciones a la antigua Junta Monetaria. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Mediante apoderado especial, la entidad referida acude al proceso para justificar la constitucionalidad de la norma acusada, exponiendo los argumentos que a continuaci\u00f3n se sintetizan. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que el Banco de la Rep\u00fablica, en su car\u00e1cter de banca central, por la autonom\u00eda funcional de la que goza y por las funciones especiales que tiene atribuidas, requiere de instrumentos, no solo de regulaci\u00f3n sino de control y ejecuci\u00f3n, para asegurar la efectividad sus pol\u00edticas. \u00a0<\/p>\n
Define el encaje bancario como un mecanismo de pol\u00edtica monetaria consistente en un monto de los recursos \u201cprestables\u201d de los establecimientos de cr\u00e9dito y dem\u00e1s entidades, captados del ahorro p\u00fablico, que debe mantenerse en efectivo o l\u00edquido, en las cuentas del banco central o en la de los mismos establecimientos, cuyo fin primordial es la regulaci\u00f3n del nivel de dinero circulante y, en general, el mantenimiento de un nivel adecuado de liquidez en la econom\u00eda. A manera de ilustraci\u00f3n indica que a ese mismo prop\u00f3sito se llega mediante la compra y venta de divisas a los residentes en Colombia. \u00a0<\/p>\n
Explica que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica determina un valor m\u00ednimo de ese monto o reserva de encaje de acuerdo con la naturaleza y cuant\u00eda de los dep\u00f3sitos de los intermediarios. Destaca que paralelo al fin principal, ya anotado, el encaje sirve como mecanismo de protecci\u00f3n a los ahorradores para cubrir los retiros que ellos efect\u00faen. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que tradicionalmente la regulaci\u00f3n del encaje ha llevado aparejada la regulaci\u00f3n de los mecanismos de persuasi\u00f3n para su cumplimiento, pues inicialmente el r\u00e9gimen sancionatorio estaba contenido en la ley, posteriormente se radic\u00f3 en cabeza de la Junta Monetaria3 y finalmente la norma demandada dispuso dicha competencia en cabeza de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica considerando que se trata de la entidad que ejerce la autoridad en la materia y que las sanciones deben flexibilizarse \u201cdentro de las particularidades de las coyunturas econ\u00f3micas.\u201d \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, afirma que para que la sanci\u00f3n por desencaje pueda cumplir su finalidad y efecto disuasivo debe ser mayor a la utilidad que logre el intermediario, al invertir el dinero que deb\u00eda mantener en caja o en el banco central por concepto de encaje. En esa medida la tasa de inter\u00e9s, cuyo factor es variable y fluct\u00faa en una econom\u00eda abierta como la nuestra, determina el monto de la sanci\u00f3n y exige su flexibilidad; de no ser as\u00ed la proyecci\u00f3n del infractor podr\u00eda tener en cuenta que los rendimientos por la inversi\u00f3n de los dep\u00f3sitos que deb\u00eda destinar a encaje le alcancen para pagar la multa y, aun as\u00ed, quedarse con la utilidad, desnaturalizando la sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Considera, entonces, que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, como responsable y regulador integral del manejo monetario, puede se\u00f1alar los efectos del incumplimiento de sus decisiones. \u201cLo anterior, reconociendo la necesidad de flexibilidad ante la coyuntura macroecon\u00f3mica cambiante, situaci\u00f3n que no ser\u00eda posible de manejar adecuadamente si se necesitara de una ley para regular estas materias.\u201d \u00a0<\/p>\n
Luego de un recuento de las resoluciones mediante las cuales la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, como autoridad constitucional competente en la materia, ha ejecutado y desarrollado la norma acusada, el interviniente concluye que el efecto pr\u00e1ctico ha sido el respeto al encaje m\u00ednimo y \u201cmal podr\u00eda decirse que haya constituido una indebida intromisi\u00f3n de una autoridad en los campos de otra, o una decisi\u00f3n arbitraria en contra de los particulares. Lo que la Junta ha hecho no es m\u00e1s que dar cumplimiento al postulado conforme al cual el inter\u00e9s p\u00fablico o social -en este caso el de los ahorradores-, prima sobre el inter\u00e9s particular -el de los establecimientos de cr\u00e9dito-.\u201d \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, sostiene que el r\u00e9gimen sancionatorio en el \u00e1mbito administrativo difiere en sus objetivos respecto del aplicable en materia penal, punto sobre el cual trae a colaci\u00f3n la sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente No. 4846, M.P. Delio G\u00f3mez Leyva y la proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, el 12 de junio de 1969, M.P. Hern\u00e1n Toro Agudelo. Con base en estas providencias resalta el hecho de que la norma acusada no es aplicable a los ciudadanos sino a las instituciones financieras que, seg\u00fan afirma, desarrollan una actividad de servicio p\u00fablico bajo concesi\u00f3n estatal. \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto No. 2483, recibido en la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional el 20 de marzo del a\u00f1o 2001, present\u00f3 escrito frente al proceso de la referencia y solicit\u00f3 a la Corte declarar constitucional en lo acusado el literal a) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, con base en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Banco de la Rep\u00fablica tiene total autonom\u00eda, sin que deba sujetarse a los lineamientos de los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado, aunque, con apoyo en las sentencias C-050 de 1994 y C-489 de 1997 de la Corte Constitucional, afirma que para cumplir sus funciones debe actuar de conformidad con los par\u00e1metros generales establecidos por el legislador, con observancia de los estatutos expedidos por el Gobierno Nacional y en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, sostiene que de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 372 del Estatuto Superior, la Junta Directiva es el m\u00e1ximo organismo de la Banca Central y, por lo tanto, tambi\u00e9n debe cumplir sus funciones con sujeci\u00f3n a la ley. Adicionalmente, se\u00f1ala que el numeral 22 del art\u00edculo 150 ib\u00eddem faculta al legislador para expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que le corresponden a su Junta Directiva. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n expresa que esta Corte manifest\u00f3, en la sentencia C-489 de 1994, que el legislador no puede desplazar a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y tomar medidas que le competen a aquella como autoridad cambiaria, crediticia y monetaria, as\u00ed como tampoco puede condicionar o limitar sus atribuciones, ya que solo est\u00e1 facultado para fijar de manera general y abstracta las funciones de la Banca Central, que no son compartidas con ning\u00fan organismo estatal. Agrega que la Ley 31 de 1992 desarroll\u00f3 los art\u00edculos 155-22, 371 y 372 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Luego, indica que de acuerdo con lo preceptuado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Nacional, el derecho fundamental al debido proceso est\u00e1 \u00edntimamente ligado al principio de legalidad, que est\u00e1 condicionado a los principios y valores constitucionales tales como el derecho a la igualdad y el amparo de los derechos fundamentales, que permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables por su violaci\u00f3n y que se concreta cuando existe una norma que determina la conducta, la sanci\u00f3n y el procedimiento, siempre que sea expedida por el \u00f3rgano competente, que es el legislador. \u00a0<\/p>\n
Dentro de ese contexto, afirma que analizada la norma enjuiciada, se observa que los elementos del principio de legalidad se cumplen a cabalidad, pues se encuentran plenamente definidos los sujetos pasivos de la sanci\u00f3n -los establecimientos de cr\u00e9dito y las entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro-, la conducta sujeta a sanci\u00f3n -desconocer las disposiciones sobre encaje-, la sanci\u00f3n -la establecida en la Resoluci\u00f3n Externa de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica 19 del 24 de noviembre de 2000-, el procedimiento -el que debe observar la Superintendencia Bancaria, de acuerdo con los subnumerales 9) y 22) del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 325 del Decreto 663 de 1993- y el \u00f3rgano competente para establecer la sanci\u00f3n -Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica-. \u00a0<\/p>\n
Respecto al \u00f3rgano competente para establecer la sanci\u00f3n, se\u00f1ala que precisamente la norma acusada reconoce a la Junta como m\u00e1xima autoridad monetaria, con la misi\u00f3n de preservar el poder adquisitivo de la moneda, mediante el control de la cantidad de dinero que \u00a0en manos del p\u00fablico, lo que justifica que sea ella la llamada a determinar las normas sobre encaje y las sanciones por su inobservancia, tomando las medidas para proteger los intereses moratorios que se encuentran de por medio y sobretodo para respaldar a los ahorradores. En consecuencia, mal har\u00eda el Congreso en inmiscuirse en una atribuci\u00f3n propia de la Junta, sin afectar su capacidad para tomar decisiones, dirigidas a orientar la pol\u00edtica monetaria del pa\u00eds. \u00a0<\/p>\n
Con base en lo anterior, considera que no se viola el principio de legalidad y se\u00f1ala que \u201cno sobra advertir, que con el objeto de preservar el principio de proporcionalidad de la sanci\u00f3n, lo razonable es que las sanciones por este tipo de infracciones sean siempre pecuniarias.\u201d Es decir, que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica \u201cno podr\u00e1 en ning\u00fan caso imponer sanciones que impliquen restricci\u00f3n de la libertad, pues esta decisi\u00f3n, en raz\u00f3n del derecho fundamental involucrado, s\u00f3lo la puede adoptar el legislador ordinario o extraordinario.\u201d \u00a0<\/p>\n
De modo que, concluye, el precepto acusado se ajusta a la Carta Pol\u00edtica y en especial a lo dispuesto en el art\u00edculo 372 que le otorga funciones \u201csui generis\u201d a la Junta Directiva y que se\u00f1ala el \u00e1mbito de su poder regulador como autoridad crediticia, monetaria y cambiaria. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues la disposici\u00f3n acusada forma parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La materia sujeta a examen \u00a0<\/p>\n
