\u00a0 \u00a0 Sentencia C-920\/01 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de concepto de violaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Confrontaci\u00f3n de norma legal con la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DIPUTADO-Fijaci\u00f3n de n\u00famero por Departamento \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo gen\u00e9rico \u00a0<\/p>\n
LEY-Art\u00edculo incorporado en debate de Plenaria del Senado \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Art\u00edculo transitorio sobre n\u00famero de diputados \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Introducci\u00f3n de norma en \u00faltimo debate sin an\u00e1lisis en funci\u00f3n del objetivo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Introducci\u00f3n de norma en \u00faltimo debate sin an\u00e1lisis en funci\u00f3n del objetivo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Introducci\u00f3n de asunto nuevo sin consideraci\u00f3n en debates anteriores \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Introducci\u00f3n de asunto nuevo sin consideraci\u00f3n en debates anteriores \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3427 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Actor: Omar Alirio Lemus Murcia. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil uno (2001) \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Omar Alirio Lemus Murcia, \u00a0en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
La Corte mediante auto de Febrero veintiocho (28) de 2001, proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admiti\u00f3 la demanda y dio traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para lo de su competencia. \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0TEXTO DE LA NORMA ACUSADA \u00a0<\/p>\n
El tenor literal de la disposici\u00f3n cuya inconstitucionalidad se demanda, es el siguiente, seg\u00fan aparece publicada en el Diario Oficial No 44.188 del nueve (9) de octubre de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley org\u00e1nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo transitorio: Mientras se expide la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, o la ley que regule el r\u00e9gimen departamental, el n\u00famero de diputados por departamentos ser\u00e1 el siguiente: \u00a0<\/p>\n
Amazonas:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a011 \u00a0<\/p>\n
Antioquia:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a029 \u00a0<\/p>\n
Arauca \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a011 \u00a0<\/p>\n
Atl\u00e1ntico: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a019 \u00a0<\/p>\n
Bol\u00edvar: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a018 \u00a0<\/p>\n
Boyac\u00e1:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a018 \u00a0<\/p>\n
Caldas: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a016 \u00a0<\/p>\n
Caquet\u00e1: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a015 \u00a0<\/p>\n
Casanare:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a011 \u00a0<\/p>\n
Cauca: \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a016 \u00a0<\/p>\n
Cesar:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a016 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3rdoba:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a017 \u00a0<\/p>\n
Cundinamarca:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a019 \u00a0<\/p>\n
Choc\u00f3:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a015 \u00a0<\/p>\n
Huila:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a016 \u00a0<\/p>\n
Guaviare:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a011 \u00a0<\/p>\n
La Guajira:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a015 \u00a0<\/p>\n
Magdalena:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a016 \u00a0<\/p>\n
Meta:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a015 \u00a0Nari\u00f1o:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a017 \u00a0<\/p>\n
Norte de Santander:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a017 \u00a0<\/p>\n
Putumayo:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a013 \u00a0<\/p>\n
Quind\u00edo:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a015 \u00a0<\/p>\n
Risaralda:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a016 \u00a0<\/p>\n
San Andr\u00e9s:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a011 \u00a0<\/p>\n
Santander:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a019 \u00a0<\/p>\n
Sucre:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a015 \u00a0<\/p>\n
Tolima:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a017 \u00a0<\/p>\n
Valle:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a025 \u00a0<\/p>\n
Vaup\u00e9s:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a011 \u00a0<\/p>\n
Vichada:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a011\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Normas constitucionales que se consideran infringidas \u00a0<\/p>\n
Estima el actor que la disposici\u00f3n acusada es violatoria de los art\u00edculos 1, 13, 95, 113, 114, 120, 151, 158, 287, 288, 293, 298, 299 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fundamentos de la demanda \u00a0<\/p>\n
El actor fundamenta su pretensi\u00f3n de inexequibilidad de la norma transcrita \u00a0en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo transitorio de la Ley 617 vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales, t\u00e9rmino cuya connotaci\u00f3n jur\u00eddica comprende la capacidad administrativa, gubernamental, el manejo de recursos propios y aquellos provenientes de participaciones, regal\u00edas y transferencias, y que ha sido desconocido al fijar de manera \u201ccaprichosa\u201d el n\u00famero de diputados que debe conformar cada Asamblea Departamental, desconociendo as\u00ed el art\u00edculo 299 de la Constituci\u00f3n \u00a0y los art\u00edculos 26 y 27 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo transitorio demandado desconoce el principio de igualdad, consagrado en el art\u00edculo 13 de la Carta, ya que no le permite a los ciudadanos del respectivo Departamento tener el n\u00famero de diputados que por Constituci\u00f3n y ley les corresponde, adem\u00e1s no se observa dentro de la ley ni de la exposici\u00f3n de motivos de la misma una justificaci\u00f3n al hecho de que el n\u00famero de diputados indicados en la ley, desconozca el \u00faltimo censo electoral vigente. En s\u00edntesis, la norma cuestionada impide la aplicaci\u00f3n en muchos Departamentos del principio de igualdad de los ciudadanos electores, ya que no se les permitir\u00eda votar por el n\u00famero de diputados que corresponde de acuerdo con el censo electoral vigente. \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El principio de unidad de materia tambi\u00e9n se ve comprometido en el art\u00edculo demandado, ya que el extenso t\u00edtulo de la ley lo \u00fanico que ha hecho es \u201cdesviar a trav\u00e9s de su contenido la unidad de materia que debe tener toda ley, permitiendo que el legislador se haya metido en diferentes terrenos de manera incongruente\u201d. \u00a0<\/p>\n
3.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En lo relativo a la violaci\u00f3n del principio de reserva de ley org\u00e1nica, se\u00f1ala el demandante que el tema \u00a0desarrollado por el art\u00edculo transitorio de la ley \u00a0es propio de la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, la cual precisa de un tr\u00e1mite especial, que no puede ser desconocido por ser la norma acusada una disposici\u00f3n de car\u00e1cter transitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No existe violaci\u00f3n del art\u00edculo 352 de la Carta, ya que la norma en comento no tiene car\u00e1cter presupuestario. En lo relativo al art\u00edculo 95, no se observa que la determinaci\u00f3n del n\u00famero de diputados impida o limite la participaci\u00f3n activa o pasiva del ciudadano. Tampoco se evidencia una ingerencia del legislador en la \u00f3rbita de competencia de la rama ejecutiva o judicial, raz\u00f3n por la cual no se puede predicar vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 113 y 1114 de la Carta. En cuanto a los art\u00edculos 120, 293 y 298 es preciso se\u00f1alar que no existe concepto de violaci\u00f3n ya que la norma demandada no est\u00e1 regulando aspectos de competencia de la organizaci\u00f3n electoral . \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Autonom\u00eda de las Entidades Territoriales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a la vulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales se\u00f1ala que en primera medida \u00a0es preciso anotar \u00a0que \u00a0el actor le atribuye a la norma alcances que no tiene \u00a0o que se encuentran contenidos en otras normas no demandadas (fusi\u00f3n de municipios, supresi\u00f3n de contralor\u00edas); en cuanto a \u00a0la afirmaci\u00f3n relativa a la falta de justificaci\u00f3n objetiva de la asignaci\u00f3n del n\u00famero de diputados a cada asamblea departamental en la norma demandada, se\u00f1ala el ministerio que \u00e9sta carece de todo asidero, ya que en la Ponencia para primer debate en el Senado de la Rep\u00fablica se efectu\u00f3 un completo an\u00e1lisis sobre las consecuencias macroecon\u00f3micas que el elevado gasto p\u00fablico de los Departamentos podr\u00eda generar, raz\u00f3n por la cual era preciso adoptar medidas tendientes a la racionalizaci\u00f3n de dichos gastos, de acuerdo con la capacidad de la respectiva entidad territorial. Al respecto se dijo: \u201cLa descentralizaci\u00f3n s\u00f3lo cumple su cometido en la medida en que los territorios est\u00e1n en capacidad de cumplir con sus objetivos constitucionales y legales y de garantizar la prestaci\u00f3n de servicios a sus habitantes en materias como salud, educaci\u00f3n, servicios p\u00fablicos domiciliarios etc)\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera se puede afirmar \u00a0que el art\u00edculo transitorio de la Ley 617 tiene su fundamento en un inter\u00e9s de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica nacional, el cual debe prevalecer sobre el inter\u00e9s local y por tanto no corresponde a una \u00a0asignaci\u00f3n caprichosa como lo se\u00f1ala el demandante. \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de las entidades territoriales debe ser ejercida de acuerdo con la Constituci\u00f3n y la ley, y sus l\u00edmites se encuentran en la primac\u00eda del inter\u00e9s general sobre el local en aquellos asuntos que tengan incidencia nacional, como bien lo expresa la Corte en sentencia C-478 de 1992 citada por el ministerio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los argumentos del demandante relacionados con la vulneraci\u00f3n \u00a0de normas del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental, es preciso resaltar que la violaci\u00f3n a la Constituci\u00f3n debe ser directa, y no deducida de la aplicaci\u00f3n de otras disposiciones, ya que no se puede \u00a0pretender que una nueva ley respete lo previsto en una ley ordinaria anterior a la cual deroga o substituye. \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Carta. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El ministerio no comparte las afirmaciones del demandante relativas a la violaci\u00f3n del principio de igualdad al no permitir a los ciudadanos elegir el n\u00famero de diputados a que tiene derecho de acuerdo con el censo poblacional, ya que la Constituci\u00f3n no sujeta la determinaci\u00f3n del n\u00famero de diputados de cada Departamento al censo poblacional, y la norma legal que as\u00ed lo determinaba fue derogada por el art\u00edculo demandado de la Ley 617. \u00a0<\/p>\n
