\u00a0 \u00a0 Sentencia C-892\/01 \u00a0<\/p>\n
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Solicitud de inexequibilidad por cargos distintos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA DE SISTEMA DE INFORMACION PARA VIGILANCIA DE LA CONTRATACI\u00d3N ESTATAL-Registro de precios de referencia \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD DEL ESTADO-Periodo de gracia o franquicia\/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Periodo de gracia o franquicia \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contexto hist\u00f3rico \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Reconocimiento en la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance de la norma constitucional\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-No es un criterio restringido \u00a0<\/p>\n
Este alto Tribunal, coincidiendo con la l\u00ednea doctrinal elaborada por el Consejo de Estado, en Sentencia se pronunci\u00f3 sobre el verdadero alcance de la norma, aclarando que la misma, al margen de establecer el imperativo jur\u00eddico de la responsabilidad estatal, consagra tambi\u00e9n un r\u00e9gimen \u00fanico de responsabilidad, a la manera de una cl\u00e1usula general, que comprende todos los da\u00f1os antijur\u00eddicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes p\u00fablicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el \u00e1mbito extracontractual, precontractual y contractual. En este sentido, no se consagra en el art\u00edculo 90 de la Carta un criterio restringido de responsabilidad, circunscrito tan solo al campo extracontractual, pues de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos los reg\u00edmenes tradicionales de responsabilidad estatal -contractual, precontractual y extracontractual-. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-R\u00e9gimen unificado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe aclararse, como lo dijo esta Corporaci\u00f3n, que la existencia de un r\u00e9gimen unificado en ning\u00fan caso borra las diferencias conceptuales que se registran en torno a los distintos \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, la pretensi\u00f3n constitucional se limita a subsumir bajo el concepto de da\u00f1o antijur\u00eddico los distintos tipos de responsabilidad -extracontractual, precontractual y contractual-, dejando a salvo la manera como cada una se estructura, se configura y se materializa dentro del campo del derecho p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Garant\u00eda integral del patrimonio del ciudadano\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos f\u00e1cticos de protecci\u00f3n al patrimonio del particular \u00a0<\/p>\n
La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jur\u00eddico encuentra fundamento en el principio de la garant\u00eda integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los art\u00edculos del mismo ordenamiento Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la Rep\u00fablica el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes y, por el otro, la obligaci\u00f3n de promover la igualdad de los particulares ante las cargas p\u00fablicas \u00a0y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protecci\u00f3n constitucional al patrimonio de los particulares se configura cuando concurren tres presupuestos f\u00e1cticos a saber: un da\u00f1o antijur\u00eddico o lesi\u00f3n, una acci\u00f3n u omisi\u00f3n imputable al Estado y una relaci\u00f3n de causalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DA\u00d1O ANTIJURIDICO-Concepto \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Importancia \u00a0<\/p>\n
Siguiendo las pautas que sobre la materia han establecido la jurisprudencia y la doctrina juspublicista, puede sostenerse que el tema de la responsabilidad contractual reviste gran importancia en el campo del derecho administrativo, en cuanto comporta aquella garant\u00eda jur\u00eddica reconocida a los particulares que celebran contratos con la administraci\u00f3n, dirigida a mantener la correspondencia econ\u00f3mica de la relaci\u00f3n contractual y la integridad y licitud de su patrimonio, frente a las lesiones o da\u00f1os antijur\u00eddicos que puedan padecer por efecto del incumplimiento de las obligaciones contractuales de parte de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Mecanismo de defensa del particular \u00a0<\/p>\n
Dentro del sistema jur\u00eddico que nos rige, la responsabilidad contractual se constituye en el \u00fanico mecanismo de defensa con que cuenta el particular que colabora en la gesti\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, para exigir la tutela de sus derechos vulnerados o amenazados y lograr que se reemplace la prestaci\u00f3n o prestaciones que no efectu\u00f3 la Administraci\u00f3n, por el reconocimiento y pago de una indemnizaci\u00f3n que lo ubique en la situaci\u00f3n patrimonial que habr\u00eda tenido de haberse dado estricto cumplimiento al contrato -utilidades y ganancias no percibidas-, complementada a su vez con el resarcimiento de los perjuicios directos que tambi\u00e9n se pudieron derivar del incumplimiento -pago de los mayores costos que se causen-. \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Tratamiento especial\/RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO-Existencia previa de contrato administrativo \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Temas de importancia\/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Principios jur\u00eddicos\/CONTRATO ADMINISTRATIVO-Principios informadores \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Reciprocidad y buena fe \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE CONTRATACION ESTATAL-Integraci\u00f3n de normas y principios \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE CONTRATACION ESTATAL-Principios integradores \u00a0<\/p>\n
Los principios integradores del r\u00e9gimen jur\u00eddico de los contratos estatales son: (i) el principio de la autonom\u00eda de voluntad, en virtud del cual la Administraci\u00f3n p\u00fablica est\u00e1 en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; (ii) el principio de la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico, que le reconoce a la Administraci\u00f3n una prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a las necesidades variables de la comunidad; (iii) el principio de la reciprocidad de prestaciones, seg\u00fan el cual, lo importante y relevante en el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y obligaciones que surgen de la relaci\u00f3n contractual, y no la mera equivalencia formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacci\u00f3n de los intereses individuales considerados por las partes cuando se formaliz\u00f3 el contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la Administraci\u00f3n P\u00fablica y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las exigencias \u00e9ticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de celebraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los contratos. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD DE PRESTACIONES-Fuente\/CONTRATO SINALAGMATICO O BILATERAL-Contenido \u00a0<\/p>\n
El principio de reciprocidad de prestaciones encuentra su fuente de inspiraci\u00f3n en los contratos que la doctrina suele definir como sinalagm\u00e1ticos o bilaterales, caracterizados por prever el surgimiento de prestaciones mutuas o correlativas a cargo de los sujetos que integran la relaci\u00f3n jur\u00eddico negocial. Bajo este criterio, y por efecto directo del sinalagma, las partes quedan obligadas rec\u00edprocamente a cumplir los compromisos surgidos del contrato, los cuales se estiman como equivalentes y que pueden llegar a concretarse en una contraprestaci\u00f3n, en un valor rec\u00edproco, en un acontecimiento previsible o en una cooperaci\u00f3n asociativa. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD DE CONTRATO EN DERECHO PRIVADO-Alcance\/PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD DE CONTRATO EN DERECHO PUBLICO-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es de destacar que, en el \u00e1mbito del derecho privado, la equivalencia de las cargas mutuas tiene un efecto meramente subjetivo en cuanto que, lo determinante de la figura, es que cada una de las partes, seg\u00fan su libre y voluntaria apreciaci\u00f3n, acepte que la prestaci\u00f3n a la que se obliga es similar o directamente proporcional a la que recibe a t\u00edtulo de retribuci\u00f3n, sin que tengan ninguna incidencia aquellos elementos de car\u00e1cter objetivo que establece o fija el mercado. No ocurre lo mismo en el Derecho P\u00fablico donde es evidente que las prestaciones correlativas de las partes, en virtud del principio de la justicia conmutativa, tienen que mantener una equivalencia siguiendo el criterio objetivo de proporci\u00f3n o simetr\u00eda en el costo econ\u00f3mico de las prestaciones, lo que exige que el valor a recibir por el contratista, en raz\u00f3n de los bienes, obras o servicios que le entrega al Estado, deba corresponder al justo precio imperante en el mercado. Con ello, se fija un limite al ejercicio del principio de la autonom\u00eda de la voluntad, en aras de racionalizar la posici\u00f3n dominante de la administraci\u00f3n, mantener el equilibrio del contrato y, de este modo, garantizar los derechos del contratista que se constituye en la parte d\u00e9bil de la relaci\u00f3n contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN CONTRATO BILATERAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Relaci\u00f3n sinalagm\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Doble funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
En cuanto el principio de reciprocidad de prestaciones comporta una de las bases de la estructura de los contratos administrativos y, desde esta perspectiva, desarrolla el ideal \u00e9tico jur\u00eddico de la justicia conmutativa, fuerza es concluir que el mismo cumple una doble funci\u00f3n: (i) la de interpretar e integrar la normatividad que regula los contratos -determinante en la etapa de celebraci\u00f3n como l\u00edmite al principio de la autonom\u00eda de voluntad-, y (ii) la de complementar el r\u00e9gimen de los derechos y obligaciones acordadas expresamente por las partes en el negocio jur\u00eddico -relevante en la etapa de ejecuci\u00f3n contractual como ordenamiento legal imperativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Afectaci\u00f3n de base econ\u00f3mica para el contratista \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Restablecimiento del sinalagma econ\u00f3mico y satisfacci\u00f3n derechos por mayores costos para contratista \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Fundamento constitucional \u00a0<\/p>\n
La circunstancia de que el principio de la buena fe tenga un claro fundamento constitucional, es de gran trascendencia en el \u00e1rea del derecho p\u00fablico. De un lado, por cuanto permite su aplicaci\u00f3n directa y no subsidiaria en el espectro de las actuaciones administrativas y, del otro, por cuanto contribuye a establecer limites claros al poder del Estado, buscando impedir el ejercicio arbitrario de las competencias p\u00fablicas, y a humanizar las relaciones que surgen entre la Administraci\u00f3n y los administrados. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Mayores costos y contingencias extraordinarias que afectan ecuaci\u00f3n financiera \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Compensaci\u00f3n econ\u00f3mica al contratista \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Car\u00e1cter objetivo\/PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN MATERIA CONTRACTUAL-Efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
Tiene un car\u00e1cter objetivo que consiste en asumir una postura o actitud positiva de permanente colaboraci\u00f3n y fidelidad al v\u00ednculo celebrado. Por ello, el desconocimiento por parte de la Administraci\u00f3n de los postulados de la buena fe en la ejecuci\u00f3n del contrato, conlleva el surgimiento de la obligaci\u00f3n a cargo de \u00e9sta de responder por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le haya ocasionado al contratista. Estos efectos jur\u00eddicos de la buena fe en materia contractual, seg\u00fan lo afirma la propia doctrina, son una clara consecuencia de la regla seg\u00fan la cual todo comportamiento contrario a la misma, en cuanto il\u00edcito, trae impl\u00edcita la obligaci\u00f3n de pagar perjuicios. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD Y BUENA FE EN MATERIA CONTRACTUAL POR DA\u00d1O ANTIJURIDICO-Indemnizaci\u00f3n del contratista \u00a0<\/p>\n