Como se ha expresado, el demandante dentro del presente proceso estima que la expresi\u00f3n demandada, \u201cestablecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, desborda el orden constitucional al otorgarle a una autoridad distinta del legislador, esto es, a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, la facultad de establecer sin limitaciones las sanciones imponibles a los establecimientos de cr\u00e9dito por la infracci\u00f3n de disposiciones sobre el \u201cencaje monetario\u201d. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, con ello se rompe el principio de legalidad, pues mediante actos de naturaleza administrativa la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia se\u00f1ala los niveles de encaje de las instituciones financieras y las sanciones que proceden, sin que exista un referente legal de la sanci\u00f3n, lo que permitir\u00eda que \u00e9sta consistiera en multas, revocatorias de licencias y pudiera llegar hasta la pena privativa de la libertad. Por contera, agrega, la norma acusada resulta delegando en otras autoridades la determinaci\u00f3n \u201cde penas o sanciones\u201d que el Constituyente \u201cdeleg\u00f3 en el legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los cargos en concreto recuerda que el encaje bancario es un instrumento de la pol\u00edtica monetaria y que la Junta Directiva del Banco como autoridad en la materia, bien puede expedir actos de car\u00e1cter general para regularla, como quiera que de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley \u201cson de su competencia exclusiva\u201d; el establecimiento de sanciones como consecuencia de la infracci\u00f3n a las normas sobre el encaje, es asunto esencial e inherente a la regulaci\u00f3n de la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, afirma, la norma demandada no desconoce el principio de legalidad, como quiera que ella misma define con claridad lo sujetos o destinatarios de la sanci\u00f3n, la causa por la cual puede imponerse y \u201clas circunstancias que se pueden tener en cuenta al ejercer la atribuci\u00f3n. Y ello enmarca dentro del car\u00e1cter de autoridad monetaria que ostenta la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica.\u201d Al respecto se\u00f1ala que \u201clas sanciones por desencaje son siempre pecuniarias y se aplican en un porcentaje sobre el valor del defecto\u201d. Finalmente, recuerda c\u00f3mo la norma acusada tiene su antecedente en disposiciones legales expedidas con antelaci\u00f3n a la Constituci\u00f3n expedida en 1991 (Ley 21 de 1963) las cuales fueron objeto de pronunciamiento de constitucionalidad por parte de la Corte Suprema de Justicia. \u00a0<\/p>\n
En coincidencia con los planteamientos rese\u00f1ados, el interviniente en nombre del Banco de la Rep\u00fablica propugna por la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada y recuerda que el Banco de la Rep\u00fablica, en su car\u00e1cter de banca central, por la autonom\u00eda funcional de que goza y por las funciones especiales que tiene atribuidas, requiere de instrumentos, no solo de regulaci\u00f3n, sino de control y ejecuci\u00f3n, para asegurar la efectividad sus pol\u00edticas. Entre tales instrumentos, destaca el encaje como un mecanismo de pol\u00edtica monetaria consistente en un monto de los recursos \u201cprestables\u201d de los establecimientos de cr\u00e9dito y dem\u00e1s entidades que captan ahorro p\u00fablico que debe mantenerse en efectivo o liquido, en las cuentas del banco central o en la de los mismos establecimientos, y cuyo fin primordial es la regulaci\u00f3n del nivel de dinero circulante y, en general, el mantenimiento de un nivel adecuado de liquidez en la econom\u00eda. Destaca que paralelo al fin principal, ya anotado, el encaje sirve de mecanismo de protecci\u00f3n a los ahorradores para cubrir los retiros que ellos efect\u00faen y que \u00a0tradicionalmente la regulaci\u00f3n del encaje ha llevado aparejada la de los mecanismos de persuasi\u00f3n para su cumplimiento, pues, inicialmente, el r\u00e9gimen sancionatorio estaba contenido en la ley, posteriormente se radic\u00f3 en cabeza de la Junta Monetaria y, finalmente, la norma demandada dispuso dicha competencia en cabeza de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica considerando que se trata de la entidad que ejerce la autoridad en la materia y que las sanciones deben flexibilizarse \u201cdentro de las particularidades de las coyunturas econ\u00f3micas.\u201d \u00a0<\/p>\n
La Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica como responsable y regulador integral del manejo monetario puede se\u00f1alar los efectos del incumplimiento de sus decisiones. \u201cLo anterior, reconociendo la necesidad de flexibilidad ante la coyuntura macroecon\u00f3mica cambiante, situaci\u00f3n que no ser\u00eda posible de manejar adecuadamente si se necesitara de una ley para regular estas materias.\u201d \u00a0<\/p>\n
Finalmente llama la atenci\u00f3n sobre que el r\u00e9gimen sancionatorio en el \u00e1mbito administrativo difiere en sus objetivos respeto del aplicable en materia penal. Con base en providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado resalta el hecho de que la norma acusada no es aplicable a los ciudadanos sino a las instituciones financieras que, en su criterio, desarrollan una actividad de servicio p\u00fablico bajo concesi\u00f3n estatal. \u00a0<\/p>\n
Para el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n el precepto acusado se ajusta a la Carta Pol\u00edtica y en especial a lo dispuesto en el art\u00edculo 372 que le otorga funciones \u201csui generis\u201d a la Junta Directiva y que se\u00f1ala el \u00e1mbito de su poder regulador como autoridad crediticia, monetaria y cambiaria. Enfatiza, as\u00ed mismo, que el Banco de la Rep\u00fablica tiene total autonom\u00eda y al no hacer parte de alguna de las ramas del poder p\u00fablico no tiene por qu\u00e9 sujetarse a los lineamientos de los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado. No obstante, afirma que para cumplir sus funciones debe actuar conforme a los par\u00e1metros generales establecidos por el legislador, observando sus estatutos y en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
Empero, el legislador no puede desplazar a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y tomar medidas que le competen a \u00e9sta como autoridad cambiaria, crediticia y monetaria, as\u00ed como tampoco puede condicionar o limitar sus atribuciones, ya que s\u00f3lo est\u00e1 facultado para fijar de manera general y abstracta las funciones de la Banca Central, las cuales no son compartidas con organismo estatal alguno. Agrega que, la Ley 31 de 1992 desarroll\u00f3 los art\u00edculos 150-22, 371 y 372 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, considera que no se viola el principio de legalidad e indica que \u201cno sobra advertir, que con el objeto de preservar el principio de proporcionalidad de la sanci\u00f3n, lo razonable es que las sanciones por este tipo de infracciones sean siempre pecuniarias.\u201d Es decir, que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica \u201cno podr\u00e1 en ning\u00fan caso imponer sanciones que impliquen restricci\u00f3n de la libertad, pues esta decisi\u00f3n, en raz\u00f3n del derecho fundamental involucrado, s\u00f3lo la puede adoptar el legislador ordinario o extraordinario\u201d. \u00a0<\/p>\n
Entonces, esta Corte, con el fin de definir la constitucionalidad de la norma acusada y en atenci\u00f3n a los argumentos esbozados tanto en la demanda como en las intervenciones y en el Concepto del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, deber\u00e1 establecer si pod\u00eda el legislador encomendar a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de se\u00f1alar las sanciones a que puede dar lugar la violaci\u00f3n de las reglas sobre \u201cencaje\u201d que conforme a sus propias competencias constitucionales y legales puede determinar dicha Junta. \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la Corte de manera preliminar habr\u00e1 de recordar las orientaciones jurisprudenciales respecto del tratamiento constitucional del Banco de la Rep\u00fablica, como organismo aut\u00f3nomo del Estado, y de la Junta Directiva del mismo, como especial \u00f3rgano de direcci\u00f3n y regulaci\u00f3n en materia monetaria. As\u00ed mismo, deber\u00e1 analizar si la norma acusada guarda armon\u00eda con los principios constitucionales que gobiernan la formulaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de sanciones como las en ella previstas, y deducir\u00e1 las consecuencias jur\u00eddicas pertinentes. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El Banco de la Rep\u00fablica en la organizaci\u00f3n estatal colombiana \u00a0<\/p>\n
Como ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n4, el Banco de la Rep\u00fablica a partir de las formulaciones constitucionales adoptadas en 1991, es \u00f3rgano aut\u00f3nomo de aquellos que corresponde a los enunciados en el art\u00edculo 113 de la Carta y cuyas funciones y caracter\u00edsticas institucionales y jur\u00eddicas, as\u00ed como los objetivos y funciones de la Junta Directiva, en cuanto autoridad monetaria, se definen, primordialmente, en los art\u00edculos 371, 372 y 373 ib\u00eddem. En ese orden de ideas se expresa que el Banco de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 las funciones de banca central y que estar\u00e1 organizado como persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, sujeto a un r\u00e9gimen legal propio. \u00a0<\/p>\n
Como funciones b\u00e1sicas del Banco se enuncian las de regular la moneda, los cambios internacionales y el cr\u00e9dito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de \u00faltima instancia y banquero de los establecimientos de cr\u00e9dito; y servir como agente fiscal del Gobierno. Todas estas funciones, aclara la disposici\u00f3n superior, se ejercer\u00e1n en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo se dispone que la Junta Directiva del Banco ser\u00e1 la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendr\u00e1 a su cargo la direcci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las funciones del Banco. La conformaci\u00f3n de la misma se dispone en la misma Constituci\u00f3n: Siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico quien la presidir\u00e1; el gerente del Banco ser\u00e1 elegido por la Junta y ser\u00e1 miembro de ella. Los cinco miembros restantes, con dedicaci\u00f3n exclusiva, ser\u00e1n nombrados por el Presidente de la Rep\u00fablica, para per\u00edodos prorrogables de cuatro a\u00f1os, reemplazados dos de ellos, cada cuatro a\u00f1os. Los miembros de la Junta Directiva representar\u00e1n exclusivamente el inter\u00e9s de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se prev\u00e9 en la Constituci\u00f3n, igualmente, que compete al Congreso expedir \u201cla ley a la cual deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expedir\u00e1 los estatutos del Banco…\u201d. As\u00ed mismo se enuncian los principales aspectos que deben contener los estatutos del banco y se dispone que el Presidente de la Rep\u00fablica \u201cejercer\u00e1 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del Banco en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