No se vulnera el derecho a la igualdad\u00a0 en el caso sub judice ya que nos encontramos ante situaciones diferentes, lo que implica que deba aplicarse un trato desigual \u00a0ya que los distintos Departamentos no gozan de la misma situaci\u00f3n econ\u00f3mica y sus posibilidades de gasto no son iguales y por tanto, la diferencia en el n\u00famero de concejales (sic) tiene un fundamento razonable y objetivo. \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 Inexistencia de violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. La disposici\u00f3n demandada no vulnera el principio de unidad de materia, puesto que el tema de la ley era la modificaci\u00f3n o adici\u00f3n de normas que regulan la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales, materia que subsume diferentes temas sin que pueda argumentarse ausencia de unidad normativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la norma demandada, que se ocupa de regular transitoriamente el n\u00famero de diputados que conforman las Asambleas de los diferentes Departamentos, corresponde a la determinaci\u00f3n del funcionamiento de las entidades territoriales -en este caso el Departamento-, raz\u00f3n por la cual guarda unidad de materia con el resto del articulado . \u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Inexistencia de la violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica. El cargo relacionado con la vulneraci\u00f3n del principio de reserva de ley org\u00e1nica no es de recibo, puesto que todos aquellos aspectos de la ley 617 en los cuales se requer\u00eda dicho tr\u00e1mite especial de ley, fueron \u00a0aprobados de acuerdo con las previsiones que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala para este tipo de leyes, como se desprende de las constancias contenidas en la Gaceta del Congreso No. 593 del 28 de diciembre de 1999. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio del Interior, intervino a trav\u00e9s de apoderado judicial para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma basado en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo demandado no vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que los l\u00edmites sustanciales de la citada autonom\u00eda los impone la propia capacidad de dichos entes para atender las necesidades ciudadanas, raz\u00f3n por la cual la Ley 617 busca fundamentalmente asegurar la viabilidad financiera de departamentos y municipios, para que la gesti\u00f3n de sus propios intereses y el desarrollo de las competencias que les corresponden, sea una realidad y no un \u201csofisma te\u00f3rico con una realidad lamentable\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, no comparte el Ministerio los argumentos del demandante, ya que el eje sobre el cual giran todas las disposiciones de la Ley 617, es sin duda alguna el tema de la descentralizaci\u00f3n, ya que todas sus disposiciones, confluyen a garantizar el desarrollo eficaz de este principio fundamental consagrado en el art\u00edculo 2 de la Carta; raz\u00f3n por la cual \u00a0lo fiscal y el saneamiento financiero no constituyen \u201cruedas sueltas\u201d en la Ley 617 de 2000, sino que por el contrario obedecen a la necesidad objetiva de evitar el \u201cvaciamiento de competencias de las entidades territoriales\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tampoco son de recibo las afirmaciones del actor en cuanto a la aplicaci\u00f3n del censo para la elecci\u00f3n de diputados, ya que el censo que debe tenerse en cuenta \u00a0es el realizado en octubre de 1985, hasta que sea aprobado legalmente el censo del a\u00f1o 1993. Esta afirmaci\u00f3n encuentra sustento en concepto otorgado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, emitido con ocasi\u00f3n de una consulta que realizara este Ministerio, sobre el censo para determinar el n\u00famero de representantes a la C\u00e1mara para la elecci\u00f3n de 1998. La norma acusada est\u00e1 desarrollando de esta manera, lo dispuesto en el art\u00edculo 27 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental, tomando como par\u00e1metro para el c\u00e1lculo del n\u00famero de diputados por Departamento, el incremento poblacional entre los a\u00f1os de 1964 y 1985. \u00a0<\/p>\n
2.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con respecto a la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad es preciso se\u00f1alar que la ley demandada al determinar el n\u00famero de diputados, no limita el derecho que tienen los ciudadanos a elegir sus representantes a las Asambleas Departamentales, sino que por el contrario determina con estricta sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n, el n\u00famero de representantes que deben ser elegidos en cada Departamento. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n Ciudadana\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodriguez \u00a0present\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n solicitando la declaratoria de constitucionalidad de la norma, por considerar que no se vulneran los principios de igualdad y autonom\u00eda de las entidades territoriales consagrados en los art\u00edculos 13 y 1 respectivamente. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que el principio de igualdad no es ajeno al establecimiento de diferencias de trato, fundadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de diferenciar situaciones para otorgarles tratos distintos. En este caso, es claro que la ley demandada plantea un trato diferencial a entes de un mismo nivel, que encuentra su sustento jur\u00eddico en el hecho de que dichas entidades no se encuentran en condiciones id\u00e9nticas, de lo cual se colige que la Ley 617 persigue una finalidad constitucionalmente admisible, cual es la de establecer las herramientas para que las entidades territoriales adquieran nueva capacidad econ\u00f3mica. Existe entonces estrecha relaci\u00f3n entre el trato diferente que se impone, y la finalidad que se persigue.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco son de recibo los argumentos del demandante en cuanto al principio de unidad de materia, ya que la Ley 617 no puede interpretarse para estos efectos aisladamente, ya que su contenido \u201crico en temas\u201d debe leerse de manera integral. De la lectura de la normatividad de la Ley 617 se concluye, que todo su articulado se refiere a la organizaci\u00f3n pol\u00edtica y fiscal de las entidades territoriales, raz\u00f3n por la cual no puede afirmarse que el art\u00edculo demandado le es ajeno. \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador mediante concepto identificado con el n\u00famero \u00a02519 \u00a0solicit\u00f3 la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, fundamentando su solicitud en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La norma acusada no viola el principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales, ya que \u00e9ste \u00a0se ejerce en el grado que la ley se\u00f1ale, pues en un Estado descentralizado como el nuestro, la autonom\u00eda es relativa, en la medida en que las funciones del ejecutivo de naturaleza administrativa se comparten con los entes territoriales, a trav\u00e9s de instituciones como la descentralizaci\u00f3n, la desconcentraci\u00f3n y la delegaci\u00f3n; lo que no ocurre con las funciones legislativas, que se centralizan, y la administraci\u00f3n de justicia que se desconcentra. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda que se reconoce, consiste en que las autoridades nacionales no puedan inmiscuirse en aquellas decisiones relativas a la gesti\u00f3n de los intereses propios de las entidades territoriales, a excepci\u00f3n del manejo de las relaciones internacionales, el orden p\u00fablico y la econom\u00eda nacional. \u00a0<\/p>\n
En el caso en estudio, es la propia Carta la que autoriza al legislador fijar en una ley de la Rep\u00fablica el n\u00famero de diputados que deben tener las Asambleas Departamentales, para que \u00e9stos en virtud del principio de la autonom\u00eda territorial cuyas bases acaban de delimitarse, ejerzan las funciones que les corresponde dentro de los par\u00e1metros establecidos por la citada ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con respecto a la vulneraci\u00f3n \u00a0del principio de \u00a0igualdad, anota el Ministerio P\u00fablico que si bien existen sujetos de la misma naturaleza, en este caso los Departamentos, con las mismas funciones, cada uno de ellos presentan una situaci\u00f3n financiera, presupuestal, crediticia, poblacional y de necesidades insatisfechas diferente, situaci\u00f3n que justifica la aplicaci\u00f3n de un trato diferenciado. Concluye el punto se\u00f1alando que \u201cuna aplicaci\u00f3n razonada del principio democr\u00e1tico y de la democracia representativa nos conduce a pensar que la constitucionalidad de la norma est\u00e1 asegurada si el n\u00famero de diputados obedece a dichas diferencias\u201d. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico que en concepto No. 2385 de diciembre 12 de 2000, ese despacho ya se hab\u00eda pronunciado sobre la constitucionalidad de la norma acusada, luego se solicita estarse a lo all\u00ed conceptuado para \u00e9stos efectos. \u00a0<\/p>\n
Agrega que, en particular, en relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada, puede observarse que la Ley 617 de 2000 tiene entre sus temas principales el relacionado con la reforma del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental , el cual se ocupa de regular las Asambleas Departamentales, que es, precisamente el objeto de la disposici\u00f3n acusada. Por tal motivo no cabe el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Considera por \u00faltimo el se\u00f1or Procurador, que la norma demandada, por su naturaleza, no requiere estar contenida en la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, en la medida que la ley org\u00e1nica debe regular s\u00f3lo la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, aspecto que nada tiene que ver con el n\u00famero de diputados, y como tal puede regularlo el Congreso de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de una ley ordinaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra una disposici\u00f3n que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
El actor formula su demanda a partir de la consideraci\u00f3n de que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagra, en sus art\u00edculo 1 y 287, un modelo de Estado caracterizado por la autonom\u00eda de sus entidades territoriales. A partir de esa consideraci\u00f3n, precisa los cargos contra la disposici\u00f3n acusada en la violaci\u00f3n de distintas normas del Estatuto Superior que la Corte entra a analizar en orden a establecer el problema jur\u00eddico que habr\u00e1 de resolverse. \u00a0<\/p>\n
2.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ausencia de concepto de la violaci\u00f3n frente a determinados art\u00edculos de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor cita como violados por la disposici\u00f3n acusada los art\u00edculos 95, 113, 114, 293, 298 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sin presentar un concepto de la violaci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n la Corte encuentra que no se ha presentado un cargo en los t\u00e9rminos m\u00ednimos previstos por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el actor que el art\u00edculo transitorio de la Ley 617 vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales al fijar de manera \u201ccaprichosa\u201d el n\u00famero de diputados que debe conformar cada Asamblea Departamental, desconociendo as\u00ed el art\u00edculo 299 de la Constituci\u00f3n y los art\u00edculos 26 y 27 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental. \u00a0<\/p>\n
El actor no precisa el concepto de la violaci\u00f3n frente al Art\u00edculo 299 de la Constituci\u00f3n, que se refiere a las Asambleas Departamentales y que, aparte de la fijaci\u00f3n del m\u00ednimo y m\u00e1ximo de integrantes, no contiene pautas para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados en cada Departamento. El cargo consistir\u00eda, exclusivamente en que el legislador habr\u00eda desconocido las previsiones de los art\u00edculos 26 y 27 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental, \u00a0que el actor estima vigentes, y el \u00faltimo de los cuales desarrolla lo que sobre el particular se dispon\u00eda en la Constituci\u00f3n anterior. \u00a0<\/p>\n
