\u00a0 \u00a0 Sentencia SU.1122\/01 \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Autoridades administrativas \u00a0<\/p>\n
En un estado constitucional, todas las autoridades est\u00e1n sometidas al imperio de la Constituci\u00f3n. Ello implica que la interpretaci\u00f3n constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando su comportamiento a los postulados de la Carta. El hecho de que la autoridad administrativa se encuentre obligada a considerar la Constituci\u00f3n como criterio \u00faltimo y definitivo para seleccionar la opci\u00f3n hermen\u00e9utica correcta, no implica que no goce de un relativo margen de apreciaci\u00f3n. Ante el texto, el int\u00e9rprete del derecho se encuentra frente a una gama de opciones de sentido normativo, cuyos l\u00edmites est\u00e1n definidos por el texto mismo, sin que ello implique que se imponga siempre una \u00fanica interpretaci\u00f3n posible. \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Autonom\u00eda por autoridad administrativa\/CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional sobre interpretaci\u00f3n de texto normativo \u00a0<\/p>\n
Debe admitirse que los funcionarios p\u00fablicos se enfrentan a un marco interpretativo dentro del cual est\u00e1n, prima facie, en libertad de seleccionar la opci\u00f3n hermen\u00e9utica (sentido normativo) que consideren ajustada al texto positivo, tanto Constitucional como legal. El car\u00e1cter prima facie de la autonom\u00eda interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o constitucional. As\u00ed las cosas, ante la existencia de varias interpretaciones de un texto normativo, de las cuales ninguna desconoce la Constituci\u00f3n y en ausencia de una interpretaci\u00f3n institucionalizada, la autoridad administrativa goza de mayor amplitud en la valoraci\u00f3n del sentido y alcance del texto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Intervenci\u00f3n excepcional sobre interpretaci\u00f3n de texto normativo\/ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional sobre interpretaci\u00f3n de texto normativo \u00a0<\/p>\n
La soluci\u00f3n de controversias interpretativas en el orden legal sea tarea de los jueces ordinarios o la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa y que la Corte \u00fanicamente intervendr\u00e1 en dicho conflicto cuando \u00e9ste adquiera connotaci\u00f3n constitucional; es decir, cuando se afectan los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma. Dicho fen\u00f3meno, ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, se presenta cuando: \u201c(1) la interpretaci\u00f3n efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretaci\u00f3n propuesta por los actores es la \u00fanica admisible a la luz del texto constitucional\u201d. Cuando la interpretaci\u00f3n que realice la administraci\u00f3n desborde el marco de lo razonable y, con ello se violen derechos fundamentales, es posible, siempre y cuando se den los restantes supuestos exigidos en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n, acudir a la tutela como mecanismo de protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION DE TEXTO LEGAL-Debe estar conforme a la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Si bien eventualmente es necesaria una interpretaci\u00f3n del texto legal conforme a la Constituci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n de la Carta que precede al ejercicio hermen\u00e9utico sobre la norma legal ha de ser respetuosa de la Constituci\u00f3n. Se puede decir que la Constituci\u00f3n misma ha de interpretarse conforme a la Constituci\u00f3n. De ah\u00ed que aunque sea inevitable preferir determinados principios y m\u00e9todos interpretativos, \u00e9stos han de armonizar con otras opciones hermen\u00e9uticas. Unicamente de esta manera se asegura la primac\u00eda \u00edntegra de la Constituci\u00f3n y no meramente el reconocimiento de una superioridad de algunas de sus disposiciones o consecuencias normativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Profundizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EXPANSION DE LA DEMOCRACIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
El mandato de expansi\u00f3n de la democracia que impone la Carta, ha de entenderse como resultado de varios procesos que involucran garant\u00edas para que la participaci\u00f3n realmente sea voluntaria, las decisiones efectivamente sean expresi\u00f3n de las opciones personales, cada opini\u00f3n sea igualmente valorada y los procedimientos fijados normativamente sean cumplidos. Es decir, la expansi\u00f3n de la democracia implica que el Estado tiene la obligaci\u00f3n de asegurar que los elementos constitutivos de la democracia (derechos fundamentales) sean respetados y profundizados. En este orden de ideas, no se habr\u00e1 logrado expansi\u00f3n alguna si resultan insuficientes los mecanismos para evitar que las opiniones (votos o decisiones) sean desconocidas. Se impone, por lo tanto, una estricta sujeci\u00f3n a las condiciones normativas impuestas para el ejercicio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DEMOCRATICO-Primac\u00eda de lo sustancial sobre lo formal \u00a0<\/p>\n
La regla que hace primar lo sustancial sobre lo formal no puede interpretarse, en punto a la democracia, como una capitis diminutio de las normas procedimentales y la superioridad ontol\u00f3gica de la opini\u00f3n contenida en el voto o, en este caso, el \u201capoyo\u201d. Por el contrario, es necesario distinguir entre los elementos sustanciales que estructuran el proceso democr\u00e1tico, de aquellos formales que simplemente regulan el funcionamiento de las autoridades administrativas encargadas de enfrentar el ejercicio democr\u00e1tico. En este sentido, las que disponen sobre la validez de los procedimientos democr\u00e1ticos e imponen las condiciones bajo las cuales han de realizarse, no pueden entenderse \u201cformales\u201d, sino que adquieren realmente car\u00e1cter sustancial, pues definen, en \u00faltimas, por utilizar la analog\u00eda con una manifestaci\u00f3n de la democracia, la competencia para producir el mandato. \u00a0<\/p>\n
LEY ESTATUTARIA-Sistema normativo para desarrollar derechos fundamentales \u00a0<\/p>\n
La obligaci\u00f3n constitucional de que ciertas materias sean desarrolladas por ley estatutaria, significa que mediante instrumentos democr\u00e1ticos se debe precisar, de acuerdo a las circunstancias hist\u00f3ricas imperantes, las condiciones de ejercicio de los derechos constitucionales y, en particular, los fundamentales. Dicha precisi\u00f3n supone que el legislador est\u00e1 facultado para seleccionar, entre todas las opciones normativas que surgen del texto constitucional, aquellas que, sin resultar desproporcionadas o irrazonables, desarrollen de mejor manera el derecho en cuesti\u00f3n. El legislador, en este caso mediante ley estatutaria, est\u00e1 en libertad (dentro del marco de la Constituci\u00f3n) de dise\u00f1ar el sistema normativo que considere pertinente y conveniente para desarrollar el derecho en cuesti\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONSTITUCION POLITICA-Establece el n\u00famero de apoyos para solicitar al Congreso que convoque a un referendo \u00a0<\/p>\n
CONVOCATORIA A REFERENDO-Apoyo a promotores en la primera etapa\/SOLICITUD CONVOCATORIA A REFERENDO-Apoyo al texto en la segunda etapa \u00a0<\/p>\n
Si bien existe identidad teleol\u00f3gica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realizaci\u00f3n del acto complejo, en este caso, la solicitud al Congreso de la Rep\u00fablica para que convoque a un referendo, tambi\u00e9n ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyada popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para prop\u00f3sitos distintos: en la primera, se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda, un texto concreto. De ah\u00ed que, si se entiende que el \u201capoyo\u201d es manifestaci\u00f3n de la libertad individual (como lo es el voto) y representaci\u00f3n de su individualidad, al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intenci\u00f3n popular (se apoya la inscripci\u00f3n o la solicitud de referendo), aduciendo que en \u201c\u00faltimas conducen a lo mismo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONVOCATORIA A REFERENDO-Tiempo ilimitado en la primera etapa\/CONVOCATORIA A REFERENDO-Tiempo limitado en la segunda etapa \u00a0<\/p>\n
CONVOCATORIA A REFERENDO-Determinaci\u00f3n de plazo \u00a0<\/p>\n
La puesta en funcionamiento del aparato estatal, integrado en este caso por la Organizaci\u00f3n Electoral y las C\u00e1maras Legislativas, requiere de una planificaci\u00f3n de las labores que les corresponden. Por tanto, resulta l\u00f3gico y conveniente que la ley establezca un determinado plazo para tramitar la solicitud de un referendo, pues la falta de esta regulaci\u00f3n dejar\u00eda a las autoridades sin posibilidad de planificar en forma adecuada las tareas que constitucionalmente les corresponden. De otra parte, la necesidad y la conveniencia del plazo se\u00f1alado en la Ley, se observa al considerar que la solicitud de un referendo obedece social y pol\u00edticamente a una determinada coyuntura hist\u00f3rica, la cual ontol\u00f3gicamente no puede convertirse en una circunstancia intemporal que faculte a los promotores para continuar indefinidamente con el tr\u00e1mite de una solicitud, que pasado determinado tiempo bien pudo haber perdido su raz\u00f3n de ser. \u00a0<\/p>\n
REFERENDO-Tr\u00e1mite de la solicitud\/REFERENDO-Requisitos de la solicitud \u00a0<\/p>\n
La Ley 134 de 1994, regula lo relativo al tr\u00e1mite de las solicitudes de referendo y de tr\u00e1mite de iniciativa legislativa, inscritas. Contrario a lo que ocurre con el proceso de inscripci\u00f3n, en esta etapa se exigen varios elementos que la tornan completamente distinta, org\u00e1nica y final\u00edsticamente. En primer lugar, cabe destacar la manera extensa en que el legislador regul\u00f3 dicha etapa. Adem\u00e1s de establecer los requisitos (m\u00e1s intensos) para los formularios y la presentaci\u00f3n de la solicitud, se establece un t\u00e9rmino para que el Registrador suministre los formularios y un plazo para recolectar los apoyos, as\u00ed como la posibilidad de su pr\u00f3rroga, los requisitos que deben cumplir las firmas, las causales de anulaci\u00f3n y el competente para adoptar la decisi\u00f3n anulatoria, la posibilidad de recibir apoyos por correo, el tr\u00e1mite de un desistimiento, la entrega de los formularios a la Registradur\u00eda, su verificaci\u00f3n, certificaci\u00f3n, destrucci\u00f3n de formularios y mecanismos de protecci\u00f3n judicial y la recolecci\u00f3n de firmas en los entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION JURIDICA-Diferencia conceptual entre reglas y principios \u00a0<\/p>\n
La diferencia conceptual entre reglas y principios sugiere varios problemas interpretativos. El car\u00e1cter preciso de las reglas obliga a preferirlas a la hora de enfrentar conflictos con los principios. Empero, una interpretaci\u00f3n razonable de reglas puede llevar a situaciones abiertamente incompatibles con principios, aunque no sean ilegales o il\u00edcitas. Se trata de eventos en los cuales existe la posibilidad leg\u00edtima de interpretar una regla, que puede conducir, entre muchos, a un resultado determinado, el cual no se encuentra prohibido por el ordenamiento, pero resulta incompatible con los principios que sustentan la regla. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 FRAUDE A LA LEY \u00a0<\/p>\n
Se puede hablar de un fraude a la ley (o fraude al derecho), por cuanto se aprovecha las opciones hermen\u00e9uticas que se desprenden de una regla, para fines o resultados no queridos (en tanto que incompatibles) por el ordenamiento jur\u00eddico. No se trata de un acto ilegal o il\u00edcito en la medida en que no existe regla que proh\u00edba el resultado hermen\u00e9utico. La calificaci\u00f3n de fraude, entonces, tiene por objeto permitir que se corrija este fen\u00f3meno, a pesar de no ser t\u00edpico. En este orden de ideas, el juez y la administraci\u00f3n tienen el deber de evitar que se interpreten los textos legales de manera que se cometa fraude a los principios del sistema. \u00a0<\/p>\n
DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE LA PERSONALIDAD JURIDICA-Vulneraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-465235 \u00a0<\/p>\n
Peticionarios: Ang\u00e9lica Lozano Correa, Armando Novoa Garc\u00eda y Antonio Navarro Wolf \u00a0<\/p>\n
Accionado: Organizaci\u00f3n Electoral, Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., octubre veinticinco (25) de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
En el proceso de revisi\u00f3n de las sentencias proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n C, de marzo 23 de 2001 y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, el 4 de mayo de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. HECHOS \u00a0<\/p>\n
1. Manifiestan los accionantes, actuando en nombre propio, y en su calidad de integrantes del Comit\u00e9 de Promotores del \u201cReferendo Contra la Corrupci\u00f3n # 2\u201d y del grupo de apoyo al mismo, que el 25 de abril de 2000, seg\u00fan lo estipulado en la Ley 134 de 1994, el ciudadano Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa, en la condici\u00f3n de vocero designado por el comit\u00e9 de promotores, present\u00f3 ante la Organizaci\u00f3n Electoral \u2013 Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil \u2013 solicitud de referendo constitucional. \u00a0<\/p>\n
2. Aducen los peticionarios que junto con la solicitud de inscripci\u00f3n se aportaron 178.774 firmas de las cuales, luego del estudio t\u00e9cnico grafol\u00f3gico, se invalidaron 10.213 por grafolog\u00eda y 29.480 por otros requisitos, quedando 139.081 apoyos v\u00e1lidos. Con tal cantidad de firmas se cumpli\u00f3 con el requisito de obtener apoyo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral para lograr la inscripci\u00f3n de la iniciativa. \u00a0<\/p>\n
3. A\u00f1aden los accionantes que las personas que firmaron la solicitud de inscripci\u00f3n conoc\u00edan el texto que se propon\u00eda para ser propuesto en referendo, ya que este iba anexo a la planilla de firmas. \u00a0<\/p>\n
4. Con posterioridad al cumplimiento del requisito antes mencionado, el Registrador Nacional del Estado Civil expidi\u00f3 la resoluci\u00f3n # 2119 del 15 de mayo de 2000, \u201cpor la cual se inscribe el Comit\u00e9 de Promotores, el Vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional\u201d. Tal iniciativa se radic\u00f3 bajo el n\u00famero 2 y se denomin\u00f3 \u201cReferendo Contra la Corrupci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
5. El se\u00f1or Armando Novoa se encontraba inscrito como parte del Comit\u00e9 de Promotores y el se\u00f1or Antonio Navarro Wolf particip\u00f3 en la presentaci\u00f3n y desarrollo de la iniciativa, como es de p\u00fablico conocimiento, seg\u00fan lo manifestado por los accionantes. \u00a0<\/p>\n
6. Una vez inscrita la iniciativa, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil suministr\u00f3 los formularios para el tr\u00e1mite de la solicitud de referendo. Seg\u00fan los accionantes, tales formularios conten\u00edan una exposici\u00f3n de motivos, un resumen de la propuesta, y el texto integral de la misma. \u00a0<\/p>\n
8. El 20 de octubre de 2000, se entregaron a la Organizaci\u00f3n Electoral 1\u00b4199.002 apoyos de los cuales 877.030 quedaron como v\u00e1lidos despu\u00e9s del examen de grafolog\u00eda. \u00a0<\/p>\n
9. El 15 de noviembre de 2000, fueron entregados a la Registradur\u00eda Nacional, 134.103 nuevos apoyos, de los cuales 108.920 fueron v\u00e1lidos despu\u00e9s de realizado el examen grafol\u00f3gico. \u00a0<\/p>\n
10. El 15 de diciembre de 2000, se entregaron 31.390 firmas las cuales no fueron tenidas en cuenta por la Organizaci\u00f3n Electoral, porque as\u00ed fueran v\u00e1lidas no lograban acreditar, acumuladas a las anteriores, el 5% del censo electoral que correspond\u00eda a 1\u00b4068.337 firmas. \u00a0<\/p>\n
11. El 18 de diciembre de 2000, el Registrador Nacional emiti\u00f3 certificaci\u00f3n en la que constan los resultados de la inscripci\u00f3n, y los de la etapa de tr\u00e1mite para adelantar el \u201cReferendo Contra la Corrupci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
12. El 17 de enero de 2001, la Vocero del Referendo 02 Ang\u00e9lica Lozano Correa solicit\u00f3 que adem\u00e1s de los 985.950 apoyos recaudados y acreditados, la organizaci\u00f3n electoral tuviera en cuenta los 139.081 apoyos inicialmente presentados y certificados por esa instituci\u00f3n, pues contabilizados estos, la suma arrojaba un guarismo que permit\u00eda cumplir con el requisito del cinco por ciento del censo electoral nacional exigido por el art\u00edculo 375 de la Constituci\u00f3n para presentar proyectos de acto legislativo al Gobierno. Aducen los accionantes que sumados los apoyos v\u00e1lidos para inscripci\u00f3n de Vocero, Promotores y solicitud de referendo con los apoyos para el tr\u00e1mite de la solicitud de referendo se obtiene un total de 1\u00b4125.031 firmas. \u00a0<\/p>\n
13. El 19 de enero de 2000, la Registradur\u00eda Nacional, a trav\u00e9s de la Directora de Gesti\u00f3n Electoral, Gloria Ruiz Moya, dio respuesta negativa a la \u00a0solicitud de suma de apoyos por considerar que no era posible adicionar los apoyos recolectados en las dos etapas mencionadas ya que, a su juicio, \u201clas dos etapas son independientes y para una de ellas la ley exige el cumplimiento de ciertos requisitos sin los cuales no es posible continuar con el tr\u00e1mite para someter a referendo un proyecto de reforma constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
14. Seg\u00fan los peticionarios, el art\u00edculo 375 de la Constituci\u00f3n no establece que los apoyos recolectados para la solicitud de referendo en sus distintas etapas no puedan sumarse entre si. Tampoco lo hace de manera expresa o t\u00e1cita la Ley 134 de 1994. Argumentan los peticionarios que por ser los dos textos en los que se recogieron los apoyos id\u00e9nticos en su contenido, se debe entender que los ciudadanos al firmarlos lo hicieron porque apoyaban la misma iniciativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. El 6 de marzo de 2001 los accionantes interpusieron la presente acci\u00f3n de tutela ya que, a su juicio, con tal proceder la Registradur\u00eda vulner\u00f3 el derecho a la participaci\u00f3n ciudadana en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico consagrado en el art\u00edculo 40 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
II. DECISIONES JUDICIALES \u00a0<\/p>\n
A. Primera Instancia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n C, en fallo del 23 de marzo de 2001 declar\u00f3 improcedente la tutela interpuesta por considerar que existe otro mecanismo id\u00f3neo de protecci\u00f3n judicial para que sean garantizados los derechos de los accionantes, cual es la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, m\u00e1xime cuando la presente tutela no fue interpuesta como mecanismo transitorio. Aduce el Tribunal que si bien frente a la decisi\u00f3n de archivo de la solicitud de referendo la Ley 134 de 1994, art\u00edculo 25, restringe las acciones ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo al caso de anulaci\u00f3n de firmas que haya tenido como consecuencia que el apoyo requerido no se alcance, en el presente caso se encontraban frente a la controversia de un acto diferente cual es la respuesta negativa dada por la Directora de Gesti\u00f3n Electoral ante la solicitud de la suma de apoyos recogidos en la etapa de inscripci\u00f3n de la solicitud de referendo y en la de solicitud de referendo. Este acto administrativo no tiene restricciones en cuanto a la procedencia de recursos para atacar su validez. Siendo esto as\u00ed, no procede la tutela. \u00a0<\/p>\n
B. Segunda instancia. \u00a0<\/p>\n
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta, en fallo del 4 de mayo de 2001, revoc\u00f3 la sentencia del Tribunal, en cuanto \u00e9sta la hab\u00eda considerado improcedente, y en su lugar deneg\u00f3 la tutela interpuesta por los accionantes por considerar que las etapas de inscripci\u00f3n de promotores y voceros de referendo y la de solicitud del mismo son diferentes, se manejan independientemente y tienen distinta finalidad. En consecuencia, sostiene que no le asiste raz\u00f3n a los accionantes al considerar que se deben sumar las firmas de estas dos etapas. Las razones por las cuales, para el Consejo de Estado, se trata de dos etapas diferentes son:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. El formulario para el tr\u00e1mite de solicitud de referendo es diferente a aquel con el cual se efectu\u00f3 la inscripci\u00f3n en la registradur\u00eda correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Tales razones tienen su respaldo en la ley 134 de 1994 \u00a0<\/p>\n
A\u00f1ade el Consejo de Estado que el art\u00edculo 25 de la Ley 134 de 1994 contempla la posibilidad de interponer, por parte de los promotores las acciones a que hubiere lugar contra la certificaci\u00f3n expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil \u201ccuando por la anulaci\u00f3n de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido\u201d. Dicha disposici\u00f3n no consagra otras posibilidades de impugnaci\u00f3n de la certificaci\u00f3n, ni de la respuesta negativa a la solicitud de suma de apoyos obtenidos en las etapas de inscripci\u00f3n de voceros y propuesta del referendo, y la de solicitud de referendo. De llegarse a interponer el mecanismo consagrado en el art\u00edculo 25, en t\u00e9rminos de eficacia de la protecci\u00f3n, una acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento \u201cdar\u00eda al traste con el impulso democr\u00e1tico\u201d, pues el tiempo requerido para el desenvolvimiento procesal de la acci\u00f3n har\u00eda que dejara de ser un medio oportuno para obtener decisi\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
Torn\u00e1ndose ineficaz el mecanismo de la acci\u00f3n de nulidad, cabr\u00eda el estudio a trav\u00e9s de tutela. Sin embargo, no se interpuso a tiempo tal mecanismo, visto que desde el momento de la decisi\u00f3n que se ataca hasta la fecha de interposici\u00f3n de la acci\u00f3n de la referencia, pas\u00f3 mucho tiempo. Considera el Consejo de Estado que de haberse utilizado la tutela, debi\u00f3 hacerse de manera inmediata.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente argumenta que el art\u00edculo 25 antes mencionados consagra que una vez la registradur\u00eda correspondiente haya expedido el certificado de contabilizaci\u00f3n de firmas, se conservar\u00e1n los formularios en que fueron registradas las mismas por 20 d\u00edas, t\u00e9rmino en el cual los promotores podr\u00e1n interponer ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso las acciones a las que hubiere lugar cuando por anulaci\u00f3n de firmas no se hubiere obtenido el apoyo requerido. A la fecha de la interposici\u00f3n de la tutela, al no haber hecho uso del recurso contemplado en el art\u00edculo 25, ya se encuentran destruidos los formularios donde estaban registradas las firmas. En consecuencia, el juez de tutela no podr\u00eda entrar a ordenar al Registrador del Estado Civil que contabilice los 139.081 apoyos recolectados sin que previamente este funcionario verifique si dentro de las firmas de la segunda etapa se repitieron algunas de la primera. \u00a0<\/p>\n
III. PRUEBAS \u00a0<\/p>\n
Constan en el expediente las siguientes pruebas: \u00a0<\/p>\n
1. Resoluci\u00f3n # 2119 de mayo 15 de 2000 por la cual se inscribe el Comit\u00e9 de Promotores, el Vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional. La parte resolutiva de la resoluci\u00f3n reza: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO PRIMERO: Inscribir como miembros del comit\u00e9 de promotores del referendo constitucional a los siguientes ciudadanos \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Nombre\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0C\u00e9dula de ciudadan\u00eda \u00a0<\/p>\n
1. ARMANDO NOVOA GARCIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 19.451.824 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
4. ANGELICA LOZANO CORREA \u00a0 \u00a0 \u00a0 52.268.342 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
ARTICULO TERCERO: Inscribir la iniciativa ciudadana de \u201creferendo contra la corrupci\u00f3n\u201d asign\u00e1ndole para todos los efectos el n\u00famero de radicaci\u00f3n 002. \u00a0<\/p>\n
2. Escrito de diciembre 15 de 2000 presentado a la Direcci\u00f3n Nacional\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Electoral, en el cual Ang\u00e9lica Lozano Correa relaciona la entrega de 2365 folios que contienen 31390 firmas que apoyan la solicitud de referendo. \u00a0<\/p>\n
3. Certificado de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil de diciembre 18 de 2000 que consagra: \u00a0<\/p>\n