El anterior resumen de las caracter\u00edsticas constitucionales del Banco y de la Junta Directiva del mismo, as\u00ed como el enunciado de las interrelaciones Legislador – Gobierno – Banco de la Rep\u00fablica y de las competencias respectivas, significan un especial\u00edsimo modelo para la direcci\u00f3n, el manejo y la ejecuci\u00f3n de los aspectos atinentes a la pol\u00edtica estatal en materias monetarias, cambiarias y crediticias. Este modelo, como es sabido, sustituy\u00f3 en la organizaci\u00f3n estatal colombiana al que hab\u00eda sido formulado legalmente dentro del marco constitucional anterior que sucesivamente oscil\u00f3 entre una concentraci\u00f3n de funciones monetarias, crediticias y cambiarias por parte del Gobierno y el Banco de la Rep\u00fablica (Leyes 24 y 25 de 1923, 17 de 1925 y 82 de 1931) y la separaci\u00f3n de funciones entre Gobierno – Banco de la Rep\u00fablica y Junta Monetaria, bajo las formulaciones de la Ley 21 de 1963, la Ley 7\u00aa de 1973 y los decretos gubernamentales aut\u00f3nomos, expedidos dentro del marco de la Reforma Constitucional de 1968. \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las especiales proyecciones de autonom\u00eda e independencia del Banco de la Rep\u00fablica y de su Junta Directiva \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a los planeamientos hechos tanto por el demandante como por el Se\u00f1or Procurador, el primero acerca del car\u00e1cter de organismo administrativo del Banco, el cual imposibilitar\u00eda la adopci\u00f3n de regulaciones como las autorizadas por la disposici\u00f3n acusada, y el segundo sobre las caracter\u00edsticas e intensidad de la autonom\u00eda del Banco y de su junta Directiva, que obstaculizan la incidencia de las ramas del poder p\u00fablico en la direcci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los objetivos y funciones constitucionalmente asignadas, es pertinente precisar: \u00a0<\/p>\n
a) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La especial autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n predica del Banco de la Rep\u00fablica y de su Junta Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria proyecta en nuestra organizaci\u00f3n constitucional la presencia de las denominadas autoridades independientes que en la doctrina y en la organizaci\u00f3n de los estados ha venido enfatiz\u00e1ndose bajo la primigenia inspiraci\u00f3n de instituciones similares de los Estados Unidos, posteriormente del Reino Unido y m\u00e1s recientemente del constitucionalismo europeo continental (Francia, Espa\u00f1a, por ejemplo), encargadas de la regulaci\u00f3n de actividades sociales -organismos reguladores- con el agregado de las especiales peculiaridades que evidencia el modelo de banca central tambi\u00e9n paulatinamente acogido en diferentes Estados5 . \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, en la organizaci\u00f3n colombiana a partir de 1991 y en consonancia con experiencias institucionales de otros Estados, el organismo encargado de las funciones de banca central no es solamente regulador y titular de funciones de supervisi\u00f3n sino que su acci\u00f3n se proyecta, adem\u00e1s, en el \u00e1mbito de ejecuci\u00f3n directa de las pol\u00edticas estatales en la materia. Esas especial\u00edsimas inspiraciones se proyectan en la necesidad constitucionalmente expl\u00edcita de que la ley al desarrollar los enunciados constitucionales plasme la sujeci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica \u201ca un r\u00e9gimen legal propio\u201d. \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Empero la autonom\u00eda, seg\u00fan orientaci\u00f3n constante de esta Corporaci\u00f3n, dentro de un Estado unitario (condici\u00f3n que no solo cabe predicar de las relaciones Naci\u00f3n – entidades territoriales, sino de todos los elementos institucionales que integran el Estado) no es absoluta sino relativa y debe ejercitarse bajo el imperativo de la unidad y de los principios y reglas operativos de la descentralizaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n, en consonancia con las de la competencia y la coordinaci\u00f3n. Es necesario, por ende, para el caso del Banco de la Rep\u00fablica y a partir de las reglas constitucionales, determinar la operatividad de los mencionados principios y reglas de organizaci\u00f3n e interrelaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La autonom\u00eda predicada de instituciones no territoriales, como ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n6, adquiere, trat\u00e1ndose del Banco de la Rep\u00fablica, particulares dimensiones que se enuncian en el propio texto constitucional y que buscan hacer efectiva las finalidades y prop\u00f3sitos tenidos en cuenta por el Constituyente y la necesaria independencia en el cumplimiento de los objetivos constitucionalmente asignados. \u00a0<\/p>\n
Dentro del contexto enunciado es pertinente reiterar los aspectos m\u00e1s salientes que a juicio de la Corte deben guiar las relaciones del Banco de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano estatal aut\u00f3nomo e independiente frente al legislador y frente al Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 La interrelaci\u00f3n Congreso de la Rep\u00fablica – Banco de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n se\u00f1ala las competencias propias de la ley y del \u00f3rgano legislativo respecto del Banco y de la Junta Directiva del mismo y frente a las funciones constitucionalmente a \u00e9stos asignadas. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, al Congreso de la Rep\u00fablica, mediante ley, corresponde \u201cdeterminar la moneda legal, convertibilidad y alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas\u201d (Art. 150-13); as\u00ed mismo le compete dictar las normas generales y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales se debe ajustar el Gobierno para \u201c[r]egular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala para la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica\u201d (Art. 150-19-b); tambi\u00e9n al Congreso ata\u00f1e regular la actividad financiera, burs\u00e1til y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico (Art. 150-19-d) y la expedici\u00f3n de las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos (Art. 150-23). \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La interrelaci\u00f3n Gobierno Nacional – Banco de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Como ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte, el Banco de la Rep\u00fablica no forma parte de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico; por lo tanto, no son predicables de su organizaci\u00f3n y funcionamiento las reglas generales aplicables a la organizaci\u00f3n y relaciones internas dentro de la Administraci\u00f3n. No es el Banco una entidad descentralizada y por ello no son pertinentes los principios y reglas de la direcci\u00f3n y el control administrativos. No puede el Gobierno dar instrucciones al Banco para la gesti\u00f3n de sus asuntos propios, conforme a la Constituci\u00f3n y a la ley, aunque el Banco habr\u00e1 de actuar como ya se ha expresado en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general7. \u00a0<\/p>\n
Al Gobierno Nacional, dentro del marco que fije la ley corresponde expedir los estatutos del Banco, en los cuales por mandato directo de la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 372) entre otros aspectos se han de determinar los siguientes \u201cla forma de su organizaci\u00f3n, su r\u00e9gimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administraci\u00f3n, el per\u00edodo del gerente, las reglas para la constituci\u00f3n de sus reservas, entre ellas las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria y el destino de \u00a0los excedentes de sus utilidades\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otra parte al Presidente de la Rep\u00fablica corresponde ejercer la inspecci\u00f3n y vigilancia y control del Banco en los t\u00e9rminos que determine la ley (C.P., Art. 372, en concordancia con el 150-8). Igualmente debe recordarse que el ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico es miembro y Presidente de la Junta directiva del Banco y que al Presidente de la Rep\u00fablica compete nombrar los cinco miembros restantes de la junta directiva, para periodos de cuatro a\u00f1os prorrogables debi\u00e9ndose reemplazar dos de ellos cada cuatro a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en el \u00e1mbito de las relaciones internacionales, como tuvo ocasi\u00f3n de destacarlo la Corte (en la sentencia C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), al declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 15 de la Ley 31 de 1992: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ning\u00fan campo puede la ley ordinaria reducir o suprimir la facultad constitucional del Presidente de representar internacionalmente al Estado. No es esta una facultad sobre la que pueda disponer el Legislador, as\u00ed ella se busque radicar en cabeza de entidades u \u00f3rganos que en el marco de la Constituci\u00f3n y de la ley gocen de cierto grado de autonom\u00eda. No solamente se trata de una funci\u00f3n que la Constituci\u00f3n atribuye con exclusividad al Presidente (CP art 189-2), sino que otra configuraci\u00f3n diferente quebrantar\u00eda la caracter\u00edstica de Rep\u00fablica unitaria que es nota esencial del Estado Colombiano (CP art. 1). \u00a0<\/p>\n
No pudi\u00e9ndose adscribir – por medio de una ley ordinaria – al Banco de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de representante del Estado ante los organismos financieros internacionales, sin violar los art\u00edculos 189-2, 121 y 136-1, no podr\u00eda ella tampoco ser materia de la competencia de su Junta Directiva para los efectos de fijar criterios orientadores sobre su concreto ejercicio\u201d. \u2013negrilla original- \u00a0<\/p>\n
3.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El balance en el ejercicio de las competencias del legislador y del Gobierno y la autonom\u00eda constitucional del Banco de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Descritos los mecanismos previstos en la Constituci\u00f3n para la configuraci\u00f3n, a partir de las definiciones constitucionales, del r\u00e9gimen institucional y jur\u00eddico del Banco de la Rep\u00fablica, as\u00ed como las intervenciones tanto del legislador como del Gobierno en el funcionamiento del mismo, cabe reiterar que los instrumentos de que son titulares el Congreso y el Gobierno deben ser \u00a0ejercitados sin desmedro de la autonom\u00eda \u201cadministrativa, patrimonial y t\u00e9cnica\u201d que para el cumplimiento de las finalidades y objetivos se reconocen en la propia Constituci\u00f3n. Correlativamente, ha de afirmarse, tambi\u00e9n, que la autonom\u00eda debe encauzarse dentro del marco se\u00f1alado en la ley y en armon\u00eda con las funciones gubernamentales propias, en especial \u201ccon la pol\u00edtica econ\u00f3mica general\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, \u00bfc\u00f3mo se manifiesta en la pr\u00e1ctica el equilibrio que debe existir en la correlaci\u00f3n de potestades y competencias para el ejercicio arm\u00f3nico de las competencias estatales, el cual permite determinar en los casos concretos hasta donde ha de ir la \u201cautonom\u00eda\u201d y hasta donde \u00e9sta se instaura en limite a la acci\u00f3n de los otros \u00f3rganos estatales, est\u00e9n o no estos incorporado en las ramas del poder p\u00fablico? \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de dar respuesta a los anteriores interrogantes es pertinentes precisar los valores y principios que se busca proteger mediante la autonom\u00eda institucional reconocida al Banco de la Rep\u00fablica dentro del r\u00e9gimen constitucional. \u00a0<\/p>\n