Como quiera que en sede de constitucionalidad el contraste debe realizarse entre la disposici\u00f3n acusada y una norma que, o se encuentre en la Constituci\u00f3n, o \u00a0haga parte del bloque de constitucionalidad, y tal no es el caso de las normas del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental, -independientemente del problema de su vigencia-, la demanda es, en este aparte, inepta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Principio de igualdad \u00a0<\/p>\n
El cargo que el actor plantea por violaci\u00f3n de los art\u00edculo 13 y 120 de la Carta puede sintetizarse en la consideraci\u00f3n de que la norma cuestionada impedir\u00eda la aplicaci\u00f3n en muchos Departamentos del principio de igualdad de los ciudadanos electores, ya que no se les permitir\u00eda votar por el n\u00famero de diputados que corresponde de acuerdo con el censo electoral vigente. \u00a0<\/p>\n
Observa la Corte que pese a la referencia espec\u00edfica que hace \u00a0el actor al art\u00edculo 120 de la Carta, no es posible deducir concepto alguno de violaci\u00f3n de esa norma superior, que se refiere a la conformaci\u00f3n y a las funciones de la organizaci\u00f3n electoral. \u00a0<\/p>\n
La violaci\u00f3n al principio de igualdad se hace consistir en el hecho de que la norma demanda, para fijar el n\u00famero de diputados por Departamento, no se atiene al \u201c… \u00faltimo censo legalmente aprobado…\u201d , raz\u00f3n por la cual no se permitir\u00eda a los ciudadanos de cada ente territorial \u201c… tener el n\u00famero de diputados que por Constituci\u00f3n y Ley conforme a las normas vigentes corresponde…\u201d . \u00a0<\/p>\n
Dado que ninguna norma constitucional dispone que el n\u00famero de diputados deba fijarse con sujeci\u00f3n al \u00faltimo censo legalmente aprobado y en la medida en que la violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 Superior se hace consistir precisamente en el desconocimiento de tal censo, se impondr\u00eda desestimar el cargo por improcedente. Sin embargo, dado el car\u00e1cter informal y p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, y en desarrollo del criterio pro actione, encuentra la Corte que podr\u00eda configurarse un cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, si el legislador, para fijar el n\u00famero de diputados por Departamento no tiene en cuenta, con sujeci\u00f3n a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, la poblaci\u00f3n de cada uno de ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima, no obstante la Corte, que a\u00fan configurado de esa manera, el cargo no es apto para provocar un examen de constitucionalidad, por cuanto el juicio de igualdad supone identificar los extremos de la comparaci\u00f3n y la diferencia de trato, para determinar si tal diferencia es discriminatoria, desproporcionada o irrazonable. En este caso, se afirma, gen\u00e9ricamente, que al no tener en cuenta la distribuci\u00f3n poblacional, la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados resultar\u00eda violatoria del principio de igualdad. No se han fijado, ni los extremos de la comparaci\u00f3n, ni la desigualdad de trato que podr\u00eda resultar inconstitucional, como acontecer\u00eda, por ejemplo si se dijese que la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados para el Departamento del Putumayo en 13, resulta violatoria del principio de igualdad, por no responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, frente al n\u00famero de diputados que se establezca para otros Departamentos de similares condiciones en cuanto a poblaci\u00f3n, situaci\u00f3n econ\u00f3mica y financiera, complejidad administrativa, etc. \u00a0<\/p>\n
Observa, adicionalmente la Corte, que la sujeci\u00f3n al censo electoral no s\u00f3lo no est\u00e1 prevista en la Constituci\u00f3n como criterio obligatorio para fijar el n\u00famero de diputados, sino que, no es, necesariamente, el \u00fanico criterio que habr\u00eda que tener en cuenta en un juicio de \u00a0igualdad. Para analizar si de la Constituci\u00f3n se deriva un derecho a que la representaci\u00f3n ciudadana en las asambleas departamentales responda a un criterio igual de proporcionalidad, en funci\u00f3n de la poblaci\u00f3n de los distintos departamentos, -sin distinciones entre unos y otros-, ser\u00eda indispensable determinar, primero, si ese es el \u00fanico criterio que debe tenerse en cuenta y, luego, de considerarse que hay, o debe haber, otros criterios, si ellos se derivan directamente de la Constituci\u00f3n, o, como lo insin\u00faa el propio demandante, los mismos deban fijarse en una ley org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Un eventual pronunciamiento de exequibilidad sobre el cargo gen\u00e9ricamente presentado podr\u00eda convertirse, por efecto de la cosa juzgada constitucional, en una barrera para que la Corte estudiase en el futuro cargos por violaci\u00f3n del principio de igualdad que si se estructurasen de manera adecuada y que incorporasen, por ejemplo, la consideraci\u00f3n de criterios tales como la situaci\u00f3n fiscal de cada departamento, la complejidad de su estructura administrativa, la eventual existencia de problemas de representaci\u00f3n en raz\u00f3n de la distribuci\u00f3n geogr\u00e1fica de la poblaci\u00f3n o de la presencia de minor\u00edas hist\u00f3ricamente sub-representadas, etc. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que tampoco hay lugar a pronunciamiento de fondo sobre la pretendida violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Unidad de materia \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el actor que el principio de unidad de materia tambi\u00e9n se ve comprometido en el art\u00edculo demandado, ya que el extenso t\u00edtulo de la ley lo \u00fanico que ha hecho es \u201cdesviar a trav\u00e9s de su contenido la unidad de materia que debe tener toda ley, permitiendo que el legislador se haya metido en diferentes terrenos de manera incongruente\u201d. El demandante transcribe el t\u00edtulo de la Ley 617 de 2000 y agrega que en la ley se introdujo \u201c… un tema completamente aut\u00f3nomo como lo es la determinaci\u00f3n del n\u00famero de diputados que corresponde a cada uno de los Departamentos…\u201d. \u00a0<\/p>\n
2.5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el demandante que la determinaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento corresponde a la ley org\u00e1nica y no a una ley ordinaria. Agrega que \u201c… la norma que reglamenta la organizaci\u00f3n de los departamentos y su autonom\u00eda solo se debe hacer mediante norma org\u00e1nica tal como lo manda la Constituci\u00f3n y as\u00ed lo ordena entre otras normas el arts. 266 (sic) 287 y 288 de la carta fundamental.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte que, en el contexto de la demanda, que tiene como tel\u00f3n de fondo del tema de la autonom\u00eda territorial, y no obstante la insuficiencia en el se\u00f1alamiento de las disposiciones violadas, que para el caso debi\u00f3 comprender, al menos, los art\u00edculos 150 numeral 4\u00ba y 297 de la Carta, este cargo est\u00e1 formulado en t\u00e9rminos que permiten adelantar un juicio de constitucionalidad, raz\u00f3n por la cual procede la Corte a identificar los problemas jur\u00eddicos que de \u00e9l se desprenden. \u00a0<\/p>\n
2.6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Identificaci\u00f3n de los problemas jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
El an\u00e1lisis cumplido permite concluir que en el presente caso el juicio de constitucionalidad se contrae al examen de los siguientes problemas jur\u00eddicos: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.6.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Debe determinarse si el art\u00edculo acusado resulta contrario al principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 superior. \u00a0<\/p>\n
2.6.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Debe establecerse si la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento es asunto que corresponde a la ley ordinaria, o est\u00e1 sujeto a reserva de ley org\u00e1nica, o, finalmente, debe hacerse con sujeci\u00f3n a los criterios que se fijen en la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial. \u00a0<\/p>\n
2.6.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En consonancia con lo que se decida respecto del problema anterior, es necesario determinar si es posible que, mientras se expida la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, o la ley que regule el r\u00e9gimen departamental, una ley ordinaria fije, con car\u00e1cter transitorio, el n\u00famero de diputados por Departamento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Alcance de la cosa juzgada constitucional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como quiera que la Ley 617 de 2000 ha sido objeto de varias demandas, algunas dirigidas contra la ley en su conjunto y otras que se refieren espec\u00edficamente al art\u00edculo transitorio objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad, se impone determinar si sobre la materia existe cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En Sentencias C-540 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte resolvi\u00f3 declararse inhibida para pronunciarse de fondo frente a la inconstitucionalidad de la Ley 617 de 2000 por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo en la Sentencia C-540\/01, decidi\u00f3 declarase inhibida para pronunciarse de fondo frente a la constitucionalidad del art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000, por ausencia de cargos de inconstitucionalidad en la demanda. No existe, por consiguiente, frente a esta sentencia, cosa juzgada sobre el art\u00edculo demandado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el proceso que culmin\u00f3 con la sentencia C-837 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Renter\u00eda), correspondiente a los procesos D-3297, D-3304 y D-3306 acumulados, se hab\u00eda demandado la totalidad de la Ley 617 de 2000. No obstante, como fruto del an\u00e1lisis comparativo de los cargos esgrimidos en cada una de las demandas y de las decisiones adoptadas en los procesos D-3256, 3257 (Sentencia C-540 de 2001 ya citada ) y D-3260 y 3263( Sentencia C-579 de 2001) la \u00a0Corte limit\u00f3 su examen a los art\u00edculos 21, 26, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 89, 90, 91, 92, 93 y 96. En la parte resolutiva de este fallo no hay pronunciamiento sobre el art\u00edculo objeto de esta demanda. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, respecto de la disposici\u00f3n acusada, no ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis de los cargos \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La disposici\u00f3n acusada frente al principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Desde la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley No. 046 C\u00e1mara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de 1.999), se se\u00f1al\u00f3 que el mismo hac\u00eda parte de un programa de reforma estructural para hacer frente a los problemas financieros del Estado, particularmente los derivados del desbalance fiscal y el casi incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa iniciativa no se incluy\u00f3 propuesta ni consideraci\u00f3n alguna en relaci\u00f3n con el n\u00famero de diputados por Departamento. Dicho tema no fue objeto de consideraci\u00f3n ni en el primer debate en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara de Representantes, ni en la plenaria de esa corporaci\u00f3n, ni, finalmente, en la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo transitorio acusado no hac\u00eda parte, por consiguiente, del texto definitivo aprobado en las sesiones de los d\u00edas 10 y 11 de noviembre de 2000 en la Comisi\u00f3n Primera de la C\u00e1mara, (Gacetas del Congreso No. 100, 101, 102 y 103 de 2000), ni del que se aprob\u00f3 los d\u00edas 23 y \u00a024 de noviembre de 1999 en la plenaria de la C\u00e1mara (Gaceta del Congreso No. 479 de 1999), ni del que, en la sesi\u00f3n de mayo 30 de 2000, aprob\u00f3 la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica (Gaceta No. 327 de 2000). El mismo fue incorporado durante el debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y aprobado como nuevo por las comisiones de accidentales que se conformaron de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n. Tal como consta en las actas n\u00famero 7, de la sesi\u00f3n ordinaria de 29 de agosto de 2000 de la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica (Gaceta 358 de 2000) y n\u00famero 116 de la sesi\u00f3n ordinaria del 6 de septiembre de 2000 de la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes (Gaceta del Congreso No. 395 de 2000), la raz\u00f3n por la cual se decidi\u00f3 aprobar el art\u00edculo nuevo que hab\u00eda sido introducido en el Senado, fue la de que se consider\u00f3 necesario hacerlo para \u201c… subsanar el vac\u00edo jur\u00eddico en esta materia, resultante de la declaratoria de nulidad del Decreto 106 de 1992, seg\u00fan sentencia del Consejo de Estado, Secci\u00f3n Quinta, del 25 de mayo de 2000.