\u00a0 \u00a0 Sentencia C-922\/01 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Aplicaci\u00f3n de normatividad anterior y nueva \u00a0<\/p>\n
TRANSITO DE LEY PROCESAL-Aplicaci\u00f3n inmediata de nueva normatividad\/TRANSITO DE LEY SUSTANCIAL-Inconstitucionalidad por aplicar nueva normatividad a circunstancias anteriores \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Oscuridad \u00a0<\/p>\n
TRANSITO DE LEGISLACION PROCESAL-Efectos en el tiempo \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Sanciones \u00a0<\/p>\n
TRANSITO DE LEGISLACION SUSTANCIAL-Efectos en el tiempo\/REGIMEN CAMBIARIO-Sanciones en operaciones de competencia de la DIAN \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Interpretaci\u00f3n en el sentido que producen efectos\/NORMA LEGAL-Interpretaci\u00f3n en el sentido que produce efectos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Interpretaci\u00f3n que la hace superflua \u00a0<\/p>\n
TRANSITO DE LEY PENAL-Efectos en el tiempo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PENAL-Aplicaci\u00f3n en materia sustancial y procedimental \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicaci\u00f3n de garant\u00edas superiores en materia penal\/INFRACCION Y SANCION-Legalidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Normas preexistentes \u00a0<\/p>\n
INFRACCION CAMBIARIA-Sanciones en materia de competencia de la DIAN\/INFRACCION CAMBIARIA-Juzgamiento seg\u00fan normas preexistentes al acto que se imputa \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Favorabilidad \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad de las sanciones indica de un lado que corresponde al legislador crear, modificar o suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones. De otro significa tambi\u00e9n que dicho se\u00f1alamiento debe ser anterior al hecho que se pretende sancionar. \u00a0No obstante, este \u00faltimo alcance del principio de legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede resultar sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de cometer el delito o la falta, siempre y cuando sea m\u00e1s favorable que la que ten\u00eda vigencia en el momento en que se infringi\u00f3 la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INFRACCION CAMBIARIA-R\u00e9gimen sancionatorio m\u00e1s favorable \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Efectos constitucionales e inconstitucionales\/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN NORMA SANCIONATORIA-Efectos constitucionales e inconstitucionales \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-R\u00e9gimen transitorio \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3434 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 1074 de 1999. \u00a0<\/p>\n
Actor: Alvaro Edgar Hern\u00e1ndez Conde \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., agosto veintinueve (29) de dos mil uno (2001) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados doctores Alfredo Beltr\u00e1n Sierra -quien la preside-, Jaime Araujo Renter\u00eda, Manu\u00e9l Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur G\u00e1lvis y Clara In\u00e9s V\u00e1rgas Hern\u00e1ndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
El ciudadano \u00c1lvaro Edgar Hern\u00e1ndez Conde, en ejercicio del derecho consagrado en el art\u00edculo 241, numerales 4\u00ba y 5\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 ante esta Corte la inconstitucionalidad del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 1047 de 1999, por considerarlo contrario al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el \u00a0texto de la disposici\u00f3n demandada: \u00a0<\/p>\n
DECRETO NUMERO 1074 DE 1999 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se establece el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00b0. R\u00e9gimen transitorio. Los procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales en los cuales se haya proferido y notificado acto de formulaci\u00f3n de cargos a los presuntos infractores con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, continuar\u00e1n tramit\u00e1ndose hasta su culminaci\u00f3n conforme a lo previsto en el Decreto-ley 1092 de 1996.