Al respecto cabe se\u00f1alar que una finalidad primordial aparece definida en el art\u00edculo 373 cuando se expresa que el Estado por intermedio del Banco de la Rep\u00fablica velar\u00e1 por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, finalidad esta que coincide con la que se conf\u00eda a la banca central en los sistemas donde \u00e9sta funciona, como sucede en el caso colombiano. El fundamento organizativo, preponderante, dentro del esquema de banca central independiente parece dado por el resguardo contra la injerencia de los gobiernos y de la pol\u00edtica en el manejo de la moneda \u201csana\u201d, lo que hace que las autoridades estatales encargadas del mismo est\u00e9n al margen de los avatares de la pol\u00edtica y que las decisiones en materia monetaria no queden a merced de los intereses y necesidades de los Gobiernos de turno. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular cabe indicar que desde el punto de vista org\u00e1nico, la autonom\u00eda dise\u00f1ada para el Banco recibe variadas mediatizaciones derivadas del origen de los integrantes de sus \u00f3rganos de direcci\u00f3n, pues aunque \u00e9stos est\u00e9n sujetos a periodo (lo cual es garant\u00eda frente a inconsultos cambios) es lo cierto que el Presidente de la Junta Directiva y miembro ex officio es el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y que el Presidente de la Rep\u00fablica nombra a los otro cinco miembros y participa, a trav\u00e9s del Ministro de Hacienda -miembro y Presidente de la Junta- en la escogencia del Gerente del Banco, a su vez miembro de la Junta Directiva. \u00a0<\/p>\n
Por ello es en los \u00e1mbitos t\u00e9cnico y funcional donde la autonom\u00eda constitucionalmente proclamada debe estar llamada a tener la mayor relevancia como lo ha destacado esta Corporaci\u00f3n en pronunciamientos que constituyen persistente l\u00ednea jurisprudencial. Con referencia a las proyecciones de autonom\u00eda del Banco conforme a las menciones que hace el art\u00edculo 371 de la Constituci\u00f3n, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que la autonom\u00eda abarca diversos campos, a saber:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“- Una autonom\u00eda administrativa, que comprende b\u00e1sicamente lo relativo a la forma de su organizaci\u00f3n, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administraci\u00f3n y el per\u00edodo del gerente. \u00a0<\/p>\n
– Una autonom\u00eda patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para administrar y afectar su propio patrimonio, mediante la ejecuci\u00f3n de los actos jur\u00eddicos y materiales relativos al cumplimiento de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
– Una autonom\u00eda t\u00e9cnica, referida al se\u00f1alamiento del conjunto de m\u00e9todos, procedimientos y mecanismos espec\u00edficamente dise\u00f1ados, relativas a las reglas para la constituci\u00f3n de sus reservas, entre ellas, las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones b\u00e1sicas, como tambi\u00e9n a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin la injerencia de otras autoridades. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Una autonom\u00eda funcional, atinente al ejercicio de las competencias espec\u00edficas de que ha sido investido por la Constituci\u00f3n y la ley para el cumplimiento de las funciones especializadas que les fueron asignadas.8 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, a partir de los enunciados constitucionales y de acuerdo con los desarrollos legales, el respeto al principio de autonom\u00eda habr\u00e1 de ser apreciado en cada caso por el Juez (la Corte Constitucional, cuando realiza el control abstracto de constitucionalidad, y los dem\u00e1s jueces y tribunales de la rama judicial), al resolver en concreto litigios en diferentes \u00e1mbitos del quehacer del Banco de la Rep\u00fablica y de su Junta directiva, teniendo presente que a estos \u00f3rganos estatales asiste la garant\u00eda de ejercer sus competencias sin la injerencia indebida de otras autoridades estatales, aunque habr\u00e1 de coordinar con ellas su acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Es que dentro del r\u00e9gimen constitucional, tal como se ha plasmado en los textos de la Constituci\u00f3n de 1991, la autonom\u00eda institucional es garant\u00eda de un \u00e1mbito de acci\u00f3n sin injerencia de otros \u00f3rganos y es al propio tiempo l\u00edmite de actuaci\u00f3n en el \u00e1mbito espec\u00edfico asignado (principio de especialidad). As\u00ed mismo la autonom\u00eda significa para las dem\u00e1s autoridades estatales deberes de actuar y velar porque los \u00f3rganos aut\u00f3nomos ejerzan sus competencias a plenitud, sin interferencias indebidas. \u00a0<\/p>\n
Como es proclamado por la doctrina, dentro del Estado contempor\u00e1neo aparece la necesidad de identificar y de desarrollar en torno de \u00e1mbitos de la actividad social la existencia de regulaciones \u201csectoriales\u201d que a partir de los postulados constitucionales y las formulaciones legales se conf\u00edan a autoridades que dentro del Estado ostentan la condici\u00f3n de \u201cindependientes\u201d, pues mediante ellas se asegura la necesaria imparcialidad y neutralidad para el cumplimiento de actividades a cuya gesti\u00f3n directa pueden acceder los particulares, en concurrencia, generalmente, con agentes estatales. Por ello se \u201ca\u00edsla\u201d, se independiza el poder de regulaci\u00f3n de los \u00f3rganos del Estado encargados de la direcci\u00f3n pol\u00edtica y de la gesti\u00f3n administrativa. En ese orden de ideas se expresa que en el actual desarrollo de la organizaci\u00f3n estatal el esquema tradicional de la divisi\u00f3n de poderes se ve integrado y complementado con el principio conforme al cual \u201cquien concede el ejercicio de una actividad no debe ser el que la controle\u201d9. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, respecto de las relaciones del Banco de la Rep\u00fablica con los \u00f3rganos constitucionales de control, esta Corte ha tenido tambi\u00e9n ocasi\u00f3n de formular los pertinentes par\u00e1metros. Sobre el particular ha expresado que del reconocimiento del Banco de la Rep\u00fablica como organismo aut\u00f3nomo e independiente, no se sigue la ausencia de controles. Como es natural en todo Estado de Derecho, los entes p\u00fablicos, sin excepci\u00f3n, deben estar sujetos a alg\u00fan tipo de control, de manera que se garantice el recto ejercicio de las funciones que les han sido encomendadas10. Al respecto, en la sentencia C-529 de 1993 se se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
“La Corte no cree que el Banco de la Rep\u00fablica, pese a ser un \u00f3rgano constitucional aut\u00f3nomo e independiente, quede sustra\u00eddo de los controles pol\u00edtico, judicial, administrativo y fiscal, entre otros, que la propia Constituci\u00f3n determina. Sostener esto \u00faltimo quebrantar\u00eda toda la construcci\u00f3n del Estado colombiano como Estado de Derecho y rep\u00fablica unitaria y democr\u00e1tica. De hecho las funciones b\u00e1sicas atribuidas al Banco se deben cumplir con estricta sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley. De otra parte, los controles existentes garantizan que este nov\u00edsimo \u00f3rgano constitucional no quede cubierto con un mandato de silencio y oscuridad y se torne en parcela tecnocr\u00e1tica oculta y aislada del Estado\u201d11. \u00a0<\/p>\n
Como tambi\u00e9n ha enfatizado la Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c El Banco de la Rep\u00fablica est\u00e1 sujeto a diferentes tipos de control: de legalidad, en la medida en que sus actos son de car\u00e1cter administrativo y, por ende, pueden ser demandados ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo (art. 237 C.P.); a un control pol\u00edtico, en los t\u00e9rminos que establece el art\u00edculo 371 de la Carta; a un control disciplinario, a cargo de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, respecto de los servidores p\u00fablicos; y a un control fiscal, por parte de la Contralor\u00eda General, en aqu\u00e9llos eventos en los que el Banco cumple actividades de gesti\u00f3n fiscal (art. 268 C.P.),como se precisar\u00e1 m\u00e1s adelante. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, en atenci\u00f3n a la naturaleza del Banco y a las particulares funciones t\u00e9cnicas que le corresponde cumplir, la Constituci\u00f3n prev\u00e9 un sistema de control especial en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, que deber\u00e1 ser ejercido de acuerdo con los par\u00e1metros trazados por el legislador. As\u00ed, se consagra en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n: “El Presidente de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 la inspecci\u00f3n, vigilancia y control del Banco en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley”12. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las funciones de direcci\u00f3n monetaria y regulaci\u00f3n asignadas constitucionalmente a la Junta Directiva del Banco. El contexto especifico en el cual debe considerarse la funci\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
Como ya se expres\u00f3, constitucionalmente la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica es \u201cla autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendr\u00e1 a su cargo la direcci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las funciones del Banco…\u201d. \u00a0<\/p>\n
Las principales funciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica se enuncian en el art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, entre ellas la que es objeto de acusaci\u00f3n en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