\u201d Agrega el acta de conciliaci\u00f3n que \u201c[d]e esta manera se podr\u00e1 adelantar el proceso de elecci\u00f3n de diputados en el presente a\u00f1o\u201d. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo transitorio se incorpor\u00f3 en el debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, tal como consta en el acta No. 48, correspondiente a la sesi\u00f3n de 20 de junio de 2000 (Gaceta No. 259 de 2000), de la cual se extraen los siguientes apartes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cLos ponentes avalamos una proposici\u00f3n que trata de restablecer el n\u00famero de los diputados que existen actualmente en el pa\u00eds y le explico. La semana pasada el Consejo de Estado anul\u00f3 la norma que fija el n\u00famero de diputados de las distintas asambleas departamentales. De modo que a menos que las restablezcamos en este proyecto de ley vamos a quedar con un vac\u00edo jur\u00eddico sobre esa materia. Ese art\u00edculo nuevo me parece Presidente que es indispensable aprobarlo para que pueda quedar en el proyecto de ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
\u201c… esta propuesta fue avalada por el Ministerio del Interior y preparada por la del Ministerio de interior (sic) y preparada por la Direcci\u00f3n de Asuntos Pol\u00edticos del Ministerio, si no aprobamos esta propuesta, pues seguramente no habr\u00e1 elecciones…\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, el Congreso no realiz\u00f3 an\u00e1lisis alguno en relaci\u00f3n con el n\u00famero de Diputados que debiera establecerse en funci\u00f3n de la capacidad econ\u00f3mica de los Departamentos o del an\u00e1lisis sobre su viabilidad financiera. De hecho, el art\u00edculo aprobado se limita a reproducir, con el agregado relativo a la transitoriedad mientras se expide la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, lo dispuesto en el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 106 de 1992, que hab\u00eda sido declarado nulo por el Consejo de Estado, con base en un an\u00e1lisis de legalidad frente a lo dispuesto en los art\u00edculos 26 y 27 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental. \u00a0Esto es, no se fija un nuevo n\u00famero de diputados para cada Departamento en funci\u00f3n de los objetivos de la Ley 617 de 2000, sino que, con car\u00e1cter transitorio, se establece, esta vez por ley, el n\u00famero de diputados para permitir que las elecciones pr\u00f3ximas a cumplirse se realizasen con base en el n\u00famero de Diputados que de acuerdo con la actualizaci\u00f3n poblacional correspondiesen a cada Departamento. \u00a0<\/p>\n
Encuentra la Corte que en la medida en que, tal como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, la materia propia de la Ley 617 de 2000 es la de la organizaci\u00f3n territorial, la cual engloba \u201celementos de car\u00e1cter pol\u00edtico, democr\u00e1tico, administrativo, funcional, presupuestal y econ\u00f3mico\u201d, ello permitir\u00eda, en principio, establecer una relaci\u00f3n de conexidad entre dicha materia y \u00a0la norma que fija el n\u00famero de Diputados por Departamento, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que dentro del ep\u00edgrafe de la ley, expresamente se se\u00f1ala como uno de sus objetivos, el de modificar el C\u00f3digo de R\u00e9gimen Departamental. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, del examen del tr\u00e1mite legislativo, resulta con claridad, que la norma acusada se introdujo al proyecto de ley en el \u00faltimo debate, en un contexto por completo desvinculado del prop\u00f3sito que inspiraba la iniciativa y que hab\u00eda presidido la discusi\u00f3n durante los debates anteriores. En efecto, hasta ese momento la referencia a la Asambleas Departamentales se hab\u00eda cumplido dentro de los cap\u00edtulos sobre \u201cSaneamiento fiscal de las entidades territoriales\u201d, que regula lo relativo al valor m\u00e1ximo de los gastos de la Asambleas; \u201cRacionalizaci\u00f3n de los fiscos departamentales\u201d, que contiene disposiciones sobre el r\u00e9gimen de remuneraci\u00f3n de los Diputados y las sesiones de las Asambleas; y \u201cReglas para la transparencia de la gesti\u00f3n departamental, municipal y distrital\u201d, que establece las inhabilidades y las incompatibilidades para los diputados, las prohibiciones que los afectan \u00a0y la sanci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura. Las anteriores disposiciones responden, en gran medida, a las contenidas en el Proyecto de ley No. 51 de 1999 de la C\u00e1mara de Representantes, que versaba sobre los mismos temas y cuyo tr\u00e1mite se acumul\u00f3, junto con el de otros proyectos, al que culmino con la expedici\u00f3n de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Varios de los intervinientes coinciden en afirmar que la disposici\u00f3n acusada debe evaluarse a la luz de los objetivos que persigue la ley de la que hace parte, los cuales, a su vez, son desarrollo de disposiciones, e incluso, de imperativos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, se\u00f1alan c\u00f3mo, la disposici\u00f3n acusada se expidi\u00f3 junto con una serie de normas orientadas, en principio a controlar y limitar el gasto de las entidades territoriales, cuyo nivel amenazaba seriamente las finanzas de la Naci\u00f3n. Con ello se buscaba evitar, entre otras consecuencias, la insolvencia generalizada de los fiscos territoriales, el mayor endeudamiento p\u00fablico como producto de la acumulaci\u00f3n de d\u00e9ficit en las finanzas territoriales, el debilitamiento de la capacidad financiera local y de la capacidad del nivel nacional para mantener la estabilidad macroecon\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Insisten esos intervinientes en que, de manera especial, la Ley 617 de 2000 tiene como objetivo garantizar que la financiaci\u00f3n de los gastos corrientes de las entidades territoriales se ampare en ingresos de la misma naturaleza, para que, adem\u00e1s de las finalidades macroecon\u00f3micas, pueda atenderse de manera regular el pago de las obligaciones de car\u00e1cter permanente, entre las cuales se encuentran las laborales vinculadas a la atenci\u00f3n de los servicios de salud y educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, puede decirse que las consideraciones que llevaron a la expedici\u00f3n de la Ley 617 de 2000, \u00a0y que conforme a estos intervinientes se aplican al art\u00edculo transitorio acusado, tienen que ver con asuntos que comprometen la viabilidad de las entidades territoriales, presupuesto, a su vez, de la descentralizaci\u00f3n, de la autonom\u00eda territorial, y, en \u00faltimas, del modelo de Estado por el que opt\u00f3 el Constituyente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el examen del tr\u00e1mite que surti\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica la disposici\u00f3n acusada muestra que tal relaci\u00f3n de conexidad no puede establecerse, pues, tal como se ha se\u00f1alado, la norma se introdujo en el \u00faltimo momento, con el prop\u00f3sito de llenar el vac\u00edo que se hab\u00eda producido como consecuencia de un fallo del Consejo de Estado, pero sin que se realizase ning\u00fan an\u00e1lisis en funci\u00f3n de los objetivos de la ley que se estaba tramitando. Es evidente, entonces, que a ese efecto se trataba de un asunto nuevo, que no hab\u00eda sido considerado en los debates anteriores, y que no hab\u00eda podido serlo, porque respond\u00eda a una situaci\u00f3n que se produjo con posterioridad a la aprobaci\u00f3n del proyecto en Segundo Debate en la C\u00e1mara y de manera casi simult\u00e1nea con la aprobaci\u00f3n del mismo en Comisi\u00f3n Primera del Senado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores consideraciones la Corte habr\u00e1 de pronunciarse por la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, por contrariar lo previsto en los art\u00edculos 157 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Dicha inexequibilidad, dado el car\u00e1cter pro futuro que, salvo manifestaci\u00f3n expresa en contrario, tienen las sentencias de la Corte, no afecta las elecciones de diputados cumplidas en el mes de octubre de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Habiendo encontrado la Corte que la norma acusada debe declarase inexequible por contrariar lo dispuesto en los art\u00edculos 157 y 158 de la Constituci\u00f3n, prescinde del an\u00e1lisis de los dem\u00e1s cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y surtidos los tr\u00e1mites que ordena el Decreto 2067 de 1991,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E : \u00a0<\/p>\n
Primero: \u00a0Declarase la INEXEQUIBILIDAD del art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-920\/01 \u00a0<\/p>\n
Como quiera que en relaci\u00f3n con las Sentencias C-540 y 579 del presente a\u00f1o en las cuales se declar\u00f3 la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 y de algunas de sus disposiciones por los cargos formulados por los actores en las demandas respectivas el suscrito magistrado salv\u00f3 su voto, en esta ocasi\u00f3n, en relaci\u00f3n con la Sentencia C-920 de 29 de agosto de 2001, en raz\u00f3n del obligatorio acatamiento a la cosa juzgada sobre el particular, me veo precisado a aclararlo por cuanto contin\u00fao considerando que dicha ley ha debido declararse inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
Como en este caso, adicionalmente considero que por las razones expuestas en la parte motiva de la Sentencia C-920 de 29 de agosto de 2001, el art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000 es inconstitucional, a las que ya se adujeron para considerar inexequible dicha ley, se suman los nuevos argumentos expuestos y, por ello, comparto la decisi\u00f3n de inexequibilidad de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-920\/01 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3427 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, procedo a aclarar mi voto, por las mismas razones que expuse en los correspondientes salvamentos contenidos en las sentencias C-540, C-579 y C-837 del presente a\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-920\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expedici\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
ORGANIZACION DEL ESTADO-Caracterizaci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Como formas caracterizadas de organizaci\u00f3n estatal pueden se\u00f1alarse las del Estado Federal, el Estado Unitario y el Estado Auton\u00f3mico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTADO FEDERAL-Caracterizaci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
ESTADO AUTONOMICO-Caracterizaci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
ESTADO UNITARIO-Caracterizaci\u00f3n\/ESTADO UNITARIO Y ENTIDADES TERRITORIALES-Ambitos de acci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