\u201cQue ante la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil se encuentra inscrita la iniciativa ciudadana de \u201creferendo constitucional contra la corrupci\u00f3n\u201d radicada con el No 002 tal como consta en la resoluci\u00f3n No 2119 del 15 de mayo de 2000. \u00a0<\/p>\n
Que el 20 de octubre de 2000 el vocero del citado referendo entreg\u00f3 a la Registradur\u00eda Nacional 1.199.002 apoyos los cuales fueron revisados de conformidad con lo indicado en el art\u00edculo 19 de la ley de 1994 encontr\u00e1ndose que de ellos se invalidaron 165.466 por concepto grafol\u00f3gico 11.108 por datos ilegibles, no identificables, incompletos, falsos o err\u00f3neos y 45.398 por consulta al censo electoral, quedando un total de 877.030 apoyos v\u00e1lidos. \u00a0<\/p>\n
Que el 15 de noviembre de 2000 fueron entregados a la Registradur\u00eda Nacional 134.103 apoyos, los cuales fueron revisados de conformidad con lo indicado en el art\u00edculo 19 de la ley 134 de 1994, encontr\u00e1ndose que de ellos se invalidaron 11.687 por concepto grafol\u00f3gico, 6.174 por datos ilegibles, no identificables, incompletos, falsos o err\u00f3neos y 7.322 por consulta al censo electoral, quedando un total de 108.920 apoyos v\u00e1lidos. \u00a0<\/p>\n
Que de acuerdo con lo anterior, de 1.333.105 firmas entregadas se han invalidado 347.155 por los factores anotados, quedando 985,950 apoyos v\u00e1lidos. \u00a0<\/p>\n
Que el 15 de diciembre de 2000 fueron entregadas 31.390 firmas, las cuales la Registradur\u00eda Nacional se abstiene de revisar por cuanto as\u00ed sean v\u00e1lidas en su totalidad, no alcanzan para acreditar el 5% del censo electoral, equivalente a 1.068.337 firmas o apoyos. \u00a0<\/p>\n
Que a los promotores del referendo constitucional radicado con el No 002 les venci\u00f3 el plazo definitivo para la recolecci\u00f3n de firmas el d\u00eda 15 de diciembre de 2000 y no acreditaron el n\u00famero m\u00ednimo de apoyos de que trata el art\u00edculo 33 de la se\u00f1alada ley. En consecuencia la solicitud de referendo ser\u00e1 archivada de conformidad con el inciso 2 del art\u00edculo 22 de la misma ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. Solicitud de suma de los apoyos presentados para la inscripci\u00f3n de la\u00a0 \u00a0<\/p>\n
solicitud de referendo con los de la etapa de tr\u00e1mite de la solicitud de referendo constitucional presentada el 17 de enero de 2000 por Ang\u00e9lica Lozano Correa ante el Registrador Nacional del Estado Civil. El texto de la solicitud es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cQueremos a trav\u00e9s de esta, saber si la Resoluci\u00f3n2119 del 15 de mayo de 2000 fue tenida en cuenta para el c\u00f3mputo del 5% de apoyos que de acuerdo al censo electoral y la Ley 134 requerimos, es decir, si los 139.081 apoyos validados all\u00ed, hacen parte del resultado final de la evaluaci\u00f3n hecha por su entidad a nuestro referendo. \u00a0<\/p>\n
De no haberse tenido en cuenta el n\u00famero de apoyos v\u00e1lidos en ese momento, le solicitamos proceda a hacerlo ahora\u201d \u00a0<\/p>\n
5. Respuesta dada por la Directora de Gesti\u00f3n Electoral el 19 de enero de 2001 a la solicitud de suma de apoyos de las etapas de inscripci\u00f3n de promotores de referendo y los de apoyo a la solicitud de referendo presentada por la ciudadana Ang\u00e9lica Lozano Correa. Dice la mencionada respuesta: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn atenci\u00f3n a su comunicaci\u00f3n del 17 de enero pasado, le informo que el mecanismo de participaci\u00f3n ciudadana para someter a referendo una reforma constitucional comprende 2 etapas. La primera hace relaci\u00f3n a la inscripci\u00f3n de promotores de una iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo, la cual de conformidad con el art\u00edculo 10 de la ley 134 de 1994 debe contar con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. \u00a0<\/p>\n
Revisados por la Registradur\u00eda los apoyos presentados por el Referendo 002 para la inscripci\u00f3n de promotores, se dio cumplimiento a la normatividad en el sentido de completar el n\u00famero de firmas requerido por la ley, es decir, el 5 por mil del censo electoral vigente para la \u00e9poca de la inscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cumplida la etapa anterior, se procede de acuerdo a lo estipulado en el art\u00edculo 33 de la misma normatividad, el que exige que a iniciativa de un grupo de ciudadanos no menor del 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobaci\u00f3n de la mayor\u00eda de los miembros de ambas c\u00e1maras podr\u00e1 someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo congreso incorpore a la ley. \u00a0<\/p>\n
La Registradur\u00eda en su momento, mediante resoluci\u00f3n 2119 de mayo 15 de 2000 inscribi\u00f3 el Comit\u00e9 de promotores por haberse dado cumplimiento al respaldo del 5 por mil de los apoyos tal como lo exige la ley. \u00a0La segunda etapa requiere completar el 5 % de censo electoral vigente para someter a referendo un proyecto de reforma constitucional, condici\u00f3n que no fue alcanzada por los promotores del Referendo 002. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, las dos etapas son independientes y para cada una de ellas la ley exige el cumplimiento de ciertos requisitos sin los cuales no es posible continuar con el tr\u00e1mite para someter a referendo un proyecto de reforma constitucional. \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil en cumplimiento de la ley certific\u00f3 en las dos oportunidades y de forma independiente el n\u00famero de apoyos presentados por los promotores del referendo 002, sin que sea viable en esta oportunidad computar los que se tuvieron en cuenta para la inscripci\u00f3n de los promotores. \u00a0<\/p>\n
Formato para recoger firmas de apoyo para la inscripci\u00f3n de promotores del referendo 002. El formato anexado al expediente es un formato tipo entregado por la Registradur\u00eda que consta de los siguientes espacios que deben ser llenados por los promotores: \u00a0<\/p>\n
a. Proyecto de reforma constitucional: ____________________ \u00a0<\/p>\n
b. Exposici\u00f3n de motivos y resumen de la propuesta:__________________________________________________________________________________________________________ \u00a0<\/p>\n
c. Espacio para escribir el nombre del vocero y de los promotores. \u00a0<\/p>\n
Al final de la cara principal del formato est\u00e1 escrita la siguiente advertencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cd. Leer detenidamente el texto de la norma que se pretende reformar antes de firmar\u201d \u00a0<\/p>\n
El encabezado del formulario dice \u201cReferendo Constitucional Suscripci\u00f3n de Apoyos\u201d (el resaltado es nuestro) \u00a0<\/p>\n
En la parte final de la cara posterior del formulario est\u00e1 escrito con posterioridad al espacio para consignar las firmas: \u201cantes de firmar lea el texto de la norma o las razones de la propuesta\u201d. \u00a0<\/p>\n
7. Formato para recoger firmas de apoyos para la propuesta de referendo 002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este formato contiene los siguientes datos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Encabezado que dice \u201creferendo para reformar la constituci\u00f3n \u2013 Suscripci\u00f3n de apoyos\u201d (el resaltado es nuestro) \u00a0<\/p>\n
b. Nombre del proyecto (Referendo contra la corrupci\u00f3n) \u00a0<\/p>\n
c. Exposici\u00f3n de motivos y resumen de la propuesta del \u201creferendo contra la corrupci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
d. Nombres del vocero y los promotores del \u201creferendo contra la corrupci\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
e. Advertencia de leer detenidamente el texto de la norma que se pretende reformar antes de firmar. \u00a0<\/p>\n
f. En la parte de atr\u00e1s del formato est\u00e1 impreso el texto completo de la reforma. \u00a0<\/p>\n
8. Informe del Director de Gesti\u00f3n Electoral de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil de 29 de agosto de 2001 en el cual se afirma que \u201cse encuentran en el almac\u00e9n del Fondo Rotatorio de la\u00a0 Registradur\u00eda, cuarenta y un cajas (41) con los formularios para la solicitud de Referendo # 02.\u201d \u00a0<\/p>\n
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en armon\u00eda con los art\u00edculos 33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar las sentencias de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2. En concepto de los demandantes, la negativa de la Organizaci\u00f3n Electoral, Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, de adicionar al guarismo de firmas recolectadas para apoyar el tr\u00e1mite de la solicitud de referendo, el n\u00famero de firmas recibidas para la inscripci\u00f3n de la solicitud de referendo, que impide se alcance el porcentaje definido en la Constituci\u00f3n, constituye una interpretaci\u00f3n de la Carta y de la Ley 136 de 1994, que desconoce el derecho fundamental a la participaci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La secci\u00f3n Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consider\u00f3 que la inscripci\u00f3n y el apoyo al referendo son momentos distintos, sometidos a requisitos diferentes y, por lo mismo, no pueden adicionarse los \u201capoyos\u201d obtenidos en uno y otro caso. \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte Constitucional establecer si la negativa de adicionar las firmas presentadas para lograr la inscripci\u00f3n del proyecto, al total de firmas que apoyan la solicitud de referendo, que impide se alcance el m\u00ednimo exigido por la Constituci\u00f3n y la ley, bajo el argumento de que la Ley 136 de 1994 dispuso que se trataban de momentos distintos, viola el derecho fundamental a la participaci\u00f3n pol\u00edtica (C.P. art. 40). \u00a0<\/p>\n
A efectos de resolver este problema jur\u00eddico, la Corte abordar\u00e1, en primer lugar, la tem\u00e1tica de la interpretaci\u00f3n constitucional por parte de las autoridades administrativas. Luego se ocupar\u00e1 del proceso de referendo y estudiar\u00e1 las tesis que en relaci\u00f3n al caso concreto exponen los intervinientes y las autoridades judiciales. \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n por la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. En un estado constitucional, todas las autoridades est\u00e1n sometidas al imperio de la Constituci\u00f3n. Tal es el mandato del art\u00edculo 4 de la Carta y est\u00e1 en la base de los fines previstos en el art\u00edculo 2 del mismo estatuto. Ello implica que la interpretaci\u00f3n constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando su comportamiento a los postulados de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Esta consideraci\u00f3n no es novedosa en la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n. En efecto, el control constitucional de normas con fuerza de ley, supone que la Corte analiza la interpretaci\u00f3n que de la Constituci\u00f3n realiza el legislador, sea ordinario o extraordinario. Respecto de los funcionarios de la administraci\u00f3n, ha se\u00f1alado su obligaci\u00f3n de interpretar las normas que han de aplicar de acuerdo con la Constituci\u00f3n. A manera de ejemplo se puede citar la sentencia T-827 de 1999 en la que la Corte indic\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cEse principio de reconocer la eficacia real de los derechos de las personas, y uno de esos derechos es la seguridad social en pensiones, plantea la obligaci\u00f3n para los operadores jur\u00eddicos (entre ellos los funcionarios que tramitan las solicitudes de pensiones en el I.S.S.) de superar las simples normas reglamentarias, para poner especial cuidado en los principios constitucionales y ponderar y reflexionar sobre los valores jur\u00eddicos y los derechos fundamentales constitucionales (T-715\/99, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). O sea que \u00a0no solamente se deben leer los reglamentos del I.S.S. sino que hay que aplicar de manera preferencial la Constituci\u00f3n, las leyes de la Rep\u00fablica e interpretarlas respet\u00e1ndose los derechos, los principios y los valores. Por consiguiente, las Resoluciones del I.S.S. que solo tienen en cuenta la reglamentaci\u00f3n interna de la Instituci\u00f3n y la Ley 100 de 1993, carecen de motivaci\u00f3n suficiente porque pasan por alto la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y otras leyes que pueden y generalmente son necesarias para resolver cada caso concreto.\u201d \u00a0(negrillas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
El hecho de que la autoridad administrativa se encuentre obligada a considerar la Constituci\u00f3n como criterio \u00faltimo y definitivo para seleccionar la opci\u00f3n hermen\u00e9utica correcta, no implica que no goce de un relativo margen de apreciaci\u00f3n. Ante el texto, el int\u00e9rprete del derecho se encuentra frente a una gama de opciones de sentido normativo, cuyos l\u00edmites est\u00e1n definidos por el texto mismo, sin que ello implique que se imponga siempre una \u00fanica interpretaci\u00f3n posible. \u00a0<\/p>\n
Dicha apertura hermen\u00e9utica es el resultado de aplicar la Constituci\u00f3n a todo el ordenamiento, que torna en insuficientes los criterios de interpretaci\u00f3n tradicionales, en particular los literales (C-600A de 19951). En efecto, el tenor literal de la ley no puede enfrentar con \u00e9xito las exigencias derivadas de una aplicaci\u00f3n del derecho conforme a la Constituci\u00f3n, porque las normas de la Carta son de textura abierta; ellas buscan dar espacio a m\u00faltiples concepciones de la vida y la sociedad. \u00a0<\/p>\n
Bajo estas consideraciones, debe admitirse que los funcionarios p\u00fablicos se enfrentan a un marco interpretativo dentro del cual est\u00e1n, prima facie, en libertad de seleccionar la opci\u00f3n hermen\u00e9utica (sentido normativo) que consideren ajustada al texto positivo, tanto Constitucional como legal. El car\u00e1cter prima facie de la autonom\u00eda interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o constitucional. As\u00ed, en el \u00e1mbito del derecho com\u00fan, corresponde a la casaci\u00f3n la tarea de unificar la interpretaci\u00f3n de los textos legales; funci\u00f3n que, de igual manera, se ejerce en el \u00e1mbito del derecho p\u00fablico por parte del Consejo de Estado. As\u00ed mismo, la interpretaci\u00f3n que de la Constituci\u00f3n hace la Corte Constitucional o las restricciones a las interpretaciones admisibles de las normas legales que impone en sede de control2. Habi\u00e9ndose institucionalizado una determinada interpretaci\u00f3n de un texto, el aplicador est\u00e1 en la obligaci\u00f3n de seguir las orientaciones de las autoridades judiciales, aunque goce de la facultad \u2013restringida- de apartarse de dichas interpretaciones, salvedad hecha de las decisiones de exequibilidad que son imperativas en ciertos casos (C.P. art. 243). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, ante la existencia de varias interpretaciones de un texto normativo, de las cuales ninguna desconoce la Constituci\u00f3n y en ausencia de una interpretaci\u00f3n institucionalizada, la autoridad administrativa goza de mayor amplitud en la valoraci\u00f3n del sentido y alcance del texto. De all\u00ed que la soluci\u00f3n de controversias interpretativas en el orden legal sea tarea de los jueces ordinarios o la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa3 y que la Corte \u00fanicamente intervendr\u00e1 en dicho conflicto cuando \u00e9ste adquiera connotaci\u00f3n constitucional; es decir, cuando se afectan los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma. Dicho fen\u00f3meno, ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, se presenta cuando: \u201c(1) la interpretaci\u00f3n efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretaci\u00f3n propuesta por los actores es la \u00fanica admisible a la luz del texto constitucional\u201d4. \u00a0<\/p>\n
En suma, cuando la interpretaci\u00f3n que realice la administraci\u00f3n desborde el marco de lo razonable y, con ello se violen derechos fundamentales, es posible, siempre y cuando se den los restantes supuestos exigidos en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n, acudir a la tutela como mecanismo de protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En sentencia T-079 de 1993, la Corte se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cCarece de fundamento objetivo la actuaci\u00f3n manifiestamente contraria a la Constituci\u00f3n y a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentaci\u00f3n objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones p\u00fablicas (CP art. 121), es condici\u00f3n de existencia de los empleos p\u00fablicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos (CP arts. 6, 90). Una decisi\u00f3n de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la actuaci\u00f3n estatal su car\u00e1cter razonable. Se trata de un verdadero l\u00edmite sustancial a la discrecionalidad de los servidores p\u00fablicos, quienes, en el desempe\u00f1o de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el \u00e1mbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad.\u201d (subraya la Corte) \u00a0<\/p>\n
De lo anterior se deriva lo siguiente: si no existe una interpretaci\u00f3n institucional vinculante, no puede reputarse ileg\u00edtimo un acto en el cual la administraci\u00f3n acoge alguna de las interpretaciones posibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Democracia expansiva. Interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
4. La posici\u00f3n de los demandantes, que abogan por la suma de los \u201capoyos\u201d obtenidos para lograr la inscripci\u00f3n de su propuesta y aquellos alcanzados en la solicitud de convocatoria a un referendo constitucional, es expresi\u00f3n de su comprensi\u00f3n del principio democr\u00e1tico. De acuerdo con su postura, podr\u00eda sostenerse que el ejercicio del derecho a la participaci\u00f3n en los procesos democr\u00e1ticos de toma de decisiones, no puede verse obstaculizado por restricciones meramente formales. En este orden de ideas, la interpretaci\u00f3n de la Ley 134 de 1994 en el sentido realizado por el demandado, implica anteponer cuestiones de mero tr\u00e1mite \u2013diferencias, en su concepto irrelevantes, entre los formularios; tiempos distintos, etc.- a lo sustancial, que se evidencia en la unidad teleol\u00f3gica de ambos momentos: obtener el apoyo popular a una solicitud de convocatoria a referendo. \u00a0<\/p>\n
Como quiera que existe esta unidad teleol\u00f3gica entre ambos momentos, con base en los principios de eficiencia de los derechos fundamentales y de interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, se impone la interpretaci\u00f3n que desarrolle de manera m\u00e1s amplia el principio democr\u00e1tico, lo que se logra, en su concepto, con la adici\u00f3n de los apoyos. \u00a0<\/p>\n
5. De manera expl\u00edcita los demandantes profundizan en las consecuencias de la interpretaci\u00f3n que proh\u00edjan los demandados: no es posible adicionar los apoyos logrados en uno y otro momento. De su estudio concluyen que esta postura resulta contraria a la Constituci\u00f3n pues, en ning\u00fan lugar \u2013ni en la Constituci\u00f3n ni en la Ley 134 de 1994- se establece como regla que no es posible sumar los apoyos; as\u00ed mismo, que de mantenerse la interpretaci\u00f3n en cuesti\u00f3n se modificar\u00eda la Constituci\u00f3n, pues ser\u00eda necesario acreditar, para efectos de lograr el tr\u00e1mite de una solicitud de convocatoria a referendo constitucional, no s\u00f3lo el 5% del censo que exige la Constituci\u00f3n, sino adem\u00e1s el 5 por mil, previsto en la Ley 134 de 1994; es decir, por dicha interpretaci\u00f3n se modifican los art\u00edculos 378 y 155 de la Carta, pues es necesario el 5% adicionado en un 5 por mil. Al resultar manifiesta la violaci\u00f3n de la Carta, se impone acoger la interpretaci\u00f3n que plasman en su demanda. \u00a0<\/p>\n
6. La Corte no acoge la respetable posici\u00f3n de los demandantes, ni las consecuencias que derivan de la aplicaci\u00f3n de sus criterios hermen\u00e9uticos al caso concreto. La Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que no le corresponde al juez constitucional interpretar el texto infraconstitucional, salvo que resulte estrictamente necesario para realizar su labor, como ocurre en materia de control abstracto de constitucionalidad5 o que de la interpretaci\u00f3n de la norma se derive la violaci\u00f3n de los derechos fundamentales de los asociados6. \u00a0<\/p>\n
Entre los criterios hermen\u00e9uticos que se impone al int\u00e9rprete del derecho, se cuenta la obligaci\u00f3n de garantizar la efectividad de los derechos contenidos en la Carta (C.P. art. 2). En este orden de ideas, si la administraci\u00f3n o el juez se apoya en una interpretaci\u00f3n del texto legal, de la cual surge una norma violatoria de los derechos fundamentales de los colombianos, bien puede el juez de tutela entrar a proteger a los asociados y demandar la inaplicaci\u00f3n de dicha norma (inadmitir la interpretaci\u00f3n que la soporta). \u00a0<\/p>\n
Empero, ha de tenerse en cuenta que el juicio sobre la admisibilidad constitucional de la interpretaci\u00f3n que se demanda ha de realizarse, en caso de control abstracto, frente a toda la Constituci\u00f3n y, trat\u00e1ndose de la tutela, respecto de todos los derechos fundamentales. As\u00ed mismo, la interpretaci\u00f3n ha de respetar la naturaleza, condiciones y requisitos propios de cada uno de los derechos fundamentales que, eventualmente, se consideran violados. \u00a0<\/p>\n
Unicamente de esta manera se asegura la primac\u00eda \u00edntegra de la Constituci\u00f3n (C.P. art. 241) y no meramente el reconocimiento de una superioridad de algunas de sus disposiciones o consecuencias normativas. La Constituci\u00f3n, ha se\u00f1alado la Corte, ha de entenderse como un texto que goza de unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la soluci\u00f3n de un problema puntual. Por el contrario, la soluci\u00f3n de las controversias jur\u00eddicas de inter\u00e9s constitucional, exige que le sean aplicados al caso controvertido, todas las consecuencias \u2013mandatos, permisiones, prohibiciones y dise\u00f1os estructurales- previstos en la Carta. Ello implica que la interpretaci\u00f3n no puede limitarse a considerar el fin de la norma constitucional, si con ello se llegan a situaciones insostenibles desde el punto de vista sistem\u00e1tico, se anulan contenidos normativos que se derivan de la misma disposici\u00f3n, se extienden los alcances de un derecho menguando injustificadamente el \u00e1mbito protegido por otro derecho o se arriban a restricciones desproporcionadas o irrazonables. As\u00ed mismo, no puede apoyarse una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica que desconozca los fines de la normas sistematizadas, que impidan su armonizaci\u00f3n con otros derechos constitucionales, etc. \u00a0<\/p>\n
En suma, si bien eventualmente es necesaria una interpretaci\u00f3n del texto legal conforme a la Constituci\u00f3n7, la interpretaci\u00f3n de la Carta que precede al ejercicio hermen\u00e9utico sobre la norma legal ha de ser respetuosa de la Constituci\u00f3n. Se puede decir que la Constituci\u00f3n misma ha de interpretarse conforme a la Constituci\u00f3n. De ah\u00ed que aunque sea inevitable preferir determinados principios y m\u00e9todos interpretativos, \u00e9stos han de armonizar con otras opciones hermen\u00e9uticas. \u00a0<\/p>\n
7. Teniendo en cuenta lo expuesto, debe establecerse si la interpretaci\u00f3n que apoyan los demandantes se apoya en una lectura \u00edntegra de la Carta; es decir, si se trata de una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n. \u00a0Unicamente si se establece esta cualidad, es posible determinar si es la \u00fanica interpretaci\u00f3n correcta de la Constituci\u00f3n y, as\u00ed, invalidar la posici\u00f3n del demandado. \u00a0<\/p>\n
Primac\u00eda de lo sustancial sobre lo formal. Democracia, debido proceso y libertad. \u00a0<\/p>\n