En diversas ocasiones y a prop\u00f3sito de decisiones sobre las funciones que en desarrollo de la norma constitucional (Art. 372) ha asignado la ley a la Junta directiva del Banco como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, esta Corte ha tenido ocasi\u00f3n de plasmar sus orientaciones en la materia y precisar que \u201cEn el art\u00edculo 16 de la ley 31 de 1992 se reglamentan las funciones que corresponden a la Junta Directiva del Banco para estudiar y adoptar las medidas monetarias crediticias y cambiarias, para regular la circulaci\u00f3n monetaria y, en general, la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la econom\u00eda, velando por la estabilidad del valor de la moneda\u201d13. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha se\u00f1alado la Corte, en torno del an\u00e1lisis de otras demandas contra algunos de los apartes del mencionado art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 199214 que \u201clas regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser, como antes se expres\u00f3, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderaci\u00f3n de las circunstancias de orden econ\u00f3mico y social que en un momento dado ameritan la adopci\u00f3n de una determinada medida\u201d. \u00a0<\/p>\n
Naturalmente que la apreciaci\u00f3n del grado de generalidad y abstracci\u00f3n ha de efectuarse en torno de cada caso para realizar el balance autonom\u00eda – potestad del legislador. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien la calificaci\u00f3n constitucional de ser la Junta \u201cla autoridad monetaria, cambiaria y crediticia\u201d- conforme a lo ya expresado- impone al legislador, al desarrollar el mandato constitucional de establecer las funciones de la dicha Junta Directiva, observar claros criterios teleol\u00f3gicos, finalistas, para no interferir sino por el contrario asegurar la misi\u00f3n constitucionalmente confiada a esa autoridad estatal. \u00a0<\/p>\n
Dentro de este marco conceptual resulta claro que la Junta Directiva del Banco por disposici\u00f3n legal, arm\u00f3nica con la investidura constitucional a ella conferida y la especial misi\u00f3n de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, pueda como se\u00f1ala la parte no demandada del art\u00edculo 16, literal a) de la Ley 31 de 1992 \u201c Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categor\u00edas de establecimientos de cr\u00e9dito y en general de todas las entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro, se\u00f1alar o no su remuneraci\u00f3n (\u2026). Para estos efectos, podr\u00e1n tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la operaci\u00f3n sujeta a encaje. El encaje deber\u00e1 estar representado por dep\u00f3sitos en el Banco de la Rep\u00fablica o efectivo en caja.\u201d \u00a0<\/p>\n
En efecto como se expresa en las intervenciones dentro del presente proceso, el establecimiento de sanciones como consecuencia de la infracci\u00f3n a las normas sobre el encaje, es asunto esencial e inherente a la regulaci\u00f3n de la materia. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente en nombre del Banco de la Rep\u00fablica, la norma demandada no desconoce el principio de legalidad, como quiera que ella misma define con claridad lo sujetos o destinatarios de la sanci\u00f3n, la causa por la cual puede imponerse y \u201clas circunstancias que se pueden tener en cuenta al ejercer la atribuci\u00f3n. Y ello enmarca dentro del car\u00e1cter de autoridad monetaria que ostenta la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica.\u201d Al respecto se\u00f1ala que \u201clas sanciones por desencaje son siempre pecuniarias y se aplican en un porcentaje sobre el valor del defecto\u201d. Lo cual se encuentra definido en la Resoluci\u00f3n Externa No. 19 del 24 de noviembre de 2000. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, desde esta perspectiva es claro que s\u00ed la Junta Directiva, como la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, tiene entre sus funciones legales la de fijar y reglamentar el encaje de los establecimientos de cr\u00e9dito, va de suyo que pueda determinar las consecuencias jur\u00eddicas del incumplimiento de las reglas que dentro del marco constitucional y legal (encaje para las distintas categor\u00edas de establecimiento, diferenciaci\u00f3n seg\u00fan se trate de dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro, fije o no la remuneraci\u00f3n). Teniendo para ello consideraciones como las que se enuncian en la propia disposici\u00f3n: la clase y plazo de la operaci\u00f3n sujeta a encaje. Tambi\u00e9n expresa la norma que el encaje deber\u00e1 estar representado por dep\u00f3sitos en el Banco de la Rep\u00fablica o efectivo en caja. \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte que limitar las potestades normativas del Banco de la Rep\u00fablica en cuanto hace a la regulaci\u00f3n de las sanciones, en cuanto efectos necesarios de la \u00a0violaci\u00f3n del encaje, m\u00e1s all\u00e1 de los par\u00e1metros generales que le se\u00f1ala el art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, equivaldr\u00eda a dejar sin fundamento, en esta materia, su condici\u00f3n de autoridad reguladora constitucionalmente establecida y \u00a0abolir la herramienta legalmente prevista para asegurar en la pr\u00e1ctica la operatividad de las medidas sobre encaje, y mantener las proyecciones que en la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica aquellas deben tener. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El fragmento acusado del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 frente a las reglas del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, la Corte debe dilucidar si es v\u00e1lido afirmar, como lo hace el demandante, que la norma acusada deja al arbitrio de una entidad administrativa la determinaci\u00f3n de una sanci\u00f3n, lo que, en su criterio solo puede ser de competencia del legislador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De antemano, no sobra recalcar que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica tiene caracter\u00edsticas y competencias reguladoras espec\u00edficas derivadas de la Constituci\u00f3n que, como se expuso atr\u00e1s, no permiten calificarla de autoridad simplemente administrativa. Es cierto que en el reparto tradicional de funciones estatales, las asignadas al Banco y por ende a su Junta Directiva, han de ser calificadas como administrativas, sin perjuicio de las peculiaridades que entra\u00f1a el reconocimiento de su condici\u00f3n de funciones de regulaci\u00f3n que se traducen en la adopci\u00f3n de disposiciones de car\u00e1cter general. Pero como ya se expres\u00f3 ello no significa que el Banco y la Junta Directiva del mismo tengan el car\u00e1cter de autoridades de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional, pues precisamente la autonom\u00eda constitucionalmente reconocida, los excluye de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, como de manera reiterada ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, cualquiera sea la ubicaci\u00f3n de un \u00f3rgano u organismo dentro de la estructura general del Estado, es lo cierto que la competencia sancionadora que a \u00e9l se atribuya ha de tener fundamento en la ley como expresi\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica de los asociados. \u00a0<\/p>\n
5.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La potestad sancionatoria del Estado y sus proyecciones. \u00a0Los diversos reg\u00edmenes y sus diferencias. \u00a0<\/p>\n
5.1.1. De tiempo atr\u00e1s esta Corporaci\u00f3n, siguiendo los criterios que ya hab\u00eda enunciado la Corte Suprema de Justicia, cuando ejerc\u00eda la guarda de la Constituci\u00f3n, ha se\u00f1alado que el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como g\u00e9nero, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punici\u00f3n por indignidad pol\u00edtica o “impeachment”15. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n ha se\u00f1alado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos reg\u00edmenes sancionadores es lo cierto que las caracter\u00edsticas espec\u00edficas de cada uno de ellos \u00a0exigen tratamientos diferenciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que \u201centre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. As\u00ed, el derecho penal no s\u00f3lo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que adem\u00e1s sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con m\u00e1ximo rigor las garant\u00edas del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no s\u00f3lo no afectan la libertad f\u00edsica, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que adem\u00e1s sus normas operan en \u00e1mbitos espec\u00edficos, ya que se aplican a personas que est\u00e1n sometidas a una sujeci\u00f3n especial -como los servidores p\u00fablicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como m\u00e9dicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal.\u201d16. -subrayas fuera de texto-. \u00a0<\/p>\n
5.1.2. En la doctrina17se postula, as\u00ed mismo, sin discusi\u00f3n que la administraci\u00f3n o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que \u00e9sta en cuanto manifestaci\u00f3n del ius puniendi del Estado est\u00e1 sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayor\u00eda de los casos proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. As\u00ed, a los principios de configuraci\u00f3n del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanci\u00f3n debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripci\u00f3n especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisi\u00f3n de cada conducta, as\u00ed como la correlaci\u00f3n entre unas y otras) y de prescripci\u00f3n (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicaci\u00f3n del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad seg\u00fan el caso \u2013 r\u00e9gimen disciplinario o r\u00e9gimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta18), de proporcionalidad o el denominado non bis in \u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo dentro del \u00e1mbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptaci\u00f3n de la interdicci\u00f3n de las sanciones privativas de la libertad, la instauraci\u00f3n de la multa como sanci\u00f3n protot\u00edpica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido. \u00a0<\/p>\n
5.1.3. Esta Corte tambi\u00e9n ha puesto de presente que en el \u00e1mbito del derecho sancionador administrativo es imprescindible que se observen los principios enunciados, que son comunes a todos los procedimientos que evidencian el jus puniendi del Estado. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se ha expresado, en forma reiterada, que \u00a0i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administraci\u00f3n es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realizaci\u00f3n de sus fines19, pues ii) permite realizar los valores del orden jur\u00eddico institucional, mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realizaci\u00f3n de sus cometidos20 y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas21.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, recu\u00e9rdese que conforme al art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n, las autoridades est\u00e1n instituidas, entre otras finalidades, \u201cpara asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares\u201d y c\u00f3mo al tenor del art\u00edculo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa los \u201c(\u2026) de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