Los principios de reciprocidad de prestaciones y de buena fe en materia contractual, constituyen claros criterios de imputaci\u00f3n que persiguen hacer realidad los postulados constitucionales de la justicia conmutativa y de la confianza leg\u00edtima, garantizando el derecho de los contratistas a ser indemnizados por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que sufran como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de las entidades p\u00fablicas; indemnizaci\u00f3n que, en todos los casos, comprende el pago de intereses de mora. \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION PUBLICA-Pago de intereses de mora \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Pago de intereses de mora \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA-Intereses de mora \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA-Tasa de inter\u00e9s aplicable a la mora \u00a0<\/p>\n
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA-Tiempo en que comienza y finaliza la mora \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Inexistencia de periodo de gracia para pago de obligaciones dinerarias \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Tiempo para iniciar c\u00f3mputo de intereses moratorios \u00a0<\/p>\n
Siguiendo la tesis esgrimida por la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa, se tiene que el dies a quo para iniciar la cuenta o c\u00f3mputo de los intereses moratorios es el que le sigue al vencimiento del plazo pactado en los respectivos pliegos de condiciones o, en su defecto, en el contrato para el pago de aquellas cuentas debidamente presentadas y legalizadas por el contratista, y se prorroga hasta que la Administraci\u00f3n p\u00fablica haga efectivo el pago. En el caso de que no se estipule en el negocio jur\u00eddico el t\u00e9rmino para que la administraci\u00f3n proceda al pago de sus obligaciones, debe acudirse a la v\u00eda judicial de conformidad con las reglas que gobiernan el instituto de la mora. \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-T\u00e9rmino para generar tasa de inter\u00e9s del DTF por incumplimiento en el pago \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Administraci\u00f3n p\u00fablica y particulares \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Plazo de gracia para inicio de reconocimiento de intereses de mora \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3404 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 598 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Actora: Sonia Dur\u00e1n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintid\u00f3s (22) de agosto de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Sonia Dur\u00e1n, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad del par\u00e1grafo \u00a0contenido en el art\u00edculo 6 de la Ley 598 de 2.000. \u00a0<\/p>\n
La Corte mediante auto de febrero trece (13) de 2.001, proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admiti\u00f3 la demanda y dio traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
El tenor de la disposici\u00f3n cuya inconstitucionalidad se demanda, seg\u00fan aparece publicado en el Diario Oficial No. 44.092, es el que se subraya: \u00a0<\/p>\n
LEY 598 DE 2000 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se crean el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 6.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La publicaci\u00f3n de los contratos estatales ordenada por la ley, deber\u00e1 contener los precios unitarios y los c\u00f3digos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para evitar la distorsi\u00f3n de precios por el incumplimiento de los pagos, las entidades del Estado, reconocer\u00e1n un inter\u00e9s equivalente al DTF transcurrido 90 d\u00edas de la fecha establecida para los pagos.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
Estima la actora que las disposici\u00f3n acusada es violatoria de los art\u00edculos 13 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
Sostiene la libelista, que la disposici\u00f3n parcialmente demandada, al otorgar un plazo de noventa d\u00edas a las entidades p\u00fablicas para comenzar a reconocer el inter\u00e9s equivalente al DTF por causa de incumplimiento, est\u00e1 consagrando una atribuci\u00f3n que en ning\u00fan momento se le otorga a los particulares que incumplan en la contrataci\u00f3n. De esta forma se entiende vulnerado el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la medida en que no existe raz\u00f3n alguna que sustente un trato desigual respecto al reconocimiento de los intereses por parte del Estado y de los particulares, en la medida en que independientemente de que el deudor sea una entidad p\u00fablica o privada, el hecho es el mismo \u2013incumplimiento de una obligaci\u00f3n contractual- luego la circunstancia es por lo tanto equivalente as\u00ed como el da\u00f1o que sufre el acreedor por causa del no pago. Sin dudas las obligaciones asumidas por las entidades p\u00fablicas no tienen alcance jur\u00eddico diferente de las que est\u00e1n a cargo de las personas privadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar su cargo, la accionante, cita apartes de la Sentencia C-188 de 1999, proferida por \u00e9sta Corporaci\u00f3n, y concluye que debe existir un equilibrio entre los particulares y el Estado respecto del cumplimiento de sus obligaciones mutuas. Se\u00f1ala que resulta claramente inconstitucional otorgar preferencias a la Administraci\u00f3n P\u00fablica, cuyo \u00fanico efecto sea el de servir como est\u00edmulo para la ineficiencia de las entidades p\u00fablicas y el deterioro del poder adquisitivo del dinero debido a los particulares, por causa del incumplimiento estatal. \u00a0<\/p>\n
De la misma manera, considera la actora que es vulnerado el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en la medida en que la disposici\u00f3n demandada no solo da lugar a una injustificada discriminaci\u00f3n sino que favorece a la ineficiencia y falta de celeridad en la gesti\u00f3n p\u00fablica, pues de acuerdo al art\u00edculo mencionado la funci\u00f3n administrativa debe desarrollarse con fundamento en \u201clos principios de igualdad, moralidad, econom\u00eda y eficacia, imparcialidad y publicidad\u201d. Como acertadamente lo ha establecido la Corte, agrega la libelista seg\u00fan consideraciones hechas en la sentencia C-188 de 1999 antes mencionada, \u201csi les exige (el Estado) puntualidad en el pago de sus obligaciones (…) y si tan duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo, elementales principios de justicia y equidad hacen imperativo que, correlativamente, su propio comportamiento en id\u00e9nticas situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares\u201d. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Ana Luc\u00eda Padr\u00f3n Carvajal, actuando en representaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n, y dentro de la oportunidad procesal prevista, present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n en defensa de la disposici\u00f3n demandada, solicitando, la declaratoria de exequibilidad de la misma. \u00a0<\/p>\n
La interviniente, se\u00f1ala que de acuerdo con jurisprudencia planteada por la Corte Constitucional, la norma que establece la prioridad del inter\u00e9s general no puede ser interpretada de tal manera que ella \u00a0justifique la vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales de unos pocos en beneficio del inter\u00e9s de todos y trae a colaci\u00f3n apartes de la sentencia C-539 de 1999, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, que dice: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn tales ocasiones, la corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que los privilegios p\u00fablicos s\u00f3lo son admisibles si superan las distintas etapas del juicio de igualdad. En estas circunstancias, la corporaci\u00f3n ha exigido que la prerrogativa sometida a su examen persiga una finalidad concreta constitucionalmente leg\u00edtima y que adem\u00e1s, se (sic) \u00fatil (sic) necesaria y estrictamente proporcionada\u2026\u201d \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, considera oportuno se\u00f1alar la mencionada ciudadana, que una de las finalidades que la Ley 598 de 2000, por la cual se crea el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, CISE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica la cual constituye una de las armas con que cuenta el Estado para combatir la corrupci\u00f3n en Colombia y el desangre fiscal, por ello el legislador identific\u00f3 los bienes y servicios que con mayor frecuencia son demandados por las entidades p\u00fablicas, as\u00ed como sus precios con antelaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La interviniente, se\u00f1ala, que \u00a0la ley en su conjunto conforma un sistema inteligente de informaci\u00f3n integral que relaciona todas las cifras relevantes en el proceso de contrataci\u00f3n estatal, permitiendo que tanto los actores privados como los p\u00fablicos conozcan en tiempo real qu\u00e9 bienes y servicios compra el Estado, qu\u00e9 cantidades, cuales son sus precios, quien los produce, quien los vende, etc. Facilitando, de manera significativa la funci\u00f3n fiscalizadora porque permite establecer cuando una entidad p\u00fablica ha adquirido un bien o un servicio por encima del umbral de precios de referencia. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el sistema permite construir mapas de riesgos de aquellas entidades que privilegian la contrataci\u00f3n directa o concurso p\u00fablicos, \u00a0 metas que a juicio de la apoderada de la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n, armonizan con los fines esenciales del Estado previstos en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y de la contrataci\u00f3n administrativa contenidos en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley \u00a080 de 1993. \u00a0<\/p>\n
Concluye alegando la mencionada ciudadana, que planteada la finalidad de la ley y teniendo en cuenta que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0 de la ley demandada, no puede interpretarse de manera aislada como lo hace la actora, no se contrar\u00eda en ning\u00fan momento lo dispuesto en los art\u00edculos 13 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, raz\u00f3n por la cual solicita se conserve su legalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, porque desconoce el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala en su escrito, que el Contralor General de la Naci\u00f3n, en ejercicio de la iniciativa legislativa que le otorga el art\u00edculo 156 de la Carta, present\u00f3 al Congreso el Proyecto de Ley, radicado en el Senado de la Rep\u00fablica con el n\u00famero 96 de 1999 (Gaceta del Congreso n\u00famero 305 de 1999, p\u00e1gs. 12 a 20), que tanto en el t\u00edtulo del proyecto como en la exposici\u00f3n de motivos, se puede observar claramente que el objetivo de este fue el de regular mecanismos para facilitar el control fiscal en materias relacionadas con la vigilancia de la contrataci\u00f3n estatal, para lo cual se preve\u00eda la creaci\u00f3n del Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, al Cat\u00e1logo \u00fanico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00fanico de Precios de Referencia, RUPRS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como es en la contrataci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de estos bienes y servicios el espacio donde mayor ocurre detrimento a los intereses p\u00fablicos, se requiere garantizar la transparencia, evitar la corrupci\u00f3n y lograr el cumplimiento de los principios de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Aspectos estos que justifican tanto la creaci\u00f3n como la regulaci\u00f3n de los citados sistemas para facilitar el control fiscal en la contrataci\u00f3n y evitar los sobrecostos, as\u00ed como el \u00a0establecimiento de sanciones por inobservancia de estos mecanismos, por parte de los funcionarios p\u00fablicos y de los particulares.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte el Jefe del Ministerio P\u00fablico que el par\u00e1grafo demandado no fue incluido en el proyecto de ley presentado por el Contralor General de la Naci\u00f3n, pero s\u00ed aparece contenido en el texto definitivo aprobado por el Senado de la Rep\u00fablica en la Gaceta del Congreso 473 de noviembre veintis\u00e9is (26) de 1999, sin que en ninguna de las ponencias para primer y segundo debate en el Senado se haya mencionado la inclusi\u00f3n de la norma ni presentado justificaci\u00f3n para su incorporaci\u00f3n, de lo cual concluye este Despacho que la norma no sufri\u00f3 debate alguno en el tr\u00e1mite legislativo, hecho que afecta el principio democr\u00e1tico que subyace en \u00e9ste. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, arguye el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, que el par\u00e1grafo demandado, no guarda conexidad con el contenido del art\u00edculo en el cual fue incluido, pues este se refiere a la publicaci\u00f3n de los contratos estatales y a la informaci\u00f3n que debe contener esta publicidad, adem\u00e1s resulta incoherente con la regulaci\u00f3n que en materia de intereses opera en materia contractual. \u00a0<\/p>\n