8. De acuerdo con los demandantes, la Constituci\u00f3n de 1991 \u201cestablece como prop\u00f3sito y principio de organizaci\u00f3n del Estado colombiano, el fortalecimiento y profundizaci\u00f3n de la democracia participativa\u201d, lo que armoniza con el art\u00edculo 2 de la Carta, al se\u00f1alar que es fin esencial del Estado facilitar dicha participaci\u00f3n. \u00a0Adem\u00e1s, encuentra pleno respaldo en el art\u00edculo 3, al disponer que la soberan\u00eda radica en el pueblo de Colombia. As\u00ed las cosas, \u201clo que se consagra como un principio esencial de la democracia y un derecho fundamental de los ciudadanos, para las autoridades pasa a ser un deber y un mandato de sus actuaciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, en la sentencia SU-747 de 1998, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201clas transformaciones introducidas en este campo [mecanismos democr\u00e1ticos de adopci\u00f3n de decisiones] por el Constituyente de 1991 denotan su fuerte compromiso con la profundizaci\u00f3n de la democracia en el pa\u00eds. En efecto, la Carta de 1991 le asigna un valor fundamental a la democracia, tanto en sus aspectos procedimentales -tales como las elecciones, el control de los mandatarios, los mecanismos de participaci\u00f3n, la divisi\u00f3n de poderes, la regulaci\u00f3n de los partidos pol\u00edticos, etc-, como en sus aspectos sustanciales – que se expresan en los derechos fundamentales y en los fines y obligaciones del Estado\u201d8. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo presente esta \u201cradicalizaci\u00f3n\u201d democr\u00e1tica dispuesta en la Constituci\u00f3n, resulta evidente que cualquier intento por restringir la efectividad de los procesos democr\u00e1ticos, en particular aquellos relativos a la expresi\u00f3n del soberano, han de ser desechados por el sistema. De ello se desprender\u00eda que la interpretaci\u00f3n que apoyan los demandantes es la \u00fanica correcta. En efecto, podr\u00eda sostenerse que se respeta la unidad teleol\u00f3gica de la Constituci\u00f3n (profundizaci\u00f3n democr\u00e1tica) y, a la vez, se respeta un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico. De acuerdo con dicho an\u00e1lisis, resultar\u00eda claro que la Carta \u00fanicamente exige un apoyo del 5% del censo electoral para solicitar al Congreso de la Rep\u00fablica que convoque a un referendo (C.P. arts. 378 y 155); requisito \u00fanico indispensable para que, desde la perspectiva constitucional, se haga exigible la garant\u00eda de eficacia del derecho a participar en los procesos de toma de decisi\u00f3n. Dicha efectividad es la \u00fanica conducta admisible frente al deber de garantizar la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. \u00a0<\/p>\n
9. El principio democr\u00e1tico es la s\u00edntesis de varios de los principios cardinales de nuestra cultura. La libertad se manifiesta en la posibilidad del individuo para decidir, sin coacciones o enga\u00f1os, entre las opciones que se le someten a consideraci\u00f3n; la igualdad encuentra feliz f\u00f3rmula en la identidad cualitativa de las opiniones (votos) emitidas por todos aquellos habilitados para participar; y, finalmente, el debido proceso, en tanto que la democracia est\u00e1 sujeta a ritualidades y procedimientos que definen la legitimidad de las decisiones y las cualifican como decisiones vinculantes para la sociedad. Este \u00faltimo aspecto resulta decisivo, pues \u00fanicamente el respeto por el debido proceso, esto es, por los procedimientos y previsiones normativas sobre el ejercicio democr\u00e1tico, permite distinguir entre una decisi\u00f3n adoptada por un grupo de personas sin efectos vinculantes y aquella que ha de ser acatada por el Estado y la sociedad. \u00a0<\/p>\n
A partir de lo anterior, el mandato de expansi\u00f3n de la democracia que impone la Carta, ha de entenderse como resultado de varios procesos que involucran garant\u00edas para que la participaci\u00f3n realmente sea voluntaria (C.P. art. 16), las decisiones efectivamente sean expresi\u00f3n de las opciones personales (C.P. arts. 18 y 20), cada opini\u00f3n sea igualmente valorada (C.P. arts. 13 y 14) y los procedimientos fijados normativamente sean cumplidos (C.P. Art. 29). Es decir, la expansi\u00f3n de la democracia implica que el Estado tiene la obligaci\u00f3n de asegurar que los elementos constitutivos de la democracia (derechos fundamentales) sean respetados y profundizados. En este orden de ideas, no se habr\u00e1 logrado expansi\u00f3n alguna si resultan insuficientes los mecanismos para evitar que las opiniones (votos o decisiones) sean desconocidas. Se impone, por lo tanto, una estricta sujeci\u00f3n a las condiciones normativas impuestas para el ejercicio democr\u00e1tico: \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el Estado de Derecho9, el ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, est\u00e1 sujeto a condiciones normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto individual, como de la actividad electoral en s\u00ed considerada. \u00a0La democracia precisa de tales condiciones, a fin de garantizar que la decisi\u00f3n contenida en el voto sea una genuina expresi\u00f3n de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes sobre la persona.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, la regla que hace primar lo sustancial sobre lo formal no puede interpretarse, en punto a la democracia, como una capitis diminutio de las normas procedimentales y la superioridad ontol\u00f3gica de la opini\u00f3n contenida en el voto o, en este caso, el \u201capoyo\u201d. Por el contrario, es necesario distinguir entre los elementos sustanciales que estructuran el proceso democr\u00e1tico, de aquellos formales que simplemente regulan el funcionamiento de las autoridades administrativas encargadas de enfrentar el ejercicio democr\u00e1tico. En este sentido, las que disponen sobre la validez de los procedimientos democr\u00e1ticos e imponen las condiciones bajo las cuales han de realizarse, no pueden entenderse \u201cformales\u201d, sino que adquieren realmente car\u00e1cter sustancial, pues definen, en \u00faltimas, por utilizar la analog\u00eda con una manifestaci\u00f3n de la democracia, la competencia para producir el mandato (aptitud para que la decisi\u00f3n tenga efectos normativos). \u00a0<\/p>\n
Desarrollo legislativo de los derechos fundamentales y los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana. \u00a0<\/p>\n
10. Antes de analizar la tesis de los demandantes, resulta indispensable enfrentar un argumento que soporta parte de la argumentaci\u00f3n. En concepto de los demandantes, de acogerse la interpretaci\u00f3n de la Registradur\u00eda se modificar\u00eda la Constituci\u00f3n, pues la solicitud de referendo estar\u00eda apoyada no s\u00f3lo en el 5% del censo electoral, sino que habr\u00eda que adicionarle el 5 por mil, por efecto del requisito previo de lograr apoyo para la inscripci\u00f3n de la propuesta. Esta consideraci\u00f3n implica que se estima contrario a la Carta que el legislador establezca condiciones no previstas en ella para el ejercicio de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana. \u00a0<\/p>\n
La Corte no comparte esta interpretaci\u00f3n. La obligaci\u00f3n constitucional (C.P. art. 152) de que ciertas materias sean desarrolladas por ley estatutaria, significa que mediante instrumentos democr\u00e1ticos se debe precisar, de acuerdo a las circunstancias hist\u00f3ricas imperantes, las condiciones de ejercicio de los derechos constitucionales y, en particular, los fundamentales. Dicha precisi\u00f3n supone que el legislador est\u00e1 facultado para seleccionar, entre todas las opciones normativas que surgen del texto constitucional, aquellas que, sin resultar desproporcionadas o irrazonables, desarrollen de mejor manera el derecho en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior implica que tiene la potestad de establecer requisitos compatibles con la Carta para el ejercicio de los derechos constitucionales. As\u00ed, en la Sentencia C-088 de 1994, la Corte no encontr\u00f3 contrario a la Constituci\u00f3n que la celebraci\u00f3n de \u201cconcordatos\u201d con las distintas iglesias y confesiones del pa\u00eds se condicionara a la obtenci\u00f3n de personer\u00eda jur\u00eddica y que existiera garant\u00eda de duraci\u00f3n de la comunidad. \u00a0<\/p>\n
El legislador, en este caso mediante ley estatutaria, est\u00e1 en libertad (dentro del marco de la Constituci\u00f3n) de dise\u00f1ar el sistema normativo que considere pertinente y conveniente para desarrollar el derecho en cuesti\u00f3n. Interpretar la Carta en el sentido de que resulta imposible establecer condiciones adicionales a las fijadas en ella misma, llevar\u00eda al absurdo de que el legislador tiene una competencia carente de contenido. Claro est\u00e1, las condiciones que fije el legislador deber\u00e1n ser compatibles con la norma constitucional que pretenda desarrollar, en especial trat\u00e1ndose de reglas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Insuficiencia de la interpretaci\u00f3n que apoyan los demandantes. \u00a0<\/p>\n
11. La interpretaci\u00f3n que proponen los demandantes se basa en una concepci\u00f3n formal de la democracia. La pretensi\u00f3n de que se adicionen los \u201capoyos\u201d obtenidos en un momento y otro, so pretexto de que es la \u00fanica forma de asegurar la efectividad del principio democr\u00e1tico y del derecho de los ciudadanos a participar en los procesos de toma de decisiones (Art. 2 y 40 C.P.), implica que las condiciones fijadas normativamente (debido proceso) para la validez de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica (Ley 134 de 1994) carecen de importancia, siempre y cuando se asegure que exista una decisi\u00f3n \u201cpopular\u201d con efectos normativos. \u00a0<\/p>\n
La ley 134 de 1994 ha previsto que para la inscripci\u00f3n de la propuesta normativa se ha de lograr un 5 por mil del censo electoral de apoyo. La Carta (art. 10) por su parte, dispone que el sometimiento de la propuesta al Congreso de la Rep\u00fablica debe apoyarse en la voluntad del 5% del censo electoral (C.P. arts. 155 y 378). La Corte, al estudiar el proyecto de ley estatutaria no encontr\u00f3 objetable que se hiciera exigible el 5 por mil para inscribir la propuesta. En su oportunidad11 se limit\u00f3 a se\u00f1alar que a los promotores les est\u00e1 permitido \u201cpromover iniciativas legislativas y normativas, o solicitudes de referendo\u201d y que, contrario a lo dispuesto en el art\u00edculo 155 de la Carta, a \u00e9stos \u00fanicamente se les exige el n\u00famero de firmas antes mencionadas. Ello implica que el guardi\u00e1n de la Constituci\u00f3n no encontr\u00f3 violatorio de la Carta que se impusiera un procedimiento previo a la recolecci\u00f3n de firmas en apoyo a la propuesta normativa o a la solicitud de referendo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Seg\u00fan se desprende de la interpretaci\u00f3n de los demandantes, existe identidad teleol\u00f3gica entre los dos momentos, raz\u00f3n por la cual, a fin de asegurar que para la solicitud de referendo sean suficientes el 5% del censo electoral, no existe impedimento alguno en adicionar a dicho guarismo el n\u00famero de \u201capoyos\u201d logrados para la inscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Como qued\u00f3 expuesto, la Corte no objet\u00f3 que para que pudiera tramitarse una solicitud de referendo, fuera indispensable inscribir los promotores, aportando un apoyo equivalente al 5 por mil del censo electoral (fundamento 11). As\u00ed mismo, que el establecimiento de ciertas condiciones y requisitos para el ejercicio de los derechos, no supon\u00eda, per se, violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n (fundamento 10). \u00a0<\/p>\n
Comoquiera que la Carta establece de manera directa el n\u00famero de \u201capoyos\u201d necesarios para solicitar al Congreso de la Rep\u00fablica que convoque a un referendo, resulta contrario a la Constituci\u00f3n cualquier interpretaci\u00f3n que conduzca a que se eleve el n\u00famero de \u201capoyos\u201d requeridos. Con ello, pareciera que los demandantes tienen raz\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el legislador ha dispuesto un procedimiento que ha estimado necesario y conveniente para garantizar que el n\u00famero de \u201capoyos\u201d que se presenten realmente corresponde a la voluntad popular (libertad). Dicho procedimiento implica una etapa previa, consistente en que debe inscribirse, previo logro de apoyo popular, la propuesta de solicitud, para luego buscar el apoyo a la solicitud. Esta regulaci\u00f3n, que ha sido avalada por la Corte, no necesariamente implica que deban adicionarse los apoyos para evitar la violaci\u00f3n del art\u00edculo 155 de la Carta. Por el contrario, \u00fanicamente consider\u00e1ndolos como momentos distintos y no adicionables, es posible armonizar el procedimiento previsto por el legislador y los derechos fundamentales a la libertad y al reconocimiento de la personalidad. \u00a0<\/p>\n
Diferencias estructurales entre los dos momentos. \u00a0<\/p>\n
13. La plausibilidad de la idea de que se ha dise\u00f1ado un sistema que asegure el debido respeto por los derechos fundamentales mencionados, obliga a considerar las diferencias estructurales que existen en el dise\u00f1o legislativo de cada etapa. Estas diferencias se evidencian al considerar los prop\u00f3sitos avalados en cada fase, la duraci\u00f3n de cada una de ellas y su tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
En cada etapa se avalan prop\u00f3sitos distintos: apoyo a promotores y lineamientos generales frente al apoyo al texto. \u00a0<\/p>\n
14. Podr\u00eda sostenerse que las diferencias entre cada una de las etapas no son tan relevantes y marcadas, como para sostener que se menosprecie la libertad y la opini\u00f3n de los ciudadanos que han apoyado el proceso en sus respectivos momentos. \u00a0<\/p>\n
Para enfrentar este argumento se torna indispensable analizar la naturaleza de cada una de las etapas. La inscripci\u00f3n, prevista en el art\u00edculo 10 de la Ley 134 de 1994, consiste en la inscripci\u00f3n de un promotor, que cuenta con un respaldo popular (5 por mil del censo electoral) y que deber\u00e1 conformar un comit\u00e9 que represente la iniciativa. El art\u00edculo 12 de la ley prev\u00e9 algunos requisitos: un formulario diligenciado con (i) el nombre completo y la identificaci\u00f3n de los promotores; (ii) exposici\u00f3n de motivos de la solicitud de referendo y un resumen de la misma; (iii) un t\u00edtulo que describa su contenido y un proyecto de articulado; y, (iv) nombre y prueba de existencia de las organizaciones que respaldan la solicitud, entre otros12. \u00a0<\/p>\n
15. El art\u00edculo 11 de la Ley 134 de 1994 dispone que en el formulario en el cual se consignan las firmas en apoyo a la inscripci\u00f3n, ha de quedar establecido que se trata de la recolecci\u00f3n de firmas para \u201cque los promotores puedan presentar e inscribir la solicitud de referendo\u201d. Ello se complementa con el art\u00edculo 16 de la misma ley, que exige que el formulario en el cual se consignan las firmas en apoyo a la solicitud deber\u00e1 ser distinta y contendr\u00e1, adem\u00e1s de la informaci\u00f3n que se imprime en la solicitud de inscripci\u00f3n, \u201cel resumen del contenido de la propuesta y la invitaci\u00f3n a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo\u201d. Es decir, debe existir identificaci\u00f3n plena del objeto sobre el cual el ciudadano expresa su acuerdo. Lo anterior significa que el legislador, consciente de la necesidad de que no exista confusi\u00f3n para el \u00a0 \u00a0ciudadano respecto de lo que apoya, impuso requisitos que se tornan m\u00e1s rigurosos cuando se trata de consignar los apoyos a la propuesta final. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, si bien existe identidad teleol\u00f3gica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realizaci\u00f3n del acto complejo, en este caso, la solicitud al Congreso de la Rep\u00fablica para que convoque a un referendo, tambi\u00e9n ha de tenerse en cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyada popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para prop\u00f3sitos distintos: en la primera, se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda, un texto concreto. De ah\u00ed que, si se entiende que el \u201capoyo\u201d es manifestaci\u00f3n de la libertad individual (como lo es el voto) y representaci\u00f3n de su individualidad (C.P. art. 12), al adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es decir, se menosprecia la intenci\u00f3n popular (se apoya la inscripci\u00f3n o la solicitud de referendo), aduciendo que en \u201c\u00faltimas conducen a lo mismo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De paso, esta interpretaci\u00f3n hecha por tierra la funci\u00f3n de garante de la libertad que tiene el debido proceso, pues bien podr\u00eda aducirse en infinidad de circunstancias, que de nada vale el procedimiento fijado normativamente si violarlo conduce a un fin constitucional leg\u00edtimo. Extremando el argumento, para qu\u00e9 la democracia misma si existen mecanismos m\u00e1s \u00e1giles, efectivos y menos onerosos para seleccionar mandatarios o adoptar decisiones jur\u00eddicamente vinculantes. As\u00ed, en caso de no obtenerse una mayor\u00eda suficiente en la votaci\u00f3n en plenaria de un proyecto de ley o de acto legislativo, se podr\u00eda sumar a la votaci\u00f3n de la plenaria la obtenida en comisiones o, si fuera necesario, la obtenida en todo el proceso y, as\u00ed, sacar adelante una propuesta de acto legislativo abiertamente impopular. \u00a0<\/p>\n
Diferencias en el tiempo. Ilimitada la primera, restringida la segunda. \u00a0<\/p>\n
16. En la primera fase, no se se\u00f1al\u00f3 t\u00e9rmino alguno para que se recojan las firmas necesarias para inscribir la solicitud de convocatoria de referendo, mientras que si existe cuando el proyecto se inscribe13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La primera etapa, consagra una regulaci\u00f3n exigua que \u00fanicamente se explica por el hecho de que mediante ella se institucionaliza un mecanismo para legitimar incipientes proyectos de convocatoria a referendo, operando a la manera de una suerte de plebiscito de los promotores. La ausencia de un t\u00e9rmino o plazo para presentar los apoyos implica que el Estado reconoce que es necesario generar un consenso previo a la promoci\u00f3n de una actividad de participaci\u00f3n ciudadana. Con ello, se busca garantizar la seriedad del proceso y del proyecto, as\u00ed como asegurar un respaldo ciudadano que haga razonable que un Estado pobre en recursos asuma la tarea de organizar, a\u00fan de manera incipiente, un proceso democr\u00e1tico participativo. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la ausencia de un t\u00e9rmino en la primera fase, tiene como consecuencia que la b\u00fasqueda de apoyo a los promotores puede demandar un tiempo considerable, de manera que la voluntad popular representada en las firmas puede responder a circunstancias hist\u00f3ricas que no tendr\u00e1n referente com\u00fan al momento de solicitar el apoyo al texto definitivo. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 12 de la Ley 134 de 1994 hace alusi\u00f3n a la necesidad de consignar el proyecto de articulado. Podr\u00eda pensarse que se trata del texto definitivo, pero al contrastar esta disposici\u00f3n con el art\u00edculo 16 de la misma ley, se desprende que la expresi\u00f3n \u201cproyecto\u201d hace alusi\u00f3n a un car\u00e1cter provisional del texto, frente a la exigencia de un texto definitivo en el art\u00edculo 16. Esto se explica por ausencia de un t\u00e9rmino para recolectar los \u201capoyos\u201d, pues puede resultar claro que, aunque la idea o esencia del proyecto se mantiene, su texto tendr\u00e1 un contenido distinto al momento de la inscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La diferencia entre los dos momentos establecidos por el legislador, se pone de manifiesto al verificar que el plazo para la recolecci\u00f3n de apoyos previsto en la Ley 134 de 1994, es decir los seis (6) meses para recoger las firmas, contados a partir de la elaboraci\u00f3n y entrega de los formularios a los promotores, marca el comienzo de la etapa subsiguiente del tr\u00e1mite propio de la solicitud de referendo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n expresa de este per\u00edodo hace manifiesto el inter\u00e9s del legislador estatutario por delimitar en el tiempo el tr\u00e1mite que se regula. Se trata de establecer para los promotores un plazo razonable, pues las autoridades p\u00fablicas, es decir la organizaci\u00f3n electoral y el Congreso de la Rep\u00fablica, a partir de este momento sabr\u00e1n si realmente existe inter\u00e9s en modificar el texto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La puesta en funcionamiento del aparato estatal, integrado en este caso por la Organizaci\u00f3n Electoral y las C\u00e1maras Legislativas, requiere de una planificaci\u00f3n de las labores que les corresponden. Por tanto, resulta l\u00f3gico y conveniente que la ley establezca un determinado plazo para tramitar la solicitud de un referendo, pues la falta de esta regulaci\u00f3n dejar\u00eda a las autoridades sin posibilidad de planificar en forma adecuada las tareas que constitucionalmente les corresponden. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la necesidad y la conveniencia del plazo se\u00f1alado en la Ley, se observa al considerar que la solicitud de un referendo obedece social y pol\u00edticamente a una determinada coyuntura hist\u00f3rica, la cual ontol\u00f3gicamente no puede convertirse en una circunstancia intemporal que faculte a los promotores para continuar indefinidamente con el tr\u00e1mite de una solicitud, que pasado determinado tiempo bien pudo haber perdido su raz\u00f3n de ser. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el t\u00e9rmino previsto en la disposici\u00f3n que se comenta, tambi\u00e9n beneficia la estabilidad de las instituciones pol\u00edticas y jur\u00eddicas en las cuales descansa la organizaci\u00f3n estatal, pues la sociedad y sus representantes tienen la certeza de que transcurridos los seis (6) meses que all\u00ed se establecen, sin que se hayan recolectado los correspondientes apoyos, la solicitud de referendo podr\u00e1 ser archivada, salvo el evento de la pr\u00f3rroga, regulado por el inciso segundo del art\u00edculo 18 de la Ley 134 de 1994. \u00a0<\/p>\n
El Estado, a trav\u00e9s de sus autoridades, tiene el deber de establecer plazos dentro de los cuales se adelanten los tr\u00e1mites gen\u00e9ricamente descritos por el Constituyente. Por su naturaleza todo tr\u00e1mite tiene un momento para iniciar y otro para su culminaci\u00f3n; por lo tanto, resulta l\u00f3gico que el Legislador estatutario, al regular el proceso propio de la solicitud de un referendo, haya se\u00f1alado el per\u00edodo de seis (6) meses dispuesto en la norma que se comenta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Diferencias de tr\u00e1mite. \u00a0<\/p>\n
17. El cap\u00edtulo 2 del T\u00edtulo II de la Ley 134 de 1994, regula lo relativo al tr\u00e1mite de las solicitudes de referendo y de tr\u00e1mite de iniciativa legislativa, inscritas. Contrario a lo que ocurre con el proceso de inscripci\u00f3n, en esta etapa se exigen varios elementos que la tornan completamente distinta, org\u00e1nica y final\u00edsticamente. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, cabe destacar la manera extensa en que el legislador regul\u00f3 dicha etapa. Adem\u00e1s de establecer los requisitos (m\u00e1s intensos) para los formularios y la presentaci\u00f3n de la solicitud (art. 16), se establece un t\u00e9rmino para que el Registrador suministre los formularios y un plazo para recolectar los apoyos, as\u00ed como la posibilidad de su pr\u00f3rroga (art. 17), los requisitos que deben cumplir las firmas, las causales de anulaci\u00f3n y el competente para adoptar la decisi\u00f3n anulatoria (art. 18), la posibilidad de recibir apoyos por correo (art. 19), el tr\u00e1mite de un desistimiento (art. 20), la entrega de los formularios a la Registradur\u00eda (art. 21), su verificaci\u00f3n (art. 22), certificaci\u00f3n (arts. 23 y 26), destrucci\u00f3n de formularios y mecanismos de protecci\u00f3n judicial (art. 24) y la recolecci\u00f3n de firmas en los entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
De la lectura sistem\u00e1tica de esta regulaci\u00f3n se desprende que una vez inscrita la solicitud de convocatoria a referendo el proceso deja de ser plebiscitario, en la medida en que se somete a consideraci\u00f3n de la poblaci\u00f3n un texto cuyo contenido debe ser visible y cuyos motivos para proponerse deben ser expl\u00edcitos (art. 16). El que se someta a consideraci\u00f3n un texto, torna el proceso independiente de sus promotores, como quiera que en caso de desistimiento \u2013el cual debe ser motivado- se establece un t\u00e9rmino para que \u201ccualquier ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comit\u00e9 de promotores\u201d (art. 20) y prosiga, en lo que resta para que culmine el plazo, con la solicitud de apoyos. \u00a0<\/p>\n
La existencia de una solicitud inscrita obliga a la organizaci\u00f3n electoral a disponer de una serie de instrumentos y elementos que apoyen el proceso. As\u00ed mismo, se le hace custodio de la voluntad popular, pues ante dicha organizaci\u00f3n se justifica el desistimiento y es ella misma la que, por mandato legal, procede a contar las firmas y a informar de tales hechos a la ciudadan\u00eda para que \u00e9sta pueda seguir en el proceso. \u00a0<\/p>\n
Conclusiones. \u00a0<\/p>\n