5.2. La especial proyecci\u00f3n del principio de legalidad en el \u00e1mbito de la potestad sancionadora administrativa \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los \u00a0principios del derecho penal -como forma paradigm\u00e1tica de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado22 Sin embargo en los otros \u00e1mbitos distintos al derecho penal dicha aplicaci\u00f3n ha de considerar como ya se expres\u00f3, sus particularidades (C.P., art. 29) 23. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, ha se\u00f1alado la Corte que \u201cla definici\u00f3n de un infracci\u00f3n debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado\u201d24. En ese orden de ideas ha destacado que \u201cUno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, seg\u00fan el cual las conductas sancionables no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, adem\u00e1s, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definici\u00f3n no puede ser delegada en la autoridad administrativa\u201d25. -subrayas fuera de texto-\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, es claro que el principio de legalidad implica tambi\u00e9n que la sanci\u00f3n debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanci\u00f3n a ser impuesta pues, como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda se\u00f1alado, las normas que consagran las faltas deben estatuir \u201ctambi\u00e9n con car\u00e1cter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aqu\u00e9llas\u201d26. \u201cLas sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transfer\u00edrsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia27. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, la jurisprudencia ha destacado igualmente: \u201cEl principio de legalidad, en t\u00e9rminos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanci\u00f3n y, el segundo, en la precisi\u00f3n que se emplee en \u00e9sta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanci\u00f3n que ha de imponerse. Aspecto \u00e9ste de gran importancia, pues con \u00e9l se busca recortar al m\u00e1ximo la facultad discrecional de la administraci\u00f3n en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisi\u00f3n que se predica no s\u00f3lo de la descripci\u00f3n de la conducta, sino de la sanci\u00f3n misma\u201d28. \u00a0<\/p>\n
5.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La disposici\u00f3n acusada y su conformidad con el principio del debido proceso \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones corresponde ahora entrar al an\u00e1lisis concreto de la disposici\u00f3n acusada para establecer si las formulaciones en ellas contenidas se ajustan o no a los principios propios del derecho sancionatorio. \u00a0<\/p>\n
Esos principios como se expres\u00f3 se proyectan en las etapas de formulaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de la denominada sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Para el caso en an\u00e1lisis, la formulaci\u00f3n de las consecuencias de la transgresi\u00f3n de la conducta impuesta por la ley ( observancia del encaje fijado por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica para un per\u00edodo determinado) corresponde por mandato legal expreso ( conforme a la norma demandada) a la misma Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, como se ha se\u00f1alado, al paso que la aplicaci\u00f3n de los efectos de la conducta omisiva en cada caso compete a una autoridad administrativa determinada por la ley, la Superintendencia Bancaria. \u00a0<\/p>\n
Circunscribiendo el an\u00e1lisis al aspecto de formulaci\u00f3n de la \u201csanci\u00f3n\u201d a que se alude en la disposici\u00f3n acusada, que es el directamente tachado de inconstitucional por el actor, y para efectos de establecer si la disposici\u00f3n acusada, en cuanto prev\u00e9 que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica puede no solo establecer las reglas sobre el denominado encaje de las entidades financieras sino tambi\u00e9n regular las consecuencias del incumplimiento de las mismas, es necesario recalcar que es la ley, precisamente en la disposici\u00f3n acusada, la que provee a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica de dicho fundamento, en desarrollo del mandato constitucional seg\u00fan el cual \u00a0la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica ser\u00e1 la autoridad monetaria cambiaria y crediticia \u201cconforme a las funciones que le asigne la ley\u201d (Art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
Al respecto, no sobra recordar que la norma en estudio tiene claros antecedentes que se remontan a la Ley 45 de 1923, reiterados en las Leyes 21 de 1963 y 7\u00aa de 1973 (en especial el art\u00edculo 23) que habilitaron a la Junta Monetaria (cuyas funciones fueron asignadas por la Ley 31 de 1992 a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica) para determinar el encaje y las sanciones por el incumplimiento del mismo por parte de las entidades bancarias y financieras obligadas29. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, debe la Corte preguntarse si la forma como la ley acusada hace la atribuci\u00f3n \u00a0a la Junta Directiva del Banco, se aviene o no con el principio de legalidad . Como ya se expres\u00f3 el principio de legalidad, \u00a0com\u00fan a todos los reg\u00edmenes punitivos, no se proyecta en todos ellos con la misma intensidad. En el presente caso no se est\u00e1 frente a un r\u00e9gimen sancionatorio penal, ni al r\u00e9gimen administrativo disciplinario, sino a un r\u00e9gimen de sanciones en el \u00e1mbito de la acci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado para el cumplimiento del mandato especifico de los art\u00edculos 371, 372 y 373 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte en consonancia con su propia \u00a0jurisprudencia comparte plenamente las apreciaciones hechas por el Se\u00f1or Procurador en el concepto de rigor en cuanto a que en la norma acusada \u201clos elementos del principio de legalidad se cumplen a cabalidad\u201d. En efecto, la disposici\u00f3n legal sujeta al estudio de la Corte determina de manera directa la conducta punible, esto es la inobservancia de las disposiciones que establecen el margen de encaje, los sujetos pasivos que son todas las entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro, cuyas caracter\u00edsticas institucionales se definen en el estatuto org\u00e1nico del sistema financiero (Decreto ley 663 de 1993) en el cual se prev\u00e9 el procedimiento que ha de observar la Superintendencia Bancaria en los casos en que debe imponer sanciones a las entidades reguladas por el mencionado estatuto. \u00a0<\/p>\n
La demanda glosa la falta de precisi\u00f3n en que incurre la disposici\u00f3n acusada al no determinar el tipo de sanci\u00f3n que puede se\u00f1alar la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica para que sea impuesta por la Superintendencia Bancaria30, pero para ello se apoya en dos sentencias de la Corte que se refieren con exclusividad al principio de legalidad (y de tipicidad) en materia penal -Sentencias C-127 de 199331 y C-133 de 199932- y no sancionadora administrativa que, como se ha analizado, ostenta particularidades que ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corte. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, debe se\u00f1alar la Corte que la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n no queda librada al criterio discrecional de la Junta Directiva del Banco como lo figura el demandante pues la ley en el literal a) del art\u00edculo 16, en su conjunto, m\u00e1s all\u00e1 de los apartes acusados establece claros par\u00e1metros cuando dispone que en la regulaci\u00f3n del encaje la Junta Directiva del Banco ha de tener en cuenta la existencia de distintas categor\u00edas de establecimientos de cr\u00e9dito y de entidades que reciben dep\u00f3sitos, los cuales pueden ser a la vista, a termino o de ahorro, pueden ser o no remunerados. Para todos esos efectos \u201cpodr\u00e1n tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la operaci\u00f3n sujeta a encaje.\u201d As\u00ed mismo se dispone que el encaje deber\u00e1 estar representado por dep\u00f3sitos en el Banco de la Rep\u00fablica o efectivo en caja, pues con \u00e9l se busca, entre otros instrumentos,\u201cel mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda\u201d. De lo cual cuadra deducir, siguiendo la doctrina del derecho sancionatorio administrativo, que la sanci\u00f3n habr\u00e1 de hacerse consistir en multa; sanci\u00f3n administrativa t\u00edpica que para el caso es la que cabalmente responde a la finalidad primordial de la norma y al inter\u00e9s que con ella se busca proteger, esto es, garantizar el mantenimiento de un nivel adecuado de liquidez en la econom\u00eda y, paralelamente, servir como mecanismo de protecci\u00f3n a los ahorradores, para cubrir los retiros que ellos efect\u00faen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte no puede perderse de vista que, como lo tiene aceptado la jurisprudencia, a\u00fan en el \u00e1mbito de las sanciones penales, es posible la existencia de tipos en blanco33 que deban ser completados con la actuaci\u00f3n de autoridades administrativas34 dentro de ciertas condiciones. Para el caso, trat\u00e1ndose de sanciones administrativas importa la existencia del fundamento legal que se\u00f1ale el marco dentro del cual la autoridad titular de la funci\u00f3n administrativa pueda precisar, los elementos de la sanci\u00f3n que haya de ser aplicada por otra autoridad, no por ella misma. Esos aspectos que son aceptados dentro de la actividad sancionadora adquieren, a juicio de la Corte, mayor nitidez en el \u00e1mbito de la actuaci\u00f3n de una autoridad estatal, como la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, cuya misi\u00f3n y objetivos institucionales derivan directamente de la Constituci\u00f3n y cuyas funciones, asignadas por la ley, deben atender a la satisfacci\u00f3n de aquellos postulados constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Para la Corte, en consecuencia, es claro que la ley ha se\u00f1alado elementos b\u00e1sicos dentro de los cuales la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, como autoridad constitucional reguladora en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo sancionatorio \u00a0que ser\u00e1 aplicado por la Superintendencia Bancaria \u2013 con sujeci\u00f3n a los principios y reglas que orientan en la Constituci\u00f3n y en la ley la aplicaci\u00f3n de las sanciones-, quedando as\u00ed salvaguardado el principio de tipicidad de la sanci\u00f3n, aspecto \u00e9ste previo a la posibilidad de aplicaci\u00f3n, con cumplimiento del principio formulado en el art\u00edculo 29 constitucional. Y por ello no cabe hablar, como lo pretende el demandante, de delegaci\u00f3n por el legislador de una funci\u00f3n que le es exclusiva, a favor del Banco de la Rep\u00fablica o de otra autoridad estatal. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo es claro que correspondiendo la sanci\u00f3n a una infracci\u00f3n administrativa debe darse aplicaci\u00f3n a los principios contenidos en el art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n conforme a los cuales nadie puede ser reducido a prisi\u00f3n ni arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido por la ley; por lo tanto, no es pertinente la hip\u00f3tesis enunciada por el demandante en cuanto a la posibilidad de que al determinar la sanci\u00f3n bien pudiera establecerse que ella consista en una pena privativa de la libertad. \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Conclusi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Conforme a los an\u00e1lisis precedentes, la Corte Constitucional ha de concluir que no asiste raz\u00f3n al demandante cuando pretende la inconstitucionalidad del fragmento acusado del literal a) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, por violaci\u00f3n de los postulados del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, pues ellos aparecen cumplidos a plenitud por la norma acusada. En consecuencia, la Corte declarara la exequibilidad de la norma por el cargo alegado. As\u00ed mismo, en la medida en que ha tenido ocasi\u00f3n de confrontar la disposici\u00f3n acusada con el conjunto de las normas constitucionales, es pertinente que la declaraci\u00f3n de exequibilidad se proyecte al resto de los mandatos superiores. \u00a0<\/p>\n
Finalmente el fin de salvaguardar la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada, la Corte en armon\u00eda con los an\u00e1lisis precedentes condicionar\u00e1 la declaraci\u00f3n de constitucionalidad de la misma al entendimiento de que la sanci\u00f3n en ella prevista debe ser siempre de car\u00e1cter pecuniario. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Decl\u00e1rese EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cy establecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia\u201d contenida en el literal a) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, bajo el entendimiento de que las sanciones en menci\u00f3n deber\u00e1n \u00a0ser siempre de car\u00e1cter pecuniario. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-827\/01 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION-Sujeci\u00f3n a la ley\/BANCO DE LA REPUBLICA-Organo administrativo\/BANCO DE LA REPUBLICA-Actos son administrativos y no jurisdiccionales ni legislativos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Principio fundamental del estado de derecho, es el que la actividad de la administraci\u00f3n se encuentra sometida a la ley. El Banco de la Rep\u00fablica, por mucho que sea un ente aut\u00f3nomo, sigue siendo un \u00f3rgano administrativo, y sus actos son actos administrativos. Sus actos no son ni juridiccionales ni legislativos, ya que por tratarse de un estado unitario existe un s\u00f3lo legislador que es el Congreso de la Rep\u00fablica (por excepci\u00f3n puede serlo tambi\u00e9n el Gobierno Nacional pero no el Banco de la Rep\u00fablica). \u00a0En consecuencia trat\u00e1ndose de actos administrativos y de una autoridad administrativa, deben estar siempre sometidos a le ley. \u00a0<\/p>\n
SANCION-Reserva de ley (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-No delegaci\u00f3n de materia con reserva de ley (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Violaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ORGANO Y SOBERANIA-Distinci\u00f3n\/BANCO DE LA REPUBLICA-Autonom\u00eda no equivalente a soberan\u00eda (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El hecho de que el Banco de la Rep\u00fablica sea un \u00f3rgano aut\u00f3nomo, no lo convierte en un \u00f3rgano soberano; pues la autonom\u00eda jam\u00e1s equivale a soberan\u00eda, y mucho menos en un estado unitario como el nuestro. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA PENAL O DISCIPLINARIA-Finalidad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
La finalidad del principio de legalidad en materia penal o disciplinaria es la de garantizar la seguridad jur\u00eddica y los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un proceso de esa \u00edndole. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3345 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a), parcial, del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992. \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto nos apartamos del criterio mayoritario, y de la consiguiente decisi\u00f3n, en el proceso de la referencia, por las razones que enseguida consignamos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, Colombia es un estado social de derecho y unitario. Principio fundamental del estado de derecho, es el que la actividad de la administraci\u00f3n se encuentra sometida a la ley. \u00a0El Banco de la Rep\u00fablica, por mucho que sea un ente aut\u00f3nomo, sigue siendo un \u00f3rgano administrativo, y sus actos son actos administrativos. \u00a0Sus actos no son ni juridiccionales ni legislativos, ya que por tratarse de un estado unitario existe un s\u00f3lo legislador que es el Congreso de la Rep\u00fablica (por excepci\u00f3n puede serlo tambi\u00e9n el Gobierno Nacional pero no el Banco de la Rep\u00fablica). \u00a0En consecuencia trat\u00e1ndose de actos administrativos y de una autoridad administrativa, deben estar siempre sometidos a le ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por tratarse de una sanci\u00f3n sobre esta materia, en la Constituci\u00f3n Colombiana existe la denominada reserva de ley. \u00a0La determinaci\u00f3n de que una materia goza de reserva de ley, trae, entre otras, las siguientes consecuencias jur\u00eddicas: a) S\u00f3lo el legislador puede regular la materia; b) Las autoridades administrativas, incluido el Gobierno Nacional (y mucho menos otra autoridad administrativa que no sea el Gobierno Nacional), no tienen competencia para regular esa materia; y, c) El legislador no puede en la ley que trata la materia, delegar en el Gobierno Nacional la regulaci\u00f3n de la misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso que nos ocupa el legislador deleg\u00f3 en una autoridad administrativa una materia que ten\u00eda reserva de ley y en consecuencia viol\u00f3 la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma viola el principio de legalidad, que forma parte del concepto de estado de derecho; esta violaci\u00f3n se proyecta por lo menos en tres direcciones: a) Respecto de los sujetos, que se pueden hacer acreedores a la sanci\u00f3n, pues no se dice si se sanciona s\u00f3lo a la persona jur\u00eddica establecimiento de cr\u00e9dito, o tambi\u00e9n a las personas naturales que trabajen en ellas (representantes legales o cualquier otro empleado de establecimiento de cr\u00e9dito); b) El legislador no determin\u00f3 la clase de sanci\u00f3n, pues no se dice si es multa (para el establecimiento o para el empleado), si es el cierre del establecimiento de cr\u00e9dito, la toma de posesi\u00f3n, la liquidaci\u00f3n, la remoci\u00f3n de sus administradores o finalmente la privaci\u00f3n de la libertad de los empleados que sean responsables del desencaje; c) No est\u00e1 determinado el l\u00edmite de la pena, ya que a\u00fan en el evento de que se trate de una sanci\u00f3n de multa, esta debe tener un l\u00edmite, ya que las multas excesivas pueden ser confiscatorias, lo que la har\u00eda doblemente inconstitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta triple violaci\u00f3n del principio de legalidad la hace triplemente inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La sentencia, confunde el concepto de autonom\u00eda de un \u00f3rgano administrativo con el concepto de soberan\u00eda; el hecho de que el Banco de la Rep\u00fablica sea un \u00f3rgano aut\u00f3nomo, no lo convierte en un \u00f3rgano soberano; pues la autonom\u00eda jam\u00e1s equivale a soberan\u00eda, y mucho menos en un estado unitario como el nuestro. Por muy aut\u00f3nomo que sea el Banco de la Rep\u00fablica se encuentra sometido a la Constitucional Colombiana, a los principios de estado de derecho y al principio de legalidad, pues lo contrario ser\u00eda aceptar que el Banco de la Rep\u00fablica es el otro Caguan de Colombia, donde no rige la Constituci\u00f3n de nuestro pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El principio de legalidad, desarrollado en varias normas de la Constituci\u00f3n (arts. 1, 28, 31) y especialmente en el art\u00edculo 29 del Estatuto Superior, en estos t\u00e9rminos: \u201cNadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d. La Declaraci\u00f3n Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y 11) y el Pacto de Derechos Civiles y Pol\u00edticos (arts 9-3-4, 14 y 15) lo incluye entre las garant\u00edas y derechos de todo procesado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dicho principio que rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas, est\u00e1 integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De conformidad con el primero s\u00f3lo el legislador est\u00e1 constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de car\u00e1cter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de car\u00e1cter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposici\u00f3n. De acuerdo con el segundo, el legislador est\u00e1 obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o il\u00edcito, en la forma m\u00e1s clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisi\u00f3n o la prohibici\u00f3n que da lugar a sanci\u00f3n de car\u00e1cter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanci\u00f3n indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el t\u00e9rmino, la cuant\u00eda, o el m\u00ednimo y el m\u00e1ximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed las cosas, \u201cel principio de reserva legal, implica en el Estado democr\u00e1tico de derecho, que el \u00fanico facultado para producir normas de car\u00e1cter penal es el legislador, pues adem\u00e1s de ser esa su funci\u00f3n natural en desarrollo del principio de divisi\u00f3n de poderes, en \u00e9l se radica la representaci\u00f3n popular, la cual es esencial en la elaboraci\u00f3n de todas las leyes, pero muy especialmente en las de car\u00e1cter penal, que, como lo ha dicho la Corte, por sus caracter\u00edsticas ‘…deben estar precedidas de un proceso p\u00fablico de debate y aprendizaje en la concepci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas criminales, es decir una elaboraci\u00f3n m\u00e1s democr\u00e1tica (…)'”; el de tipicidad \u201cimplica no s\u00f3lo que las conductas punibles deben estar descritas inequ\u00edvocamente sino que las sanciones a imponer deben estar tambi\u00e9n previamente predeterminadas.\u201d35\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por otro lado, exige la Constituci\u00f3n que la ley en la que se consagren tales materias debe ser previa o preexistente al acto que se imputa, esto es, que debe existir con anterioridad a la ocurrencia del hecho que se considera ilegal o il\u00edcito. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La finalidad del principio de legalidad en materia penal o disciplinaria es entonces, la de garantizar la seguridad jur\u00eddica y los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un proceso de esa \u00edndole. \u00a0<\/p>\n