ESTADO AUTONOMO Y ESTADO UNITARIO-Distinci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Mientras el sistema espa\u00f1ol prev\u00e9 una autonom\u00eda de car\u00e1cter pol\u00edtico, en la cual las Comunidades Aut\u00f3nomas tienen su propio estatuto y est\u00e1n dotadas de facultades legislativas; en nuestro sistema esta autonom\u00eda es de car\u00e1cter administrativo, ya que la facultad de legislar se radica de manera exclusiva en la Rama legislativa. \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Par\u00e1metro de actuaci\u00f3n del legislador ordinario (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Car\u00e1cter relativo (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La Corte ha sido enf\u00e1tica en destacar el car\u00e1cter relativo de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, se\u00f1alando que la gesti\u00f3n de sus intereses, reconocida en el art\u00edculo 287 superior, debe ejercerse siempre de acuerdo con la ley. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias reservadas (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-R\u00e9gimen de creaci\u00f3n de nuevos departamentos (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Fijaci\u00f3n de n\u00famero de diputados por Departamento (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial establecer las condiciones para la creaci\u00f3n de los Departamentos, as\u00ed como su r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico, dentro del cual, se agrega ahora, se encuentran las pautas para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento. \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Garant\u00eda de la autonom\u00eda (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La exigencia del tr\u00e1mite de ley org\u00e1nica para la regulaci\u00f3n de ciertos aspectos del ordenamiento territorial, se ha previsto en la Carta como un factor de garant\u00eda de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Si bien conforme al modelo de Estado que impera en Colombia, las competencias de las entidades territoriales, y en general su autonom\u00eda, deben desenvolverse dentro del \u00e1mbito de la ley, \u00e9sta, a su vez, se encuentra condicionada, como es natural, por lo que la propia Constituci\u00f3n dispone en materia de r\u00e9gimen de las entidades territoriales, pero, tambi\u00e9n, por los condicionamientos que se establezcan en la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial. En este sentido la Corte \u00a0expres\u00f3 que \u201c… esta legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protecci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial y de los derechos de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Caracter\u00edsticas (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
DIPUTADO-Competencia para fijaci\u00f3n del n\u00famero (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
La fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados para cada una de las Asambleas Departamentales es, en principio, funci\u00f3n de la ley ordinaria. Tal conclusi\u00f3n se deriva, en ausencia de expresa atribuci\u00f3n de competencia en la Constituci\u00f3n, de la competencia general del legislador para expedir el r\u00e9gimen de los \u00f3rganos constitucionales y el marco para el desarrollo de la autonom\u00eda de los entes territoriales, y encuentra su asidero m\u00e1s claro en la capacidad del legislador para crear Departamentos, funci\u00f3n que se desarrolla mediante leyes ordinarias. Para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento, el legislador ordinario debe obrar de acuerdo con las condiciones y los criterios que para el efecto se establezcan en la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial. Resulta claro para la Corte que el principio constitucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales impide que la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento pueda hacerse por el legislador, en ejercicio incondicionado de su potestad de configuraci\u00f3n y sin sujeci\u00f3n a expresos criterios que se hayan establecido, o en la Constituci\u00f3n, o en la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. \u00a0<\/p>\n
OMISION LEGISLATIVA EN LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expedici\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3427 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Actor: Omar Alirio Lemus Murcia. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto, no obstante que comparto el sentido de la decisi\u00f3n de la Corte y los argumentos que se esgrimieron para adoptarla, estimo que la raz\u00f3n fundamental por la cual la disposici\u00f3n acusada ha debido declararse inexequible estriba en el desconocimiento del r\u00e9gimen constitucional de las leyes org\u00e1nicas de ordenamiento territorial, al que deb\u00eda, necesariamente, sujetarse la actuaci\u00f3n legislativa orientada a fijar el n\u00famero de diputados por Departamento. \u00a0<\/p>\n
Considero que siendo ello as\u00ed y con el prop\u00f3sito de fijar jurisprudencialmente el concepto de ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, como un elemento de seguridad jur\u00eddica, la Corte debi\u00f3 pronunciarse sobre ese particular, para llamar la atenci\u00f3n, una vez m\u00e1s, sobre la necesidad de que el legislador expida la ley o las leyes que de acuerdo con la Constituci\u00f3n deben gobernar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones presento a continuaci\u00f3n, a manera de aclaraci\u00f3n de voto, las consideraciones que hac\u00edan parte de la ponencia inicial, pero cuyo estudio no se abord\u00f3 por la Corte. \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados en las Asambleas Departamentales. \u00a0<\/p>\n
A diferencia de la Constituci\u00f3n anterior1, la Constituci\u00f3n de 1991 no establece de manera expresa, ni el criterio que debe tenerse en cuenta para fijar el n\u00famero de diputados por Departamento, ni a qu\u00e9 \u00f3rgano del Estado corresponde dicha funci\u00f3n. Sin embargo, encuentra la Corte que en un Estado organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales (Art\u00edculo 1\u00ba C.P.), es claro que, en principio, tal funci\u00f3n es competencia del legislador. As\u00ed se desprende, de manera espec\u00edfica, de lo dispuesto en el ordinal 4\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, conforme al cual: \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 4. Definir la divisi\u00f3n general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constituci\u00f3n, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.\u201d, en consonancia con el art\u00edculo 297 de la Carta que dispone que \u201c[e]l Congreso Nacional puede decretar la formaci\u00f3n de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Org\u00e1nica del Ordenamiento Territorial…\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quien tiene asignada la competencia para crear un Departamento, tiene, necesariamente, la de establecer la organizaci\u00f3n b\u00e1sica de sus \u00f3rganos constitucionales. As\u00ed se desprende, tambi\u00e9n, del an\u00e1lisis del art\u00edculo transitorio 39 de la Constituci\u00f3n, mediante el cual se revisti\u00f3 de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, para que mediante decretos con fuerza de ley, se asegure la debida organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los departamentos eregidos como tales por la Constituci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para dilucidar la manera como tal competencia debe ejercerse, estimo necesario hacer referencia al tipo de Estado que consagra la Constituci\u00f3n colombiana, por contraste con otros que han sido identificados por la doctrina en punto de la distribuci\u00f3n del poder entre las autoridades centrales y las regionales o locales. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Caracterizaci\u00f3n del modelo de autonom\u00eda territorial \u00a0<\/p>\n
Como formas caracterizadas de organizaci\u00f3n estatal pueden se\u00f1alarse las del Estado Federal, el Estado Unitario y el Estado Auton\u00f3mico. \u00a0<\/p>\n
En el Estado Federal cada una de sus entidades componentes tiene, con algunas limitaciones, los atributos que se predican del Estado. \u00a0En ese contexto cada uno de los Estados miembros tiene su propia Constituci\u00f3n y, dentro del marco establecido por la Constituci\u00f3n Federal, capacidad legislativa. En ese modelo es claro que la organizaci\u00f3n del poder en los entes territoriales corresponde, en general, a los respectivos Estados miembros, a trav\u00e9s de sus propias Cartas Constitucionales y sus leyes. Al definir la Constituci\u00f3n colombiana, en su art\u00edculo 1, a Colombia como un Estado organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, rompe los nexos conceptuales con el Estado Federal. \u00a0<\/p>\n
Cosa distinta ocurre con el Estado auton\u00f3mico, en la medida en que el propio art\u00edculo 1\u00ba de la Carta, a la calificaci\u00f3n de Colombia como Rep\u00fablica unitaria agrega las connotaciones de descentralizaci\u00f3n y de autonom\u00eda de sus entidades territoriales. Ello hace necesario realizar un balance entre esos dos extremos: El modelo de Estado unitario con descentralizaci\u00f3n administrativa, por un lado, y las condiciones de autonom\u00eda de las entidades territoriales, por el otro. \u00a0<\/p>\n
El antecedente m\u00e1s pr\u00f3ximo en cuanto a los alcances y el significado del Estado auton\u00f3mico se encuentra en la constituci\u00f3n espa\u00f1ola de 1978, en cuyo art\u00edculo primero se dispone: \u201dLa Constituci\u00f3n se fundamenta en la indisoluble unidad de la Naci\u00f3n espa\u00f1ola, patria com\u00fan e indivisible de todos los espa\u00f1oles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonom\u00eda de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas\u201d. De esta manera, el constituyente Espa\u00f1ol, abri\u00f3 paso a un nuevo modelo \u00a0de organizaci\u00f3n territorial, que se ha considerado como expresi\u00f3n intermedia entre el Estado federal y el Estado unitario. \u00a0<\/p>\n
No obstante la similitud del citado art\u00edculo de la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola con lo previsto en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n colombiana, lo cierto es que en Colombia el modelo de Estado no es el auton\u00f3mico, sino el unitario, calificado, sin embargo, por un especial r\u00e9gimen de autonom\u00eda de las entidades territoriales. Para establecer los criterios que permiten diferenciar los \u00e1mbitos de acci\u00f3n del estado unitario de los que corresponden a los entes territoriales, resulta \u00fatil realizar un contraste entre los dos modelos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el Estado auton\u00f3mico, para el caso espa\u00f1ol, el \u201cderecho a la autonom\u00eda\u201d, se reconoce a partir del desarrollo de verdaderas comunidades territoriales con rasgos culturales e hist\u00f3ricos propios. En el caso colombiano, el modelo presupone la unidad, a partir de la cual crea unas divisiones pol\u00edtico-administrativas, y reafirma la permanencia del modelo de la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica y descentralizaci\u00f3n administrativa, al que nutre con el nuevo concepto de la autonom\u00eda de los entes locales, efectuando la salvedad relativa a que \u00e9sta se ejercer\u00e1 siempre \u201cde acuerdo con la ley\u201d2, expresi\u00f3n, precisamente, del principio unitario. \u00a0<\/p>\n