18. Puede decirse entonces, que existe una diferencia radical entre ambos momentos. En el primero, quienes promueven la iniciativa son, por as\u00ed decirlo, \u201cdue\u00f1os\u201d del proyecto y el destino del mismo est\u00e1 atado directamente a su capacidad de convencimiento. Por describirlo de alguna manera conforme a c\u00e1nones de las ciencias sociales, la legitimidad descansa en un modelo de dominaci\u00f3n carism\u00e1tica, de suerte que el apoyo guarda alguna relaci\u00f3n con sus promotores. Por el contrario, una vez inscrito, la poblaci\u00f3n se enfrenta a un texto abstracto e impersonal y el apoyo no depende de la relaci\u00f3n entre los promotores y el texto, sino del contenido del texto. Esto \u00faltimo se evidencia con la prohibici\u00f3n de que el texto contenga \u201calusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial\u201d. As\u00ed las cosas, la legitimidad del segundo momento descansa en un modelo de dominaci\u00f3n legal-racional. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo anterior, no puede sostenerse que se trate de diferencias de poca monta. Por el contrario, las diferencias refuerzan la idea de que la voluntad o la adhesi\u00f3n en cada etapa es distinta y, por lo mismo, no puede sumarse, so pretexto de expandir la democracia, el apoyo a los aspirantes a promotores y el apoyo a un texto impersonal y abstracto. A su vez, la separaci\u00f3n entre cada etapa, con los efectos que ello implica, garantiza que el apoyo al texto definitivo responda a las circunstancias hist\u00f3ricas, tal como lo manda la Carta en materia legislativa14 o para el tr\u00e1mite de actos legislativos15. \u00a0<\/p>\n
19. Ahora bien, podr\u00eda arg\u00fcirse que el art\u00edculo 33 de la Ley 134 de 1994 permite que se adicionen los apoyos alcanzados en la inscripci\u00f3n de las convocatorias a referendo derogatorio, lo que supone que el mismo legislador ha previsto la posibilidad hermen\u00e9utica que se apoya. \u00a0<\/p>\n
El caso regulado en el art\u00edculo 33 de la Ley 134 de 1994 se refiere a los referendos aprobatorios y derogatorios de leyes y otras disposiciones de rango legal. Unicamente se prev\u00e9 la adici\u00f3n de apoyos cuando (i) se trata de referendos aprobatorios y (ii) cuando la inscripci\u00f3n se hubiere hecho con un n\u00famero mayor al 10% del censo electoral. En ning\u00fan caso est\u00e1 previsto para reformas a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sobre este punto ha de advertirse que no resulta posible extender esta soluci\u00f3n normativa a la reforma Constitucional por v\u00eda de referendo. La Supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n se garantiza con la imposibilidad de modificar la Constituci\u00f3n por v\u00edas distintas a las previstas en la Carta misma. Este es el fundamento del control constitucional. Si la Carta ha previsto un mecanismo de reforma, no es posible extender soluciones normativas dise\u00f1adas para enfrentar los retos que supone la modificaci\u00f3n de normas legales, pues es una manera de menoscabar su propia integridad y de trivializar el proceso de reforma a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n jur\u00eddica y fraude a la ley. \u00a0<\/p>\n
20. La diferencia conceptual entre reglas y principios16 sugiere varios problemas interpretativos. El car\u00e1cter preciso de las reglas obliga a preferirlas a la hora de enfrentar conflictos con los principios. Empero, una interpretaci\u00f3n razonable de reglas puede llevar a situaciones abiertamente incompatibles con principios, aunque no sean ilegales o il\u00edcitas. Se trata de eventos en los cuales existe la posibilidad leg\u00edtima de interpretar una regla, que puede conducir, entre muchos, a un resultado determinado, el cual no se encuentra prohibido por el ordenamiento, pero resulta incompatible con los principios que sustentan la regla17. \u00a0<\/p>\n
En estas circunstancias, se puede hablar de un fraude a la ley (o fraude al derecho), por cuanto se aprovecha las opciones hermen\u00e9uticas que se desprenden de una regla, para fines o resultados no queridos (en tanto que incompatibles) por el ordenamiento jur\u00eddico. No se trata de un acto ilegal o il\u00edcito en la medida en que no existe regla que proh\u00edba el resultado hermen\u00e9utico. La calificaci\u00f3n de fraude, entonces, tiene por objeto permitir que se corrija este fen\u00f3meno, a pesar de no ser t\u00edpico. En este orden de ideas, el juez y la administraci\u00f3n tienen el deber de evitar que se interpreten los textos legales de manera que se cometa fraude a los principios del sistema. \u00a0<\/p>\n
21. En el presente caso, si bien no existe norma expresa que proh\u00edba la acumulaci\u00f3n de los apoyos obtenidos en cada etapa, lo que implicar\u00eda que se tratar\u00eda de una interpretaci\u00f3n razonable, de adoptarse dicha soluci\u00f3n hermen\u00e9utica se estar\u00eda forzando, como qued\u00f3 explicado antes, la anulaci\u00f3n de los principios que soportan la distinci\u00f3n entre las dos etapas, pues se desvanece, entre otros efectos, la frontera entre las decisiones libres adoptadas frente a fen\u00f3menos distintos. En efecto, si la primera etapa no tiene l\u00edmite en el tiempo y la segunda si, una interpretaci\u00f3n que permita sumar los apoyos de ambos, podr\u00eda implicar una burla a la segunda etapa, pues facilmente el porcentaje del 5%, que debe obtenerse en un lapso preciso, se lograr\u00eda sin limitaci\u00f3n alguna en la primera fase. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otras objeciones a la interpretaci\u00f3n de los demandantes. \u00a0<\/p>\n
22. As\u00ed las cosas, resulta forzoso concluir que la interpretaci\u00f3n que apoyan los demandantes es insuficiente, en la medida en que no tiene en consideraci\u00f3n los elementos sustanciales del principio democr\u00e1tico y sacrifica la libertad de quienes apoyan la iniciativa, hace tabula raza entre apoyos distintos y asume comportamientos que no se desprenden del mero hecho de la consignaci\u00f3n de una firma. \u00a0<\/p>\n
En otra oportunidad la Corte se pronunci\u00f3 sobre la inadmisibilidad de interpretar los hechos de manera tal que la individualidad del ser humano desapareciera y \u00e9ste quedara reducido a un mero d\u00edgito, carente de identidad y valoraci\u00f3n propia: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa persona individual es una realidad sustantiva que si bien no puede ser captada jur\u00eddicamente en su totalidad \u00fanica e intransferible, s\u00ed demanda consideraci\u00f3n, respeto y reconocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este reconocimiento no se vislumbra en el decreto de conmoci\u00f3n que se limita a aludir de manera masiva e indiscriminada a un n\u00famero exacto de sindicados (864), cuyo regreso a la libertad se estima peligroso para el orden p\u00fablico. La situaci\u00f3n de peligro se predica gen\u00e9ricamente del indicado n\u00famero. No se mencionan comportamientos individuales de sujetos \u00e9ticamente libres. Se da por sentado una conducta refleja y uniforme de un n\u00famero apreciable de detenidos. Sin embargo, la privaci\u00f3n de la libertad no dejar\u00e1 de ser soportada por cada uno de los 864 detenidos, sin perjuicio de que la causa concreta s\u00f3lo se explique a partir de una \u00a0supuesta acci\u00f3n colectiva o condici\u00f3n de peligro atribuida a la totalidad de los 864 detenidos. El derecho a la personalidad jur\u00eddica resulta as\u00ed quebrantado, pues cada persona debe responder de su comportamiento – del cual surgen derechos, deberes y obligaciones propios – y no del imputable a los dem\u00e1s. La persona no es un n\u00famero y su responsabilidad o tratamiento jur\u00eddico mal puede deducirse de una cifra estad\u00edstica.\u201d18 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, no puede sostenerse la interpretaci\u00f3n de los demandantes, pues \u00e9sta resulta incompatible con la Constituci\u00f3n. Es decir, se trata de una interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n violatoria de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Cierto en la teor\u00eda pero no la pr\u00e1ctica. \u00a0<\/p>\n
23. En el presente caso es posible presentar argumentos f\u00e1cticos que obligar\u00edan a desestimar los razonamientos expuestos. Era de p\u00fablico conocimiento, desde el momento en que se anunci\u00f3 la b\u00fasqueda de apoyos para los promotores, del sentido y contenido de la iniciativa, t\u00e9rmino que no fue muy lejano del inicio de la recolecci\u00f3n de apoyos a la solicitud de convocatoria de referendo. As\u00ed mismo, desde el momento del anuncio de la intenci\u00f3n de la convocatoria se conoc\u00eda el texto definitivo. \u00a0<\/p>\n
La Corte no puede debatir esta afirmaci\u00f3n, pues parte de un supuesto no probado. En efecto, es posible que las personas que apoyaron inicialmente a los promotores, realmente tuvieran en mente apoyar el texto. Tambi\u00e9n es posible lo contrario. Ante la duda, a la Corporaci\u00f3n no le queda otro camino que proteger, in abstracto, la libertad individual. Es decir, asumir, que se presentaron manifestaciones de la voluntad distintas. Esta es, por dem\u00e1s, la \u00fanica postura consecuente con la diferencia entre cada momento y sus requisitos. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, los demandantes solicitan una adici\u00f3n simple, lo cual no es posible, pues, de ser posible, deber\u00eda entrar a estudiar cada uno de los apoyos para establecer si alguno de ellos no aparece registrado dos veces. As\u00ed, la interpretaci\u00f3n que permite una adici\u00f3n sin m\u00e1s de las firmas de cada momento, lleva impl\u00edcito el riesgo de que se viole la igualdad, pues algunos ser\u00edan favorecidos con la posibilidad de que su opini\u00f3n sea consignada dos veces. \u00a0<\/p>\n
24. En resumen, estudiada la propuesta interpretativa de los demandantes, se observa que ella conduce a la violaci\u00f3n de los derechos fundamentales a la libertad, a la igualdad y al debido proceso y al sacrificio de la democracia misma. \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de lo anterior, no resulta necesario entra a estudiar si la demanda de tutela proced\u00eda por aspectos procedimentales, esto es, si contaba o no con otro medio de defensa judicial. \u00a0<\/p>\n
III. DECISION. \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero. Confirmar, por las razones expuestas en esta sentencia, la sentencia del 4 de mayo de 2001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
Segundo. Lib\u00e9rense las comunicaciones previstas en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Fundamento del Estado Social de Derecho (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Es la democracia participativa una opci\u00f3n entre la democracia directa y la meramente representativa o electiva. Quiso el constituyente optar claramente por esta forma de democracia en nuestro pa\u00eds. En el caso del Estado colombiano, a trav\u00e9s de la democracia participativa se busca lograr una real eficacia de la consagraci\u00f3n de la soberan\u00eda popular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Caracter\u00edsticas\/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Campo de acci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Una de sus principales caracter\u00edsticas es la consagraci\u00f3n \u00a0y promoci\u00f3n de los mecanismos para intervenir directamente en la toma de algunas decisiones que afectan al detentador de la soberan\u00eda en el Estado colombiano. De esta manera, no se deja a los representantes escogidos por elecci\u00f3n popular la toma de todas y cada una de las decisiones que afectan de alguna manera la vida nacional, sean cuales sean sus consecuencias, sino que se permite controlarlas a trav\u00e9s de la revocatoria del mandato; o complementarlas y cambiarlas por medio de mecanismos como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular y el cabildo abierto (participaci\u00f3n-decisi\u00f3n). Como caracter\u00edsticas esenciales de \u00e9sta, se han establecido la universalidad y la expansividad, las cuales est\u00e1n protegidas para su completo progreso por el principio de interpretaci\u00f3n pro democracia participativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance\/PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Expansi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Al decir que la democracia participativa debe estar permeada del criterio expansivo la Corte ha pretendido que se tienda a la maximizaci\u00f3n del efectivo desarrollo de la participaci\u00f3n ciudadana en la toma de decisiones que los afecten, \u00a0en todos los \u00e1mbitos de la actividad nacional p\u00fablica o privada. Por tanto, se ha buscado evitar trabas a este desarrollo expansivo, consagraciones meramente formales o restricci\u00f3n en el ejercicio de nuevos mecanismos de participaci\u00f3n, aparte de los ya consagrados en la ley o la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Universalizaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Ha pretendido la Corte mediante la aplicaci\u00f3n del criterio de universalizaci\u00f3n que la noci\u00f3n de participaci\u00f3n ciudadana no quede restringida \u00fanicamente a lo p\u00fablico, sino que llegue tambi\u00e9n a las relaciones entre particulares, y \u00a0que \u00e9sta sea palpable en todos aquellos asuntos en los que se tomen decisiones que afecten al Estado, la comunidad o la persona por implicar el manejo y distribuci\u00f3n del poder. \u00a0<\/p>\n
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Expansi\u00f3n y universalizaci\u00f3n de la participaci\u00f3n ciudadana (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
De evidenciar el funcionario administrativo un vac\u00edo legal o la existencia de una norma que permita dos o m\u00e1s interpretaciones razonables, si bien tiene libertad en el ejercicio de aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, como bien lo afirma esta sentencia, rigi\u00e9ndose por el principio en estudio debe optar por aquella interpretaci\u00f3n que a m\u00e1s de ser razonable y ajustada a la ley este en pro de la expansi\u00f3n y universalizaci\u00f3n de la participaci\u00f3n ciudadana. Es decir, aquella que propenda por la realizaci\u00f3n de los valores democr\u00e1ticos que como se explic\u00f3 al iniciar el salvamento inundan la Carta Pol\u00edtica. Por tanto, la universalizaci\u00f3n y la expansividad de los mecanismos de participaci\u00f3n, manifestaci\u00f3n clara del ejercicio de la democracia, debe delimitar la interpretaci\u00f3n que de la Constituci\u00f3n, en cuanto mecanismos de participaci\u00f3n, haga la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REFERENDO-Noci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
De or\u00edgenes remotos, el referendo ha sido una figura utilizada a lo largo de la historia de la humanidad dentro del contexto de la participaci\u00f3n en la toma de decisiones. Es v\u00e1lido entonces afirmar que el referendo es una figura que se apropi\u00f3 por parte de algunos sistemas de gobierno y del pueblo como herramienta para el ejercicio de la democracia participativa. \u00a0<\/p>\n
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Clases (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE REFERENDO DE REFORMA CONSTITUCIONAL-An\u00e1lisis (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
REFERENDO-Requisitos para ser promotor (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
REFERENDO-T\u00e9rmino para recoger las firmas de apoyo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Dentro de los quince d\u00edas siguientes a la inscripci\u00f3n, el Registrador entregar\u00e1 los formularios en los cuales los promotores recoger\u00e1n las firmas de apoyo a la solicitud de referendo. Seis meses es el plazo establecido por la ley para que los promotores \u00a0recojan los mencionados apoyos. Tal plazo es prorrogable por el tiempo que se\u00f1ale el Consejo Nacional Electoral, por razones de fuerza mayor. Dentro del plazo para la recolecci\u00f3n de apoyos, los promotores pueden desistir; sin embargo, esto no es causal de archivo de la solicitud de referendo, ya que \u00a0cualquier ciudadano que desee podr\u00e1 continuar constituir un nuevo comit\u00e9 de promotores que ser\u00e1n abanderados de la solicitud en curso ellos contar\u00e1n con el lapso que le quedaba a los anteriores promotores para recolectar los apoyos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REFERENDO-Pr\u00f3rroga del t\u00e9rmino para recoger las firmas de apoyo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Antes de culminar el plazo de seis meses, los promotores deben presentar los formularios diligenciados. Si no se ha logrado recolectar el n\u00famero suficiente de apoyos, se dar\u00e1 un plazo de un mes m\u00e1s adicional al tiempo restante del plazo inicial para el cumplimiento de tal objetivo (art. 22). En el t\u00e9rmino \u00a0de un mes contado con posterioridad a la entrega de las firmas, y con posterioridad a la verificaci\u00f3n de la validez de las firmas entregadas, el Registrador del Estado Civil certificar\u00e1 el n\u00famero total de respaldos entregados, el n\u00famero de estos v\u00e1lidos y el n\u00famero de estos nulos y si se cumpli\u00f3 con los requisitos legales y constitucionales para la solicitud de referendo. Con posterioridad a la certificaci\u00f3n, se conservar\u00e1n los formularios por veinte d\u00edas para que en ese t\u00e9rmino, los promotores interpongan las acciones a que haya lugar cuado por la anulaci\u00f3n de firmas no se hubiere obtenido el apoyo requerido. En caso de que se haya interpuesto acci\u00f3n ante lo contencioso, se conservar\u00e1n los formularios. De lo contrario, pasado el t\u00e9rmino de los 20 d\u00edas, los materiales quedar\u00e1n a disposici\u00f3n del Fondo Rotatorio de la Registradur\u00eda. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En virtud del principio de legalidad, todo funcionario de la administraci\u00f3n debe sujetar sus actuaciones al ordenamiento jur\u00eddico en general. Por tal ordenamiento no se debe entender \u00fanicamente el conjunto de normas escritas que regulan la actuaci\u00f3n de cada funcionario, sino tambi\u00e9n los principios \u00a0que rigen la actuaci\u00f3n estatal en su conjunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEGALIDAD INTERPRETATIVA-Noci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Se entiende por legalidad interpretativa la remisi\u00f3n a preceptos superiores, dentro los cuales estar\u00edan para cada norma, las elaboraciones interpretativas de los ordenamientos y la jurisprudencia que le da alcance a las mismas. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE REFERENDO DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Car\u00e1cter electoral\/LEY ESTATUTARIA DE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Noci\u00f3n de apoyo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
El proceso de solicitud de referendo para reforma constitucional es de car\u00e1cter electoral. La ley Estatutaria de mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana establece la noci\u00f3n de apoyo como la firma que suscribe un ciudadano que pretende avalar una iniciativa popular o un referendo. Tales apoyos se asemejan al voto en cuanto a que los dos son manifestaciones de voluntad tendentes a apoyar una persona o una idea liderada por una persona. Por tanto, el principio de la eficacia del voto es anal\u00f3gicamente aplicable a la eficacia del apoyo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE REFERENDO DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Unidad teleol\u00f3gica en las etapas de inscripci\u00f3n y tr\u00e1mite (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Consideramos los que suscribimos este salvamento que entre los apoyos recogidos para la inscripci\u00f3n de solicitud de referendo y aquellos reunidos en la fase denominada por la ley como \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo de reforma constitucional\u201d, existe una clara convergencia teleol\u00f3gica. Teniendo como presupuesto que el ciudadano que firma en la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos para la inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo ha tenido la oportunidad de conocer el texto de la misma, es razonable afirmar, dentro de los principios de interpretaci\u00f3n y desarrollo de la democracia participativa, que quien desea que una determinada persona sea promotor de una propuesta no s\u00f3lo apoya la idoneidad del sujeto para desempe\u00f1arse en tal calidad, sino que tambi\u00e9n apoya, la propuesta la cual \u00e9ste promueve. Afirmar que en la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos para la inscripci\u00f3n de promotores se apoya a la persona en cuanto tal y no como alentadora de una determinada causa ser\u00eda tanto como afirmar que cuando se elige a un candidato en un contexto de voto program\u00e1tico se vota por la persona mas no por su programa. Con respecto a los apoyos dados en la etapa de \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d no cabe duda alguna de su finalidad. Lo que se busca al firmar en la planilla de apoyos es avalar la solicitud de referendo de reforma constitucional que va a ser presentado en el Congreso. Por tanto, despu\u00e9s de analizar la finalidad de las dos etapas, se evidencia su unidad teleol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA-Adici\u00f3n de apoyos en las etapas de inscripci\u00f3n y tr\u00e1mite de solicitud de referendo\/PRINCIPIO DE INTERPRETACION PRO DEMOCRACIA-Adici\u00f3n de apoyos en las etapas de inscripci\u00f3n y tr\u00e1mite de solicitud de referendo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Quienes salvamos el voto consideramos que la adici\u00f3n de apoyos s\u00ed es posible por los siguiente motivos: existe una convergencia en los fines perseguidos por los suscriptores de apoyos durante las dos etapas. En los dos momentos del proceso, el firmante est\u00e1 buscando apoyar la solicitud de referendo. En el art\u00edculo 24 de la ley 134\/94 consagra que no se cualifica los respaldos consignados que deben ser tenidos en cuenta. Al no cualificarse, la ley no restringe la contabilidad de apoyos a aquellos presentados en la etapa de tr\u00e1mite y al no hacer tal restricci\u00f3n, aplicando el principio de interpretaci\u00f3n pro democracia, se debe entender que en la suma de apoyos se deben tener en cuenta \u00a0tanto los apoyos recogidos previamente a la inscripci\u00f3n \u00a0como aquellos suscritos en el denominado \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d. Adem\u00e1s donde el legislador no distingue, no le es dable distinguir al int\u00e9rprete. Consideramos los que suscribimos este salvamento que se debe permitir que se adicionen los apoyos de dos etapas circunscritas a un mismo proceso de mecanismo de participaci\u00f3n popular cual es el referendo de reforma constitucional ya que en este caso el que firma en la etapa de inscripci\u00f3n conoce y aprueba tanto el mecanismo de participaci\u00f3n utilizado como el texto que va a ser sometido a referendo. \u00a0<\/p>\n
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-El no sumar los apoyos desconoce el alcance de la manifestaci\u00f3n de voluntad de los firmantes (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
En b\u00fasqueda de una expansi\u00f3n de la democracia participativa, el no sumar los apoyos de las dos etapas ser\u00eda ignorar la validez y verdadero alcance de \u00a0la manifestaci\u00f3n de la voluntad de aquellas personas que firmaron antes de la inscripci\u00f3n. Como ya se estudi\u00f3 con anterioridad, la intenci\u00f3n de quien firma en esta etapa, adem\u00e1s de ser el apoyar a los promotores es avalar la iniciativa por ellos abanderada y el arribo de la misma a instancias del Congreso. La plenitud de efectos jur\u00eddicos de las firmas recolectadas s\u00f3lo se obtendr\u00e1 si se reconoce el verdadero alcance de la manifestaci\u00f3n de voluntad de los firmantes, cual es que el apoyo otorgado impulse la propuesta hasta que, en virtud de la adici\u00f3n de los apoyos de otros ciudadanos, \u00e9sta llegue a estudio del Parlamento. \u00a0<\/p>\n
JUEZ DE TUTELA-Deber de valoraci\u00f3n del acervo probatorio (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONVOCATORIA A REFERENDO-Tiempo ilimitado en la primera etapa\/CONVOCATORIA A REFERENDO-Tiempo limitado en la segunda etapa (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Dentro de la evaluaci\u00f3n del acervo probatorio tambi\u00e9n cabe analizar y desvirtuar la objeci\u00f3n referente a la diferencia de tiempo en una y otro etapa (ilimitada en la primera, restringida en la segunda). Por tanto, no es dable afirmar que transcurri\u00f3 un tiempo tal en el cual la voluntad de los firmantes hubiera variado en virtud del cambio de contexto social y pol\u00edtico lo que habr\u00eda hecho imposible adicionar los apoyos. Tampoco es dable afirmar que se cometer\u00eda fraude al adicionar los apoyos de una y otra etapa en el caso concreto, vali\u00e9ndose de la indeterminaci\u00f3n de t\u00e9rmino para presentar apoyos para la inscripci\u00f3n al intentar recolectar el 5% de apoyos en una etapa indefinida de tiempo porque, como se desprende de las pruebas, el n\u00famero de apoyos presentado para la inscripci\u00f3n fue pocos votos superior al cinco por mil del censo electoral vigente para esa \u00e9poca. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PARTICIPACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Procedencia de tutela (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