En consideraci\u00f3n de este Despacho, la falta de unidad de materia en el presente caso contraviene el orden constitucional atentando contra la racionalidad del proceso legislativo y contra la coherencia del ordenamiento legal en materia contractual. No se tratar\u00eda, entonces, de un problema formal, sino de la imposibilidad de establecer en este caso una relaci\u00f3n de conexidad causal, teol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia que pretende regular la ley de la que hace parte el par\u00e1grafo acusado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el Jefe del Ministerio P\u00fablico, que a pesar de que la concepci\u00f3n de unidad de materia, como lo ha se\u00f1alado la Corte debe entenderse en sentido amplio, en este caso, esa amplitud no permite establecer ninguna de las conexidades aludidas. Y agrega textualmente: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cAs\u00ed, la convergencia en el tema de la contrataci\u00f3n administrativa a que se refiere la norma, no es suficiente para subsanar la inconstitucionalidad, por cuanto el tema de los sistemas de informaci\u00f3n y registro en materia contractual no puede justificar la inclusi\u00f3n de una norma que regula el pago de intereses por incumplimiento de las obligaciones contractuales de las entidades p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
No existe tampoco unidad teleol\u00f3gica, por cuanto estos sistemas relacionados con la actividad contractual tienen como fin prevenir la corrupci\u00f3n en la contrataci\u00f3n, a trav\u00e9s de la transparencia en la informaci\u00f3n, la cual no tiene relaci\u00f3n directa con la norma acusada, cuyo fin es fijar un tope en el reconocimiento de intereses y proteger as\u00ed el patrimonio p\u00fablico al limitar la facultad de la administraci\u00f3n de fijar los intereses. Podr\u00eda decirse que ambas normas buscan en \u00faltimo t\u00e9rmino proteger los intereses patrimoniales del Estado, pero ello es demasiado amplio para establecer la conexidad teleol\u00f3gica que exige el requisito de la unidad de materia, pues si a esa conclusi\u00f3n de arriba, deber\u00eda aceptarse la conexidad de cualquier norma con el resto del ordenamiento jur\u00eddico, por cuanto todas ellas est\u00e1n destinadas al cumplimiento de los fines del Estado. \u00a0<\/p>\n
En el aspecto sistem\u00e1tico, puede observarse que ni siquiera en s\u00ed misma la norma es clara y coherente, tampoco lo es en el contexto de la ley de la que hace parte, ni en el marco del tema espec\u00edfico, como es el reconocimiento de intereses por parte de la administraci\u00f3n, por tanto, su permanencia en el ordenamiento jur\u00eddico generar\u00eda mayor confusi\u00f3n en el tema\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, el Procurador General de la Naci\u00f3n, solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 598 de 2000, por violar el art\u00edculo 158 del Estatuto Superior que exige que todo proyecto debe referirse a una misma materia y se\u00f1ala que ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, como ocurre en el presente caso. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto la norma parcialmente acusada hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. Consideraci\u00f3n previa \u00a0<\/p>\n
2.1 Previo al planteamiento del problema jur\u00eddico, debe la Corte examinar la solicitud del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en el sentido de que se declare la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, no por los cargos formulados por el actor sino por desconocimiento del principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n que la disposici\u00f3n acusada es violatoria del principio de unidad de materia, porque no obstante que tal principio debe entenderse en un sentido amplio, en el presente caso no es posible encontrar una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica entre el texto acusado y el contenido material de la Ley. \u00a0<\/p>\n
El estudio de la manera como la disposici\u00f3n acusada se incorpor\u00f3 al cuerpo del proyecto, que luego ser\u00eda la Ley 598 de 2000, lleva a la Corte a concluir que s\u00ed es posible encontrar una relaci\u00f3n de conexidad entre la misma y el contenido general de la ley y, por consiguiente, habr\u00e1 de desestimarse el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Ley 598 de 2000 tiene como finalidad establecer un sistema de informaci\u00f3n para la vigilancia de la contrataci\u00f3n estatal, uno de cuyos componentes es la existencia de un registro de precios de referencia, que sin ser vinculante para las entidades estatales o para los proponentes, si permite detectar los casos en los cuales la contrataci\u00f3n se realiza por fuera de los umbrales que el sistema permite establecer, en orden a indagar las razones que explican tal situaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed sobre este particular en la ponencia para Segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes se expres\u00f3 que: \u201cTodo actor p\u00fablico tendr\u00e1 que solicitarle a la Central de Informaci\u00f3n, antes de contratar, el umbral de precios en el \u00e1mbito local, regional y nacional, del bien en referencia, identificado con el c\u00f3digo \u00fanico. De esa manera, cuando el funcionario p\u00fablico toma la decisi\u00f3n de compra, tiene un elemento de informaci\u00f3n por excelencia sobre los precios del mercado, por lo cual posteriormente no puede aducir desconocimiento. Tal como se indic\u00f3 atr\u00e1s, los elementos que hacen posible la corrupci\u00f3n son, por una parte, el sobreprecio, el cual se expresa en la diferencia que hay entre el precio del mercado y los precios de las propuestas recibidas por el Estado; y por otra, el subprecio, que es una pr\u00e1ctica frecuente utilizada para el lavado de activos.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que la disposici\u00f3n acusada no hac\u00eda parte de la propuesta inicial presentada por el se\u00f1or Contralor General de la Rep\u00fablica a la consideraci\u00f3n de las C\u00e1maras, en el curso del primer debate en la Comisi\u00f3n Cuarta del Senado de la Rep\u00fablica, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2000, el Senador Hern\u00e1n Vergara plante\u00f3 la necesidad de que si por una parte se iba a aprobar un sistema de precios de referencia para la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, como criterio de equidad, deb\u00eda hacerse una previsi\u00f3n a favor de los contratistas, cuyos precios podr\u00edan aparecer como m\u00e1s altos \u00a0debido al hecho de que en ellos debe reflejarse la circunstancia de que \u201c… los municipios o los departamentos e inclusive en algunos casos las entidades del orden nacional contratan y demoran inusitadamente esos pagos y llevan a la quiebra a proveedores, a constructores que realmente lo \u00fanico que han pretendido es competir en igualdad de condiciones.\u201d \u00a0A partir de esa consideraci\u00f3n el senador propuso que se introdujese en la ley un mecanismo que garantizase el pago oportuno y un inter\u00e9s para el incumplimiento de la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En esas condiciones, resulta claro que de acogerse el planteamiento del Senador Vergara, la aprobaci\u00f3n del proyecto estar\u00eda condicionada a la aprobaci\u00f3n de una norma en el sentido por \u00e9l propuesto. Porque establecer unos precios de referencia, que en la pr\u00e1ctica obliguen a los contratistas del Estado, para ser competitivos, a hacer sus ofertas dentro de los umbrales del sistema, podr\u00eda conducir a situaciones de inequidad, por la demora, variable seg\u00fan las entidades y las regiones, en el pago. \u00a0<\/p>\n
Ese planteamiento fue recogido en el curso del debate por el se\u00f1or Contralor General de la Rep\u00fablica, autor de la iniciativa, quien sugiri\u00f3 incorporarlo al proyecto sobre la base de la consideraci\u00f3n de que uno es el precio que se ofrece cuando el pago es de contado, y otro distinto, mayor, cuando el pago es a plazos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Comisi\u00f3n decidi\u00f3 aprobar un texto preliminar que recog\u00eda la propuesta y que luego, en su versi\u00f3n definitiva, se aprob\u00f3 como par\u00e1grafo del art\u00edculo 6. \u00a0<\/p>\n
En este contexto se tiene que, debido al hecho de que la Administraci\u00f3n P\u00fablica, por circunstancias atribuibles a su r\u00e9gimen contable, presupuestal y de disponibilidad de recursos, usualmente tarda cierto tiempo en pagar las cuentas, desde el momento en que efectivamente ha recibido el bien o servicio, es usual que los proponentes, al calcular el precio, tengan en cuenta esta circunstancia \u00a0y la incorporen a su oferta econ\u00f3mica a la Administraci\u00f3n, de manera que en la misma se recoja el costo del dinero durante dicho per\u00edodo. \u00a0<\/p>\n
Esta situaci\u00f3n conduce a que, dependiendo de la extensi\u00f3n que en cada caso pueda tener el per\u00edodo que requiera la Administraci\u00f3n para el pago, los precios tengan un distanciamiento m\u00e1s o menos significativo con los precios de referencia que se obtendr\u00edan con la puesta en marcha del sistema de control. \u00a0<\/p>\n
En ese caso, el sistema de precios de referencia se ver\u00eda distorsionado por la incertidumbre en torno al per\u00edodo que la Administraci\u00f3n requiere para pagar, lo cual llevar\u00eda a los contratistas a incorporar sobrecostos en sus propuestas, para tratar de cubrirse frente a la eventualidad de una demora demasiado prolongada en el pago. \u00a0<\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada al establecer un t\u00e9rmino fijo para la duraci\u00f3n de tal per\u00edodo -que ser\u00eda de tres meses- y una consecuencia para el incumplimiento del mismo, -la causaci\u00f3n de intereses a la tasa del DTF-, introduce elementos de certeza orientados a eliminar la distorsi\u00f3n que por las expresadas razones afectar\u00eda al sistema de precios de referencia. \u00a0<\/p>\n
De manera que, contrariamente a lo sostenido por el se\u00f1or Procurador, la Corte observa que entre la disposici\u00f3n acusada y el contenido material de la ley, s\u00ed es posible encontrar una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, causal y teleol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, no est\u00e1 llamado a prosperar el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 3. El problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
3.1. De acuerdo con los cargos que se formularon en la demanda, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si la norma acusada, al establecer un plazo de 90 d\u00edas para que se empiece a generar la tasa de inter\u00e9s del DTF cuando se presenta incumplimiento de la Administraci\u00f3n en sus pagos, viola el derecho a la igualdad y los principios que informan el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Para tales efectos, debe la Corte establecer si, de conformidad con el r\u00e9gimen de responsabilidad patrimonial del Estado y de los principios que rigen la contrataci\u00f3n p\u00fablica, es posible establecer periodos de gracia a favor de las entidades estatales que incurran en mora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Consideraciones generales \u00a0<\/p>\n
4.1. La responsabilidad patrimonial del Estado \u00a0<\/p>\n
4.1.1 Contexto hist\u00f3rico \u00a0<\/p>\n
Como es sabido, hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Pol\u00edtica de 1991, no exist\u00eda en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano una cl\u00e1usula que consagrara de manera espec\u00edfica la responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, puede afirmarse que en nuestro pa\u00eds la responsabilidad estatal se concibe como una instituci\u00f3n de origen puramente jurisprudencial que, seg\u00fan lo dicho por esta Corporaci\u00f3n en reciente pronunciamiento, inicia su evoluci\u00f3n \u201cen un periodo hist\u00f3rico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberan\u00eda, lo que se plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE \u00b4Le popre de la souverainet\u00e9 est de s\u2019imposer a tous sans compensation\u00b4 \u00b4\u201d1. \u00a0<\/p>\n