El modelo auton\u00f3mico determina claramente las competencias que corresponde ejercer al Estado y a las Comunidades Aut\u00f3nomas, las cuales est\u00e1n dotadas de potestad \u00a0legislativa. En Espa\u00f1a, en esta materia, se consagra una cl\u00e1usula general de competencia en desarrollo de la cual \u201cLas materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constituci\u00f3n podr\u00e1n corresponder a las Comunidades Aut\u00f3nomas, en virtud de los respectivos estatutos\u201d 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el modelo colombiano, se reconoce autonom\u00eda a los entes territoriales para gestionar sus intereses (Art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), pero dentro del marco de la Constituci\u00f3n y la ley, y se defiere a una ley org\u00e1nica la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, las cuales, \u00e9stas \u00faltimas, carecen de facultades legislativas y ejercen sus facultades normativas a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de actos administrativos (ordenanzas y acuerdos), con sujeci\u00f3n a la ley.4 En este caso, la cl\u00e1usula general de competencia corresponde al legislador, por cuanto en ausencia de expreso se\u00f1alamiento constitucional sobre la existencia de una competencia territorial aut\u00f3noma, debe entenderse que la materia queda sometida a la regulaci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se desprende, que mientras las Comunidades Aut\u00f3nomas tienen un amplio margen de acci\u00f3n en aquellas materias, o que la Constituci\u00f3n les ha asignado como propias (Art\u00edculo 148 Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola), o que, ante el silencio constitucional, les sean atribuidas por los estatutos auton\u00f3micos; las entidades territoriales en la Constituci\u00f3n de 1991 ven siempre limitado el ejercicio de su autonom\u00eda al \u00e1mbito de competencias que les haya sido atribuido por la Constituci\u00f3n, las cuales deben ejercer con sujeci\u00f3n a la ley. As\u00ed mientras que en el Estado espa\u00f1ol la Constituci\u00f3n y los Estatutos (norma b\u00e1sica de las Comunidades Aut\u00f3nomas) encabezan el sistema de fuentes5, en el caso Colombiano las normas expedidas por las asambleas y Concejos, ocupan una posici\u00f3n subordinada a los mandatos de la ley, ya que son s\u00f3lo actos administrativos. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, puede afirmarse que, mientras el sistema espa\u00f1ol prev\u00e9 una autonom\u00eda de car\u00e1cter pol\u00edtico, en la cual las Comunidades Aut\u00f3nomas tienen su propio estatuto y est\u00e1n dotadas de facultades legislativas; en nuestro sistema esta autonom\u00eda es de car\u00e1cter administrativo, ya que la facultad de legislar se radica de manera exclusiva en la Rama legislativa de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 113 y 114 de la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
La Corte ha sido enf\u00e1tica en destacar el car\u00e1cter relativo de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, se\u00f1alando que la gesti\u00f3n de sus intereses, reconocida en el art\u00edculo 287 superior, debe ejercerse siempre de acuerdo con la ley. Al respecto ha resaltado:6 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa autonom\u00eda dentro del esquema de un Estado unitario tal y como lo defini\u00f3 el Constituyente al Estado Colombiano, ha de entenderse como la facultad que se reconoce a los entes territoriales para manejar su intereses, a trav\u00e9s de autoridades propias, siempre y cuando se respeten los lineamientos establecidos por la Constituci\u00f3n y la ley, que si bien no puede desconocer que son las autoridades territoriales las que deben regular sus asuntos, s\u00ed puede establecer unos marcos de referencia para el ejercicio de las funciones que han de cumplir cada uno de los \u00f3rganos de gobierno de los entes territoriales, teniendo en cuenta las competencias que, expresamente, determin\u00f3 el Constituyente en favor de aquellas\u201d \u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter relativo de la autonom\u00eda de las entidades territoriales en el sistema colombiano, se confirma si se analizan con detenimiento \u00a0las disposiciones del Titulo XI de la Constituci\u00f3n, en el cual se desarrolla el tema de la organizaci\u00f3n territorial. El art\u00edculo 287 establece que la autonom\u00eda de la cual gozan las entidades territoriales para la gesti\u00f3n de sus intereses debe ejercerse siempre con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley. Por su parte, el art\u00edculo 298 Superior destaca la autonom\u00eda de que gozan los Departamentos para la administraci\u00f3n de los asuntos seccionales de acuerdo con lo establecido en la propia Constituci\u00f3n y con la regulaci\u00f3n que de sus atribuciones se haga en la ley. Ese art\u00edculo resalta el car\u00e1cter eminentemente administrativo de las funciones ejercidas por los Departamentos en su calidad de intermediarios entre la Naci\u00f3n y el municipio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se tiene, entonces, que conforme a la Constituci\u00f3n, la autonom\u00eda de las entidades territoriales se desarrolla en los t\u00e9rminos de la ley. Sin embargo, en esta materia, la ley puede ser ordinaria u org\u00e1nica, y la propia Carta distingue, o permite distinguir, las materias que corresponde desarrollar al legislador ordinario de aquellas que son propias de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial \u00a0<\/p>\n
La Corte ha se\u00f1alado que el contenido general de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial es parcialmente indeterminado, y est\u00e1, por consiguiente, sujeto a interpretaci\u00f3n, al punto de que, incluso, \u201c… teniendo en cuenta la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos l\u00edmites, la propia legislaci\u00f3n org\u00e1nica defina su alcance en relaci\u00f3n con el ordenamiento territorial.\u201d7 Ello impone, ha se\u00f1alado la Corte, que para efecto del control constitucional se realice \u201c… una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del alcance de la reserva de ley org\u00e1nica, a fin de que las definiciones legales no contrar\u00eden el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley org\u00e1nica.\u201d8 \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de tal interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, la Corte ha encontrado que resulta m\u00e1s apropiado hablar de legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial, en la medida en que no es necesario que todas las materias sobre las que es imperativo legislar por esa v\u00eda est\u00e9n reunidas en una sola ley, que ser\u00eda la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. \u00a0<\/p>\n
La Corte, en la Sentencia C-600A de 1995 citada, identific\u00f3 las siguientes materias como asociadas a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c… de un lado, esta legislaci\u00f3n org\u00e1nica toca con la estructura territorial y la organizaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos en funci\u00f3n del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definici\u00f3n de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, as\u00ed como su r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico (CP arts. 1\u00ad\u00ba, 150 ord. 4\u00ba, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de esta legislaci\u00f3n ciertos mecanismos de participaci\u00f3n relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporaci\u00f3n y pertenencia a una divisi\u00f3n o a una entidad territorial (CP arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288) .\u201d \u00a0<\/p>\n
A su vez, en Sentencia C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) la Corte avanz\u00f3 en la clasificaci\u00f3n de las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley org\u00e1nica, al diferenciar dos grandes grupos tem\u00e1ticos, el primero que tiene que ver con la distribuci\u00f3n y asignaci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, y el segundo, que permite distinguir \u201c…aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constituci\u00f3n defiere a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos espec\u00edficos, sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulaci\u00f3n de estas distintas materias a trav\u00e9s de ley especial.\u201d \u00a0Dijo tambi\u00e9n la Corte en esa oportunidad, que la interpretaci\u00f3n sobre las materias que est\u00e1n sujetas a reserva de ley org\u00e1nica debe hacerse con criterio restrictivo: \u201cComo se mencion\u00f3 anteriormente, los asuntos materia de ley org\u00e1nica se encuentran determinados de manera expresa en la Constituci\u00f3n. No puede, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley org\u00e1nica a asuntos que \u00e9l no consider\u00f3 necesario deferir a este tipo de leyes.\u201d Sin embargo, ello no obsta para que, a partir de la interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales expresas sobre la materia, pueda delimitarse por el int\u00e9rprete el alcance de la reserva. \u00a0<\/p>\n
Entre las materias especiales del segundo grupo se encuentra el r\u00e9gimen de creaci\u00f3n de nuevos departamentos, que a diferencia de lo que ocurre con los municipios, debe expedirse mediante ley org\u00e1nica. Dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cuanto a los departamentos, el Constituyente de 1991 elimin\u00f3 la f\u00f3rmula utilizada por la Constituci\u00f3n de 1886, en la cual se establec\u00edan desde la propia Carta los requisitos para que un territorio se convirtiera en departamento, y se opt\u00f3 por deferir a la ley org\u00e1nica la determinaci\u00f3n de los requisitos y condiciones para la creaci\u00f3n de estos entes locales. El Constituyente busc\u00f3 dotar de estabilidad el r\u00e9gimen de la creaci\u00f3n de nuevos departamentos, y en vista de la \u2018desconstitucionalizaci\u00f3n\u2019 de los requisitos para el surgimiento de los mismos, confi\u00f3 al legislador org\u00e1nico la determinaci\u00f3n de su r\u00e9gimen jur\u00eddico.\u201d9 \u00a0<\/p>\n
Se tiene, entonces que, conforme a la jurisprudencia, corresponde a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial establecer las condiciones para la creaci\u00f3n de los Departamentos, as\u00ed como su r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico, dentro del cual, se agrega ahora, se encuentran las pautas para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento. \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 la Corte en esa oportunidad: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cEn esas condiciones, si relacionamos esos principios con los art\u00edculos constitucionales espec\u00edficos que hablan del ordenamiento org\u00e1nico territorial, podemos concluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley org\u00e1nica en este campo. De esa manera la Carta busca una mejor sistematizaci\u00f3n de este trascendental tema, que no s\u00f3lo est\u00e1 ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el \u00e1mbito local y regional (CP art. 2\u00ba) sino que tambi\u00e9n busca proteger los derechos y competencias aut\u00f3nomas de las entidades territoriales (CP art. 287), en el marco de una Rep\u00fablica unitaria y una democracia participativa (CP art. 1\u00ba). En cierto sentido, esta legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protecci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287).\u201d 11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este esquema de distribuci\u00f3n competencial permite que, sin la rigidez propia de la Constituci\u00f3n, la regulaci\u00f3n por la ley de ciertos temas que pueden resultar particularmente sensibles para los entes territoriales, en cuanto que tocan con su autonom\u00eda, est\u00e9 sometida a las condiciones que para el efecto se establezcan en una ley org\u00e1nica, la cual tiene mayor estabilidad y \u201cvisibilidad\u201d ciudadana. \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Caracter\u00edsticas de las leyes org\u00e1nicas \u00a0<\/p>\n