No es v\u00e1lida la no procedencia de la tutela por tardanza en su interposici\u00f3n de la tutela como lo considera el Consejo de Estado. La acci\u00f3n de amparo fue interpuesta el 6 de marzo de 2001, para ese momento hab\u00eda transcurrido s\u00f3lo un mes y medio desde la respuesta dada por la Directora de Gesti\u00f3n Electoral, \u00faltima actuaci\u00f3n de la Registradur\u00eda. En ese t\u00e9rmino, la vulneraci\u00f3n causada a los derechos de los accionantes no hab\u00eda cesado por cuanto la intenci\u00f3n de promover el referendo segu\u00eda vigente y el obst\u00e1culo para la continuaci\u00f3n de su tr\u00e1mite, cual era la certificaci\u00f3n de la Registradur\u00eda, tambi\u00e9n. \u00a0Por tanto, los accionantes s\u00ed pod\u00edan interponer la tutela. Ni la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 86, ni el Decreto 2591 de 1991 consagran un t\u00e9rmino de caducidad determinado en d\u00edas, meses o a\u00f1os para el ejercicio de la acci\u00f3n de tutela. S\u00f3lo es necesario que exista una vulneraci\u00f3n o amenaza actual al derecho o derechos fundamentales de los accionantes. Es m\u00e1s, el mencionado decreto contempla en su art\u00edculo 6 numeral 4 que la tutela es improcedente trat\u00e1ndose de un da\u00f1o \u00a0consumado, \u00a0salvo cuando contin\u00fae la acci\u00f3n u omisi\u00f3n violatoria del derecho, situaci\u00f3n que ocurre en el caso bajo an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EFICACIA DEL VOTO-Aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Si tenemos en cuenta la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica del principio de la eficacia del voto para llenar el vac\u00edo normativo de si la Registradur\u00eda deb\u00eda o no tener en cuenta los apoyos suscritos en la etapa de inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo para expedir el certificado final del n\u00famero de apoyos para la solicitud de referendo, es claro que la interpretaci\u00f3n que da validez a la expresi\u00f3n libre de la voluntad del suscriptor del apoyo es aquella seg\u00fan la cual los apoyos s\u00ed se pueden adicionar. Por tanto, es tal interpretaci\u00f3n la que debe ser aplicada por la Registradur\u00eda en cumplimiento de la normatividad en materia electoral. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-465235 \u00a0<\/p>\n
Accionantes: Ang\u00e9lica Navarro Correa, Armando Novoa Garc\u00eda, Antonio Navarro Wolf\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto nos permitimos salvar nuestro voto respecto del fallo adoptado en el asunto de la referencia. Consideramos que se ha debido conceder la tutela y en consecuencia ordenar a la Organizaci\u00f3n Electoral \u2013 Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil – incluir y contabilizar los apoyos recolectados para la inscripci\u00f3n de promotores, vocero y solicitud de Referendo 002 \u201cReferendo contra la corrupci\u00f3n\u201d \u00a0con los apoyos suscritos para el \u201ctr\u00e1mite de solicitud de referendo\u201d. Este Salvamento de Voto analizar\u00e1, en primer lugar algunos aspectos constitucionales indispensables para el sustento argumentativo del caso concreto. Por esta raz\u00f3n, se empieza haciendo una referencia a la democracia como fundamento del Estado Social de Derecho. Luego, se hace igualmente un an\u00e1lisis de los principales aspectos del referendo, especialmente el referendo de reforma constitucional. En tercer lugar, se hace un comentario sobre el principio de legalidad en las actuaciones administrativas. A continuaci\u00f3n, y con fundamento en las bases constitucionales citadas, se entra al estudio del caso concreto para concluir que la tutela ha debido prosperar. \u00a0<\/p>\n
1. La democracia participativa como fundamento del Estado Social de Derecho colombiano \u00a0<\/p>\n
1.1. Es la democracia participativa una opci\u00f3n entre la democracia directa y la meramente representativa o electiva. Quiso el constituyente optar claramente por esta forma de democracia en nuestro pa\u00eds. Es as\u00ed como, desde el pre\u00e1mbulo de la Carta Pol\u00edtica, se consagr\u00f3 la necesidad de desarrollar las finalidades de la Asamblea Nacional Constituyente \u201cdentro de un marco jur\u00eddico democr\u00e1tico y participativo\u201d. Adem\u00e1s, Colombia seg\u00fan el art\u00edculo primero constitucional es un Estado organizado en forma de Rep\u00fablica democr\u00e1tica y participativa que, en consecuencia, debe facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el caso del Estado colombiano, a trav\u00e9s de la democracia participativa se busca lograr una real eficacia de la consagraci\u00f3n de la soberan\u00eda popular19. \u00a0As\u00ed, una de sus principales caracter\u00edsticas es la consagraci\u00f3n \u00a0y promoci\u00f3n de los mecanismos para intervenir directamente en la toma de algunas decisiones que afectan al detentador de la soberan\u00eda en el Estado colombiano20. De esta manera, no se deja a los representantes escogidos por elecci\u00f3n popular la toma de todas y cada una de las decisiones que afectan de alguna manera la vida nacional, sean cuales sean sus consecuencias, sino que se permite controlarlas a trav\u00e9s de la revocatoria del mandato; o complementarlas y cambiarlas por medio de mecanismos como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular y el cabildo abierto (participaci\u00f3n-decisi\u00f3n). Tambi\u00e9n se ejerce la democracia participativa al acceder al desempe\u00f1o de cargos p\u00fablicos (participaci\u00f3n-gesti\u00f3n), al hacer uso de las acciones p\u00fablicas consagradas en la Constituci\u00f3n (participaci\u00f3n-fiscalizaci\u00f3n) y al d\u00e1rsele la oportunidad a los particulares de prestar y controlar los servicios p\u00fablicos como la salud o los servicios p\u00fablicos domiciliarios (participaci\u00f3n-gesti\u00f3n-control). \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha sido prolija en establecer que la democracia participativa constituye el eje del Estado colombiano. Como caracter\u00edsticas esenciales de \u00e9sta, se han establecido la universalidad y la expansividad, las cuales est\u00e1n protegidas para su completo progreso por el principio de interpretaci\u00f3n pro democracia participativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de enumerar y analizar los diferentes campos de acci\u00f3n de la democracia participativa y las herramientas consagradas por la Constituci\u00f3n para que esto se hiciera realidad, dijo la Corte en la sentencia C-089\/94 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa breve relaci\u00f3n anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio democr\u00e1tico que la Carta proh\u00edja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto p\u00fablicos como privados y tambi\u00e9n porque la noci\u00f3n de pol\u00edtica que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribuci\u00f3n, control y asignaci\u00f3n del poder social. El principio democr\u00e1tico es expansivo pues su din\u00e1mica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicaci\u00f3n de un m\u00ednimo de democracia pol\u00edtica y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos \u00e1mbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores p\u00fablicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n constitucional encuentra en el principio democr\u00e1tico una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constituci\u00f3n la interpretaci\u00f3n que ha de privar ser\u00e1 siempre la que realice m\u00e1s cabalmente el principio democr\u00e1tico, ya sea exigiendo el respeto a un m\u00ednimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo \u00e1mbito.\u201d21 ( el resaltado es nuestro) \u00a0<\/p>\n
1.2. Dentro del contexto expansivo y universalisador de la democracia participativa, la Corte ha considerado que los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana consagrados en la Carta Pol\u00edtica y en la Ley 134 de 1994, si bien se desarrollan dentro del concepto de democracia participativa y son claros ejemplos de la misma, no lo limitan. Dijo la Corte en esta ocasi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl concepto de democracia participativa lleva \u00ednsita la aplicaci\u00f3n de los principios democr\u00e1ticos que informan la pr\u00e1ctica pol\u00edtica a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloraci\u00f3n y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional. \u00a0<\/p>\n
No comprende simplemente la consagraci\u00f3n de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidir\u00e1n significativamente en el rumbo de su vida. Se busca as\u00ed fortalecer los canales de representaci\u00f3n, democratizarlos y promover un pluralismo m\u00e1s equilibrado y menos desigual. \u00a0<\/p>\n
La participaci\u00f3n ciudadana en escenarios distintos del electoral \u00a0alimenta la preocupaci\u00f3n y el inter\u00e9s de la ciudadan\u00eda por los problemas colectivos; contribuye a la formaci\u00f3n de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace m\u00e1s viable la realizaci\u00f3n del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho.\u201d22 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, esta sentencia deja en claro que la consagraci\u00f3n de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana constituyen una ampliaci\u00f3n del derecho a elegir y ser elegido, al cual se restringir\u00edan los \u00a0Estados con modelo de democracia representativa pura, que conlleva para los ciudadanos la posibilidad de la toma directa de decisiones pol\u00edticas o normativas que afecten sus intereses. Tal ampliaci\u00f3n se da dentro del marco del art\u00edculo 40 constitucional de \u201cparticipaci\u00f3n en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico\u201d que contempla, pero no se limita al derecho al voto. Dijo la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor otra parte, el fortalecimiento de la democracia participativa en el plano pol\u00edtico, trae consigo la consagraci\u00f3n en el art\u00edculo 103 \u00a0de la Carta de un conjunto de mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana con los siguientes objetivos: a) realizar el ideal del estado democr\u00e1tico de derecho, de permitir el acceso de todo ciudadano a los procesos de toma de decisiones pol\u00edticas; b) permitir el ejercicio de un control pol\u00edtico, moral y jur\u00eddico de los electores por parte de los elegidos, sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la corrupci\u00f3n administrativa y el uso del poder en inter\u00e9s particular; c) hacer posible la construcci\u00f3n de un sistema pol\u00edtico abierto y libre, donde el ciudadano tenga canales efectivos de expresi\u00f3n, que no excedan los l\u00edmites de lo razonable y, d) propender por la soluci\u00f3n de conflictos entre los \u00f3rganos del poder p\u00fablico, acudiendo a la instancia pol\u00edtica del electorado.\u201d23 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.3. La tendencia a la expansi\u00f3n de la democracia participativa \u00a0<\/p>\n
Al decir que la democracia participativa debe estar permeada del criterio expansivo la Corte ha pretendido que se tienda a la maximizaci\u00f3n del efectivo desarrollo de la participaci\u00f3n ciudadana en la toma de decisiones que los afecten, \u00a0en todos los \u00e1mbitos de la actividad nacional p\u00fablica o privada. Por tanto, se ha buscado evitar trabas a este desarrollo expansivo, consagraciones meramente formales o restricci\u00f3n en el ejercicio de nuevos mecanismos de participaci\u00f3n, aparte de los ya consagrados en la ley o la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El criterio de expansi\u00f3n de la democracia fue aplicado, entre otras, en la sentencia C-1110\/00 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) en la cual se declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 23 del Decreto 1228 de 1995 que establec\u00eda que las decisiones de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n de los organismos deportivos de nivel departamental y nacional ser\u00edan aprobadas mediante voto ponderado de sus afiliados. El par\u00e1metro para otorgar peso al voto de determinada entidad era su participaci\u00f3n en competencias oficiales del respectivo organismo, teniendo en cuenta sus modalidades deportivas. La Corte no encontr\u00f3 razonable la pauta establecida por el decreto para restringir el precepto de una persona un voto que en principio es una forma de garantizar la expansi\u00f3n de la democracia participativa. En esta sentencia se reiter\u00f3 la C-089\/94 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), que como se dijo con anterioridad ha marcado la pauta de la l\u00ednea jurisprudencial de la Corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Otra ocasi\u00f3n en la cual se estudi\u00f3 el alcance y aplicaci\u00f3n del criterio de expansi\u00f3n de la democracia participativa fue la sentencia C-497\/95, (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), en la cual se declar\u00f3 la inexequibilidad de la escogencia de dos de los miembros de la Junta Directiva de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n por parte del Senado de la Rep\u00fablica, dentro de ternas enviadas por asociaciones profesionales y sindicales relacionadas con los medios de comunicaci\u00f3n y por las ligas y asociaciones de televidentes. Se tuvo como v\u00e1lida la alternativa de participaci\u00f3n ciudadana que se abr\u00eda con esta conformaci\u00f3n de la junta a pesar de no estar consagrada en la Constituci\u00f3n, y se resalt\u00f3 la importancia de que la ley avanzara en la construcci\u00f3n de la democracia participativa cada vez que fuera posible. Consider\u00f3 la Corte que a pesar de que la Constituci\u00f3n le otorg\u00f3 al legislador la facultad de desarrollar por ley la forma de integraci\u00f3n de la junta, este desarrollo legal no pod\u00eda interferir o condicionar el actuar de la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n. En efecto, al ser los congresistas quienes eligen dentro de las ternas mencionada, se le resta independencia e imparcialidad a los miembros escogidos con respecto al gobierno de turno, vi\u00e9ndose mermada la imparcialidad de la participaci\u00f3n ciudadana dentro de un ente como la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n cuya autonom\u00eda quiso proteger la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En concordancia con la tendencia a la expansi\u00f3n de la democracia participativa, la Corte en la sentencia C-447 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz) declar\u00f3 exequible la posibilidad contemplada en el art\u00edculo 117 de la ley 136 del 94 que consagra que en los municipios y distritos que no fueran especiales o de primera, segunda tercera o cuarta categor\u00eda, los alcaldes dise\u00f1ar\u00edan los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana a trav\u00e9s de los cuales la ciudadan\u00eda participar\u00eda en la soluci\u00f3n de sus problemas y necesidades. Consider\u00f3 la Corte que esto era un desarrollo de la tarea del Estado de facilitar la participaci\u00f3n ciudadana en la toma de decisiones que los afecten (art. 2) y promover la participaci\u00f3n comunitaria (art. 311). \u00a0Nada imped\u00eda propender por la expansi\u00f3n de la democracia participativa, si est\u00e1bamos dentro de un estado \u201cdemocr\u00e1tico y participativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en la sentencia T-637\/01 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) no se tutel\u00f3 el derecho a la participaci\u00f3n en el ejercicio, control y vigilancia del poder de un ciudadano a quien el alcalde no le hab\u00eda permitido el ingreso al cabildo realizado en el municipio de Yumbo para discusi\u00f3n de temas presupuestales, por considerar que la naturaleza de candidato pol\u00edtico ostentada por el accionante hac\u00eda que existiera la posibilidad de utilizar \u00e9ste espacio de participaci\u00f3n para fines proselitistas desfigur\u00e1ndose la finalidad del cabildo de conocer el pensamiento de la poblaci\u00f3n acerca de las prioridades del gasto. Sin embargo, despu\u00e9s de haber realizado un an\u00e1lisis del concepto de cabildo consagrado en la Constituci\u00f3n y en la ley y a pesar de que la figura de democracia participativa creada por el alcalde no encajaba en el mismo, se consider\u00f3 que tal figura era leg\u00edtima ya que seg\u00fan el principio de interpretaci\u00f3n expansiva de la democracia participativa este era un mecanismo v\u00e1lido en cuanto en \u00e9l se permit\u00eda el di\u00e1logo entre pares sobre necesidades comunes y, en consecuencia la escucha de sus necesidades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a01.4. Universalizaci\u00f3n del derecho fundamental a la participaci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
Ha pretendido la Corte mediante la aplicaci\u00f3n del criterio de universalizaci\u00f3n que la noci\u00f3n de participaci\u00f3n ciudadana no quede restringida \u00fanicamente a lo p\u00fablico, sino que llegue tambi\u00e9n a las relaciones entre particulares, y \u00a0que \u00e9sta sea palpable en todos aquellos asuntos en los que se tomen decisiones que afecten al Estado, la comunidad o la persona por implicar el manejo y distribuci\u00f3n del poder. \u00a0<\/p>\n
Una de las \u00e1reas en las que se ha hecho m\u00e1s palpable la universalizaci\u00f3n de la democracia participativa es en la de los servicios p\u00fablicos. En la sentencia C-585 de 1995, (M.P. Hernando Herrera Vergara), la Corte declar\u00f3 exequible la participaci\u00f3n en la direcci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios en la forma contemplada en el art\u00edculo 27 de la ley 142 de 1994 porque al escoger el alcalde una tercera parte de los miembros de las juntas directivas de las Empresas Oficiales de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios del orden municipal dentro de los vocales de Control registrados por los Comit\u00e9s de Desarrollo Social de los Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, lejos de contemplar un poder omn\u00edmodo de los alcaldes, lo que se permit\u00eda era un espacio para la realizaci\u00f3n de la universalizaci\u00f3n de la democracia participativa en el campo de la toma de decisiones administrativas en materia de servicios p\u00fablicos. Tal participaci\u00f3n se les permit\u00eda a los vocales como consecuencia de la participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n de las empresas que ellos ten\u00edan colateralmente y la idoneidad que esto les daba para representar a los habitantes de determinado municipio. \u00a0<\/p>\n
Otro de los campos de puesta en marcha de la democracia participativa es el educativo. As\u00ed, en la sentencia T-235 de 1998 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), se estudi\u00f3 el caso de una estudiante universitaria que no fue incluida dentro de la lista para poder votar para las elecciones de directivos de su universidad teniendo igual derecho que los dem\u00e1s alumnos, vi\u00e9ndosele vulnerado su derecho al la participaci\u00f3n en la participaci\u00f3n del poder. Sin embargo, no se concedi\u00f3 la tutela por haber pasado las elecciones para el momento del fallo de tutela. \u00a0<\/p>\n
1.5. Aplicaci\u00f3n de la interpretaci\u00f3n \u201cpro democracia\u201d seg\u00fan los par\u00e1metros de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
1.5.1. La Ley 134 de 1994 que desarrolla los mecanismos de participaci\u00f3n tiene como finalidad viabilizar y hacer real, a trav\u00e9s de la reglamentaci\u00f3n de los preceptos constitucionales, dichos mecanismos. En consecuencia, y seg\u00fan el claro lineamiento de nuestra Carta Pol\u00edtica, en caso de ser necesario interpretar el articulado de esta ley o llenar vac\u00edos que se presenten en las misma, uno de los principales m\u00e9todos utilizado debe ser el teleol\u00f3gico. Por tanto, \u00a0se debe aplicar una hermen\u00e9utica pro realizaci\u00f3n de la democracia participativa. \u00a0<\/p>\n
Un claro ejemplo de la interpretaci\u00f3n pro democracia es el desarrollado por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto 1131 de agosto 6 de 1998, Consejero Ponente, C\u00e9sar Hoyos Salazar. En esa ocasi\u00f3n el Consejo consider\u00f3 que si una vez recaudado el cinco por ciento de apoyos del censo electoral vigente y presentado el proyecto de ley para convocatoria de referendo para reforma de la Constituci\u00f3n el Congreso no adopta el mencionado proyecto, \u00a0los promotores de la iniciativa pueden completar el n\u00famero de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la circunscripci\u00f3n nacional para poder solicitar al Registrador Nacional del Estado Civil que certifique la procedibilidad de la convocatoria. Una vez obtenida la certificaci\u00f3n de la Registradur\u00eda y revisado el texto por la Corte Constitucional, el Gobierno convocar\u00e1 el referendo dentro de los ocho d\u00edas siguientes. Consider\u00f3 el Consejo que el art\u00edculo 32 de la Ley 134 de 1994 al consagrar que \u201cun n\u00famero de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, seg\u00fan el caso, podr\u00e1 solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo para la aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resoluci\u00f3n local de iniciativa popular que sea negado por la corporaci\u00f3n respectiva\u201d estaba permitiendo tambi\u00e9n que si la \u00a0iniciativa popular de convocatoria a referendo para reforma constitucional no era aprobada en el Congreso, los promotores de tal iniciativa, completando el cinco por ciento faltante de apoyos, podr\u00edan continuar con la realizaci\u00f3n del referendo. Tal interpretaci\u00f3n se hizo teniendo en cuenta que el art\u00edculo 5 de la mencionada ley no exclu\u00eda el proyecto de ley para convocatoria de referendo para reforma de la Constituci\u00f3n de la noci\u00f3n de referendo aprobatorio. A\u00f1adi\u00f3 el Consejo que \u201ccomo sostiene la Corte Constitucional el referendo se deriva del principio de soberan\u00eda popular y busca darle eficacia a la iniciativa popular, de lo contrario, se podr\u00eda convertir en un esfuerzo improductivo o inclusive frustrante, lo cual desestimular\u00eda la presentaci\u00f3n de iniciativas populares\u201d24. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.5.2. Al ser este el principio que debe iluminar la interpretaci\u00f3n del desarrollo democr\u00e1tico, de evidenciar el funcionario administrativo un vac\u00edo legal o la existencia de una norma que permita dos o m\u00e1s interpretaciones razonables, si bien tiene libertad en el ejercicio de aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, como bien lo afirma esta sentencia, rigi\u00e9ndose por el principio en estudio debe optar por aquella interpretaci\u00f3n que a m\u00e1s de ser razonable y ajustada a la ley este en pro de la expansi\u00f3n y universalizaci\u00f3n de la participaci\u00f3n ciudadana. Es decir, aquella que propenda por la realizaci\u00f3n de los valores democr\u00e1ticos que como se explic\u00f3 al iniciar el salvamento inundan la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s del amplio desarrollo de la democracia en la Constituci\u00f3n, para hacer una interpretaci\u00f3n pro democr\u00e1tica, el funcionario p\u00fablico que tenga la responsabilidad de aplicar la Constituci\u00f3n en el aspecto democr\u00e1tico debe tener presente la posici\u00f3n institucionalizada de la jurisprudencia en materia de democracia trazada por el principal int\u00e9rprete en materia de derechos fundamentales cual es la Corte Constitucional. Por tanto, la universalizaci\u00f3n y la expansividad de los mecanismos de participaci\u00f3n, manifestaci\u00f3n clara del ejercicio de la democracia, debe delimitar la interpretaci\u00f3n que de la Constituci\u00f3n, en cuanto mecanismos de participaci\u00f3n, haga la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esperar a que exista una puntual y casu\u00edstica interpretaci\u00f3n oficial sobre el ejercicio democr\u00e1tico para que se deba propender por la opci\u00f3n m\u00e1s garante de \u00e9ste retardar\u00eda su desarrollo. Es por esto que mientras las autoridades judiciales tienen la oportunidad de pronunciarse oficialmente sobre los plurales casos que se pueden presentar en materia democr\u00e1tica, una correcta interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en la materia bajo an\u00e1lisis no s\u00f3lo ser\u00e1 aquella razonable y no arbitraria, sino la que siga los principios generales, mas no por eso no vinculantes, que la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia han trazado hasta el momento. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, consideramos necesario aclarar que si bien la Corte Constitucional debe hacer en principio una interpretaci\u00f3n del texto infraconstitucional en los casos de an\u00e1lisis de demandas de inconstitucionalidad, tambi\u00e9n puede, y debe, entrar a hacerlo cuando observe que una norma legal puede llegar a vulnerar derechos fundamentales. Es por eso que en el caso en estudio, en virtud de que se acusa como vulnerado el derecho fundamental de la participaci\u00f3n en el ejercicio y control del poder, debe la Corte establecer cual es la interpretaci\u00f3n que m\u00e1s se ajusta al querer de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