Por todas la consideraciones anteriores nos apartamos de la decisi\u00f3n mayoritaria. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Las sentencias transcritas sobre estos temas son la C-050 de 1994, C-481 de 1999 y C-021 de 1994. \u00a0<\/p>\n
2 \u201cSala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, C.P. Carmelo Mart\u00ednez Conn, en Jurisprudencia 1990-1993, Superintendencia Bancaria, Bogot\u00e1 1995, p. 67\u201d \u00a0<\/p>\n
3 Hace menci\u00f3n en este punto a la sentencia del Consejo de Estado del 15 de junio de 1990, C.P. Consuelo Sarria Olcos. \u00a0<\/p>\n
4 Entre otras providencias, sobre la Ley 31 de 1992 y sobre las caracter\u00edsticas y r\u00e9gimen del Banco de la Rep\u00fablica y de la Junta Directiva del mismo, para la elaboraci\u00f3n de la presente sentencia se han consultado y analizado las siguientes: C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; C-529 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-070 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-489 de 1994, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-489 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-383 de 1999, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-481 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz; C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
5 Sobre el particular, Mariano Magide Herrero, L\u00edmites Constitucionales de las Administraciones Independientes, en especial Cap\u00edtulos V y VI \u201cLa independencia del Banco de Espa\u00f1a como autoridad monetaria. Un caso pecualiar que ha de valorarse desde la perspectiva de su integraci\u00f3n en el Sistema Europeo de bancos centrales\u201d, INAP. Madrid. 2000. Conseil d Etat de France. Etudes et Documents N\u00b0 52. 2001. Les autorites administratives independantes Raport P\u00fablic 2001. Andr\u00e9s Betancor Rodr\u00edguez. Las autoridades Independientes. Tecnos. Madrid. 1994. \u00a0<\/p>\n
6 Entre las m\u00e1s recientes, ver la sentencia C-401 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
9 Agust\u00edn A. Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Macchi Buenos aires. Tercera Edici\u00f3n 1995. XV-3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
11 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
14 Ib\u00eddem. En esta providencia (C-208 de 2000) se resolvi\u00f3 sobre demanda contra apartes del literal e) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992. Tambi\u00e9n deben mencionarse las sentencias: C-955 de 2000, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-700 de 1999, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-383 de 1999, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, sobre la expresi\u00f3n “procurando que \u00e9sta tambi\u00e9n refleje los movimientos de la tasa de inter\u00e9s en la econom\u00eda”, contenida en el literal f) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, expres\u00f3 la Corte: \u201cDe manera pues que, por voluntad del constituyente corresponde al Banco de la Rep\u00fablica el mantenimiento de la capacidad adquisitiva del peso colombiano, para lo cual se le dota a la Junta Directiva, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, de autonom\u00eda funcional y t\u00e9cnica, para que, sin sujeci\u00f3n a la intervenci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, pero de acuerdo con la ley y en coordinaci\u00f3n con los dem\u00e1s organismos del Estado, adopte las decisiones necesarias para controlar la inflaci\u00f3n, es decir, para que tome las medidas que “influyan sobre la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del cr\u00e9dito para todas las unidades econ\u00f3micas, p\u00fablicas o privadas, con el prop\u00f3sito de mantener la cantidad de dinero en circulaci\u00f3n de manera estable”, sin que ello signifique que: “las decisiones del Banco Central” tengan que obedecer a “las autoridades gubernamentales, aunque deber\u00e1n coordinarse con ellas” (Gaceta Constitucional No. 73, mayo 14 de 1991, Informe-Ponencia para Primer Debate, citado)\u201d y C-070 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, que declar\u00f3 la inconstitucionalidad del par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero Esta orientaci\u00f3n, de otra parte, coincide con l\u00edneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ram\u00f3n Parada cuando expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de \u201ccobertura legal\u201d que \u201cs\u00f3lo exige cubrir con ley formal una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas sancionables y las clases y cuant\u00edas de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripci\u00f3n pormenorizada de las conductas il\u00edcitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17. \u00a0<\/p>\n
17 Juan Alfonso Santamar\u00eda Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ram\u00f3n Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edici\u00f3n. 2000. \u00a0<\/p>\n
18 Ver Ram\u00f3n Parada V\u00e1squez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Oca\u00f1a. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II \u201cLa actividad de las administraciones p\u00fablicas. Su control administrativo y jurisdiccional\u201d. Arandazi. Madrid. 1996. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
20 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
23 Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz y C-280 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
25 Ver la sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento 12. \u00a0<\/p>\n
\u00a026Sentencia C-417 de 1993, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. Consideraci\u00f3n de la Corte No 3. En el mismo sentido ver la sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
27Por ello la Corte declar\u00f3 inconstitucional una disposici\u00f3n del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero (Art. 52) pues a su juicio \u201cEn efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la facultad de se\u00f1alar las sanciones por la infracci\u00f3n de las disposiciones que dicte en ejercicio de su funci\u00f3n de regulaci\u00f3n de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico. Es cierto que la norma establece un l\u00edmite, pues indica que las sanciones s\u00f3lo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese l\u00edmite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuradur\u00eda, esa disposici\u00f3n desconoce el principio de legalidad en este campo. El art\u00edculo 52 del EOSF ser\u00e1 entonces retirado del ordenamiento\u201d. \u00a0<\/p>\n
28 Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. \u00a0<\/p>\n
29En relaci\u00f3n con la Ley 21 de 1963 y el Decreto ley 2206 del mismo a\u00f1o ver la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 12 de Junio de 1969, M.P. Hern\u00e1n Toro Agudelo. Y respecto de la Ley 7\u00aa de 1973 la Sentencia de la misma Corporaci\u00f3n de 14 de diciembre de 1993, M.P. Eustorgio Sarria, que declar\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 23 de la mencionada ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 En varias sentencias el Consejo de Estado, al revisar actos sancionatorios de la Superintendencia Bancaria, se ha pronunciado sobre las atribuciones, sea de la Junta Monetaria, sea de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, y las proyecciones de la competencia para establecer el sistema sancionatorio que en la materia compete aplicar a la Superintendencia Bancaria, con sujeci\u00f3n a las normas contenidas en las resoluciones respectivas y a los principios superiores de la Constituci\u00f3n. En ellas se hace \u00e9nfasis en la circunstancia de que el derecho administrativo sancionatorio no se rige integralmente por los principios del derecho penal, pues las caracter\u00edsticas de la conducta sancionada y de las sanciones mismas que pueden imponerse y la naturaleza de las autoridades competentes para el efecto as\u00ed lo exigen. Entre otras sentencias pueden consultarse las siguientes (todas de la Secci\u00f3n Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado): Sentencia del 9 de octubre de 1987, C.P. Consuelo Sarria Olcos, Rad. 1042; Sentencia del 23 de marzo de 1990, C.P. Consuelo Sarria Olcos, Rad. 1952; Sentencia del 6 de julio de 1990, C.P. Carmelo Mart\u00ednez Conn, Exp. 1014; Sentencia del 19 de octubre de 1990, C.P. Consuelo Sarria Olcos, Rad. 2470; Sentencia del 12 abril de 1991, C.P. Jaime Abella Z\u00e1rate, Rad. 2879; Sentencia del 10 de abril de 1992, C.P. Carmelo Mart\u00ednez Conn, Exp. 3035; Sentencia del 5 de junio de 1992, C.P. Consuelo Sarria Olcos, Rad. 3833; Sentencia del 26 de junio de 1992, C.P. Guillermo Chah\u00edn Lizcano, Exp. 3870. \u00a0<\/p>\n
31 En este proceso se analiz\u00f3 y resolvi\u00f3 sobre el Decreto 2266 de 1991 y en especial sobre el delito de terrorismo, la Corte se\u00f1al\u00f3 que trat\u00e1ndose de delitos como el estudiado, que pertenece a los llamados \u201cdelitos “din\u00e1micos” o fruto de las nuevas y sofisticadas organizaciones y medios delincuenciales, deben consagrarse tipos penales abiertos\u201d. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
32 Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los art\u00edculos 155, 177, 198, 277, 279, 288 y 289 del C\u00f3digo Penal (Decreto-Ley 100 de 1980). En la sentencia se trat\u00f3, primordialmente, sobre el principio de legalidad en materia penal. M. P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
33 Ver las sentencias C-127 de 1993, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-133 de 1999, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz; C-559 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-739 de 2000, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-1490 de 2000, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Ver las Sentencias C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero y C-333 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, Sentencia C- 559 de 1999, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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