Desde la perspectiva formal, las leyes org\u00e1nicas se diferencian de las ordinarias, \u00fanicamente en la exigencia, para su aprobaci\u00f3n, de la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de una y otra C\u00e1mara (C.P. Art. 151). Sin embargo la Corte, en diversos pronunciamientos ha ido perfilando los contornos de este tipo de leyes, tanto en cuanto hace a su r\u00e9gimen general, como a las particularidades que se derivan de las materias que, en cada caso, sean objeto de regulaci\u00f3n por esa v\u00eda especial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A ese efecto, la Corte, en Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o), se\u00f1al\u00f3 que las norma org\u00e1nicas, adem\u00e1s de cumplir con los requisitos exigidos por la legislaci\u00f3n ordinaria, debe cumplir con algunas exigencias adicionales: la primera de ellas, relativa al \u00e1mbito material, es decir, que s\u00f3lo podr\u00e1n tramitarse como ley org\u00e1nica aquellas normas que desarrollen la tem\u00e1tica consagrada en el art\u00edculo 151 superior, en cuanto al aspecto procedimental, estas leyes requieren para su aprobaci\u00f3n de los votos de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de ambas C\u00e1maras, y por \u00faltimo debe aparecer de forma manifiesta la intenci\u00f3n del legislador de tramitar este tipo de leyes. \u00a0<\/p>\n
Dentro del marco jurisprudencial que se ha fijado en torno a los conceptos de autonom\u00eda territorial y ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, se procede al an\u00e1lisis de los cargos que se hab\u00edan planteado frente al art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2001. \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados en las Asambleas Departamentales \u00a0<\/p>\n
Con base en las anteriores consideraciones es posible concluir: \u00a0<\/p>\n
a. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados para cada una de las Asambleas Departamentales es, en principio, funci\u00f3n de la ley ordinaria. \u00a0<\/p>\n
Tal conclusi\u00f3n se deriva, en ausencia de expresa atribuci\u00f3n de competencia en la Constituci\u00f3n, de la competencia general del legislador para expedir el r\u00e9gimen de los \u00f3rganos constitucionales y el marco para el desarrollo de la autonom\u00eda de los entes territoriales, y encuentra su asidero m\u00e1s claro en la capacidad del legislador para crear Departamentos, funci\u00f3n que se desarrolla mediante leyes ordinarias. (Art. 297 C.P.) \u00a0<\/p>\n
b. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento, el legislador ordinario debe obrar de acuerdo con las condiciones y los criterios que para el efecto, de acuerdo con lo dispuesto en los art\u00edculos 150 numeral 4\u00ba y 297 de la Constituci\u00f3n, se establezcan en la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial. As\u00ed se puede concluir de lo expresado en las sentencias C-600A de 1995 y C- 579 de 2001, conforme a las cuales, trat\u00e1ndose de los Departamentos, la facultad contenida en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, sobre las condiciones para la creaci\u00f3n de entidades territoriales, debe ejercerse por la v\u00eda de la ley org\u00e1nica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resulta claro para la Corte que el principio constitucional de la autonom\u00eda de las entidades territoriales impide que la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento pueda hacerse por el legislador, en ejercicio incondicionado de su potestad de configuraci\u00f3n y sin sujeci\u00f3n a expresos criterios que se hayan establecido, o en la Constituci\u00f3n, o en la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. \u00a0<\/p>\n
La fijaci\u00f3n de tales criterios encaja precisamente en el concepto de ley org\u00e1nica, como quiera que ellos est\u00e1n orientados a guiar y \u00a0condicionar la labor legislativa en la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados, esto es a ellos debe sujetarse el ejercicio de la actividad legislativa para ese efecto.(C.P. art. 151) \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Omisi\u00f3n legislativa en la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial \u00a0<\/p>\n
En esas condiciones, si bien la ley que fija el n\u00famero de diputados tiene el car\u00e1cter de ordinaria, no est\u00e1 sometida al tr\u00e1mite especial de las leyes org\u00e1nicas y por consiguiente no resulta inconstitucional por el s\u00f3lo hecho de no haberse aprobado con la mayor\u00eda calificada que se requiere para \u00e9stas, s\u00ed resulta inconstitucional si ella ha sido aprobada sin que previamente se haya expedido la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial en la que se fijen las pautas para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe preguntar, no obstante lo anterior, si puede entenderse suplido el requisito de sujeci\u00f3n a los par\u00e1metros fijados en la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, \u00a0si la ley que fija el n\u00famero de diputados por Departamento se expide con la mayor\u00eda requerida para el tr\u00e1mite de las leyes org\u00e1nicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, quien intervino en el proceso en representaci\u00f3n del Ministro de Hacienda en este proceso, se\u00f1alaba que la disposici\u00f3n acusada, si bien no est\u00e1 sujeta al tr\u00e1mite de ley org\u00e1nica, fue aprobada con la mayor\u00eda requerida para las leyes org\u00e1nicas y citaba, para sustentar su afirmaci\u00f3n, por un lado, la ponencia para primer debate del respectivo proyecto de ley en el Senado de la Rep\u00fablica, conforme a la cual al mismo se le dar\u00e1 el tr\u00e1mite de ley org\u00e1nica, y, por otro, el acta de la sesi\u00f3n en la cual el proyecto fue aprobado en la C\u00e1mara de Representantes y en la cual la \u201cSecretar\u00eda deja constancia de que los art\u00edculos que tienen que ver con materia de ley org\u00e1nica fueron aprobados por mayor\u00eda absoluta\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular cabe se\u00f1alar, en primer lugar, que no basta que una norma se apruebe con mayor\u00eda que supere la de la mitad m\u00e1s uno de los votos de los miembros de una y otra C\u00e1mara para que ella se entienda como org\u00e1nica, sino que es necesario que se cumplan los dem\u00e1s requisitos que han sido identificados para dicho tipo de normas. Aceptar lo contrario dar\u00eda lugar, por una parte, a que por el solo hecho de aprobarse por una mayor\u00eda especial se le de el car\u00e1cter de org\u00e1nico a aquello que conforme a la Constituci\u00f3n no lo tiene. Por otra parte, se desnaturalizar\u00eda la instituci\u00f3n si se aceptase, que a posteriori, en cualquier momento despu\u00e9s de aprobada una ley, pudiese decirse que uno o varios de sus art\u00edculos, o toda la ley, tiene el car\u00e1cter de org\u00e1nico, bastando para ello con verificar si las normas en cuesti\u00f3n se aprobaron con la mayor\u00eda especial. Si se trata de establecer una supralegalidad, la misma debe ser expresa, de manera que el legislador ordinario sepa a que normas debe sujetarse para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
Por ello la jurisprudencia ha encontrado necesario que las leyes org\u00e1nicas de manera expresa reciban el tr\u00e1mite de tales. As\u00ed se desprende de lo se\u00f1alado por la Corte en torno a la necesidad de que dentro del tr\u00e1mite exista el \u201c… prop\u00f3sito legislativo expl\u00edcito de proponer y tramitar una ley de ese tipo…\u201d. 12 \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que en la ponencia citada se manifiesta que la ley se tramitar\u00e1 como org\u00e1nica, tambi\u00e9n lo es que all\u00ed se identificaban las normas que por su contenido material requer\u00edan ese tratamiento. La Ley 617 de 2000, tal como fue aprobada, no incluye el art\u00edculo acusado entre aquellos que se identificaron como propios de ley org\u00e1nica y por consiguiente no puede entenderse que el mismo recibi\u00f3 el tr\u00e1mite de tal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se estima, por otro lado, que resulta irrelevante establecer si la norma acusada se aprob\u00f3 con la mayor\u00eda especial requerida para las leyes org\u00e1nicas, puesto que as\u00ed como existe una reserva de ley org\u00e1nica, la ley org\u00e1nica est\u00e1 reservada a ciertas materias. Y no puede el legislador darle el car\u00e1cter de org\u00e1nico a aquello que conforme a la Constituci\u00f3n debe regularse por la v\u00eda ordinaria. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No puede entenderse que se aprob\u00f3 como ley org\u00e1nica el art\u00edculo transitorio que hace relaci\u00f3n a la fijaci\u00f3n del numero de diputados porque ello es materia de ley ordinaria. Tampoco cabe pensar que si as\u00ed hubiese ocurrido, por esa sola raz\u00f3n, el art\u00edculo demandado debiese declararse inexequible. Simplemente la aprobaci\u00f3n que del mismo se haga con una mayor\u00eda especial, no tiene la virtud de alterar su naturaleza de disposici\u00f3n de ley ordinaria. \u00a0<\/p>\n
Y si, en cualquier caso, la norma debe considerarse como ley ordinaria, no resulta admisible pensar que la circunstancia de haberse aprobado por mayor\u00eda especial permite pretermitir la referencia a los criterios que para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento debe establecer la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma es, por las anteriores consideraciones, contraria a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La omisi\u00f3n legislativa y el car\u00e1cter transitorio de la disposici\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
El legislador, al expedir la Ley 617 de 2000 fue consciente de que la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento, deb\u00eda sujetarse a lo que sobre el particular se dispusiese en la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial o la que regule el r\u00e9gimen departamental, que, se observa, al menos en este aspecto, tendr\u00eda, tambi\u00e9n, el car\u00e1cter de org\u00e1nica. Por esa raz\u00f3n le dio a la norma acusada el car\u00e1cter de transitoria. \u00a0<\/p>\n
Le asist\u00eda raz\u00f3n al demandante cuando afirmaba que no bastaba con decir que una norma tiene car\u00e1cter transitorio para que puedan pretermitirse las exigencias del r\u00e9gimen de las leyes org\u00e1nicas, en este caso, la necesidad de que previamente, la legislaci\u00f3n de ordenamiento territorial hubiese fijado las pautas para la fijaci\u00f3n del n\u00famero de diputados por Departamento. \u00a0<\/p>\n
Varios de los intervinientes coincidieron en afirmar que la disposici\u00f3n acusada deb\u00eda evaluarse a la luz de los objetivos que persigue la ley de la que hac\u00eda parte, los cuales, a su vez, son desarrollo de disposiciones, e incluso, de imperativos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