Cabe destacar que la labor de la jurisprudencia, adelantada inicialmente por la Corte Suprema de Justicia y luego por el Consejo de Estado, se desarroll\u00f3 con base en las disposiciones del C\u00f3digo Civil que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en el \u00e1mbito del derecho privado, tomando como fuente de inspiraci\u00f3n los postulados del Estado de Derecho y, particularmente, la nueva realidad social y econ\u00f3mica que durante las primeras d\u00e9cadas del siglo XX ya propon\u00eda un mayor grado de intervencionismo estatal y, por consiguiente, de responsabilidad institucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo que toca con la actividad desarrollada por la Corte Suprema de Justicia, puede decirse que la misma inicia con la Sentencia del 22 de octubre de 1896, en la que se precisa que si bien las entidades estatales, en su condici\u00f3n de personas jur\u00eddicas, no eran penalmente responsables por los da\u00f1os que ocasionaran a los ciudadanos, si se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios p\u00fablicos2. A partir de este pronunciamiento, la evoluci\u00f3n de la jurisprudencia de la Corte se muestra progresista en torno a tres aspectos concretos: el de la responsabilidad indirecta, el de la responsabilidad directa \u00a0y el de la falla en el servicio. \u00a0<\/p>\n
Con la expedici\u00f3n de la Ley 167 de 1941, la instituci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso de desarrollo y consolidaci\u00f3n jur\u00eddica. Mediante esta ley, se le reconoce competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias que se promuevan contra las instituciones p\u00fablicas; circunstancia que, sin reparos, es aprovechada por esa corporaci\u00f3n de justicia para construir toda una doctrina jurisprudencial sobre la base de la aplicaci\u00f3n de algunos principios y normas del derecho p\u00fablico, ampar\u00e1ndose a su vez en los art\u00edculos 2\u00b0, 16 y 23 de la Constituci\u00f3n Centenaria de 1886 que, si bien no regulaban la instituci\u00f3n de la responsabilidad del Estado en forma directa, consagraban, a la manera de fines constitucionales primarios, el principio de legalidad, el deber del Estado de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la obligaci\u00f3n de garantizar la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con justo t\u00edtulo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como corolario de lo anterior, se modifica el criterio de imputaci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial de la Administraci\u00f3n P\u00fablica que ven\u00eda imperando hasta antes de la expedici\u00f3n de la Ley 167, pasando de la teor\u00eda civilista de la culpa, a la aplicaci\u00f3n concreta de la teor\u00eda administrativista de la falta o falla en el servicio p\u00fablico. As\u00ed, se tiene que de acuerdo con la evoluci\u00f3n jurisprudencial de la responsabilidad p\u00fablica, -lo ha dicho esta Corte-, \u00a0\u201cse estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posici\u00f3n jur\u00eddica de la v\u00edctima, quien ve lesionado su inter\u00e9s jur\u00eddico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas, independientemente que \u00e9stas fueran leg\u00edtimas o ileg\u00edtimas, normales o anormales, regulares o irregulares\u201d3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a este nuevo criterio, es claro que el comportamiento doloso o culposo del servidor p\u00fablico no tiene incidencia en el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que, como se dijo, la misma deviene en forma directa de la entidad p\u00fablica, no por el hecho de otro sino por el hecho propio, en cuanto se entend\u00eda que la conductas pasiva o activa de los funcionarios de la Administraci\u00f3n que pod\u00edan generar un da\u00f1o, se encontraban \u00edntimamente vinculadas al cumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica encomendada. Ello explica por qu\u00e9 la jurisprudencia del Consejo de Estado fij\u00f3 como requisitos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia de un da\u00f1o antijur\u00eddico, (ii) que la acci\u00f3n u omisi\u00f3n desplegada sea imputable a las entidades p\u00fablicas y (iii) que se presente una relaci\u00f3n de causalidad material entre el da\u00f1o Antijur\u00eddico y el \u00f3rgano estatal. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo expuesto, y a pesar de no haberse consagrado en el ordenamiento jur\u00eddico nacional el principio de la responsabilidad estatal, puede concluirse que para la \u00e9poca en que se promulg\u00f3 la Carta de 1991, esta materia mostraba un gran desarrollo jur\u00eddico -jurisprudencial y doctrinario- a tono, inclusive, con las legislaciones m\u00e1s progresistas dentro del espectro del derecho comparado. \u00a0<\/p>\n
4.1.2 La responsabilidad patrimonial del Estado bajo el nuevo esquema constitucional. \u00a0<\/p>\n
Como ya se ha dicho, si bien en el anterior sistema jur\u00eddico no exist\u00eda una cl\u00e1usula constitucional ni legal que expresamente reconociera la existencia del instituto resarcitorio por las actuaciones de los entes p\u00fablicos, el Constituyente de 1991, acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, se encarg\u00f3 de llenar ese vac\u00edo normativo y, al tenor del art\u00edculo 90 de la Carta Pol\u00edtica, reconoce en forma directa la responsabilidad patrimonial del Estado, al consagrar que: \u201cEl Estado responder\u00e1 patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas\u201d \u00a0<\/p>\n
A prop\u00f3sito de ello, este alto Tribunal, coincidiendo con la l\u00ednea doctrinal elaborada por el Consejo de Estado, en la Sentencia C-333 de 1996, se pronunci\u00f3 sobre el verdadero alcance de esta norma, aclarando que la misma, al margen de establecer el imperativo jur\u00eddico de la responsabilidad estatal, consagra tambi\u00e9n un r\u00e9gimen \u00fanico de responsabilidad, a la manera de una cl\u00e1usula general, que comprende todos los da\u00f1os antijur\u00eddicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes p\u00fablicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el \u00e1mbito extracontractual, precontractual y contractual. En este sentido, no se consagra en el art\u00edculo 90 de la Carta un criterio restringido de responsabilidad como se pudo interpretar en algunos c\u00edrculos, circunscrito tan solo al campo extracontractual, pues, seg\u00fan lo expresado, de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos los reg\u00edmenes tradicionales de responsabilidad estatal -contractual, precontractual y extracontractual-. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular, se dijo en la Sentencia lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no s\u00f3lo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones seg\u00fan los \u00e1mbitos de actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un da\u00f1o antijur\u00eddico y que \u00e9ste sea imputable a una acci\u00f3n u omisi\u00f3n de una autoridad p\u00fablica. Pero el art\u00edculo 90 no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un r\u00e9gimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento de uno de los intervinientes, seg\u00fan el cual la noci\u00f3n de da\u00f1o antijur\u00eddico no es aplicable en el \u00e1mbito contractual. Por el contrario, para esta Corporaci\u00f3n el inciso primero del art\u00edculo 90 consagra la cl\u00e1usula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no s\u00f3lo la \u00a0responsabilidad extracontractual \u00a0sino tambi\u00e9n el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relaci\u00f3n jur\u00eddico-administrativa precontractual) \u00a0as\u00ed como tambi\u00e9n la responsabilidad patrimonial del Estado de car\u00e1cter contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto, seg\u00fan esa Corporaci\u00f3n, los criterios lentamente construidos por la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una expresi\u00f3n constitucional firme en el art\u00edculo 90, que representa entonces “la consagraci\u00f3n de un principio constitucional constitutivo de la cl\u00e1usula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extracontractual”4. Por ello ha dicho esa misma Corporaci\u00f3n que ese art\u00edculo 90 “es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la reponsabilidad patrimonial del Estado, tr\u00e1tese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual\u201d5 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo dicho, debe aclararse, tal y como lo hizo la citada providencia, que la existencia de un r\u00e9gimen unificado en ning\u00fan caso borra las diferencias conceptuales que se registran en torno a los distintos \u00e1mbitos de aplicaci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, la pretensi\u00f3n constitucional se limita a subsumir bajo el concepto de da\u00f1o antijur\u00eddico los distintos tipos de responsabilidad -extracontractual, precontractual y contractual-, dejando a salvo la manera como cada una se estructura, se configura y se materializa dentro del campo del derecho p\u00fablico. Al respecto, se anot\u00f3 en el fallo: \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior obviamente no significa que los t\u00edtulos y reg\u00edmenes de responsabilidad patrimonial del Estado sean id\u00e9nticos en todos los campos y en todas la situaciones, puesto que en la actual pr\u00e1ctica jurisprudencial siguen existiendo reg\u00edmenes diferenciados. As\u00ed, en determinados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros \u00e9sta se presume mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas p\u00fablicas la responsabilidad es objetiva. Con todo, esos reg\u00edmenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la noci\u00f3n de da\u00f1o antijur\u00eddico, por lo cual, como bien lo se\u00f1ala la doctrina nacional y se ver\u00e1 en esta sentencia, en el fondo el da\u00f1o antijur\u00eddico es aquel que se subsume en cualquiera de los reg\u00edmenes tradicionales de responsabilidad del Estado.\u201d6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, manteniendo el criterio expresado por la Corte en la Sentencia C-832 de 2001, es claro que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jur\u00eddico encuentra fundamento en el principio de la garant\u00eda integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los art\u00edculos 2\u00b0,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la Rep\u00fablica el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2\u00b0) y, por el otro, la obligaci\u00f3n de promover la igualdad de los particulares ante las cargas p\u00fablicas \u00a0(art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta protecci\u00f3n constitucional al patrimonio de los particulares se configura, entonces, cuando concurren tres presupuestos f\u00e1cticos a saber: un da\u00f1o antijur\u00eddico o lesi\u00f3n, una acci\u00f3n u omisi\u00f3n imputable al Estado y una relaci\u00f3n de causalidad. En relaci\u00f3n con el da\u00f1o antijur\u00eddico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la v\u00edctima en su patrimonio o en sus derechos personal\u00edsimos, sin tener el deber jur\u00eddico de soportarlo7. Respecto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la Administraci\u00f3n P\u00fablica no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente, para que el da\u00f1o antijur\u00eddico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que \u00e9ste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administraci\u00f3n; o, en otras palabras, desde una perspectiva negativa, que el da\u00f1o sufrido por la v\u00edctima no se derive de un fen\u00f3meno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta negligente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la medida en que el contenido material de la norma parcialmente impugnada es relevante en el campo de la contrataci\u00f3n estatal, la Corte har\u00e1 algunas precisiones relativas al tema de la naturaleza de la responsabilidad contractual del Estado y a la concepci\u00f3n del contrato administrativo, dentro de los postulados del Estado Social de Derecho adoptado en nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
4.2. Responsabilidad contractual del Estado. \u00a0<\/p>\n
4.2.1 Naturaleza jur\u00eddica de la responsabilidad contractual y principios informadores del contrato administrativo. \u00a0<\/p>\n