1.5.3. Despu\u00e9s de haber estudiado los criterios que deben regir la aplicaci\u00f3n en interpretaci\u00f3n de las posibilidades de ejercicio de la democracia, procederemos a estudiar m\u00e1s puntualmente el tema de la tutela de la referencia. \u00a0<\/p>\n
2. Noci\u00f3n de referendo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. De or\u00edgenes remotos, el referendo ha sido una figura utilizada a lo largo de la historia de la humanidad dentro del contexto de la participaci\u00f3n en la toma de decisiones. El t\u00e9rmino referendo viene del lat\u00edn refer\u00e9ndum, derivado de referre y aparece en el lenguaje diplom\u00e1tico del imperio romano para aludir al hecho de someter a ratificaci\u00f3n (ad refer\u00e9ndum) las propuestas de los negociadores. A pesar de que hoy en d\u00eda el t\u00e9rmino referendo parezca indefectiblemente ligado al car\u00e1cter popular del mismo, no siempre ha sido as\u00ed. En ocasiones, eran las autoridades de determinada entidad territorial las que ten\u00edan la potestad de votar para refrendar o no un determinado texto; por ejemplo, en la Dieta Suiza, los representantes de los cantones aunque no tomaban ninguna decisi\u00f3n definitiva somet\u00edan a referendo, en el cual ellos eran los votantes, una norma \u00a0y con posterioridad informaban a los cantones para respetar su autonom\u00eda en el marco de una confederaci\u00f3n. Es v\u00e1lido entonces afirmar que el referendo es una figura que se apropi\u00f3 por parte de algunos sistemas de gobierno y del pueblo como herramienta para el ejercicio de la democracia participativa. \u00a0<\/p>\n
2.2. Algunos doctrinantes incluyen el referendo dentro de la categor\u00eda de las votaciones de opini\u00f3n en oposici\u00f3n a las elecciones. En las primeras, el ciudadano se pronuncia sobre un asunto de fondo (pol\u00edtico o jur\u00eddico); en las segundas, su pronunciamiento se da con respecto a una persona25. Dentro de una concepci\u00f3n cl\u00e1sica pero vigente se entiende por referendo el \u201cprocedimiento por el cual se llama al cuerpo de ciudadanos a que exprese por una votaci\u00f3n popular su opini\u00f3n o su voluntad con respecto a una medida que otra autoridad ha tomado o trata de tomar\u201d26. No obstante, para ser m\u00e1s precisos en t\u00e9rminos jur\u00eddicos, la noci\u00f3n de medida tomada por una autoridad \u00a0se debe restringir al concepto de norma jur\u00eddica. Teniendo en cuenta esta precisi\u00f3n, se entender\u00eda por referendo \u201cuna manifestaci\u00f3n del cuerpo electoral respecto a un acto normativo\u201d27. Acercando m\u00e1s el concepto en estudio a la normatividad colombiana, la Ley 134 de 1994 contempla en su art\u00edculo tercero la definici\u00f3n de referendo en los siguientes t\u00e9rminos: \u201ces la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jur\u00eddica o derogue o no una norma ya vigente.\u201d \u00a0<\/p>\n
2.3. Podemos encontrar una amplia gama de referendos. Por ejemplo, en el contexto territorial se diferencia el referendo nacional del departamental y el distrital o local28. Se puede distinguir el referendo legislativo del constitucional, y del administrativo29; el de iniciativa gubernamental de aquel propuesto por el pueblo mismo30. Adem\u00e1s, podemos encontrar referendos en el \u00e1mbito interno o en el internacional. En cuanto a sus efectos, un referendo puede ser abrogatorio31 cuando se vota para que una norma salga o no del ordenamiento jur\u00eddico; confirmatorio32, suspensivo (caso en el cual de obtenerse una mayor\u00eda por el s\u00ed, se suspender\u00eda la puesta en vigencia de una norma por voluntad popular) o consultivo, el cual no tiene car\u00e1cter vinculante para las autoridades legislativas. Desde el punto de vista de la exigibilidad de su realizaci\u00f3n, se contemplan el referendo obligatorio33 del facultativo34. Finalmente, ser\u00e1 permitido o prohibido35 seg\u00fan se pueda o no someter determinada materia a referendo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. An\u00e1lisis del proceso de referendo de reforma constitucional \u00a0<\/p>\n
3.1. Todo proceso, como conjunto de actos sucesivos y conexos encaminados a la consecuci\u00f3n de un fin, posee intr\u00ednseco, como su misma definici\u00f3n lo indica, un prop\u00f3sito final que busca ser conseguido a trav\u00e9s de las diferentes actuaciones que lo componen. Dentro de la funci\u00f3n administrativa existe un proceso conformado por el acervo de actuaciones administrativas coordinadas las cuales tienen como fin un pronunciamiento o decisi\u00f3n final del funcionario competente. El pronunciamiento final de la administraci\u00f3n es el resultado de actuaciones engranadas que justifican la manifestaci\u00f3n de la voluntad de la \u00e9sta tendente a producir efectos jur\u00eddicos que se da al final del proceso. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, es imposible ver como compartimientos estancos y ajenos a un sistema, cada uno de los pasos del procedimiento. Carece de sentido una actuaci\u00f3n administrativa si no se la vincula con el fin \u00faltimo buscado en el proceso. Si entendemos como procedimiento aquellos actos dentro del camino que configuran el proceso, aquel no ser\u00eda mas que el cauce a ser seguido para obtener lo que teleol\u00f3gicamente pretende \u00e9ste. \u00a0<\/p>\n
En virtud de encontrarnos en una naciente democracia participativa en la cual el pueblo a\u00fan no ha hecho uso frecuente de los diferentes mecanismos consagrados por la constituci\u00f3n como lo son el referendo, el plebiscito, la consulta popular y la iniciativa popular, sin mencionar aquellos que, no estando consagrados en la Constituci\u00f3n ni desarrollados en la Ley estatutaria de mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, los ciudadanos han creado y la Corte \u00a0ha avalado37, se hace m\u00e1s que necesario imperativo que los funcionarios p\u00fablicos que tienen a su cargo la convalidaci\u00f3n de etapas y el control del proceso de los mecanismos de participaci\u00f3n, actuando guiados por el principio democr\u00e1tico desarrollado en la Constituci\u00f3n38 y la ley, propendan por la efectiva realizaci\u00f3n de la participaci\u00f3n del pueblo en el ejercicio, conformaci\u00f3n y control del poder. Al actuar as\u00ed los funcionarios p\u00fablicos estar\u00e1n acatando el mandato constitucional por excelencia ya que la democracia participativa, desde los or\u00edgenes de el Asamblea Nacional Constituyente, fue la raz\u00f3n de ser de la Carta Pol\u00edtica que hoy nos rige39 \u00a0<\/p>\n
La Organizaci\u00f3n Electoral, Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil sirve de conductora \u00a0y facilitadora al certificar el lleno de determinados requisitos establecidos en la Constituci\u00f3n o en la ley para que se considere como v\u00e1lida en el mundo del derecho, la intenci\u00f3n ciudadana de ejercer los derechos emanados de la consagraci\u00f3n de la democracia participativa y la soberan\u00eda popular40. Esta entidad no s\u00f3lo tiene bajo su responsabilidad el control de tal actividad, sino la facilitaci\u00f3n de la misma. Tal misi\u00f3n se consolida, por ejemplo, en el suministro de formularios para la recolecci\u00f3n de apoyos ciudadanos para el referendo; tambi\u00e9n se manifiesta en el conteo de apoyos de car\u00e1cter oportuno y respetuoso del principio de legalidad, que tenga en cuenta el bloque de legalidad que incluye los principios de democracia participativa de rango constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ni la Registradur\u00eda, ni ning\u00fan otro organismo estatal pueden olvidar que frente a una manifestaci\u00f3n de la voluntad popular soberana, ellos son facilitadores que no deben hacer primar formalismos sobre la evidencia de un querer ciudadano expresado dentro del marco del derecho. En este sentido, dijo Mich\u00e9le Guillaume Hofnung al referirse a la necesidad de permitir la continuidad del proceso de referendo por parte de los funcionarios que interven\u00edan en el mismo \u201ces necesario a toda costa hacer del refer\u00e9ndum un elemento de democracia, rechazar todas las t\u00e9cnicas de suspensi\u00f3n o de trabas al desarrollo continuado del proceso, las cuales, con demasiada frecuencia, se encuentran contenidas en textos de procedimiento, en apariencia secundarios.\u201d41 \u00a0<\/p>\n
3.3. El proceso determinado para el referendo de reforma constitucional est\u00e1 consagrado a nivel constitucional en el art\u00edculo 378 que contempla que \u201cpor iniciativa del gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del art\u00edculo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobaci\u00f3n de la mayor\u00eda de los miembros de ambas c\u00e1maras, podr\u00e1 someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo congreso incorpore a la ley. El referendo ser\u00e1 presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qu\u00e9 votan \u00a0positivamente y qu\u00e9 votan negativamente. La aprobaci\u00f3n de reformas a la Constituci\u00f3n por v\u00eda de referendo requiere el voto afirmativo de m\u00e1s de la mitad de los sufragantes, y que el n\u00famero de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral.\u201d Al acudir al art\u00edculo 155, se encuentra como requisito de procedibilidad el que la iniciativa reciba un apoyo del cinco por ciento del censo electoral \u00a0existente en la fecha respectiva. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 241 numeral 1 de la Constituci\u00f3n \u00a0establece que en caso de que sea aprobada por el Congreso la convocatoria a referendo para reforma de la Constituci\u00f3n, antes del pronunciamiento popular, la Corte Constitucional deber\u00e1 pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal convocatoria. Los par\u00e1metros de tal pronunciamiento de la Corte, seg\u00fan el art\u00edculo 379 constitucional, no ser\u00e1n otros que los establecidos en el t\u00edtulo trece de la Carta (art\u00edculo 378 C.P. ). \u00a0<\/p>\n
3.4. Desde el punto de vista constitucional, no son m\u00e1s los requisitos consagrados. Sin embargo, tales requisitos deb\u00edan ser desarrollados por ley para hacer viable el ejercicio ciudadano del derecho a la solicitud de referendo para reforma de la constituci\u00f3n como mecanismo manifestaci\u00f3n de la democracia participativa. Por tanto, la Ley 134 de 1994 se encarg\u00f3 de desarrollar la Constituci\u00f3n en lo referente a los mecanismos de participaci\u00f3n en \u00e9sta consagrados y, en consecuencia, regul\u00f3 lo relativo a la solicitud de referendo para reforma de la Constituci\u00f3n de iniciativa popular. \u00a0Para ser m\u00e1s puntuales, describiremos \u00fanicamente este proceso en la etapa previa al tr\u00e1mite ante el Congreso, y en lo atinente al caso de la tutela en estudio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.1. Consagra el art\u00edculo 10 de la mencionada ley que para ser promotor de una solicitud de referendo se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. Nueve ser\u00e1n los promotores que conformar\u00e1n el comit\u00e9 que se inscribir\u00e1 junto con la solicitud de referendo ante la Registradur\u00eda del Estado Civil de la correspondiente circunscripci\u00f3n electoral. El comit\u00e9 debe elegir el vocero que lo presidir\u00e1 y representar\u00e1. El formulario para la inscripci\u00f3n de solicitudes de referendo ser\u00e1 entregado por la Registradur\u00eda (art. 11), en este se recoger\u00e1 el n\u00famero de firmas necesarias para que los promotores puedan presentar e inscribir la solicitud de referendo establecido en el art\u00edculo precedente. Al reunirse las firmas requeridas, quedan inscritos los promotores y la solicitud que ellos abanderan de manera oficial ante la Registradur\u00eda 42. \u00a0Posteriormente, el Registrador le asignar\u00e1 un n\u00famero de indicaci\u00f3n consecutivo que indicar\u00e1 la fecha y el orden de inscripci\u00f3n (art. 14). \u00a0<\/p>\n
3.4.2. Dentro de los quince d\u00edas siguientes a la inscripci\u00f3n, el Registrador entregar\u00e1 los formularios en los cuales los promotores recoger\u00e1n las firmas de apoyo a la solicitud de referendo (art. 18). Seis meses es el plazo establecido por la ley para que los promotores \u00a0recojan los mencionados apoyos. Tal plazo es prorrogable por el tiempo que se\u00f1ale el Consejo Nacional Electoral, por razones de fuerza mayor. \u00a0<\/p>\n
3.4.3. Dentro del plazo para la recolecci\u00f3n de apoyos, los promotores pueden desistir (art. 21); sin embargo, esto no es causal de archivo de la solicitud de referendo, ya que \u00a0cualquier ciudadano que desee podr\u00e1 continuar constituir un nuevo comit\u00e9 de promotores que ser\u00e1n abanderados de la solicitud en curso ellos contar\u00e1n con el lapso que le quedaba a los anteriores promotores para recolectar los apoyos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.4. Antes de culminar el plazo de seis meses, los promotores deben presentar los formularios diligenciados. Si no se ha logrado recolectar el n\u00famero suficiente de apoyos, se dar\u00e1 un plazo de un mes m\u00e1s adicional al tiempo restante del plazo inicial para el cumplimiento de tal objetivo (art. 22). En el t\u00e9rmino \u00a0de un mes contado con posterioridad a la entrega de las firmas, y con posterioridad a la verificaci\u00f3n de la validez de las firmas entregadas (art. 23), el Registrador del Estado Civil certificar\u00e1 el n\u00famero total de respaldos entregados, el n\u00famero de estos v\u00e1lidos y el n\u00famero de estos nulos y si se cumpli\u00f3 con los requisitos legales y constitucionales para la solicitud de referendo (art. 24). Con posterioridad a la certificaci\u00f3n, se conservar\u00e1n los formularios por veinte d\u00edas para que en ese t\u00e9rmino, los promotores interpongan las acciones a que haya lugar cuado por la anulaci\u00f3n de firmas no se hubiere obtenido el apoyo requerido. En caso de que se haya interpuesto acci\u00f3n ante lo contencioso, se conservar\u00e1n los formularios. De lo contrario, pasado el t\u00e9rmino de los 20 d\u00edas, los materiales quedar\u00e1n a disposici\u00f3n del Fondo Rotatorio de la Registradur\u00eda (art. 25). \u00a0<\/p>\n
En caso de haberse certificado el lleno de los requisitos, el vocero presentar\u00e1 al Congreso tal certificaci\u00f3n junto con el proyecto del articulado, la exposici\u00f3n de motivos y la direcci\u00f3n de los promotores (art. 30). En la presente tutela no nos referiremos al tr\u00e1mite ante el Congreso por no estar relacionado con el objeto de estudio. \u00a0<\/p>\n
4. Principio de legalidad en las actuaciones administrativas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. En virtud del principio de legalidad, todo funcionario de la administraci\u00f3n debe sujetar sus actuaciones al ordenamiento jur\u00eddico en general. Por tal ordenamiento no se debe entender \u00fanicamente el conjunto de normas escritas que regulan la actuaci\u00f3n de cada funcionario, sino tambi\u00e9n los principios \u00a0que rigen la actuaci\u00f3n estatal en su conjunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si analizamos el concepto de legalidad desde un punto de vista estricto, es decir, si lo atamos a la sumisi\u00f3n a la ley en sentido formal y a la abstenci\u00f3n de actuaci\u00f3n, aspecto negativo del principio de legalidad, frente a la ausencia de norma que permita la acci\u00f3n estatal, se podr\u00eda llegar a una obstaculizaci\u00f3n de la tarea administrativa al encontrarnos frente a finalidades de la actuaci\u00f3n administrativa o principios emanados de normas superiores a la ley, como es el caso de la Constituci\u00f3n, que de respetarse r\u00edgidamente las normas positivizadas ser\u00edan inalcanzables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es por tal raz\u00f3n que el desarrollo doctrinal y jurisprudencial en materia de derecho administrativo ha contemplado la existencia de una legalidad formal y la necesidad de considerar una legalidad interpretativa y teleol\u00f3gica que ampl\u00eda los horizontes de la actuaci\u00f3n administrativa y la conecta con principios superiores buscados por el Estado. Se entiende por legalidad interpretativa la remisi\u00f3n a preceptos superiores , dentro los cuales estar\u00edan para cada norma, las elaboraciones interpretativas de los ordenamientos y la jurisprudencia que le da alcance a las mismas43. Se debe integrar en consecuencia un \u201cbloque de legalidad44\u201d o bloque jur\u00eddico conformado por leyes, reglamentos y principios, positivizados o no45 orientadores del sistema jur\u00eddico. En consonancia con esta ampliaci\u00f3n del concepto de legalidad, se encuentra la legalidad teleol\u00f3gica basada en la b\u00fasqueda de la finalidad de la actuaci\u00f3n del Estado46. \u00a0<\/p>\n
Un claro ejemplo de esta concepci\u00f3n amplia de la legalidad de la actuaci\u00f3n de un funcionario de la administraci\u00f3n es la sentencia de Nulidad 2345 de febrero 3 de 2000, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Quinta (M.P. Reinaldo Chavarro Buritic\u00e1) . En este caso, el actor alegaba que la elecci\u00f3n de alcalde realizada con posterioridad a la declaraci\u00f3n de nulidad de la elecci\u00f3n del alcalde inicialmente elegido para el periodo 1998-2000 era nula en virtud de que no se hab\u00eda tenido en cuenta el mismo censo electoral existente para la primera elecci\u00f3n como lo determinaban las normas electorales47. En efecto, se hab\u00eda permitido la inscripci\u00f3n de nuevas c\u00e9dulas para la segunda elecci\u00f3n. El Consejo de Estado consider\u00f3 que a pesar de que s\u00ed exist\u00eda el hecho configurador de la nulidad, para permitir la efectiva realizaci\u00f3n de los \u00a0principios democr\u00e1tico participativo y de soberan\u00eda popular de car\u00e1cter constitucional, y hacer real el principio de eficacia del voto consagrado en el C\u00f3digo Electoral, tal acto se deber\u00eda prohijar la legalidad de la elecci\u00f3n cuestionada. Dijo el Consejo de Estado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas razones expuestas son suficientes para concluir que la elecci\u00f3n de alcalde celebrada el 10 de enero de 1999 en el municipio del Chiriguan\u00e1 ha debido realizarse, con base en el censo utilizado para las elecciones celebradas en octubre de 1997 y no con el nuevo censo elaborado por la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, como en efecto ocurri\u00f3, y ello constituye una violaci\u00f3n de la ley, concretamente del art\u00edculo 8 de la Ley 49 de 1987 y art\u00edculo 8 de la Ley 6 de 1990. \u00a0<\/p>\n
5.2. No obstante, dado que la ampliaci\u00f3n del censo electoral utilizado en la elecci\u00f3n permiti\u00f3 la participaci\u00f3n de nuevos sufragantes, en n\u00famero de 1334 seg\u00fan el actor, conjuntamente con los inscritos en el censo de 1997, la Sala analizar\u00e1 la naturaleza y alcance de la infracci\u00f3n a la ley rese\u00f1ada, frente a los principios de la participaci\u00f3n (art\u00edculo 1 C.N.) y de la soberan\u00eda popular (Art\u00edculo 3 C.N.) primordialmente. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente se observa: la Sala defini\u00f3 de tiempo atr\u00e1s que el acto administrativo electoral es susceptible de anulaci\u00f3n por las causales previstas en los art\u00edculos 223, 227 y 228 espec\u00edficamente electorales, as\u00ed como por las generales previstas como motivos de impugnaci\u00f3n de los actos administrativos en el art\u00edculo 84 del C.C.A. \u00a0<\/p>\n
En este orden, ya se ha advertido de la transgresi\u00f3n de normas legales (se\u00f1aladas por los demandantes), por parte de las autoridades electorales, y ello configura, en principio, causal suficiente de anulaci\u00f3n de los actos administrativos. No obstante, dado que en el caso presente se trata de juzgar la legalidad de un acto administrativo electoral, culminaci\u00f3n de una actuaci\u00f3n administrativa y pol\u00edtica que incluye la participaci\u00f3n de los electores conjuntamente con las autoridades, por el cual se decidi\u00f3 el titular del ejercicio leg\u00edtimo del poder del Estado, ser\u00e1 preciso extender el an\u00e1lisis del cargo a definir si la realizaci\u00f3n de principios y valores constitucionales tales como la participaci\u00f3n (art\u00edculo 1 C N.) y el principio de la soberan\u00eda popular (art\u00edculo 3 C N.) prevalecen sobre la regulaci\u00f3n legal, lo cual har\u00eda inocua la violaci\u00f3n de la ley rese\u00f1ada. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
La Sala acoge el anterior an\u00e1lisis para concluir que la elecci\u00f3n del 10 de enero de 1999 del Alcalde de Chiriguan\u00e1, pese a haberse realizado sobre una nuevo censo, (surgido de la adici\u00f3n de nuevos inscritos sobre el censo de 1997), permiti\u00f3 que las personas cuyas inscripciones datan del censo de 1997 depositaran sus votos y, en esa medida, quienes as\u00ed lo hicieron, participaron leg\u00edtimamente en la elecci\u00f3n (ppio de participaci\u00f3n art. 1 C N) y ejercieron la porci\u00f3n de soberan\u00eda que les corresponde con arreglo al principio consagrado en el art\u00edculo 3\u00b0 constitucional, con lo cual se asegur\u00f3 la observancia de dichos principios cuya eficacia normativa no puede ser soslayada por el juez y resulta prevalente frente a la aplicabilidad de otras normas de rango legal. \u00a0<\/p>\n
Habida cuenta de que los demandantes no demostraron dentro del proceso que se hubiera incurrido en violaci\u00f3n a la ley distintas de la utilizaci\u00f3n de \u00a0acumuladas deben ser desestimados y contrario a ello, se debe prohijar la legalidad de la elecci\u00f3n cuestionada. \u00a0Ello implica que, al propio tiempo, se reconozca eficacia al voto depositado leg\u00edtimamente, imperativo a cargo del Estado, de conformidad con expreso mandato constitucional\u201d \u00a0<\/p>\n
En otra ocasi\u00f3n, en la sentencia de Nulidad 0363 de enero 30 de 1991 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Quinta, (M.P. Jos\u00e9 Joaqu\u00edn Camacho Pardo) consider\u00f3 que se deber\u00eda tener como v\u00e1lido el escrutinio de \u00a0votos realizado por las Comisiones Escrutadoras correspondientes en virtud de la imposibilidad de los jurados para llevar a cabo tal contabilizaci\u00f3n para as\u00ed poder hacer efectivo el principio de eficacia del voto. Dijo el Consejo de Estado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa filosof\u00eda que inspira las normas electorales en este t\u00f3pico es la de que los escrutinios no se hagan de manera subrepticia, es decir, a ocultas, a escondidas, con lo cual se facilite y haga posible el cambio de votos, o cualquier maniobra que sirva para adulterar o tergiversar la voluntad de los electores consignada en las urnas…\u201d sino \u201ca la vista del p\u00fablico en forma tal que todos puedan observar las operaciones realizadas por el jurado o corporaci\u00f3n y tomar nota de los resultados, con lo cual se hace dif\u00edcil, si no imposible las maquinaciones o intrigas para burlar a los electores\u201d, y que ellas, las normas no deben aplicarse en forma puramente mec\u00e1nica, menos cuando medien circunstancias de caso fortuito que impidan el escrutinio por los jurados, por lo que en subsidio deben realizarlos las Comisiones Escrutadoras correspondientes, ya que de lo contrario se \u201cdar\u00eda ocasi\u00f3n para desconocer arbitraria e in\u00fatilmente la voluntad ciudadana libremente expresada\u201d en las urnas, \u201clo que ciertamente no quiere ni desea el legislador\u201d, interpretaci\u00f3n consagrada por esta Sala en providencia del 25 de septiembre de 1989 consignada en el expediente No. 323, donde fue ponente el doctor Miguel Gonz\u00e1lez Rodr\u00edguez. \u00a0<\/p>\n