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que acorde con los principios derivados del debido proceso, aplicables tambi\u00e9n en el Derecho Administrativo Cambiario, la sanci\u00f3n administrativa debe ser preexistente a la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n respectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la norma que demanda incumple la exigencia anterior, pues determina que la sanci\u00f3n aplicable al infractor del r\u00e9gimen cambiario, en ciertos casos ser\u00e1 la se\u00f1alada por una norma posterior a la infracci\u00f3n. En efecto, dice, si para la fecha de entrada en vigencia de la disposici\u00f3n que acusa, \u00a0no ha sido notificado al contraventor el acto de formulaci\u00f3n de cargos, en virtud de lo ordenado por ella la sanci\u00f3n aplicable ser\u00e1 la se\u00f1alada por la nueva norma y no en por la vigente en el momento de la comisi\u00f3n de la referida falta. \u00a0Al respecto dice textualmente: \u201cel art\u00edculo demandado (\u2026) a pesar de ser transitorio, viola el debido proceso toda vez que exige, como requisito para continuar con la aplicaci\u00f3n de la norma anterior, el hecho de haberse proferido y notificado al infractor cambiario el correspondiente acto de formulaci\u00f3n de cargos antes de la entrada en vigencia del Decreto 1074 de 1999. En esta norma se olvid\u00f3 que las disposiciones que versan sobre sanciones no pueden ser retroactivas y que su aplicaci\u00f3n debe hacerse hacia el futuro.\u201d. \u00a0<\/p>\n
Es decir, el impugnante sostiene que la norma acusada somete a la sanci\u00f3n prevista por el mismo Decreto en el que est\u00e1 insertada, a quienes incurrieron en infracci\u00f3n cambiaria con anterioridad a su vigencia, esto es, antes del 26 de junio de 1999, si a\u00fan no hab\u00edan sido notificados del correspondiente pliego de cargos, vulnerando con ello el principio de la irretroactividad de la ley sancionatoria. \u00a0<\/p>\n
Para el demandante, la norma que impugna le da a la disposici\u00f3n sancionatoria efecto general inmediato, el cual s\u00f3lo es permitido para las leyes procesales, sin consideraci\u00f3n a que la sanci\u00f3n ostenta car\u00e1cter sustantivo. Advierte que debido a su excesiva carga laboral, la DIAN est\u00e1 apenas iniciando las investigaciones de las infracciones que est\u00e1n a punto de prescribir, sometiendo a las sanciones previstas por el Decreto 1074 de 1999 aquellas cometidas antes de la entrada en vigencia de \u00e9sta normatividad, que eran juzgadas de forma m\u00e1s ben\u00e9vola de acuerdo con el Decreto 1092 de 1996. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n de la Academia de la referencia, intervino en el proceso el doctor Bernardo Carre\u00f1o Varela para discutir la constitucionalidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
El interviniente reconoce que la redacci\u00f3n del art\u00edculo demandado no es afortunada pues permite una lectura procesal y otra sustancial, y asegura que \u201csi el art\u00edculo acusado se refiere \u00fanicamente a cuestiones procesales, como parece desprenderse de la lectura superficial del texto, es la repetici\u00f3n, innecesaria e incompleta de la Ley 153 de 1887.\u201d \u00a0<\/p>\n
No obstante, dice, del contexto normativo de la disposici\u00f3n se deduce que la intenci\u00f3n del legislador fue la de someter las conductas cometidas antes del 26 de junio de 1999 a la regulaci\u00f3n de la nueva normatividad, la del Decreto 1074 de 1999, y en esa medida, le asiste raz\u00f3n al demandante con su reproche, pues acorde con los principios del debido proceso nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes. \u00a0<\/p>\n
Con un ejemplo matem\u00e1tico, la Academia demuestra adem\u00e1s que la disposici\u00f3n atacada va en contrav\u00eda del principio de igualdad, pues dependiendo de la fecha de notificaci\u00f3n del pliego de cargos, el monto de la sanci\u00f3n impuesta para dos conductas que han sido cometidas simult\u00e1neamente, difiere considerablemente. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, la Academia de Jurisprudencia resalta que es deber del legislador, cuando concede al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar, el de se\u00f1alar con precisi\u00f3n el sentido en el cual debe legislarse, con el fin de evitar hechos como el de la norma demanda, en los que el Gobierno regul\u00f3 aspectos relacionados con el debido proceso, que son de tratamiento restrictivo. Por ello, concluye, la ley habilitante es inconstitucional, pues no especific\u00f3 el sentido en que deb\u00eda desarrollarse la legislaci\u00f3n extraordinaria, por lo cual, de contera, es inexequible el Decreto acusado. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. \u00a0<\/p>\n
Con ponencia de la doctora Lucy Cruz de Qui\u00f1ones, el Instituto de la referencia intervino en el proceso para solicitar a la Corte Constitucional que se abstenga de acoger los cargos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Para el Instituto, el Decreto 1074 de 1999 fue expedido con base en facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 93 de la Ley 488 de 1998, precisamente para modificar el cap\u00edtulo segundo del Decreto 1092 de 1996. Esta modificaci\u00f3n, contenida en la disposici\u00f3n acusada \u00a0(art\u00edculo 2\u00ba del Decreto), \u00a0se refiere a los procedimientos administrativos para determinar o sancionar las infracciones al R\u00e9gimen Cambiario y, por tanto, no involucra aplicaci\u00f3n retroactiva del r\u00e9gimen sancionatorio que se encuentra en el art\u00edculo 1\u00ba de dicho Decreto. Posiblemente, dice la interviniente, la norma puede resultar superflua, pues el procedimiento que debe aplicarse en los tr\u00e1mites de sanci\u00f3n cambiaria no recibi\u00f3 modificaci\u00f3n alguna, sin embargo, esa circunstancia no hace que la norma devenga inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