En efecto, se\u00f1alaban c\u00f3mo, la disposici\u00f3n acusada se expidi\u00f3 junto con una serie de normas orientadas, en principio a controlar y limitar el gasto de las entidades territoriales, cuyo nivel amenazaba seriamente las finanzas de la Naci\u00f3n. Con ello se buscaba evitar, entre otras consecuencias, la insolvencia generalizada de los fiscos territoriales, el mayor endeudamiento p\u00fablico como producto de la acumulaci\u00f3n de d\u00e9ficit en las finanzas territoriales, el debilitamiento de la capacidad financiera local y de la capacidad del nivel nacional para mantener la estabilidad macroecon\u00f3mica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Insist\u00edan esos intervinientes en que, de manera especial, la Ley 617 de 2000 tiene como objetivo garantizar que la financiaci\u00f3n de los gastos corrientes de las entidades territoriales se ampare en ingresos de la misma naturaleza, para que, adem\u00e1s de las finalidades macroecon\u00f3micas, pueda atenderse de manera regular el pago de las obligaciones de car\u00e1cter permanente, entre las cuales se encuentran las laborales vinculadas a la atenci\u00f3n de los servicios de salud y educaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tales objetivos, en cuanto que se encuadran dentro de una pol\u00edtica macroecon\u00f3mica nacional, prevalecer\u00edan, como lo ha expresado la Corte, sobre el inter\u00e9s local. Se cita a ese efecto la Sentencia C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) en la que se expres\u00f3 que \u201c… De manera general, lo unitario, en asuntos que puedan tener incidencia nacional, prima sobre lo auton\u00f3mico en raz\u00f3n de la necesaria coordinaci\u00f3n que tiene que ejercer y por su car\u00e1cter preeminente en la vida social en su conjunto …\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, puede decirse que las consideraciones que llevaron a la expedici\u00f3n de la Ley 617 de 2000, \u00a0y que conforme a estos intervinientes se aplican al art\u00edculo transitorio acusado, tienen que ver con asuntos que comprometen la viabilidad de las entidades territoriales, presupuesto, a su vez, de la descentralizaci\u00f3n, de la autonom\u00eda territorial, y, en \u00faltimas, del modelo de Estado por el que opt\u00f3 el Constituyente. Tales objetivos, en su dimensi\u00f3n macro y microecon\u00f3mica, desarrollan diversos postulados de la Carta Fundamental y su adopci\u00f3n por la ley resultar\u00eda consistente con el principio del Estado unitario, sin desconocer el concepto de la autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si ese fuese el caso se tendr\u00eda que la omisi\u00f3n legislativa en la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, impedir\u00eda al legislador adoptar una medida para la cual, en raz\u00f3n de los objetivos que persigue, est\u00e1 habilitado por otras normas constitucionales. En esas condiciones, la omisi\u00f3n legislativa se convertir\u00eda en un obst\u00e1culo para la vigencia de disposiciones de la propia Carta. Ello habr\u00eda hecho imperativo que la Corte, como lo ha hecho en otras oportunidades, realizase un balance en orden a establecer si la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada tendr\u00eda por consecuencia una lesi\u00f3n mayor a los postulados de la autonom\u00eda territorial, que la que se deriva del hecho de que, de manera transitoria, la ley ordinaria haya fijado el n\u00famero de diputados por Departamento, sin que previamente se hayan establecido en la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial las condiciones para el efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el examen del tr\u00e1mite de la disposici\u00f3n acusada en el Congreso de la Rep\u00fablica muestra que ese no es el caso, tal como se ha establecido en el texto de la providencia sobre la que versa esta aclaraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
9. Con base en las anteriores consideraciones, la norma acusada debi\u00f3 declararse inexequible, como en efecto aconteci\u00f3, y a tal declaraci\u00f3n debi\u00f3, en mi concepto, acompa\u00f1arse un llamado al legislador para que expida la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial que permita que en \u00e9ste y en otros casos la actividad del legislador ordinario se desenvuelva dentro de los par\u00e1metros que se derivan de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra. \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-920\/01 \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-No expedici\u00f3n previa para fijaci\u00f3n de n\u00famero de diputados por Departamento (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia. expediente D-3427 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo transitorio de la Ley 617 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto me permito salvar mi voto respecto del fallo adoptado en el asunto de la referencia, por las razones que me permito exponer en seguida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n \u00a0adoptada por la mayor\u00eda de la Corporaci\u00f3n, estima que la ley ordinaria no puede se\u00f1alar cu\u00e1l es el n\u00famero de diputados que habr\u00e1 por cada departamento, sin que se expida primero la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial que establezca las condiciones y criterios para llevar a cabo dicho se\u00f1alamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A mi juicio este requisito no emana de la Constituci\u00f3n, que no indica de manera expresa que el legislador ordinario deba estar sujeto a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial para efectos de llevar a cabo el referido se\u00f1alamiento. Dicha ley org\u00e1nica es presupuesto para ejercer la facultad legislativa en lo referente a los t\u00e9rminos conforme a los cuales deben ejercerse las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, asunto que no puede ser regulado por la ley ordinaria sin que medie la previa expedici\u00f3n de la ley de ordenamiento territorial que distribuya las competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (Art. 288 C.P.) Igualmente, la Constituci\u00f3n exige la expedici\u00f3n previa de la ley org\u00e1nica referida, para efectos de decretar mediante ley ordinaria la creaci\u00f3n de nuevos departamentos (C.P. Art. 297). Pero de estas circunstancias no puede concluirse que tambi\u00e9n para la determinaci\u00f3n del n\u00famero de diputados sea menester la previa expedici\u00f3n de la ley org\u00e1nica. Ninguna norma superior indica que los criterios para la determinaci\u00f3n del n\u00famero de diputados sean materia de ley org\u00e1nica. Ni el numeral 4\u00b0 de del art\u00edculo 150, ni los mencionados art\u00edculos 288 y 297 de la Carta, ni ninguno otro, mencionan expresamente que dicha ley org\u00e1nica deba incluir ese contenido. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, el legislador s\u00ed ten\u00eda competencia para determinar el n\u00famero de diputados por cada departamento, para lo cual s\u00f3lo estaba sujeto a los l\u00edmites m\u00e1ximo y m\u00ednimo que le impone el art\u00edculo 299 de la Constituci\u00f3n, los cuales fueron respetados. Adicionalmente, el asunto del que trataba la norma acusada guardaba con el resto de la ley una conexidad tem\u00e1tica y teleol\u00f3gica evidente. En primer lugar porque el propio t\u00edtulo de la Ley 617 de 2000, dentro de la cual se insertaba la disposici\u00f3n, indica que mediante ella se modifica el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, que justamente contiene el R\u00e9gimen de las Asambleas Departamentales. Pero, adicionalmente, el prop\u00f3sito de dicha ley era, entre otros, racionalizar el gasto p\u00fablico, asunto vinculado con el numero de funcionarios p\u00fablicos que en calidad de diputados pertenecen a las asambleas departamentales. Evidentemente la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico en el nivel departamental tiene que ver con la adecuaci\u00f3n del n\u00famero de diputados a la realidad fiscal de dichas entidades territoriales, de manera que las finanzas p\u00fablicas resulten suficientes no s\u00f3lo para el pago de las respetivas asignaciones, sino tambi\u00e9n de toda la gesti\u00f3n administrativa a su cargo. La norma estaba de acuerdo con los l\u00edmites presupuestales impuestos por la ley de la cual formaba parte. \u00a0En tal virtud, el ataque formulado en contra de la disposici\u00f3n por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, no estaba llamado a prosperar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, aun admitiendo en gracia de discusi\u00f3n, que para la determinaci\u00f3n del n\u00famero de diputados se requiriera previamente la expedici\u00f3n de la ley org\u00e1nica que se\u00f1alara los criterios para llevar a cabo dicha fijaci\u00f3n, ha debido tenerse en cuenta que la norma acusada revest\u00eda un car\u00e1cter transitorio, mientras se exped\u00eda el referido ordenamiento org\u00e1nico, cuyo tr\u00e1mite legislativo cursa actualmente en el Congreso Nacional, y que buscaba evitar el colapso del r\u00e9gimen democr\u00e1tico en el nivel departamental, por la ausencia de la necesaria determinaci\u00f3n normativa del numero de diputados llamados a conformar las asambleas en cada departamento. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones me aparto respetuosamente de la decisi\u00f3n mayoritaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El Art\u00edculo 185 \u00a0de la Constituci\u00f3n anterior dispon\u00eda que \u201c[e]n cada departamento habr\u00e1 una corporaci\u00f3n administrativa de elecci\u00f3n popular, que se denominar\u00e1 asamblea departamental, integrada por no menos de quince ni m\u00e1s de treinta miembros, seg\u00fan lo determine la ley, atendida la poblaci\u00f3n respectiva. (…)\u201d \u00a0<\/p>\n
2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El Art. 137 de la Constituci\u00f3n espa\u00f1ola reconoce ab initio\u00a0 a las Comunidades Aut\u00f3nomas que se constituyan, el car\u00e1cter de entes territoriales; en el caso colombiano, aparte de las divisiones tradicionales de departamentos y municipios, el Constituyente ha previsto otras, entre las cuales se encuentran las regiones. Sin embargo, en este caso, el proceso se inicia de acuerdo con el art\u00edculo 306, con la uni\u00f3n de dos o m\u00e1s departamentos, que pueden constituirse en regiones administrativas y \u00a0de planificaci\u00f3n, y s\u00f3lo como un paso posterior, consagra la posibilidad de la conversi\u00f3n de las mismas en entidades territoriales, previo concepto de la comisi\u00f3n de ordenamiento territorial y verificados los requisitos que para el efecto prevea la respectiva ley org\u00e1nica. La decisi\u00f3n tomada por el congreso, se someter\u00e1 a referendum de los ciudadanos de los departamentos interesados. \u00a0<\/p>\n
3 (Art\u00edculo 149.3) \u00a0<\/p>\n
4 Esta f\u00f3rmula se asemeja a la consagrada en la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola al referirse a los entes locales (provincias y municipios), a los cuales se reconoce autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses (Art\u00edculo 137 Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola). El Tribunal Constitucional Espa\u00f1ol ha definido el concepto de autonom\u00eda local afirmando: \u201cAnte todo, resulta claro que la autonom\u00eda hace referencia a un poder limitado: En efecto, autonom\u00eda no es soberan\u00eda, y a\u00fan este poder tiene sus l\u00edmites, y, dado que cada organizaci\u00f3n territorial dotada de autonom\u00eda es parte de un todo , en ning\u00fan caso el principio de autonom\u00eda puede oponerse al de unidad..\u201d (Sentencia 2 de febrero de 1981). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Es preciso aclarar que no obstante las Comunidades Aut\u00f3nomas cuentan con potestad normativa en aquellas materias que \u00a0se\u00f1ala expresamente el art\u00edculo 148 de la CE, el art\u00edculo 149 numeral 18 de la Constituci\u00f3n radica en el legislador estatal la regulaci\u00f3n de las bases del r\u00e9gimen jur\u00eddico de las Administraciones P\u00fablicas, en desarrollo de lo cual el estado Espa\u00f1ol expidi\u00f3 la Ley 7\/1985 reguladora de las Bases del R\u00e9gimen Local. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-600\u00aa de 1995 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
8\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ibid. \u00a0<\/p>\n
9\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett \u00a0<\/p>\n
10\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-600A \u00a0de 1995 \u00a0<\/p>\n
11\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ibid. \u00a0<\/p>\n
12\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ver p\u00e1gina 20 supra, citas Sentencias C-540 de 2001 y \u00a0C-795 de 2000. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-920\/01 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de concepto de violaci\u00f3n \u00a0 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Confrontaci\u00f3n de norma legal con la Constituci\u00f3n \u00a0 DIPUTADO-Fijaci\u00f3n de n\u00famero por Departamento \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo gen\u00e9rico \u00a0 LEY-Art\u00edculo incorporado en debate de Plenaria del Senado \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Art\u00edculo transitorio sobre […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-7015","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7015","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=7015"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7015\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=7015"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=7015"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=7015"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}