Siguiendo las pautas que sobre la materia han establecido la jurisprudencia y la doctrina juspublicista, puede sostenerse que el tema de la responsabilidad contractual reviste gran importancia en el campo del derecho administrativo, en cuanto comporta aquella garant\u00eda jur\u00eddica reconocida a los particulares que celebran contratos con la administraci\u00f3n, dirigida a mantener la correspondencia econ\u00f3mica de la relaci\u00f3n contractual y la integridad y licitud de su patrimonio, frente a las lesiones o da\u00f1os antijur\u00eddicos que puedan padecer por efecto del incumplimiento de las obligaciones contractuales de parte de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El tratamiento especial que el ordenamiento le reconoce al tema de la responsabilidad contractual del Estado se deriva, entonces, de la existencia previa de un contrato administrativo cuyos principios y naturaleza se encargan de delimitar la instituci\u00f3n, otorg\u00e1ndole una configuraci\u00f3n especial dirigida a garantizar los intereses contractuales que se encuentran en juego. En este sentido, es de afirmarse que si bien la garant\u00eda patrimonial de los particulares es el fundamento del instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la teor\u00eda del equilibrio de los contratos, no se instituye en el \u00fanico principio general de derecho que justifica la transferencia de los riesgos derivados del contrato a la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los temas de mayor importancia y trascendencia en el \u00e1mbito de la contrataci\u00f3n estatal, como lo son el proceso de licitaci\u00f3n p\u00fablica, las potestades contractuales y la misma equivalencia econ\u00f3mica, no estar\u00edan en capacidad de configurarse si se desconocen los principios jur\u00eddicos que informan los contratos estatales. En este sentido, los principios de la reciprocidad de las prestaciones o de la justicia conmutativa y de la buena fe o mutua confianza, constituyen ingredientes normativos de imputaci\u00f3n que, l\u00edcitamente, contribuyen a trasladar a la Administraci\u00f3n P\u00fablica aquellos riesgos que en forma anormal o extraordinaria suelen presentarse en el desarrollo del contrato estatal. Bajo esta nueva percepci\u00f3n del contrato, se supera en el derecho moderno aqu\u00e9l criterio civilista regido por los postulados de la autonom\u00eda de la voluntad y la inmutabilidad -que promov\u00edan la omnipotencia contractual de la administraci\u00f3n-, incorpor\u00e1ndose para su formaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n los referidos postulados de la reciprocidad y la buena fe, con lo que se persigue garantizar los ideales de justicia conmutativa y mutua confianza, respectivamente incorporados en nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como un fin esencial (art. 2\u00b0) y como un valor fundante (art.83) del Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
En punto a la existencia y aplicaci\u00f3n de los principios de reciprocidad y buena fe dentro del r\u00e9gimen colombiano de contrataci\u00f3n estatal, se tiene que, a partir del fundamento constitucional al que se ha hecho menci\u00f3n, los mismos aparecen expresamente contenidos en el art\u00edculo 28 del Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica -Ley 80 de 1993, que, al hacer referencia a los criterios de interpretaci\u00f3n de las reglas contractuales, dispone: \u201cEn la interpretaci\u00f3n de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selecci\u00f3n y escogencia de contratistas y en la de las cl\u00e1usulas y estipulaciones de los contratos, se tendr\u00e1 en consideraci\u00f3n los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos\u201d. (Subrayas y negrillas fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n del Estado no se nutre \u00fanicamente de las orientaciones normativas que sobre la materia aparecen desarrolladas en los C\u00f3digos Civil y de Comercio, al cual remiten los art\u00edculos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993, sino que integra a este r\u00e9gimen aquellos principios consustanciales a los contratos bilaterales, sinalagmaticos o de prestaciones rec\u00edprocas, que para el Derecho Administrativo son de gran importancia y trascendencia en cuanto que, como ya se explic\u00f3, cumplen el objetivo de trasladar a la administraci\u00f3n p\u00fablica la carga del da\u00f1o antijur\u00eddico sufrido por el contratista, asegur\u00e1ndose el equilibrio de la relaci\u00f3n jur\u00eddica contractual y la integridad del patrimonio particular. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se tiene que los principios integradores del r\u00e9gimen jur\u00eddico de los contratos estatales son: (i) el principio de la autonom\u00eda de voluntad, en virtud del cual la Administraci\u00f3n p\u00fablica est\u00e1 en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; (ii) el principio de la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico, que le reconoce a la Administraci\u00f3n una prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a las necesidades variables de la comunidad; (iii) el principio de la reciprocidad de prestaciones, seg\u00fan el cual, lo importante y relevante en el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y obligaciones que surgen de la relaci\u00f3n contractual, y no la mera equivalencia formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacci\u00f3n de los intereses individuales considerados por las partes cuando se formaliz\u00f3 el contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la Administraci\u00f3n P\u00fablica y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las exigencias \u00e9ticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de celebraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de los contratos. \u00a0<\/p>\n
De los principios anteriores, es necesario, para el desarrollo y soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico planteado por la norma acusada, referirse sucintamente a los de reciprocidad y buena fe. \u00a0<\/p>\n
4.3 Principio de reciprocidad de los contratos. \u00a0<\/p>\n
4.3.1 Formulaci\u00f3n y alcance \u00a0<\/p>\n
Tal como qued\u00f3 brevemente esbozado en el ac\u00e1pite anterior, el principio de reciprocidad de prestaciones encuentra su fuente de inspiraci\u00f3n en los contratos que la doctrina suele definir como sinalagm\u00e1ticos o bilaterales, caracterizados por prever el surgimiento de prestaciones mutuas o correlativas a cargo de los sujetos que integran la relaci\u00f3n jur\u00eddico negocial. Bajo este criterio, y por efecto directo del sinalagma, las partes quedan obligadas rec\u00edprocamente a cumplir los compromisos surgidos del contrato, los cuales se estiman como equivalentes y que pueden llegar a concretarse en una contraprestaci\u00f3n, en un valor rec\u00edproco, en un acontecimiento previsible o en una cooperaci\u00f3n asociativa8. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es de destacar que, en el \u00e1mbito del derecho privado, la equivalencia de las cargas mutuas tiene un efecto meramente subjetivo en cuanto que, lo determinante de la figura, es que cada una de las partes, seg\u00fan su libre y voluntaria apreciaci\u00f3n, acepte que la prestaci\u00f3n a la que se obliga es similar o directamente proporcional a la que recibe a t\u00edtulo de retribuci\u00f3n, sin que tengan ninguna incidencia aquellos elementos de car\u00e1cter objetivo que establece o fija el mercado9. No ocurre lo mismo en el Derecho P\u00fablico donde es evidente que las prestaciones correlativas de las partes, en virtud del principio de la justicia conmutativa, tienen que mantener una equivalencia siguiendo el criterio objetivo de proporci\u00f3n o simetr\u00eda en el costo econ\u00f3mico de las prestaciones, lo que exige que el valor a recibir por el contratista, en raz\u00f3n de los bienes, obras o servicios que le entrega al Estado, deba corresponder al justo precio imperante en el mercado. Con ello, se fija un limite al ejercicio del principio de la autonom\u00eda de la voluntad, en aras de racionalizar la posici\u00f3n dominante de la administraci\u00f3n, mantener el equilibrio del contrato y, de este modo, garantizar los derechos del contratista que se constituye en la parte d\u00e9bil de la relaci\u00f3n contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en el marco de los contratos bilaterales, la reciprocidad o equivalencia de las prestaciones juega tambi\u00e9n un papel preponderante en cuanto permite detectar aquellas irregularidades surgidas a lo largo de la relaci\u00f3n contractual, esto es, tanto las que se presentan al momento del surgimiento del contrato como las acaecidas durante el periodo de ejecuci\u00f3n del mismo. As\u00ed, en el principio de proporcionalidad encuentran sustento v\u00e1lido instituciones tales como las nulidades derivadas del objeto il\u00edcito, la teor\u00eda de los vicios ocultos, el incumplimiento de las obligaciones contractuales, la responsabilidad contractual o la onerosidad excesiva y sobreviniente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Aplicaci\u00f3n del principio en el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n p\u00fablica \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la reciprocidad en las prestaciones contractuales comporta un principio connatural o esencial al contrato administrativo que corresponde a la categor\u00eda de los silanagm\u00e1ticos (en virtud del principio del gasto p\u00fablico, los negocios jur\u00eddicos unilaterales y gratuitos no se integran al r\u00e9gimen com\u00fan u ordinario de contrataci\u00f3n estatal)10. Su aplicaci\u00f3n en el campo del derecho p\u00fablico surge inicialmente de la jurisprudencia y de la doctrina, ante la apremiante necesidad de garantizar la estructura econ\u00f3mica del contrato frente a las distintas variables que podr\u00edan afectar su cumplimiento y ejecuci\u00f3n material, buscando con ello equipar y armonizar las exigencias del inter\u00e9s p\u00fablico social con la garant\u00eda de los derechos del contratista11. \u00a0<\/p>\n
En nuestro derecho positivo, al margen de la previsiones espec\u00edficas que sobre la materia regulan los art\u00edculos 4\u00b0, 5\u00b0-1, 14-1 y 25 de la Ley 80 de 1993, el art\u00edculo 27 de ese mismo ordenamiento, a la manera de cl\u00e1usula general, fija una f\u00f3rmula que permite aplicar el principio de la equivalencia econ\u00f3mica a todas las situaciones en que se pueda alterar o modificar la relaci\u00f3n jur\u00eddico contractual por causas ajenas al contratista, al disponer que: \u201cen los contratos estatales se mantendr\u00e1 la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, seg\u00fan el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptar\u00e1n en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo este supuesto, se radica en cabeza del contratista el derecho a que la administraci\u00f3n respete el car\u00e1cter sinalagm\u00e1tico del contrato, cuando la igualdad de las prestaciones -derechos y obligaciones contractuales- se vean afectadas si sobrevienen hechos imprevistos o de suficiente identidad durante la celebraci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y liquidaci\u00f3n del contrato -\u00e1leas anormales o extraordinarios-, ya sea que \u00e9stos procedan de fen\u00f3menos administrativos (poderes exorbitantes, hechos del pr\u00edncipe y responsabilidad contractual), coyunturales (causas econ\u00f3micas, pol\u00edticas o sociales) o naturales (fuerza mayor o factores ex\u00f3genos imprevisibles). En este sentido, la relaci\u00f3n sinalagm\u00e1tica del contrato se asume como un mero desarrollo del principio de justicia conmutativa que, con car\u00e1cter de derecho imperativo, -se ha dicho ya- justifica la traslaci\u00f3n de los riesgos extraordinarios que operan durante la vigencia del negocio jur\u00eddico a la Administraci\u00f3n P\u00fablica, con independencia de que \u00e9stos se hubieren pactado o no en el texto formal del acuerdo de voluntades12. \u00a0<\/p>\n