De cualquier manera, aun considerando que la norma acusada no se refiriera \u00fanicamente a aspectos procedimentales, sino que tambi\u00e9n abarcara aspectos sustanciales relativos al r\u00e9gimen sancionatorio, estima que ella permite la aplicaci\u00f3n del principio de favorabilidad. Al respecto dice: \u201cTampoco puede afirmarse que el art\u00edculo 2\u00ba proscriba la aplicaci\u00f3n de las normas contenidas en el art\u00edculo 1\u00ba cuando \u00e9stas resultaren favorables al infractor… \u201cpues la aplicaci\u00f3n retroactiva de la norma m\u00e1s favorable se haya permitida en materia sancionatoria aun cuando sea posterior, pero esta permisi\u00f3n tiene su \u00e1mbito de actuaci\u00f3n en fase aplicativa, de manera que del texto acusado no contradice esta garant\u00eda.\u201d \u00a0<\/p>\n
3. Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u00a0<\/p>\n
En representaci\u00f3n del organismo de la referencia, intervino en el proceso la ciudadana Luz Mary C\u00e1rdenas Velandia, quien solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0<\/p>\n
Para la entidad, el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 1074 de 1999 constituye una excepci\u00f3n al principio de la irretroactividad de la Ley, que no es inconstitucional porque deviene de la voluntad expresa del legislador extraordinario el darle aplicaci\u00f3n hacia el pasado a sus disposiciones, y tambi\u00e9n porque establece un trato m\u00e1s favorable para los infractores del r\u00e9gimen cambiario, propugnando por la consecuci\u00f3n del bien com\u00fan, de acuerdo con razones pol\u00edticas, econ\u00f3micas, sociales o de conveniencia. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la interviniente pone de manifiesto que la nueva legislaci\u00f3n \u00a0pretende reducir las sanciones para algunas infracciones al R\u00e9gimen de Control de Cambios Internacionales, como las derivadas del incumplimiento de requisitos formales, aunque aumenta otras de mayor gravedad, en beneficio del bien com\u00fan. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal prevista, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de su competencia con el fin de solicitar a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de la norma o, en su defecto, que condicione su constitucionalidad, seg\u00fan las siguientes consideraciones. \u00a0<\/p>\n
El Procurador entiende que los procedimientos administrativos deben estar sujetos a los principios constitucionales derivados del debido proceso, que incluyen el derecho de defensa, la presunci\u00f3n de inocencia y el principio de favorabilidad, entre otros. \u00a0<\/p>\n
A su juicio, la norma demandada genera tanto efectos ultractivos como retroactivos: ultractivos para los infractores que incurrieron en la conducta reprochable bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996 y fueron notificados de la formulaci\u00f3n de cargos antes del 26 de junio de 1999, y retroactivos para los que fueron notificados de los cargos con posterioridad a esa fecha. \u00a0<\/p>\n
Ahora, teniendo en cuenta que para el Ministerio P\u00fablico la norma acusada es de car\u00e1cter sustancial y no procedimental, pues el procedimiento establecido en el Decreto 1092 de 1996 no recibi\u00f3 modificaci\u00f3n alguna, es lo cierto que la disposici\u00f3n quebranta el principio de legalidad de la sanci\u00f3n, pues permite que se aplique la norma posterior a conductas cometidas bajo la vigencia de otra ley, tomando como punto de referencia, no la fecha de la infracci\u00f3n sino la de el momento procesal de la notificaci\u00f3n de la formulaci\u00f3n de cargos. \u00a0<\/p>\n
Esta circunstancia hace que la Procuradur\u00eda se vea compelida a interpretar la norma en el sentido que s\u00f3lo ser\u00e1n aplicables de manera retroactiva las disposiciones del Decreto 1074 de 1999 que establezcan sanciones m\u00e1s favorables \u00a0para las conductas cometidas durante la vigencia del Decreto 1092 de 1996. \u00a0<\/p>\n
No obstante, como para el agente del Ministerio P\u00fablico, la norma acusada genera inseguridad jur\u00eddica, en vista de la confusi\u00f3n a que podr\u00eda llevar su falta de definici\u00f3n en torno al procedimiento aplicable y a la aplicaci\u00f3n de las sanciones coexistentes, estima que la Corte debe declarar su inexequibilidad o, en su defecto, condicionar la constitucionalidad al entendido que las infracciones cometidas bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996 ser\u00e1n sancionadas conforme a la norma m\u00e1s favorable sin tener en cuenta el momento de la formulaci\u00f3n de los cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. Por dirigirse la demanda contra normas que forman parte de un Decreto dictado por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo dispuesto en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo \u00a0241 de la Carta, corresponde a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico que se plantea en la demanda. \u00a0<\/p>\n