El mismo demandante manifiesta que en este caso \u201cno hay alteraci\u00f3n de los documentos electorales\u201d pero enfatiza que hubo \u201cinexistencia de un acto o elemento esencial\u201d que podr\u00eda calificarse, dice, de falsedad intelectual por parte de las Comisiones Escrutadoras Auxiliar y Municipal de Soledad, por tratar de rehacer documentos oficiales que no existieron (folio 47, cuaderno No. 1). Pero ya ha quedado establecido qu\u00e9 fue lo que real y verdaderamente realizaron las Comisiones Escrutadoras, cuyas actas, documentos aut\u00e9nticos con la fuerza y alcance probatorios que les da la ley procesal, constituyeron la base para que los se\u00f1ores Delegados del H. Consejo Nacional Electoral hicieran el escrutinio general y la declaraci\u00f3n de elecci\u00f3n de Representantes a la C\u00e1mara por la Circunscripci\u00f3n Electoral del Atl\u00e1ntico, conforme a las claras e inequ\u00edvocas disposiciones del Decreto 2241 de 1986.\u201d \u00a0<\/p>\n
4.2. Una forma de llenar los vac\u00edos normativos es mediante la aplicaci\u00f3n de la analog\u00eda. \u00a0El art\u00edculo 1 numeral 3 del Decreto 2241 de 1986 (C\u00f3digo Electoral) establece: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl objeto de este c\u00f3digo es perfeccionar el proceso y la organizaci\u00f3n electoral para asegurar que las votaciones traduzcan la expresi\u00f3n libre, espont\u00e1nea y aut\u00e9ntica \u00a0de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la voluntad del elector expresada en las urnas. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y, en general, todos los funcionarios de la Organizaci\u00f3n Electoral del pa\u00eds, en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las leyes, tendr\u00e1n en cuenta los siguientes principios orientadores: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
3. Principio de la eficacia del voto: Cuando una disposici\u00f3n electoral admita varias interpretaciones se preferir\u00e1 aquella que d\u00e9 validez al voto que representa expresi\u00f3n libre de la voluntad del elector.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proceso de solicitud de referendo para reforma constitucional es de car\u00e1cter electoral. Lo anterior, as\u00ed no est\u00e9 regulado dentro del C\u00f3digo Electoral. En consecuencia, la Organizaci\u00f3n Electoral, Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, debe aplicar en sus actuaciones de naturaleza electoral los principios orientadores consagrados en el art\u00edculo 1\u00ba \u00a0del Decreto 2241 \u00a0de 1986. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley Estatutaria de mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana establece la noci\u00f3n de apoyo como la firma que suscribe un ciudadano que pretende avalar una iniciativa popular o un referendo. Tales apoyos se asemejan al voto en cuanto a que los dos son manifestaciones de voluntad tendentes a apoyar una persona o una idea liderada por una persona. Por tanto, el principio de la eficacia del voto es anal\u00f3gicamente aplicable a la eficacia del apoyo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ser esto as\u00ed, frente a la posibilidad de varias interpretaciones normativas de car\u00e1cter electoral contenidas en la Ley 134 de 1992, y la existencia de vac\u00edo normativo frente a los principios que rigen a la administraci\u00f3n en la aplicaci\u00f3n de esta norma, se debe preferir, en virtud de la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica del principio de eficacia del voto, aquella que favorezca la eficacia del apoyo en el cual va intr\u00ednseca la manifestaci\u00f3n de \u00a0la voluntad del ciudadano que avala el respectivo mecanismo de participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.3. Teniendo en cuenta las acepciones del principio de legalidad antes mencionadas, act\u00faa bien el funcionario de la administraci\u00f3n que al enfrentarse a un vac\u00edo legal, gu\u00eda su actuaci\u00f3n por normas o principios de car\u00e1cter constitucional o desarrollos jurisprudenciales de los mismos, o principios legales. La anterior afirmaci\u00f3n nos remite a los principios de la actuaci\u00f3n administrativa consagrados en la Carta Pol\u00edtica y a los fundamentos del Estado Social de Derecho propulsor de la democracia participativa emanados de la misma y desarrollados a trav\u00e9s de la jurisprudencia nacional y a las normas que contemplan principios para el ejercicio de la actividad electoral. \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de los aspectos atinentes al caso en concreto \u00a0<\/p>\n
Correspondi\u00f3 a la Corte determinar si la no adici\u00f3n de apoyos suscritos en la etapa de inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo con aquellos recolectados en la fase de \u201ctr\u00e1mite de solicitud de referendo\u201d del Referendo Contra la Corrupci\u00f3n (Referendo 002) para que de esta manera se alcanzara el 5% del censo electoral vigente y pasara a estudio del Congreso la solicitud de referendo en menci\u00f3n, constituy\u00f3 una vulneraci\u00f3n del derecho a participaci\u00f3n en el ejercicio y control del poder (art. 40 C.P.). Para determinar lo anterior se har\u00e1 un an\u00e1lisis de la manifestaci\u00f3n de la voluntad impl\u00edcita en los pasos del proceso de referendo, el deber de adicionar los apoyos suscritos en las dos etapas para no desconocer el derecho fundamental a la participaci\u00f3n ciudadana, se estudiar\u00e1 c\u00f3mo la Corte en su sentencia ha debido valorar conjuntamente las pruebas obrantes en el proceso y como se han debido acumular los apoyos en el caso sub ex\u00e1mine para evitar posible fraude. Finalmente, se determinar\u00e1 como los aspectos planteados en t\u00e9rminos generales han debido ser aplicados al caso concreto. \u00a0<\/p>\n
1. Manifestaci\u00f3n de la voluntad impl\u00edcita en los pasos del proceso de referendo \u00a0<\/p>\n
1.1. Consideramos los que suscribimos este salvamento que entre los apoyos recogidos para la inscripci\u00f3n de solicitud de referendo y aquellos reunidos en la fase denominada por la ley como \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo de reforma constitucional\u201d, existe una clara convergencia teleol\u00f3gica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo como presupuesto que el ciudadano que firma en la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos para la inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo ha tenido la oportunidad de conocer el texto de la misma, es razonable afirmar, dentro de los principios de interpretaci\u00f3n y desarrollo de la democracia participativa, que quien desea que una determinada persona sea promotor de una propuesta no s\u00f3lo apoya la idoneidad del sujeto para desempe\u00f1arse en tal calidad, sino que tambi\u00e9n apoya, la propuesta la cual \u00e9ste promueve. Afirmar que en la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos para la inscripci\u00f3n de promotores se apoya a la persona en cuanto tal y no como alentadora de una determinada causa ser\u00eda tanto como afirmar que cuando se elige a un candidato en un contexto de voto program\u00e1tico se vota por la persona mas no por su programa48.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto a los apoyos dados en la etapa de \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d no cabe duda alguna de su finalidad. Lo que se busca al firmar en la planilla de apoyos es avalar la solicitud de referendo de reforma constitucional que va a ser presentado en el Congreso. El mismo art\u00edculo 16 de la Ley 134 de 1994 confirma esta finalidad al consagrar que el formulario para el tr\u00e1mite de las solicitudes de referendo es un \u201cdocumento sobre el cual firmar\u00e1n los ciudadanos que apoyan…la solicitud de referendo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, despu\u00e9s de analizar la finalidad de las dos etapas, se evidencia su unidad teleol\u00f3gica. \u00a0<\/p>\n
1.2. Se podr\u00eda afirmar que en virtud de que la Ley 134 de 1994 consagra en su art\u00edculo 16 que el formulario en el cual se recolectan los apoyos para la solicitud de referendo deber\u00e1 ser diferente \u00a0a aquel con el cual se efectu\u00f3 la inscripci\u00f3n en la registradur\u00eda correspondiente, la finalidad de los apoyos otorgados en las dos etapas no ser\u00eda la misma. No obstante, consideramos que tal argumento no ser\u00eda v\u00e1lido en la medida en que las diferencias de los formularios no son sustanciales. Diferencias de tipo meramente formal como el orden del contenido, la consagraci\u00f3n del n\u00famero de radicaci\u00f3n en la Registradur\u00eda en uno s\u00ed y en otro no, o la suscripci\u00f3n a mano del nombre de los promotores en el formulario de la primera etapa y la preimpresi\u00f3n de los mismos en el formulario de la etapa de \u201ctr\u00e1mite de la solicitud del referendo\u201d, no modifican sustancialmente la \u00a0naturaleza de la manifestaci\u00f3n de voluntad. \u00a0<\/p>\n
1.3. Igualmente, se podr\u00eda decir que por tratarse de dos etapas diferenciadas en la ley, la finalidad de \u00e9stas ser\u00eda divergente. Este argumento no es v\u00e1lido en cuanto a que estimamos que as\u00ed la denominaci\u00f3n de una etapa sea inscripci\u00f3n y la de la otra sea \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d las dos etapas son parte de un proceso que busca llevar a cabo la realizaci\u00f3n del referendo de reforma constitucional despu\u00e9s del \u00a0cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales. Como se dijo anteriormente en esta sentencia, las partes o actuaciones de un proceso no se pueden mirar como compartimentos estancos. De otra manera se estar\u00eda desnaturalizando la noci\u00f3n de proceso como actos sucesivos y conexos encaminados a la consecuci\u00f3n de un fin. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, se debe tener presente que la interpretaci\u00f3n que se le de a estas dos etapas consagradas en la ley, debe darse acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y su finalidad democr\u00e1tica. Consideramos que la Corte, rigi\u00e9ndose por los par\u00e1metros que la misma Constituci\u00f3n le establece, ha debido entender estas dos etapas consagradas en la ley conforme al principio de primac\u00eda de lo sustancial sobre lo formal (art. 228 C.P.). As\u00ed, a pesar de que en la ley se hable de dos etapas esto no debe recortar el alcance de la manifestaci\u00f3n de \u00a0la voluntad de apoyo dada en la inscripci\u00f3n de solicitud de referendo. \u00a0<\/p>\n
1.4. Se podr\u00eda argumentar que el Registrador debe dar certificaciones independientes del cumplimiento de los requisitos de cada una de las etapas y que en virtud de que cada una de estas certificaciones constituye un acto administrativo de car\u00e1cter aut\u00f3nomo sus finalidades son diferentes. Consideramos, alej\u00e1ndonos de la mayor\u00eda que esta afirmaci\u00f3n se sustenta en argumentos que si bien son verdaderos son meramente formales. Se reitera que estos dos actos administrativos hacen parte de un proceso que los comprende y justifica, y buscan una finalidad com\u00fan. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n tomada por la Sala recorta el alcance que la misma ley da a la etapa de inscripci\u00f3n ya que en \u00e9sta se denomina etapa de inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo, no s\u00f3lo de promotores, como en repetidas ocasiones se enfatiza en la sentencia con la finalidad de no permitir la adici\u00f3n de apoyos. As\u00ed, la Ley 134 de 2000 en el t\u00edtulo II, cap\u00edtulo I denominado \u201cinscripci\u00f3n de la solicitud de referendo\u201d se refiere en su art\u00edculo \u00a011 a \u201cel formulario para la inscripci\u00f3n de la solicitud de referendo\u201d (obs\u00e9rvese que en ning\u00fan momento se denomina formulario para la inscripci\u00f3n de promotores de la solicitud de referendo como pareciese dar a entender la Sala). Por tanto, es errado afirmar que dentro del proceso de solicitud de referendo la etapa de inscripci\u00f3n es de naturaleza puramente plebiscitaria. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la Sala plantea, en el fundamento 15 de la sentencia, que \u201cen el formulario ha de quedar establecido que se trata de la recolecci\u00f3n de firmas para \u201cque los promotores puedan presentar e inscribir la solicitud de referendo\u201d. Sin embargo, la afirmaci\u00f3n \u00a0completa del art\u00edculo 11 de la ley es que \u201cen este formulario deber\u00e1 aparecer, en lugar visible, el n\u00famero de firmas que deber\u00e1n ser recogidas para que los promotores puedan presentar e inscribir la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo\u201d por tanto al leer la frase completa se deduce que lo que quiso el legislador con tal norma fue, simplemente, que se consagrara el n\u00famero de firmas que se deb\u00edan recoger en \u00a0la etapa de inscripci\u00f3n como asunto meramente formal, mas no limitar el alcance del apoyo otorgado \u00fanicamente a los promotores y no al texto de solicitud de referendo. \u00a0<\/p>\n
2. Los apoyos recolectados en la etapa de inscripci\u00f3n de la solicitud de referendo y la etapa de \u201ctr\u00e1mite de solicitud de referendo\u201d se deben sumar para no desconocer el derecho fundamental a la participaci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
2.1. Frente a la existencia de dos etapas de recolecci\u00f3n de apoyos establecidas en la ley, surge la pregunta de si es o no posible \u00a0sumar el n\u00famero de firmas recolectadas en las dos fases en el momento de emitir la certificaci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 24 de la Ley 134 de 1994 de la ya analizada convergencia en el fin de los apoyos de las dos etapas estudiadas en el ac\u00e1pite anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quienes salvamos el voto consideramos que tal adici\u00f3n de apoyos s\u00ed es posible por los siguiente motivos: \u00a0<\/p>\n
1.Como se estudi\u00f3 en el ac\u00e1pite 5 de esta salvamento, existe una convergencia en los fines perseguidos por los suscriptores de apoyos durante las dos etapas. En los dos momentos del proceso, el firmante est\u00e1 buscando apoyar la solicitud de referendo. \u00a0<\/p>\n
2. El art\u00edculo 24 consagra que: \u201cEn el t\u00e9rmino de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar\u00e1 el n\u00famero total de respaldos consignados, el n\u00famero de respaldos v\u00e1lidos y nulos, y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo\u201d. En tal art\u00edculo no se cualifica los respaldos consignados que deben ser tenidos en cuenta. Al no cualificarse, la ley no restringe la contabilidad de apoyos a aquellos presentados en la etapa de tr\u00e1mite y al no hacer tal restricci\u00f3n, aplicando el principio de interpretaci\u00f3n pro democracia, se debe entender que en la suma de apoyos se deben tener en cuenta \u00a0tanto los apoyos recogidos previamente a la inscripci\u00f3n \u00a0como aquellos suscritos en el denominado \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d. Adem\u00e1s donde el legislador no distingue, no le es dable distinguir al int\u00e9rprete. \u00a0<\/p>\n
3. De la interpretaci\u00f3n de la misma ley 134 de 1994 se desprende que es posible considerar \u00a0firmas suscritas en diferentes etapas, o inclusive en diferentes mecanismo de participaci\u00f3n, \u00a0para completar el porcentaje requerido para convocar a un referendo. El art\u00edculo 32 de la mencionada ley consagra: \u00a0<\/p>\n
\u201cRespaldo para la convocatoria. Un n\u00famero de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal distrital o local, seg\u00fan el caso, podr\u00e1 solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo para la aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley, de ordenanza, de un acuerdo o de resoluci\u00f3n local de iniciativa popular que sea negado por la corporaci\u00f3n respectiva o vencido el plazo de que trata el art\u00edculo de que trata el art\u00edculo 163 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, o solicitar la derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. En el caso del referendo aprobatorio, los promotores dispondr\u00e1n de otros seis meses para completar un n\u00famero de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la circunscripci\u00f3n respectiva. \u00a0<\/p>\n
Si dicho respaldo ya hubiere sido alcanzado para la presentaci\u00f3n de la iniciativa y normativa, a la corporaci\u00f3n p\u00fablica, los promotores podr\u00e1n solicitar la convocatoria de referendo sin m\u00e1s requisitos pero, de presentarse otras iniciativas complementarias o contradictorias sobre la misma materia, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 38 de esta ley, podr\u00e1n continuar el proceso de recolecci\u00f3n de apoyos por el tiempo se\u00f1alado. \u00a0<\/p>\n
En tal caso, podr\u00e1n emplear el mismo formulario, surtir el mismo procedimiento y cumplir con las condiciones exigidas \u00a0para la recolecci\u00f3n de las firmas en apoyo a la iniciativa original, que no hubiere sido aprobado por la corporaci\u00f3n correspondiente, o derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas acuerdos, o resoluciones locales (sic).\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal art\u00edculo se debe entender en consonancia con el art\u00edculo 38 que consagra: \u00a0<\/p>\n
\u201cPeriodo para la recolecci\u00f3n de apoyos. Inscrita una solicitud de referendo, la organizaci\u00f3n electoral fijar\u00e1 un plazo de un mes para la inscripci\u00f3n de otras iniciativas legislativas y normativas sobre la misma materia, sean \u00e9stas complementarias o contradictorias de la primera, siempre y cuando hayan sido consideradas y no aprobadas por el Congreso o por la Corporaci\u00f3n Administrativa correspondiente. Transcurrido dicho plazo, se inicia el de seis meses para la recolecci\u00f3n de las firmas adicionales de los ciudadanos. Ning\u00fan ciudadano podr\u00e1 suscribir su apoyo a m\u00e1s de una iniciativa. \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1 sometida a referendo la iniciativa presentada al Registrador del Estado Civil correspondiente, dentro del t\u00e9rmino antes se\u00f1alado, que, seg\u00fan certificaci\u00f3n del mismo Registrador, haya recogido el mayor n\u00famero de apoyos v\u00e1lidos, siempre y cuando este n\u00famero sea al menos igual al exigido en la presente ley, y sus promotores har\u00e1n campa\u00f1a por el s\u00ed.. \u00a0<\/p>\n
(…)\u201d(el resaltado es nuestro) \u00a0<\/p>\n
Lo permitido por la ley en estos dos art\u00edculos es la adici\u00f3n de apoyos dados para la presentaci\u00f3n de una iniciativa normativa con los que se logre recolectar en el tr\u00e1mite para la solicitud de referendo del texto normativo que fue presentado dentro de la iniciativa de ley, ordenanza, acuerdo o resoluci\u00f3n cuando esta iniciativa no haya sido aprobada por la corporaci\u00f3n respectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideramos los que suscribimos este salvamento que tal posibilidad suscrita en la ley es un claro ejemplo de cu\u00e1l debe ser el alcance de los apoyos presentados en el tr\u00e1mite de los mecanismos de participaci\u00f3n. Si ac\u00e1 se permite tener en cuenta un apoyo dado para presentaci\u00f3n de iniciativa normativa en el momento de estar en el tr\u00e1mite de la solicitud de referendo aprobatorio por el mero hecho de que coinciden los textos normativos de la iniciativa popular y de la solicitud de referendo, con mayor raz\u00f3n se debe permitir que se adicionen los apoyos de dos etapas circunscritas a un mismo proceso de mecanismo de participaci\u00f3n popular cual es el referendo de reforma constitucional ya que en este caso el que firma en la etapa de inscripci\u00f3n conoce y aprueba tanto el mecanismo de participaci\u00f3n utilizado como el texto que va a ser sometido a referendo. \u00a0<\/p>\n
Frente a tal argumento la Sala plante\u00f3 la objeci\u00f3n de que \u201cno era posible extender esta soluci\u00f3n normativa a la reforma Constitucional por v\u00eda de referendo. [Porque] la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n se garantiza con la imposibilidad de modificar la Constituci\u00f3n por v\u00edas diferentes a la Carta misma. (…) Si la Carta ha previsto un mecanismo de reforma, no es posible extender soluciones normativas dise\u00f1adas para enfrentar los retos que supone la modificaci\u00f3n de normas legales, pues es una manera de menoscabar su propia integridad y de trivializar el proceso de reforma a la Constituci\u00f3n\u201d. Al respecto consideramos que al hacer extensiva esta posibilidad de adici\u00f3n de votos al caso en estudio no se estar\u00eda modificando la Carta por una v\u00eda diferente a las que taxativamente est\u00e1n consagras \u00a0ya que la Constituci\u00f3n expresamente se\u00f1al\u00f3 el referendo como mecanismo de reforma de Constitucional y remiti\u00f3 al legislador el desarrollo de los mecanismos de participaci\u00f3n estatutaria mediante ley estatutaria. Al hacerlo as\u00ed, permiti\u00f3 que se fijara el procedimiento de cada uno de los mecanismos de participaci\u00f3n, entre ellos el referendo de reforma constitucional, y si existe un vac\u00edo legal que debe ser llenado de una u otra manera y dentro de la misma ley estatutaria hay herramientas para llenarlo utilizando el m\u00e9todo anal\u00f3gico y la lectura sistem\u00e1tica de la norma, y haciendo una lectura dentro de los par\u00e1metros de la Carta del 91, al sumar los apoyos de la etapa de inscripci\u00f3n y los de la de \u201ctr\u00e1mite\u201d estar\u00eda viabilizando el desarrollo democr\u00e1tico, piedra angular de la Constituci\u00f3n y no trivializando su proceso de reforma. Adem\u00e1s, es el pueblo titular de la soberan\u00eda y constituyente primario, quien est\u00e1 buscando la reforma a la Carta la cual debe su legitimidad a la aceptaci\u00f3n que de ella tenga el soberano, motivo por el cual una supuesta rigidez en el sistema de reforma no puede atar una clara manifestaci\u00f3n popular. \u00a0<\/p>\n
4. En b\u00fasqueda de una expansi\u00f3n de la democracia participativa, el no sumar los apoyos de las dos etapas ser\u00eda ignorar la validez y verdadero alcance de \u00a0la manifestaci\u00f3n de la voluntad de aquellas personas que firmaron antes de la inscripci\u00f3n. Como ya se estudi\u00f3 con anterioridad, la intenci\u00f3n de quien firma en esta etapa, adem\u00e1s de ser el apoyar a los promotores es avalar la iniciativa por ellos abanderada y el arribo de la misma a instancias del Congreso. La plenitud de efectos jur\u00eddicos de las firmas recolectadas s\u00f3lo se obtendr\u00e1 si se reconoce el verdadero alcance de la manifestaci\u00f3n de voluntad de los firmantes, cual es que el apoyo otorgado impulse la propuesta hasta que, en virtud de la adici\u00f3n de los apoyos de otros ciudadanos, \u00e9sta llegue a estudio del Parlamento. \u00a0<\/p>\n
3. Deber de valoraci\u00f3n del acervo probatorio por parte del juez de tutela \u00a0<\/p>\n
3.1. En todo tipo de proceso, son las pruebas, en consonancia con la normatividad aplicable al caso concreto, lo que lleva a que el juez pueda tomar una decisi\u00f3n en derecho ajustada a la realidad del caso. En consecuencia, una de las columnas que soportan el trabajo de los jueces debe ser la juiciosa valoraci\u00f3n probatoria del caso. Al respecto ha dicho esta corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201csi bien es cierto que el juez tiene libertad para valorar las pruebas que obren en el proceso dentro de los par\u00e1metros de la sana cr\u00edtica, dicha interpretaci\u00f3n debe ajustarse a los supuestos f\u00e1cticos y a la realidad misma de ellos, de manera tal que no se desconozca la realizaci\u00f3n del derecho material y, por ende, el principio de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. \u00a0<\/p>\n
Una de las formas a trav\u00e9s de las cuales el juez cumple con la funci\u00f3n que le impone el Estado, se realiza a trav\u00e9s de la sentencia, por medio de la cual, el fallador debe resolver sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de m\u00e9rito del demandado. \u00a0<\/p>\n
Pero las sentencias deben ser debidamente motivadas, cumpliendo las formalidades exigidas por el art\u00edculo 304 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, que reza : \u201c…La motivaci\u00f3n deber\u00e1 limitarse al examen cr\u00edtico de las pruebas y a los razonamientos legales de equidad y doctrinarios esctrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponi\u00e9ndolos con brevedad y precisi\u00f3n, y citando los textos legales que se apliquen…\u201d.\u201d49 \u00a0<\/p>\n
3.2. En virtud de que por la escasa puesta en marcha de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, lo previsto por la ley en cuanto al apoyo que debe suministrar la administraci\u00f3n a los asociados puede ser sujeto a una serie de ensayos y errores de las entidades p\u00fablicas, que s\u00f3lo llegar\u00e1n al perfecto desarrollo de lo dispuesto en las normas una vez hayan trascurrido un camino considerable en la utilizaci\u00f3n de las herramientas de la democracia directa – bien por la falta de experiencia, bien por la carencia de medios que quieran hacer uso de los mencionados mecanismos -, la Sala no ha debido basar sus apreciaciones sobre la procedencia de la presente tutela en hip\u00f3tesis normativas \u00a0que est\u00e1n lejos de haberse plasmado rigurosamente en la realidad del caso. \u00a0Al parecer de quienes salvamos el voto, frente al desarrollo sui generis del Referendo 002, la Sala no se ha debido ce\u00f1ir con tal apego a la consagraci\u00f3n de los elementos de los diferentes formularios \u00a0en las dos etapas contemplada en la norma. \u00a0<\/p>\n