En cuanto el principio de reciprocidad de prestaciones comporta una de las bases de la estructura de los contratos administrativos y, desde esta perspectiva, desarrolla el ideal \u00e9tico jur\u00eddico de la justicia conmutativa, fuerza es concluir que el mismo cumple una doble funci\u00f3n: (i) la de interpretar e integrar la normatividad que regula los contratos -determinante en la etapa de celebraci\u00f3n como l\u00edmite al principio de la autonom\u00eda de voluntad-, y (ii) la de complementar el r\u00e9gimen de los derechos y obligaciones acordadas expresamente por las partes en el negocio jur\u00eddico -relevante en la etapa de ejecuci\u00f3n contractual como ordenamiento legal imperativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No sobra rese\u00f1ar, que el ejercicio leg\u00edtimo de estas funciones confluye en el objetivo \u00fanico de reconocer a favor del contratista una indemnizaci\u00f3n o compensaci\u00f3n, o la revisi\u00f3n administrativa o judicial del contrato, en todos aquellos eventos en que se afecte la base econ\u00f3mica que ha sido pactada al momento de la celebraci\u00f3n del contrato, evitando un enriquecimiento sin causa de la Administraci\u00f3n y el empobrecimiento correlativo del particular. En efecto, si la situaci\u00f3n econ\u00f3mica del sujeto que colabora con el Estado en la consecuci\u00f3n de sus fines, resulta ser modificada por el surgimiento de nuevas obligaciones o cargas, la Administraci\u00f3n P\u00fablica tiene el deber jur\u00eddico de restablecer el sinalagma econ\u00f3mico del contrato y entrar a satisfacer los derechos del contratista afectado por los mayores costos, dando as\u00ed aplicaci\u00f3n a los principios constitucionales de justicia conmutativa (art. 2\u00b0), igualdad (art. 13) y garant\u00eda de los derechos adquiridos (art. 58) a los que ya se ha hecho referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.4. \u00a0El principio de la buena fe en el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n p\u00fablica \u00a0<\/p>\n
En el ordenamiento jur\u00eddico colombiano, la buena fe es reconocida como un principio general de derecho13 a trav\u00e9s del cual se adopta el valor \u00e9tico y social de la confianza. Este principio se encuentra consagrado expresamente en el art\u00edculo 83 de la Carta Pol\u00edtica y, por su intermedio, se le impone a los particulares y a las autoridades p\u00fablicas el deber moral y jur\u00eddico de ce\u00f1ir sus actuaciones a los postulados que la orientan -lealtad y honestidad-, estableci\u00e9ndola como presunci\u00f3n en todas las gestiones que \u201caquellos adelanten ante estas\u201d. \u00a0<\/p>\n
En materia contractual, igual a lo que ocurre con el principio de reciprocidad, la buena fe comporta entonces uno de los criterios de imputaci\u00f3n dentro de la teor\u00eda de la equivalencia de los contratos estatales y, por ese aspecto, se convierte en la causa jur\u00eddica de la que surge la obligaci\u00f3n para la Administraci\u00f3n P\u00fablica de reconocerle al contratista los mayores costos y las p\u00e9rdidas que haya podido sufrir, como consecuencia del surgimiento de algunas contingencias extraordinarias o anormales que alteran la ecuaci\u00f3n financiera prevista en el acuerdo de voluntades. \u00a0<\/p>\n
Las exigencias \u00e9ticas \u00a0que se extraen del principio de la bona fides, coloca a los contratantes en el plano de observar con car\u00e1cter obligatorio los criterios de lealtad y honestidad, en el prop\u00f3sito de garantizar la \u00f3ptima ejecuci\u00f3n del contrato que, a su vez, se concreta en un conjunto de prestaciones de dar, hacer o no hacer a cargo de las partes y seg\u00fan la naturaleza del contrato, las cuales comprenden, inclusive, aquella de proporcionarle al contratista una compensaci\u00f3n econ\u00f3mica para asegurarle la integridad del patrimonio en caso de sufrir un da\u00f1o antijur\u00eddico. Con buen criterio, el Consejo de Estado ha venido considerando en su extensa jurisprudencia, acorde con la que ya ha sido citada en esta Sentencia, que el principio de la buena fe debe reinar e \u00a0imperar durante el periodo de celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del contrato, concentrando toda su atenci\u00f3n en la estructura econ\u00f3mica del negocio jur\u00eddico, con el prop\u00f3sito espec\u00edfico de mantener su equivalencia econ\u00f3mica y evitar que puedan resultar afectados los intereses patrimoniales de las partes.14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de la buena fe, como elemento normativo de imputaci\u00f3n, no supone, en consecuencia, una actitud de ignorancia o creencia de no causar da\u00f1o al derecho ajeno, ni implica una valoraci\u00f3n subjetiva de la conducta o del fuero interno del sujeto. En realidad, tiene un car\u00e1cter objetivo que consiste en asumir una postura o actitud positiva de permanente colaboraci\u00f3n y fidelidad al v\u00ednculo celebrado. Por ello, tal como sucede con el principio de reciprocidad, el desconocimiento por parte de la Administraci\u00f3n de los postulados de la buena fe en la ejecuci\u00f3n del contrato, conlleva el surgimiento de la obligaci\u00f3n a cargo de \u00e9sta de responder por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le haya ocasionado al contratista. Estos efectos jur\u00eddicos de la buena fe en materia contractual, seg\u00fan lo afirma la propia doctrina15, son una clara consecuencia de la regla seg\u00fan la cual todo comportamiento contrario a la misma, en cuanto il\u00edcito, trae impl\u00edcita la obligaci\u00f3n de pagar perjuicios. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se extrae que los principios de reciprocidad de prestaciones y de buena fe en materia contractual, constituyen claros criterios de imputaci\u00f3n que persiguen hacer realidad los postulados constitucionales de la justicia conmutativa y de la confianza leg\u00edtima, garantizando el derecho de los contratistas a ser indemnizados por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que sufran como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de las entidades p\u00fablicas; indemnizaci\u00f3n que, en todos los casos, comprende el pago de intereses de mora. \u00a0<\/p>\n
4.5. Obligaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica de pagar intereses de mora. \u00a0<\/p>\n
Es sabido que la obligaci\u00f3n m\u00e1s corriente de la Administraci\u00f3n P\u00fablica en los contratos que suscribe para cumplir sus fines pr\u00f3ximos, es la de pagar una espec\u00edfica suma de dinero, sea a t\u00edtulo de precio como ocurre en los contratos de obra p\u00fablica o suministro, o a t\u00edtulo de subvenci\u00f3n tal como sucede en las concesiones de servicios p\u00fablicos. Pues bien, la inobservancia, el incumplimiento o el retraso de esta obligaci\u00f3n, otorga un derecho irrenunciable a favor del contratista que se presenta en la forma de mora, con la que se persigue que la administraci\u00f3n satisfaga o restablezca la prestaci\u00f3n que ha sido afectada. \u00a0<\/p>\n
Como antecedente hist\u00f3rico al car\u00e1cter obligatorio de esta figura, hay que se\u00f1alar que, inicialmente, en el derecho p\u00fablico se le reconoc\u00eda a la Administraci\u00f3n el privilegio de no pagar intereses de mora, ampar\u00e1ndose en el criterio de la inexigibilidad del lucrum cessans. Conforme al derecho espa\u00f1ol, la implementaci\u00f3n de este privilegio se remonta al derecho regio en el que se determin\u00f3 que princeps in contractibus, non deber usuras,\u00a0 y cuya justificaci\u00f3n se encontr\u00f3 en la semejanza que se hac\u00eda del fisco con los derechos reconocidos al menor de edad. A mediados del siglo XIX, la jurisprudencia abandon\u00f3 este concepto y encontr\u00f3 un nuevo e importante respaldo para continuar exonerando a la administraci\u00f3n de pagar intereses de mora, en los principios del control parlamentario del gasto p\u00fablico, de la especialidad de las partidas y de la inexistencia de la mora culposa por retardo del pago16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, este privilegio fiscal de no pagar intereses de mora tuvo sus primeros reveses, casualmente, con la necesaria implementaci\u00f3n del r\u00e9gimen de la contrataci\u00f3n p\u00fablica por cuanto resultaba contrario a la estructura sinalagm\u00e1tica que ten\u00edan y tienen los contratos estatales y, en consecuencia, violatorio de los principios consubstanciales al contrato como son los de reciprocidad o equivalencia econ\u00f3mica y buena fe. Precisamente, al amparo de estos principios y aplicando el r\u00e9gimen jur\u00eddico del derecho privado, en Colombia, a partir del a\u00f1o de 1977, el Consejo de Estado reconoci\u00f3 la obligaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica de pagar intereses de mora. En una de sus providencias, la citada Corporaci\u00f3n de Justicia manifest\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cNadie puede negar que as\u00ed como el contrato privado legalmente celebrado es ley para las partes (C.C., art. 1602), as\u00ed lo es el administrativo; que unos y otros deber\u00e1n ejecutarse de buena fe (art. 1603 ib\u00eddem); que en ambos se puede dar el evento de la mora en casos de incumplimiento o el enervamiento de sus efectos en los eventos del art\u00edculo 1609; que la indemnizaci\u00f3n de perjuicios comprende, por regla general, el da\u00f1o emergente y el lucro cesante, y se debe desde que el deudor est\u00e9 constituido en mora\u201d17 \u00a0<\/p>\n
Bajo el actual esquema, a partir de la consagraci\u00f3n constitucional del principio de responsabilidad patrimonial del Estado (C.P: art. 90), la obligaci\u00f3n de pagar intereses de mora encontr\u00f3 un evidente respaldo jur\u00eddico. Sobre el punto, la Corte Constitucional, en reciente pronunciamiento, tuvo oportunidad de se\u00f1alar que la obligaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n de pagar intereses de mora desarrolla el principio constitucional de la igualdad, materializado en el derecho de los particulares a recibir un mismo tratamiento jur\u00eddico frente al incumplimiento de la administraci\u00f3n en el pago de sus obligaciones. Sostuvo este Tribunal que \u201cel principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer d\u00eda de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligaci\u00f3n de cancelar[las] …con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados. Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe raz\u00f3n v\u00e1lida para que esa p\u00e9rdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple\u201d. (Sentencia C- 188\/99, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). (Subrayas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
En armon\u00eda con lo expuesto, el art\u00edculo 4\u00b0 numeral 8\u00b0 de la Ley 80 de 1993, se encarg\u00f3 de regular el tema de los intereses de mora en el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n P\u00fablica, al disponer que: \u201cSin perjuicio de la actualizaci\u00f3n o revisi\u00f3n de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicar\u00e1 la tasa equivalente al doble del inter\u00e9s legal civil sobre el valor hist\u00f3rico actualizado\u201d. Es de anotar que el reconocimiento expreso de los intereses de mora sugiere, frente al problema jur\u00eddico planteado, el an\u00e1lisis de los siguientes dos temas: el primero, relativo a la determinaci\u00f3n de la tasa de inter\u00e9s aplicable y, el segundo, relacionado con el tiempo a partir del cual comienza y finaliza la mora. En lo que se refiere a la determinaci\u00f3n de la tasa de inter\u00e9s aplicable a la mora, se tiene que es la propia Ley 80 en el art\u00edculo antes citado, la que se encarga de resolver dicho interrogante al consagrar un r\u00e9gimen especial que regula la tasa de inter\u00e9s moratorio aplicable a los v\u00ednculos contractuales del Estado, \u201cequivalente al doble del inter\u00e9s legal civil sobre el valor hist\u00f3rico actualizado\u201d. A partir de lo expresado, teniendo en cuenta que el art\u00edculo 1617 del C\u00f3digo Civil fija el inter\u00e9s legal \u201c en seis por ciento anual\u201d, el inter\u00e9s que prevalece en el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n p\u00fablica se calcula con base en una taza del 12% anual. El inter\u00e9s fijado en la norma no tiene un alcance imperativo, y s\u00f3lo opera con car\u00e1cter supletorio cuando las partes contratantes se abstengan de pactar directamente los intereses de mora. \u00a0<\/p>\n