El referido Decreto, expedido con base en la facultades se\u00f1aladas, consta de tres art\u00edculos. En el primero de ellos, que modifica el art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto ley 1092 de 1996, se se\u00f1alan las sanciones a las cuales quedar\u00e1n sujetas las personas o entidades que infrinjan el R\u00e9gimen Cambiario, en operaciones cuya vigilancia y control sea competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). En el segundo, que es el demandado, se indica que \u201c(l)os procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales en los cuales se haya proferido y notificado acto de formulaci\u00f3n de cargos a los presuntos infractores con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, continuar\u00e1n tramit\u00e1ndose hasta su culminaci\u00f3n conforme a lo previsto en el Decreto-ley 1092 de 1996.\u201d Finalmente el tercer art\u00edculo del Decreto dispone la fecha de su entrada en vigencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio del demandante, el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 1074 de 1999, a pesar de que en su redacci\u00f3n indica que \u201clos procedimientos administrativos cambiarios\u201d adelantados por la DIAN, en ciertos casos continuar\u00e1n rigi\u00e9ndose por la ley antigua y en otros por la nueva, lo cual har\u00eda entender que es una norma que regula los efectos en el tiempo de normas procesales o de ritualidad, en realidad no se refiere a ello, sino a la aplicaci\u00f3n en el tiempo de las disposiciones sustanciales contenidas en el art\u00edculo 1\u00b0 del mismo Decreto, que como se dijo, consagran las nuevas sanciones aplicables a quienes infrinjan el r\u00e9gimen cambiario. Por esta raz\u00f3n, estima que tal disposici\u00f3n es inconstitucional, en cuanto ordena que el infractor sea sancionado de conformidad con la nueva ley (Decreto 1074 de 1999), cuando a la fecha de su entrada en vigencia no haya sido notificado del acto de formulaci\u00f3n de cargos, sin consideraci\u00f3n al momento en el cual se cometi\u00f3 la infracci\u00f3n. En su sentir, la norma sancionatoria que debiera aplicarse, es la vigente en el momento de cometer la infracci\u00f3n, so pena de desconocer la garant\u00eda de legalidad de las penas que consagra el art\u00edculo 29 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos de los intervinientes acogen la interpretaci\u00f3n que de la norma hace el demandante, y en consecuencia abogan por su inconstitucionalidad o por su constitucionalidad condicionada a la aplicaci\u00f3n del principio de favorabilidad. Esta \u00faltima es la posici\u00f3n de la vista fiscal. \u00a0Otros, en cambio, indican que la disposici\u00f3n s\u00f3lo regula aspectos procesales de los juicios de responsabilidad cambiaria, por lo cual no tiene el alcance que se le atribuye en la demanda, pero que a\u00fan si se refiriera a aspectos sustanciales como la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen sancionatorio u otro, no ser\u00eda inconstitucional por la vigencia del principio de favorabilidad. Finalmente, la DIAN estima que la disposici\u00f3n no es inconstitucional porque el legislador tiene libertad para decretar la retroactividad de la ley nueva cuando ello contribuye al bien com\u00fan, adem\u00e1s de que en el caso presente, en ciertos eventos la nueva norma es m\u00e1s favorable a los infractores. \u00a0<\/p>\n
Conforme con lo expuesto, es menester que la Corte desentra\u00f1e el sentido de la disposici\u00f3n demandada, para establecer si ella desconoce el principio de irretroactividad de la ley sancionatoria. \u00a0<\/p>\n
El sentido y alcance del art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 1074 de 1999 \u00a0<\/p>\n
3. El art\u00edculo demandado dispone de un lado la aplicaci\u00f3n de la ley antigua (Decreto 1092 de 1996) a los procedimientos administrativos cambiarios adelantados por la DIAN en los cuales, a la entrada en vigencia de la nueva ley (Decreto 1074 de 1999), ya se hubiere proferido y notificado acto de formulaci\u00f3n de cargos; y de otro, impl\u00edcitamente dispone la aplicaci\u00f3n de la ley nueva a aquellos procedimientos de la misma naturaleza en los cuales, a tal fecha de entrada en vigencia, no se hubiere proferido y notificado el mencionado acto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante aduce que los efectos en el tiempo del tr\u00e1nsito de legislaci\u00f3n que regula la disposici\u00f3n, no se refieren a las normas rituales que regulan los procedimientos administrativos de responsabilidad cambiaria, sino a las sustanciales que definen las sanciones aplicables a las infracciones de esa naturaleza. El asunto es importante, pues si lo regulado fuera el tr\u00e1nsito de leyes procesales, la aplicaci\u00f3n inmediata de la nueva ley a procesos en curso en principio no desconocer\u00eda la Constituci\u00f3n1, al paso que si tratara del tr\u00e1nsito de leyes sustanciales que fijan un r\u00e9gimen sancionatorio, la aplicaci\u00f3n de la nueva ley a infracciones administrativas cometidas con anterioridad a su vigencia, ser\u00eda inconstitucional (salvo el caso en que la nueva ley fuera favorable al infractor), por violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el inciso en que dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201cNadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Visto lo anterior, la Corte encuentra que la disposici\u00f3n demandada es ciertamente oscura, y que admite dos interpretaciones cada una de las cuales debe ser examinada frente a la Constituci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
a. En primer lugar, la norma permite una lectura literal, conforme a la cual ella regula los efectos en el tiempo del tr\u00e1nsito de legislaci\u00f3n de car\u00e1cter procedimental. Las expresiones \u201clos procedimientos administrativos cambiarios ….en los cuales se haya proferido y notificado acto….continuar\u00e1n tramit\u00e1ndose hasta su culminaci\u00f3n conforme a lo previsto en el Decreto Ley 1092 de 1996\u201d parecen referirse a ello. Esta interpretaci\u00f3n literal, sin embargo, llevar\u00eda a concluir que la disposici\u00f3n es superflua, o que en realidad nada dice, pues \u00a0estar\u00eda regulando un tr\u00e1nsito de legislaci\u00f3n que no se ha producido. En efecto, el Decreto 1074 de 1999 fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 93 de la Ley 488 de 1999, para \u201cexpedir el r\u00e9gimen sancionatorio en materia cambiaria\u201d. Ese r\u00e9gimen sancionatorio estaba contenido hasta entonces en el Decreto 1092 de 1996, y el nuevo Decreto, expedido con base en las facultades referidas, vino a modificarlo. No obstante, la modificaci\u00f3n fue solamente parcial, pues el \u00fanico art\u00edculo reformado fue el tercero, que conten\u00eda las sanciones aplicables a quienes infringieran el r\u00e9gimen cambiario en operaciones cuya vigilancia y control fueran de competencia de la DIAN. El procedimiento administrativo cambiario que debe seguirse para la imposici\u00f3n de las sanciones, contenido en el Cap\u00edtulo III (art\u00edculos 4\u00b0 y siguientes) del Decreto 1092 de 1996, no sufri\u00f3 ninguna modificaci\u00f3n. As\u00ed, el nuevo Decreto dentro del cual se inserta la disposici\u00f3n acusada, no contiene ninguna reforma del r\u00e9gimen procedimental. Por ello, la lectura literal de la norma acusada llevar\u00eda a concluir que ella dispone que la legislaci\u00f3n procedimental antigua continuar\u00e1 aplic\u00e1ndose a los procedimientos administrativos cambiarios en los cuales, a la fecha de su entrada en vigencia, ya se haya proferido y notificado acto de formulaci\u00f3n de cargos. Lo cual, en estricto rigor, no era necesario decirlo puesto que no existe una nueva legislaci\u00f3n procedimental, aparte que, por su puesto, aquellos procedimientos administrativos en los cuales si se hubiere proferido tal acto a tal fecha, tambi\u00e9n continuar\u00e1n rigi\u00e9ndose por el Decreto 1092 de 1996, pues no existe otra regulaci\u00f3n aplicable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Teniendo en cuenta que la interpretaci\u00f3n literal expuesta lleva a concluir que la norma es superflua o innecesaria, cabe entonces entenderla de otra manera, si ella es le\u00edda dentro del contexto en el que est\u00e1 insertada, esto es el Decreto 1074 de 1999. Esta lectura arm\u00f3nica con el resto del Decreto, permite entender que aunque el tenor literal pareciera referirse a los efectos en el tiempo del tr\u00e1nsito de las normas relativas a los procedimientos aplicables para sancionar las infracciones cambiarias, en realidad lo que el legislador quiso fue regular los efectos del cambio de las normas sustanciales que fijan las sanciones por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario, pues la modificaci\u00f3n legal fue \u00e9sta y no la de las normas de procedimiento. Esta lectura de la disposici\u00f3n aplicar\u00eda la inveterada norma de hermen\u00e9utica jur\u00eddica, seg\u00fan la cual las disposiciones deben entenderse en el sentido en el que producen efectos y no en el que no los producen. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, cada una de las dos interpretaciones de la norma acusada, deben ser objeto de examen de constitucionalidad separado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Examen de constitucionalidad de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En cuanto a la primera de las interpretaciones expuestas, seg\u00fan la cual la norma acusada regula el tr\u00e1nsito de normas procesales, como queda dicho ella \u00a0hace que la disposici\u00f3n sea superflua. Ahora bien, el que una norma sea superflua o confusa, no la hace devenir en inconstitucional. En el caso presente, el art\u00edculo demandado que ordena que una normatividad ritual que no ha sido modificada contin\u00fae aplic\u00e1ndose, no tiene la virtualidad de desconocer las normas superiores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. En cuanto a la segunda interpretaci\u00f3n, seg\u00fan la cual la norma acusada regula los efectos en el tiempo del tr\u00e1nsito de regulaci\u00f3n sustantiva relativa a las sanciones aplicables por infracci\u00f3n del r\u00e9gimen cambiario, en operaciones cuya vigilancia y control fueran de competencia de la DIAN, la Corte observa lo siguiente: La Constituci\u00f3n regula expresamente en su canon 29 el tema de los efectos del tr\u00e1nsito de la ley penal en el tiempo. Al respecto, se recuerda, indica: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio… \u00a0<\/p>\n
\u201c… En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicar\u00e1 de preferencia a la restrictiva o desfavorable.\u201d \u00a0<\/p>\n
Interpretando esta disposici\u00f3n superior la Corte ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con el tema que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, merece comentario especial la expresi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan la cual \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d y el alcance que dicha expresi\u00f3n tiene en relaci\u00f3n con los efectos de la leyes procesales en el tiempo. Al respecto, es de importancia definir si dicha expresi\u00f3n puede tener el significado de impedir el efecto general inmediato de las normas procesales, bajo la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual tal efecto implicar\u00eda que la persona procesada viniera a serlo conforme a leyes que no son \u201cpreexistentes al acto que se le imputa.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cEn relaci\u00f3n con lo anterior, la Corte detecta que la legislaci\u00f3n colombiana y la tradici\u00f3n jur\u00eddica nacional han concluido que las \u201cleyes preexistentes\u201d a que se refiere la norma constitucional son aquellas de car\u00e1cter substancial que definen los delitos y las penas. De esta manera se incorpora a nuestro ordenamiento el principio de legalidad en materia penal expresado en el aforismo latino nullum crimen, nulla poena sine praevia lege. Pero la normas procesales y de jurisdicci\u00f3n y competencia, tienen efecto general inmediato.\u201d2 (Negrillas fuera del original). \u00a0<\/p>\n
6. As\u00ed pues, la Constituci\u00f3n proh\u00edbe que alguien sea juzgado conforme a normas sustanciales que definan penas, que no sean preexistentes al acto que se \u00a0imputa. Esta prohibici\u00f3n, aplicable en primer lugar a los juicios penales, resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se pretenda la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n. En efecto, reiterada jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que en el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandi las garant\u00edas superiores que rigen en materia penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones, conforme a la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme a normas preexistentes que tipifiquen la contravenci\u00f3n administrativa y se\u00f1alen la sanci\u00f3n correspondiente.3 As\u00ed por ejemplo, en la Sentencia C-386 de 1996, la Corte dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi, en este campo, pues la particular consagraci\u00f3n de garant\u00edas sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado. \u00a0Ahora bien, uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, seg\u00fan el cual las faltas disciplinarias no s\u00f3lo deben estar descritas en norma previa sino que, adem\u00e1s, la sanci\u00f3n debe estar predeterminada.\u201d \u00a0<\/p>\n
Aunque el aparte trascrito se refiere espec\u00edficamente al derecho disciplinario como parte del derecho administrativo sancionador, las consideraciones recaen sobre este \u00faltimo en general. Posteriormente, en el mismo sentido anterior, en otro fallo la Corte especific\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa sanci\u00f3n administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o espec\u00edficos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administraci\u00f3n entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena \u00a0a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige, entonces, que la sanci\u00f3n est\u00e9 contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garant\u00eda suficiente, pues, adem\u00e1s, \u00a0la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanci\u00f3n, o por lo menos permitir su determinaci\u00f3n mediante \u00a0criterios que \u00a0el legislador establezca para el efecto. \u00a0Igualmente, \u00a0ha de ser razonable \u00a0y proporcional,\u00a0 a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su m\u00e1xima expresi\u00f3n la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposici\u00f3n. En otros t\u00e9rminos, la tipificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n administrativa resulta indispensable como garant\u00eda del principio de legalidad.