Respecto al dies a quo o tiempo en que comienza y finaliza la mora, reiterando los criterios fijados en la sentencia C-188 de 1999 arriba citada y en jurisprudencia del Consejo de Estado18, es claro que la Administraci\u00f3n p\u00fablica no goza de periodo de gracia o de franquicia para asumir el pago de sus obligaciones dinerarias derivadas de las relaciones contractuales con particulares. Como se ha expresado, este tipo de privilegios no encuentran respaldo en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, por el contrario, implican un desconocimiento abierto a los principios de justicia conmutativa (C.P. art. 2\u00b0), igualdad frente a las cargas p\u00fablicas injustificadas (C.P. art. 13), garant\u00eda de los derechos adquiridos (C.P. art. 58), buena fe (C.P. art. 83) y responsabilidad contractual (C.P. art. 90). Ello, sin dejar de mencionar que la franquicia en el pago de intereses de mora, viola el art\u00edculo 209 de la Carta que le impone a las autoridades administrativas el deber jur\u00eddico de cumplir sus funciones con observancia \u201cen los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dicho, y siguiendo la tesis esgrimida por la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa19, se tiene que el dies a quo para iniciar la cuenta o c\u00f3mputo de los intereses moratorios es el que le sigue al vencimiento del plazo pactado en los respectivos pliegos de condiciones o, en su defecto, en el contrato para el pago de aquellas cuentas debidamente presentadas y legalizadas por el contratista, y se prorroga hasta que la Administraci\u00f3n p\u00fablica haga efectivo el pago. En el caso de que no se estipule en el negocio jur\u00eddico el t\u00e9rmino para que la administraci\u00f3n proceda al pago de sus obligaciones, debe acudirse a la v\u00eda judicial de conformidad con las reglas que gobiernan el instituto de la mora. \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, asume la Corte el estudio de la norma parcialmente impugnada para determinar si la misma se ajusta o no a la Constituci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
5. An\u00e1lisis de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
5.2. pues bien, para que proceda un an\u00e1lisis de constitucionalidad por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad, ha se\u00f1alado la Corte, es necesario que los extremos de la relaci\u00f3n objeto del examen sean comparables. \u00a0<\/p>\n
Observa la Corte que para hacer la comparaci\u00f3n en t\u00e9rminos de igualdad entre la Administraci\u00f3n P\u00fablica y los particulares, es necesario, en primer lugar, tener en cuenta que la Administraci\u00f3n, para la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico, maneja recursos que tambi\u00e9n son p\u00fablicos y para cuya custodia, la propia ley ha establecido una serie de condiciones y requisitos en su manejo, que constituyen limitaciones que el particular no enfrenta. Los particulares, en la esfera de la contrataci\u00f3n privada, act\u00faan para la promoci\u00f3n de un inter\u00e9s privado, con recursos que son privados y sujetos a las flexibles condiciones del derecho privado. \u00a0<\/p>\n
Se tiene entonces que, en esta perspectiva, la Administraci\u00f3n est\u00e1 en una situaci\u00f3n distinta a la de los particulares, no s\u00f3lo en atenci\u00f3n a su personalidad jur\u00eddica, fines y naturaleza de los recursos que maneja, sino tambi\u00e9n por las restricciones que, en raz\u00f3n de esas caracter\u00edsticas, le impone la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo a esas consideraciones, hab\u00eda sido usual reconocer, sin necesidad de pacto expreso, un cierto t\u00e9rmino, que en la doctrina se conoce como per\u00edodo de gracia o de franquicia, para que la Administraci\u00f3n realizase sus pagos, t\u00e9rmino que, a su vez, los contratistas incorporaban, como costo financiero, en el precio de los bienes y servicios que ofrec\u00edan a las entidades p\u00fablicas. Se ha considerado que dicho t\u00e9rmino no rompe la equivalencia econ\u00f3mica del contrato, porque si bien es cierto la Administraci\u00f3n no reconoce intereses durante la vigencia del mismo, es un \u00e1lea normal y previsible, incorporado al valor de la propuesta, raz\u00f3n por la cual aquella paga el costo de una venta a plazos. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tanto la legislaci\u00f3n como la pr\u00e1ctica en materia de contrataci\u00f3n estatal han avanzado en la direcci\u00f3n de darle certeza a todos los extremos de la relaci\u00f3n contractual, y en este caso, al precio. As\u00ed, de ordinario, las entidades contratistas, en los pliegos de condiciones y en los contratos, establecen el momento en el que habr\u00e1 de hacerse el pago, teniendo en cuenta para el efecto su efectiva capacidad para cumplir, a la luz de su r\u00e9gimen contable, administrativo y presupuestal. A su vez, la Ley 80 de 1993 impone como deber para las entidades estatales, la de pactar intereses moratorios. \u00a0<\/p>\n
De este modo, para darle certeza al precio, la Administraci\u00f3n, desde el momento en que convoca a los particulares a contratar, fija el plazo dentro del cual habr\u00e1 de hacer el pago, as\u00ed como los intereses de mora para el evento de incumplimiento. \u00a0<\/p>\n
Tal como se desprende del an\u00e1lisis que sobre los antecedentes de la disposici\u00f3n acusada realiz\u00f3 la Corte, ella se orienta en la misma direcci\u00f3n, en la medida en que busca dar certeza a los elementos necesarios para la fijaci\u00f3n de los precios por los contratistas, de modo que, en la estimaci\u00f3n del precio para los bienes y servicios que ofrezcan a la Administraci\u00f3n P\u00fablica, puedan tener en cuenta un plazo est\u00e1ndar para que \u00e9sta pague, vencido el cual se generar\u00e1n intereses a su favor, a la tasa del DTF. \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte, sin embargo, siguiendo las consideraciones generales expuestas en esta Sentencia, que el texto aprobado por el legislador excede ese prop\u00f3sito y desconoce los preceptos constitucionales que garantizan la justicia conmutativa (art 2\u00b0), el derecho a la igualdad frente a las cargas p\u00fablicas (art. 13), el respeto por los derechos adquiridos con justo t\u00edtulo (art. 58), la regla de que los derechos y obligaciones deben ejercerse conforme a la sana fides (art. 83) y el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado (art. 90)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, de acuerdo con la disposici\u00f3n acusada \u201c… las entidades del Estado, reconocer\u00e1n un inter\u00e9s equivalente al DTF transcurrido 90 d\u00edas de la fecha establecida para los pagos.\u201d(Subraya la Corte). Quiere ello decir, que adem\u00e1s del plazo que la propia Administraci\u00f3n haya establecido para el pago, habr\u00eda uno adicional de 90 d\u00edas, que correr\u00eda sin intereses y a partir del cual se empezar\u00eda a reconocer un inter\u00e9s a la tasa del DTF.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Administraci\u00f3n P\u00fablica, por su condici\u00f3n de tal se encuentra en una situaci\u00f3n de supremac\u00eda en sus relaciones \u00a0jur\u00eddicas con los particulares, situaci\u00f3n que para el caso concreto, le permite y le impone, determinar las condiciones en las que habr\u00e1n de cumplirse los pagos a los que se vea obligada como consecuencia de los contratos que celebre. As\u00ed, en los contratos estatales es la Administraci\u00f3n la que establece la fecha para los pagos y para ese efecto debe tener en cuenta todas las limitaciones que se deriven de su r\u00e9gimen contable, presupuestal y administrativo. Vencido ese t\u00e9rmino, no existe ninguna raz\u00f3n para una diferencia de trato y si ella se establece por la ley, \u00e9sta resultar\u00e1 violatoria de los art\u00edculos 2\u00b0, 13, 58, 83 y 90 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tal y como se manifest\u00f3 en el ac\u00e1pite correspondiente a las consideraciones generales, resulta cabalmente aplicable a este caso, el an\u00e1lisis que cumpli\u00f3 la Corte en la Sentencia C-188 de 1999 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). En aquella ocasi\u00f3n la Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 a la necesidad de que por la Administraci\u00f3n se paguen intereses de mora, en las mismas condiciones en que lo hacen los particulares por imposici\u00f3n de la ley, cuando \u00e9sta hubiese dejado transcurrir los plazos que para el pago haya acordado como resultado de una conciliaci\u00f3n o de una sentencia debidamente ejecutoriada. En el caso que ahora estudia la Corte los plazos se fijan y se establecen directamente por la Administraci\u00f3n, en atenci\u00f3n a los elementos diferenciadores que se han rese\u00f1ado en esta Sentencia, de manera que vencidos los mismos, desaparecen la razones que justifican un trato diferente, y habr\u00eda lugar a una evaluaci\u00f3n de tales diferencias de trato a la luz del derecho a la igualdad, tal como lo hizo la Sentencia citada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante la circunstancia de haberse hecho ya referencia a la Sentencia C-188 de 1999, al desarrollar el fundamento constitucional de la obligaci\u00f3n estatal de pagar intereses moratorios, la Corte considera de la mayor utilidad reproducir algunos de sus apartes, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u201c… es claro que el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer d\u00eda de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligaci\u00f3n de cancelar dichos r\u00e9ditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201c… en la disposici\u00f3n impugnada se muestra con claridad el desconocimiento de los principios de igualdad, eficacia y celeridad, que deben presidir la funci\u00f3n administrativa, seg\u00fan el art\u00edculo 209 Ibidem. El Estado, en sus relaciones con los particulares, no puede asumir leg\u00edtimamente las conductas que censura y castiga si provienen de ellos. Si les exige puntualidad en el pago de sus obligaciones tributarias, y si tan duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo, elementales principios de justicia y equidad hacen imperativo que, correlativamente, su propio comportamiento en id\u00e9nticas situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, vencido el t\u00e9rmino establecido para el pago, no existe justificaci\u00f3n, a la luz de los principios de justicia conmutativa e igualdad, para que se conceda a la Administraci\u00f3n un plazo de gracia de 90 d\u00edas, libre de intereses, porque en tal eventualidad la Administraci\u00f3n ha entrado en mora y, desde el momento mismo del incumplimiento, debe aplicarse la tasa que de acuerdo con la ley se ha establecido para ese efecto \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, haciendo eco de los criterios Superiores que informan el instituto resarcitorio, debidamente explicados en el ac\u00e1pite de las consideraciones generales, resulta evidente que cuando una entidad p\u00fablica se abstiene de pagar el precio del contrato dentro del t\u00e9rmino pactado, se configura la mora y, de contera, surge para ella la obligaci\u00f3n de pagar, a t\u00edtulo de responsabilidad contractual, los intereses correspondientes. Esa responsabilidad contractual y la obligaci\u00f3n de pagar intereses de mora se justifica en raz\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico que sufre el contratista, materializado en la imposibilidad que tiene \u00e9ste de disponer en tiempo del dinero que ha adquirido con justo t\u00edtulo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dicho, y en estricto derecho, para la Corte no existe ning\u00fan principio de justicia material que justifique el que el contratista, por causa de la norma impugnada, deba asumir de su peculio el detrimento patrimonial que le ocasiona el Estado por el incumplimiento de sus obligaciones. Sin duda, reconocer a la administraci\u00f3n un periodo de gracia en el pago de intereses moratorios, comporta un desconocimiento del car\u00e1cter sinalagm\u00e1tico que ostenta el contrato estatal, lo cual redunda en perjuicio de los derechos del particular que colabora con la Administraci\u00f3n en la realizaci\u00f3n de sus fines.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde esta perspectiva, la norma impugnada desconoce los principios de justicia conmutativa y confianza legitima, los cuales buscan garantizar a los contratistas el derecho a ser debidamente indemnizados por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que sufran como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de las entidades p\u00fablicas; principios que, a su vez, y seg\u00fan a quedado explicado, encuentran un claro respaldo constitucional en los art\u00edculos 2\u00b0, 13, 58, 83 y 90 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Las anteriores consideraciones ser\u00edan suficientes para que la norma impugnada, en lo que corresponde a la expresi\u00f3n \u201ctranscurrido 90 d\u00edas de la fecha establecida para el pago\u201d, sea declarada inexequible por ser contraria a los objetivos constitucionales se\u00f1alados. Sin embargo, la Corte encuentra conveniente analizar tambi\u00e9n los cargos esgrimidos contra ella por violaci\u00f3n del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.3. Al respecto, encuentra la Corte que establecer un plazo de gracia de 90 d\u00edas para que las entidades del Estado empiecen a reconocer intereses a favor del contratista, cuando \u00e9stas no pagan los precios a los que se han obligado en la fecha establecida para ello, resulta violatorio de los principios constitucionales que informan el desarrollo de la funci\u00f3n administrativa; entre ellos, los de celeridad, econom\u00eda y eficacia. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la disposici\u00f3n acusada permite extender el plazo que la Administraci\u00f3n ha previsto para el pago, hasta por 90 d\u00edas y sin que haya lugar al reconocimiento de intereses. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y para ello debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad. Es claro que para garantizar la vigencia de los anteriores principios, la ley impone una serie de restricciones a la Administraci\u00f3n, que hacen m\u00e1s lenta y compleja su marcha, pero que se justifican precisamente en raz\u00f3n de la finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico que ellos comportan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se desconoce, por consiguiente, que, para la garant\u00eda de esos principios, la contrataci\u00f3n estatal est\u00e1 sujeta a una serie de condiciones que la hacen m\u00e1s lenta que la contrataci\u00f3n privada. El particular que dispone de sus propios recursos puede negociar y firmar un contrato en un solo d\u00eda. La Administraci\u00f3n, que para la satisfacci\u00f3n de los intereses generales maneja recursos p\u00fablicos, para el mismo efecto, debe sujetarse a lo previsto en el estatuto de contrataci\u00f3n p\u00fablica, que contiene los mecanismos que el legislador ha estimado necesarios y prudentes para la salvaguardia de principios que se derivan de la Constituci\u00f3n, como el de transparencia, selecci\u00f3n objetiva, eficiencia y otros. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo la contabilidad p\u00fablica tiene unas exigencias especiales, y lo propio ocurre con el r\u00e9gimen presupuestal. \u00a0<\/p>\n
Particularmente cuando se trata del pago de las prestaciones a cargo del Estado debe tenerse en cuenta que las entidades publicas est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen especial de disponibilidad de efectivo, de manera tal que, no obstante tener presupuestados los recursos y programados los desembolsos, el manejo presupuestal, que es centralizado y responde a un principio de unidad de caja, y que est\u00e1 condicionado por el ritmo de los ingresos p\u00fablicos, puede imponer desfases que a\u00fan la m\u00e1s eficiente de las administraciones no est\u00e9 condiciones de obviar. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los principios de celeridad, eficiencia y econom\u00eda, la Administraci\u00f3n tiene la obligaci\u00f3n de hacer la planeaci\u00f3n de los contratos. Ello impone la realizaci\u00f3n de los estudios orientados a permitir que el contrato se desarrolle dentro de un esquema \u00f3ptimo, que permita el adecuado cumplimiento de las obligaciones a cargo de las partes, que se traducen, para el contratista, en el suministro de los bienes o servicios en el plazo previsto y con las mejores especificaciones t\u00e9cnicas; para la Administraci\u00f3n, correlativamente, en el pago oportuno del precio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y es que a la luz de los principios constitucionales que se han se\u00f1alado, es la propia Administraci\u00f3n la que debe establecer las condiciones para el pago. Para ello debe tener en cuenta, por un lado, las limitaciones de su r\u00e9gimen jur\u00eddico, que le imponen prever un plazo razonable para el cumplimiento de sus obligaciones, y, por otro, tanto el principio de celeridad, que exige que dicho plazo no se extienda m\u00e1s all\u00e1 de lo razonable, como el de econom\u00eda, que impone impedir los sobrecostos que, en tal caso, podr\u00edan originarse.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establecer un plazo adicional de 90 d\u00edas sobre la fecha que se haya establecido por la Administraci\u00f3n para el pago, resulta claramente desproporcionado, no solo frente los principios de celeridad y eficiencia, porque, sin justificaci\u00f3n que encuentre asidero en la Constituci\u00f3n, permite a la Administraci\u00f3n deferir el pago por 90 d\u00edas a partir del momento en el que el mismo ha debido cumplirse, sino que, adem\u00e1s, impone al particular la carga de soportar ese t\u00e9rmino adicional, sin contraprestaci\u00f3n alguna. En esa medida, la disposici\u00f3n acusada obrar\u00eda tambi\u00e9n en contrav\u00eda de los objetivos de la propia ley de la que hace parte. En efecto, un plazo est\u00e1ndar de 90 d\u00edas, impondr\u00eda a los contratistas la necesidad de incorporarlo en el c\u00e1lculo de precio que est\u00e1n en condiciones de ofrecer a la Administraci\u00f3n, lo cual tendr\u00eda como consecuencia un incremento para tales precios en el sistema de referencia. De este modo, las entidades que paguen en plazos cortos, y dentro de los t\u00e9rminos pactados, podr\u00edan verse enfrentadas a unos sobrecostos que carecer\u00edan de toda justificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El t\u00e9rmino r\u00edgido de 90 d\u00edas que se establece en la disposici\u00f3n acusada, tendr\u00eda como efecto encarecer las obras bienes o servicios que se contraten por la Administraci\u00f3n, en la medida en que los contratistas busquen incorporar en sus precios, de manera indiscriminada, el c\u00e1lculo del costo financiero de tal plazo. La disposici\u00f3n acusada resultar\u00eda, por ese concepto, contraria al principio de econom\u00eda contenido en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, encuentra la Corte que la norma parcialmente acusada, en cuanto establece un plazo de gracia de 90 d\u00edas para que la administraci\u00f3n empiece a reconocer intereses de mora, luego de vencido el plazo para el pago, viola el principio de responsabilidad contractual consagrado en el art\u00edculo 90 de la Carta y, por esa misma v\u00eda, los principios de justicia conmutativa, igualdad, respeto por los derechos adquiridos con justo t\u00edtulo y buena fe, contenidos en los art\u00edculos 2\u00b0, 13, 58 y 83 del mismo ordenamiento Superior. Igualmente, la previsi\u00f3n demandada resulta contraria a los principios que desarrollan la funci\u00f3n administrativa consagrados en el art\u00edculo 209 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, la expresi\u00f3n \u201ctranscurrido 90 d\u00edas de la fecha establecida para los pagos\u201d, contenida en el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 598 de 2000, ser\u00e1 declarada inexequible. No obstante lo anterior, en cuanto dicha norma prev\u00e9 el reconocimiento de un inter\u00e9s equivalente al DTF, exigible seg\u00fan la decisi\u00f3n adoptada en esta Sentencia a partir del incumplimiento de la administraci\u00f3n en el pago de las obligaciones contractuales, debe aclarar la Corte que ese inter\u00e9s en ning\u00fan caso es acumulable con el inter\u00e9s previsto en el inciso 2\u00b0 del numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 80 de 1993. De este modo, los contratistas, amparados en el incumplimiento de los plazos pactados en el respectivo negocio jur\u00eddico, no pueden cobrar a las entidades del Estado el inter\u00e9s de mora reconocido en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 598 de 2000 y, en forma simult\u00e1nea y concurrente, el contenido en el inciso 2\u00b0 del numeral 8\u00b0 del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 80 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y surtidos los tr\u00e1mites que ordena el Decreto 2067 de 1991,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E : \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201ctranscurrido 90 d\u00edas de la fecha establecida para los pagos\u201d, contenida en el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 598 de 2000. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LINETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
2 Gaceta Judicial, Tomo XIV, N\u00b0 685, p\u00e1g.56. \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-832 de 2001. \u00a0<\/p>\n
4 Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
5 Sentencia \u00a0C-333 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. La Sentencia C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. BETTI, EMILIO. Teor\u00eda General de las Obligaciones. Traducido por Jos\u00e9 Luis de los Mozos, Madrid, Edit. Revista de Derecho Privado, 1969, p\u00e1g. 209. \u00a0<\/p>\n
9 Esta posici\u00f3n es sostenido, entre otros, por el profesor EMILIO BETTI quien afirma que: \u201cno se trata propiamente de equivalencia, que pueda tener sentido en la matem\u00e1tica, sino de paridad de posici\u00f3n y de proporcionalidad de ventajas y cargas correlativas; es decir, apreciaci\u00f3n de conveniencia de la proporci\u00f3n entre la carga que se acepta y la ventaja, que asumiendo la carga, se puede conseguir\u201d. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. ARI\u00d1O ORTIZ GASPAR, La Teor\u00eda del Equivalente Econ\u00f3mico…, p\u00e1gs. 4 y ss. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera. Sentencia de 24 de octubre de 1996. C.P. Daniel Su\u00e1rez Hern\u00e1ndez. \u00a0<\/p>\n
12 Este posici\u00f3n jur\u00eddica coincide con el criterio que sobre el punto ha mantenido el Consejo de Estado en su abundante jurisprudencia, donde ha sostenido \u201c…que en todo contrato con el Estado, el contratista debe soportar a su propio costo el \u00e1lea normal de toda negociaci\u00f3n pero no el \u00e1lea anormal, y por lo tanto en este \u00faltimo evento las consecuencias deben serle resarciadas\u2026\u201d (sentencia de 13 de julio de 2000, C.P. Mar\u00eda Elena Giraldo). \u00a0<\/p>\n
13 Los principios generales de derecho constituyen postulados en los que se incorporan los valores materiales b\u00e1sicos que integran la conciencia \u00e9tico jur\u00eddica de una Naci\u00f3n, y en ellos se funda todo el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
14 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera. Sentencia del 22 de abril de 1996. C.P. Jes\u00fas Mar\u00eda Carrillo. \u00a0<\/p>\n
15 En relaci\u00f3n con el punto, FERREIRA RUBIO sostine: \u201clas consecuencias de un comportamiento contrario a lo que impone la buena fe son muy variadas; no pretendemos agotar aqu\u00ed un cat\u00e1logo de posibilidades, pero si diremos que las m\u00e1s frecuentes son: a) la privaci\u00f3n de las ventajas de quien act\u00faa de buena fe; b) la sanci\u00f3n contra la validez o eficacia del acto o negocio jur\u00eddico de que se trata, y c) el nacimiento de la obligaci\u00f3n civil de resarcir los da\u00f1os derivados del tal conducta.\u201d \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. VILLAR PALASI J. L. Pago de intereses de mora en los contratos administrativos. Ob. Cit. p\u00e1g. 138. \u00a0<\/p>\n
17 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Sentencia del 13 de mayo de 1988, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. En el mismo sentido, confr\u00f3ntese tambi\u00e9n la Sentencia del 24 de octubre de 1994, C.P. Carlos Betancur Jaramillo \u00a0<\/p>\n
18 Consejo de Estado, \u00a0Secci\u00f3n Tercera, Sentencia \u00a0del 13 de mayo de 1988, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Sentencias del 24 de octubre de 1994 y del 30 de octubre de 1995, Cs.Ps., respectivamente, Carlos Betancur Jaramillo y Jes\u00fas Mar\u00eda Carrillo Ballesteros.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-892\/01 \u00a0 PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Solicitud de inexequibilidad por cargos distintos \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA DE SISTEMA DE INFORMACION PARA VIGILANCIA DE LA CONTRATACI\u00d3N ESTATAL-Registro de precios de referencia \u00a0 ENTIDAD DEL ESTADO-Periodo de gracia o franquicia\/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Periodo de gracia o franquicia \u00a0 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contexto hist\u00f3rico \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-7002","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7002","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=7002"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7002\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=7002"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=7002"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=7002"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}