\u201d4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera se tiene que en el derecho administrativo sancionatorio rige el principio de legalidad de las sanciones, conforme al cual toda infracci\u00f3n debe ser castigada de conformidad con normas preexistentes al hecho que se atribuye al sancionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. As\u00ed las cosas, la Corte observa que la disposici\u00f3n que se acusa, en su segunda interpretaci\u00f3n, en principio ser\u00eda inconstitucional en cuanto ordena que en ciertos casos infracciones cometidas con anterioridad a su vigencia sean sancionadas de conformidad con normas que no hab\u00edan sido expedidas para el momento de la comisi\u00f3n de la falta. En efecto, ella dispone que se apliquen las nuevas sanciones contenidas en el Decreto 1074 de 1999, del cual forma parte, a las contravenciones respecto de las cuales no se haya producido acto de formulaci\u00f3n de cargos para la fecha de su entrada en vigencia. Obviamente, la infracci\u00f3n puede haberse cometido antes o despu\u00e9s de la entrada en vigencia del nuevo Decreto, pero la aplicaci\u00f3n de \u00e9ste \u00faltimo no depende de la fecha en que se cometi\u00f3 la falta, sino de la circunstancia de si para tal fecha de entrada en vigencia se hab\u00eda o no notificado el referido acto. As\u00ed, contravenciones administrativas cometidas en vigencia de la normatividad antigua, pueden ser sancionadas conforme a normas inexistentes en el momento de su comisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La inconstitucionalidad se presentar\u00eda por violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Carta, que proh\u00edbe que alguien sea juzgado seg\u00fan normas que no sean preexistentes al acto que se le imputa. Pero adem\u00e1s, como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, los efectos que tolera la disposici\u00f3n son contrarios al principio de igualdad. Ello es as\u00ed porque es posible que dos infractores que incurran en la misma fecha en la misma falta, sean juzgados conforme a normas sancionatorias diversas, si respecto de uno de ellos, a la fecha de entrada en vigencia del nuevo Decreto, se ha proferido el acto tantas veces mencionado, y respecto del otro no.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. No obstante, la Corte advierte que si bien la Constituci\u00f3n de manera general proh\u00edbe la aplicaci\u00f3n retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin embargo una excepci\u00f3n a dicha prohibici\u00f3n general. Esta excepci\u00f3n se da en el caso en el cual las normas posteriores son m\u00e1s favorables al sancionado que las anteriores, pues entonces la retroactividad no s\u00f3lo no es inconstitucional, sino que adem\u00e1s tal aplicaci\u00f3n retroactiva es ordenada por la Constituci\u00f3n . As\u00ed lo dice claramente el art\u00edculo 29 antes trascrito: \u201c… En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicar\u00e1 de preferencia a la restrictiva o desfavorable.\u201d \u00a0<\/p>\n
El principio de legalidad de las sanciones indica de un lado que corresponde al legislador crear, modificar o suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones. De otro significa tambi\u00e9n que dicho se\u00f1alamiento debe ser anterior al hecho que se pretende sancionar. \u00a0No obstante, este \u00faltimo alcance del principio de legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede resultar sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de cometer el delito o la falta, siempre y cuando sea m\u00e1s favorable que la que ten\u00eda vigencia en el momento en que se infringi\u00f3 la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la aplicaci\u00f3n del nuevo r\u00e9gimen sancionatorio contenido en el Decreto 1074 de 1999, a infracciones cometidas con anterioridad a la fecha de su entrada vigencia, si respecto de ellas no se hubiere notificado acto de formulaci\u00f3n de cargos para tal fecha, a pesar de erigirse en la aplicaci\u00f3n retroactiva de disposiciones sancionatorias, no ser\u00eda inconstitucional si el nuevo r\u00e9gimen fuera m\u00e1s favorable que el antiguo, contenido en el Decreto 1092 de 1996. Corresponde entonces estudiar si el nuevo r\u00e9gimen es m\u00e1s favorable que el anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al comparar el r\u00e9gimen sancionatorio consagrado en el Decreto 1092 de 1996, con el que establece el Decreto 1074 de 1999, la Corte aprecia que de manera general \u00e9ste \u00faltimo establece sanciones m\u00e1s benignas que aqu\u00e9l. As\u00ed por ejemplo, por la no presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n de cambio, el r\u00e9gimen antiguo fijaba una sanci\u00f3n del 5% del valor de la operaci\u00f3n no declarada, y el nuevo la establece en el 1% del valor de dicha operaci\u00f3n, sin exceder de 100 salarios m\u00ednimos legales mensuales. Sin embrago, como la misma ciudadana que interviene en nombre de la DIAN lo pone de presente, las sanciones correspondientes a las infracciones m\u00e1s graves fueron incrementadas. Adicionalmente, algunas de las nuevas sanciones han sido determinadas de conformidad con par\u00e1metros distintos de los utilizados en el r\u00e9gimen anterior. Por ejemplo, antes se establec\u00eda que para ciertas contravenciones el monto de la sanci\u00f3n ser\u00eda un porcentaje del valor de la operaci\u00f3n, y ahora se determina que ser\u00e1 un numero fijo de salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes. Estos par\u00e1metros no son comparables para establecer de manera general qu\u00e9 r\u00e9gimen es m\u00e1s favorable al infractor, lo cual debe verse en cada caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte estima que la disposici\u00f3n acusada, en su segunda interpretaci\u00f3n, puede tener, en cada caso particular, efectos constitucionales o inconstitucionales, dependiendo de la favorabilidad o desfavorabilidad de la norma sancionatoria concreta del Decreto 1092 de 1996 o del Decreto 1074 de 1999, que en virtud de lo ordenado por ella, resulta aplicable a los infractores del r\u00e9gimen cambiario, que cometieron la contravenci\u00f3n administrativa antes de la entrada en vigencia de \u00e9ste \u00faltimo. En tal virtud, declarar\u00e1 la exequibilidad de esta \u00faltima interpretaci\u00f3n, condicionada a que la aplicaci\u00f3n de la norma se restrinja a aquellos casos en que redunda en beneficio del infractor que cometi\u00f3 la contravenci\u00f3n antes de su entrada en vigencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII- DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto 1074 de 1999, condicionado a que su aplicaci\u00f3n se restrinja a las normas procedimentales que regulan los juicios de responsabilidad cambiaria, o que respecto de las normas sustanciales, se condicione su aplicaci\u00f3n a que las infracciones del R\u00e9gimen Sancionatorio Cambiario, cometidas bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996, sean sancionadas conforme a la norma m\u00e1s favorable, h\u00e1yanse o no formulado cargos. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARAIN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sobre la aplicaci\u00f3n general inmediata de nuevas normas procesales a tr\u00e1mites en curso, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que \u201cla norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los t\u00e9rminos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales contin\u00faan rigi\u00e9ndose por la ley antigua. \u00a0Esta norma general, en principio, no resulta contraria a la Constituci\u00f3n pues no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos o situaciones jur\u00eddicas consolidadas, que es lo que expresamente prohibe el art\u00edculo 58 superior. Sentencia C-619 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-619 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra \u00a0<\/p>\n
3 Sobre el particular pueden consultarse entre otras las siguientes sentencias: C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. C-564 de 2000, M.P \u00a0Alfredo Beltr\u00e1n Sierra. C-1161 de 2000 M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero. C-386 de 1996, M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia C- 564 de 2000, M.P Alfredo Beltr\u00e1n Sierra.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-922\/01 \u00a0 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Aplicaci\u00f3n de normatividad anterior y nueva \u00a0 TRANSITO DE LEY PROCESAL-Aplicaci\u00f3n inmediata de nueva normatividad\/TRANSITO DE LEY SUSTANCIAL-Inconstitucionalidad por aplicar nueva normatividad a circunstancias anteriores \u00a0 NORMA ACUSADA-Oscuridad \u00a0 TRANSITO DE LEGISLACION PROCESAL-Efectos en el tiempo \u00a0 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO-Sanciones \u00a0 TRANSITO DE LEGISLACION SUSTANCIAL-Efectos en el tiempo\/REGIMEN […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[45],"tags":[],"class_list":["post-7017","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7017","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=7017"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7017\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=7017"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=7017"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=7017"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}