3.3. Se observa un vac\u00edo de an\u00e1lisis probatorio al ignorar que los dos formatos en los cuales se recogieron las firmas, lejos de ser diferentes, como lo sostiene la sentencia bas\u00e1ndose \u00fanicamente en la ley, se asemejan altamente y, principalmente se asemejan en que en los dos casos estaba anexo a estos el texto completo del referendo. Adem\u00e1s, en los dos formularios constaba la advertencia expresa de \u201cleer detenidamente el texto de la reforma que se pretende reformar antes de firmar\u201d (seg\u00fan consta en la relaci\u00f3n probatoria de los antecedentes) , independientemente de que la ley no la exigiera para la primera etapa. \u00a0<\/p>\n
Consideramos que con lo probado no solamente se alcanza a deducir que \u201cera de p\u00fablico conocimiento, desde el momento en que se anunci\u00f3 la b\u00fasqueda de apoyos para los promotores, el sentido y contenido de la iniciativa. (…) [al igual que] desde el momento del anuncio de la \u00a0intenci\u00f3n de la convocatoria se conoc\u00eda el texto definitivo\u201d, (afirmaci\u00f3n que al no hacer \u00e9nfasis en que el texto no s\u00f3lo era de p\u00fablico conocimiento (pi\u00e9nsese por ejemplo que fue transmitido por radio o televisi\u00f3n o publicado en prensa) sino de directo e individualizado conocimiento, recorta el verdadero alcance de la prueba), sino que se concluye que todos y cada uno de los firmantes conocieron del texto y por tanto exist\u00eda identificaci\u00f3n plena del objeto sobre el cual el ciudadano expresa su acuerdo. \u00a0<\/p>\n
Al saber que las personas que apoyaron inicialmente la iniciativa de promotores y solicitud de referendo tuvieron el conocimiento personal y directo del texto y firmaron bajo la previa advertencia de leerlo detenidamente, no s\u00f3lo hab\u00eda una posibilidad de que al suministrar su firma en esta etapa apoyaran a los promotores y al texto del referendo, sino que \u00e9sta era la \u00fanica posibilidad razonable dentro del ejercicio responsable de la democracia. No debi\u00f3 haber primado la interpretaci\u00f3n hecha por la Sala de la voluntad del legislador en cuanto al alcance de los apoyos suministrados en las dos etapas frente a la evidente y clara manifestaci\u00f3n de la voluntad popular. \u00a0<\/p>\n
Por tanto, al no tener dos alternativas razonables de voluntad manifestada con la suscripci\u00f3n de apoyos en la primera etapa, no hay duda frente a la cual la Corte debiera haber protegido la libertad individual in abstracto (como lo sostiene la Sala), al no adicionar apoyos por su eventual divergencia de finalidad y alcance. \u00a0<\/p>\n
3.4. Dentro de la evaluaci\u00f3n del acervo probatorio tambi\u00e9n cabe analizar y desvirtuar la objeci\u00f3n referente a la diferencia de tiempo en una y otro etapa (ilimitada en la primera, restringida en la segunda). Como la misma Sala afirma en el fundamento 23 de la sentencia, en el caso concreto, el lapso transcurrido desde el momento en que se anunci\u00f3 la b\u00fasqueda de apoyos para la inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo y aqu\u00e9l en el que se inscribi\u00f3 la propuesta para el inicio de la recolecci\u00f3n de apoyos para el \u00a0tr\u00e1mite \u00a0de solicitud de referendo \u201cno fue muy largo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, no es dable afirmar que transcurri\u00f3 un tiempo tal en el cual la voluntad de los firmantes hubiera variado en virtud del cambio de contexto social y pol\u00edtico lo que habr\u00eda hecho imposible adicionar los apoyos. Tampoco es dable afirmar que se cometer\u00eda fraude al adicionar los apoyos de una y otra etapa en el caso concreto, vali\u00e9ndose de la indeterminaci\u00f3n de t\u00e9rmino para presentar apoyos para la inscripci\u00f3n al intentar recolectar el 5% de apoyos en una etapa indefinida de tiempo porque, como se desprende de las pruebas, el n\u00famero de apoyos presentado para la inscripci\u00f3n fue pocos votos superior al cinco por mil del censo electoral vigente para esa \u00e9poca el cual era 21\u00b4366.740. En efecto el cinco por mil de esta cifra equivale a 106.833 y el n\u00famero de apoyos presentado por los accionantes en la etapa de inscripci\u00f3n fue 139.081 que equivale s\u00f3lo al seis punto cinco por mil y lejano est\u00e1 a constituirse en el 5% del censo electoral vigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, se observa que en ning\u00fan momento los accionantes como promotores del proyecto ten\u00edan la intenci\u00f3n de hacer fraude al adicionar los apoyos de las dos etapas ya que en la primera adem\u00e1s de no emplear mucho tiempo recolectando los apoyos, se recolectaron un n\u00famero cercano a lo estrictamente exigido por la ley, lo cual es l\u00f3gico si se parte de la posibilidad de que algunos sean anulados en el control que realiza la Registradur\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Al negar la posibilidad de adicionar apoyos en el caso concreto, la Sala pareci\u00f3 olvidar que esto se har\u00eda \u00fanicamente para el caso en estudio y frente a su particular naturaleza y no se estar\u00eda creando un nuevo art\u00edculo para ser incorporado a la Ley 134 de 1994 que al integrarlo a la normatividad in abstracto pareciera ser contradictorio con la diferenciaci\u00f3n de las dos etapas como bien se analiz\u00f3 en la sentencia. \u00a0<\/p>\n
Encontramos, en resumen, que el hecho de que en la ley se consagre una diferencia de los formularios no debe primar sobre lo que el juez de tutela pudo comprobar estudiando cuidadosamente el recaudo. \u00a0<\/p>\n
4. La manera de adicionar los apoyos \u00a0<\/p>\n
Objeta la Sala el hecho de que los accionantes hubieran solicitado la adici\u00f3n simple de votos ya que de realizarla as\u00ed se hubiera podido violar la igualdad porque algunos ser\u00edan favorecidos con la posibilidad de que su opini\u00f3n sea consignada dos veces. \u00a0<\/p>\n
Si bien estamos de acuerdo con el hecho de que si una persona hab\u00eda firmado en las dos etapas, sus apoyos no debieron ser tenidos en cuenta dos veces y por tanto, entre otras razones, no era viable acceder a la tutela, nosotros nos apartamos de ese criterio que olvida que la congruencia en materia de tutela no debe ser estricta en tal grado y que el juez \u00a0de tutela puede adecuar su fallo seg\u00fan la orden que \u00e9l estime \u00f3ptima para la protecci\u00f3n de derechos fundamentales. Al ser esto as\u00ed, bien se hubiera podido condicionar la adici\u00f3n de los votos a que de encontrarse firmas repetidas estas no deber\u00eda ser contadas dos veces. \u00a0<\/p>\n
5. Estudio pormenorizado del caso en concreto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en los fundamentos jur\u00eddicos anteriormente expuestos, como se expuso en el encabezado del presente salvamento, la Corte ha debido tutelar el derecho a la participaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico de los ciudadanos Armando Novoa Garc\u00eda, Ang\u00e9lica Lozano Correa y Antonio Navarro Wolf. Tal protecci\u00f3n a trav\u00e9s del mecanismo de tutela debi\u00f3 haberse fundamentado en los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No existe otro mecanismo judicial de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales que se invocan como vulnerados en el caso concreto \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El contenido de los formularios de la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos para referendo es casi id\u00e9ntico a aquel en el \u00a0cual se recogieron las firmas en la etapa de \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d. En los dos formularios se ped\u00eda al ciudadano leer el texto de la norma antes de firmar; al ser as\u00ed, existe unidad en la finalidad buscada por los firmantes de la primera etapa del referendo y la segunda, como se analizar\u00e1 m\u00e1s puntualmente con posterioridad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De no permitirse la consideraci\u00f3n de apoyos de la etapa de inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo en la certificaci\u00f3n final que debe otorgar el Registrador Nacional del Estado Civil, se estar\u00eda impidiendo la expansi\u00f3n de la democracia participativa y se estar\u00eda haciendo una interpretaci\u00f3n en contra del principio pro democracia emanado de \u00a0nuestra Carta Pol\u00edtica, y dando primac\u00eda a lo formal sobre lo sustancial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0A pesar de existir dos interpretaciones razonables para llenar el vac\u00edo legal frente a la posibilidad de adici\u00f3n de apoyos, la Registradur\u00eda estaba en el deber de acoger la m\u00e1s favorable para el desarrollo democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
1. No existe otro mecanismo id\u00f3neo de protecci\u00f3n del derecho invocado por los accionantes. No es v\u00e1lida la afirmaci\u00f3n del Tribunal que declar\u00f3 improcedente la acci\u00f3n de tutela por considerar que los accionantes contaban con la acci\u00f3n de nulidad \u00a0contra la respuesta dada por la Directora de Gesti\u00f3n Electoral por los argumentos que se exponen a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
1.1. Esta Corporaci\u00f3n en varias ocasiones ha reiterado c\u00f3mo la tutela es un mecanismo subsidiario de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales el cual es procedente en caso de no existir otro medio judicial de protecci\u00f3n o de no ser \u00a0eficaz el que el ciudadano tiene a su disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En caso de existir un mecanismo de protecci\u00f3n con el cual se pueda amparar el derecho, cabe la tutela si se hace ejercicio de la acci\u00f3n del amparo como mecanismo transitorio para obtener la \u00a0guarda de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estimamos preciso estudiar la procedencia de la tutela de la referencia antes de continuar con el an\u00e1lisis jur\u00eddico del caso. Por tanto, entrar\u00e1 a desarrollar este punto. \u00a0<\/p>\n
1.2.Primero, es necesario determinar cual es el acto que se considera atentatorio de los derechos fundamentales en el caso de la referencia para determinar si frente a \u00e9ste exist\u00eda un mecanismo id\u00f3neo de protecci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los hechos de la demanda, la no contabilizaci\u00f3n de los apoyos presentados en la etapa de la inscripci\u00f3n de la solicitud de referendo en el Certificado expedido por la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil el 18 de diciembre de 2000, vulnera el derecho fundamental a la participaci\u00f3n en el ejercicio, control y conformaci\u00f3n del poder pol\u00edtico de los accionantes. \u00a0<\/p>\n
\u00a01.3. Frente a tal acto administrativo no procede m\u00e1s mecanismo judicial que el consagrado en el art\u00edculo 25 de la Ley 134 de 1994 que contempla que: \u201cuna vez que la Registradur\u00eda correspondiente haya expedido el certificado a que se refiere el art\u00edculo anterior, conservar\u00e1 los formularios por veinte (20) d\u00edas. Durante ese t\u00e9rmino, los promotores podr\u00e1n interponer ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa \u201clas acciones a que haya lugar cuando, por la anulaci\u00f3n de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido. (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
En virtud de que los accionantes no ten\u00edan reparo alguno en la anulaci\u00f3n de las firmas hecha por la Registradur\u00eda, el ejercicio de la acci\u00f3n electoral consagrada en el art\u00edculo 25 de la Ley 134 de 1994 ser\u00eda inocuo para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales que los actores consideran infringidos, ya que \u00e9stos no ven la vulneraci\u00f3n de la Registradur\u00eda en la no valoraci\u00f3n de las firmas, sino en la no consideraci\u00f3n de los apoyos de la etapa de inscripci\u00f3n en la certificaci\u00f3n final.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.4. Con posterioridad al certificado expedido el 18 de diciembre de 2000 por la Registradur\u00eda existe otro acto administrativo constituido por la respuesta dada el 19 de enero de 2001 por la Directora de Gesti\u00f3n Electoral. Podr\u00eda llegarse a pensar, como lo hizo el Tribunal, que frente a este acto procede la acci\u00f3n de nulidad y que \u00e9ste es el mecanismo ordinario judicial id\u00f3neo para la protecci\u00f3n de los derechos de los accionantes, que estos debieron haberlo utilizado y, simult\u00e1neamente, interpuesto la tutela como mecanismo transitorio de protecci\u00f3n, y que al no haberlo hecho no era procedente la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, tal afirmaci\u00f3n no es v\u00e1lida porque la respuesta dada por la Registradur\u00eda el 19 de enero de 2001 a la solicitud de contabilizaci\u00f3n de los apoyos presentados en la etapa de inscripci\u00f3n, a pesar de constituir acto administrativo frente al cual eventualmente proceder\u00eda una acci\u00f3n de tipo contencioso administrativa, no es el acto que configura la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, este acto, as\u00ed haga referencia a la certificaci\u00f3n de la Registradur\u00eda, no es capaz de modificar los efectos jur\u00eddicos del certificado proferido por la Registradur\u00eda el 18 de diciembre de 2000 porque fue expedido por un inferior jer\u00e1rquico que no estaba actuando en virtud de delegaci\u00f3n hecha por el Registrador Nacional del Estado Civil quien es el \u00fanico \u00a0competente para expedir el certificado final de contabilizaci\u00f3n de apoyos en el cual se establece si se cumpli\u00f3 con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la solicitud de referendo (art. 24 Ley 134 de 1994). De declararse la nulidad de este acto, el certificado de la Registradur\u00eda constitutivo de la presunta vulneraci\u00f3n continuar\u00eda inmodificable y, por tanto, la acci\u00f3n de nulidad contra este acto ser\u00eda un mecanismo ineficaz para la protecci\u00f3n de los derechos de los accionantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.5. Por tanto, consideramos que en el presente caso s\u00ed es procedente la utilizaci\u00f3n del mecanismo de tutela empleado por los accionantes, porque no hay en el ordenamiento jur\u00eddico ninguna otra posibilidad eficaz para proteger los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. \u00a0<\/p>\n
1.6.. Tampoco es v\u00e1lida la no procedencia de la tutela por tardanza en su interposici\u00f3n de la tutela como lo considera el Consejo de Estado. La acci\u00f3n de amparo fue interpuesta el 6 de marzo de 2001, para ese momento hab\u00eda transcurrido s\u00f3lo un mes y medio desde la respuesta dada por la Directora de Gesti\u00f3n Electoral, \u00faltima actuaci\u00f3n de la Registradur\u00eda. \u00a0En ese t\u00e9rmino, la vulneraci\u00f3n causada a los derechos de los accionantes no hab\u00eda cesado por cuanto la intenci\u00f3n de promover el referendo segu\u00eda vigente y el obst\u00e1culo para la continuaci\u00f3n de su tr\u00e1mite, cual era la certificaci\u00f3n de la Registradur\u00eda, tambi\u00e9n. \u00a0Por tanto, los accionantes s\u00ed pod\u00edan interponer la tutela. Ni la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 86, ni el Decreto 2591 de 1991 consagran un t\u00e9rmino de caducidad determinado en d\u00edas, meses o a\u00f1os para el ejercicio de la acci\u00f3n de tutela. S\u00f3lo es necesario que exista una vulneraci\u00f3n o amenaza actual al derecho o derechos fundamentales de los accionantes. Es m\u00e1s, el mencionado decreto contempla en su art\u00edculo 6 numeral 4 que la tutela es improcedente trat\u00e1ndose de un da\u00f1o \u00a0consumado, \u00a0salvo cuando contin\u00fae la acci\u00f3n u omisi\u00f3n violatoria del derecho, situaci\u00f3n que ocurre en el caso bajo an\u00e1lisis. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, es necesario anotar que a pesar del reparo hecho a la procedencia de la tutela por el tiempo transcurrido, el mismo Consejo de Estado, sin desvirtuar su argumento de improcedencia, entr\u00f3 a estudiar el fondo del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El mismo Consejo reconoce la no eficacia de la acci\u00f3n de nulidad para la protecci\u00f3n del derecho invocado al decir \u201c[una acci\u00f3n de nulidad] ser\u00eda inocua (…) para el tr\u00e1mite de un mecanismo de participaci\u00f3n popular que, como en el presente caso, obedece a las circunstancias sociopol\u00edticas del momento\u201d. \u00a0A lo dicho por el Consejo de Estado, a\u00f1adimos los que suscribimos este salvamento que adem\u00e1s de ser inocua porque al tiempo de proferirse resoluci\u00f3n ya habr\u00eda cambiado el contexto sociopol\u00edtico raz\u00f3n de ser del referendo, tal acci\u00f3n es ineficaz porque, como se analiz\u00f3 anteriormente, no se puede alcanzar mediante ella la pretensi\u00f3n de los accionantes. \u00a0<\/p>\n
2. Constan a folios No 141 a 145 copia de los formularios en los cuales se recogieron las firmas para apoyar la solicitud de referendo de reforma constitucional. De la observaci\u00f3n directa de estos se observa que son altamente similares en su contenido. Ambos comprenden un resumen de la propuesta de referendo, el nombre de los promotores, un encabezado que dice \u201csuscripci\u00f3n de apoyos\u201d (no se discrimina si es apoyo para inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo o apoyos para \u201ctr\u00e1mite de solicitud de referendo\u201d), y, como se mencion\u00f3 en el fundamento 4, la advertencia de leer el texto de la norma que pretende ser sometida a referendo. Con tales elementos constitutivos de los formularios, es razonable afirmar que quien da su apoyo en la primera etapa lo hizo con conocimiento de causa de que al hacerlo estaba apoyando no s\u00f3lo a los promotores del Referendo 002, sino tambi\u00e9n la solicitud de referendo por ellos encabezada y la propulsi\u00f3n del tr\u00e1mite del mismo hasta su llegada al Congreso. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, si tenemos en cuenta la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica del principio de la eficacia del voto para llenar el vac\u00edo normativo de si la Registradur\u00eda deb\u00eda o no tener en cuenta los apoyos suscritos en la etapa de inscripci\u00f3n de promotores y solicitud de referendo para expedir el certificado final del n\u00famero de apoyos para la solicitud de referendo, es claro que la interpretaci\u00f3n que da validez a la expresi\u00f3n libre de la voluntad del suscriptor del apoyo es aquella seg\u00fan la cual los apoyos s\u00ed se pueden adicionar. Por tanto, es tal interpretaci\u00f3n la que debe ser aplicada por la Registradur\u00eda en cumplimiento de la normatividad en materia electoral. \u00a0<\/p>\n
3. Si se tiene en cuenta que la segunda etapa la denomina la misma ley como \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d, \u00a0es obvio que quien firma en esta etapa lo hace totalmente consciente de que al firmar est\u00e1 buscando que contin\u00fae y llegue a feliz t\u00e9rmino tal solicitud. Esta interpretaci\u00f3n es m\u00e1s favorable al principio democr\u00e1tico que la realizada por la Registradur\u00eda que consider\u00f3 que por tratarse de dos etapas diferentes culminadas cada una en un acto administrativo diferenciable (resoluci\u00f3n 2119 de 15 de mayo de 200 y certificado de diciembre 18 de 2000) no se pueden adicionar los apoyos de una y otra etapa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al ver que la manifestaci\u00f3n de la voluntad de los ciudadanos firmantes en las dos etapas pretende llegar al mismo fin, la Registradur\u00eda, haciendo una interpretaci\u00f3n conforme con los principios constitucionales, debi\u00f3 haber contabilizado los 139.081 apoyos de la etapa de inscripci\u00f3n junto con los 985.950 apoyos de \u00a0la etapa de \u201ctr\u00e1mite de la solicitud de referendo\u201d. \u00a0<\/p>\n
Debiendo los funcionarios p\u00fablicos del Estado colombiano, por expresa consagraci\u00f3n normativa, facilitar y promover el desarrollo de la democracia participativa, la interpretaci\u00f3n normativa de la Registradur\u00eda, por no estar acorde con el principio hermen\u00e9utico pro democracia, ni con el criterio de expansividad de la democracia participativa, configura una vulneraci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n ciudadana de los accionantes. En consecuencia, debi\u00f3 haber procedido esta Corporaci\u00f3n a ordenar la contabilizaci\u00f3n de los apoyos presentados a lo largo de todo el proceso de referendo en estudio. \u00a0<\/p>\n
4. De acuerdo al texto de la Ley 134 de 1994, la Sala hace un an\u00e1lisis razonable de la manera en que la Registradur\u00eda debi\u00f3 haber respondido a la solicitud de adici\u00f3n de apoyos. Sin embargo, como se ha podido demostrar a lo largo de este Salvamento de Voto, \u00e9sta no era la \u00fanica interpretaci\u00f3n razonable de la norma, mas a\u00fan frente al caso en concreto. Por tanto, al existir dos lecturas razonables y no arbitrarias, a pesar de que no existiera una puntual interpretaci\u00f3n institucionalizada sobre las normas en estudio por parte de las autoridades judiciales, la Registradur\u00eda estaba en el deber de acoger aquella que respetaba el principio de hermene\u00fatica pro democracia propendiendo as\u00ed por la expansi\u00f3n y eficacia del referendo de reforma constitucional como mecanismo de participaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Es necesario dejar en claro que la interpretaci\u00f3n pro democracia planteada en le salvamento no ignora una visi\u00f3n sistem\u00e1tica de los valores de la Carta que incluyen el respeto al debido proceso como legitimador de las decisiones democr\u00e1ticas. Lo anterior, ya que en el caso en concreto, frente al vac\u00edo legal en cuanto a la posibilidad de adici\u00f3n de los apoyos estaba en manos de la administraci\u00f3n el fijar el proceso correcto o debido \u00a0teniendo en cuenta la ley, la Constituci\u00f3n, y las particularidades del Referendo 002, dentro de una noci\u00f3n din\u00e1mica y contextualizada de la funci\u00f3n de la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es aceptable permitir que el vaci\u00f3 legal frente a un caso que por la misma actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n se desarroll\u00f3 sin fidelidad absoluta al mandato legal (la misma Registradur\u00eda suministr\u00f3 el formulario altamente similar en la primera etapa) sea llenado interpretando con el rigorismo extremo que propone la sentencia. \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n contraria se hubiera dado si existiera una norma que estableciera la prohibici\u00f3n de adici\u00f3n de apoyos de diferentes etapas. Si la administraci\u00f3n hubiera quebrantado este l\u00edmite impuesto por el legislador, so pretexto de la aplicaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica, s\u00ed se estar\u00eda dando validez a una decisi\u00f3n no leg\u00edtima al completarse con posterioridad a la adicci\u00f3n el 5% del censo electoral vigente y continuar con el tr\u00e1mite ante el Congreso. \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la objeci\u00f3n que presentaba el Consejo de Estado frente a la posibilidad de contabilizar cuales de los apoyos recogidos durante la primera etapa hab\u00edan sido repetidos en la segunda, ya que seg\u00fan el art\u00edculo 25 de la Ley 134 de 1994 tales apoyos deb\u00edan ser destruidos si pasados veinte d\u00edas no se hac\u00eda uso de la acci\u00f3n para atacar el an\u00e1lisis de la validez de las firmas, consideramos que no es procedente en virtud de que dentro del expediente se encuentra probado por certificaci\u00f3n de la Registradur\u00eda, que a\u00fan se conservan los apoyos en el Fondo Rotatorio de esta entidad (fl.105). De manera tal que s\u00ed es posible verificar la posible repetici\u00f3n de firmas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los que suscribimos \u00e9ste salvamento notamos una irregularidad que si bien no fue claramente identificada por los accionantes, s\u00ed constituye un actuar atentatorio contra los derechos de los petentes. El no haber recibido los 31.390 apoyos entregados el 15 de diciembre de 2000 porque as\u00ed se recibieran, en concepto de la Registradur\u00eda no se alcanzar\u00eda a completar el 5% de apoyos requeridos, ignora sin fundamento legal o constitucional alguno la manifestaci\u00f3n de la voluntad de los ciudadanos firmantes. Si a\u00fan se encontraban dentro del t\u00e9rmino de ley, como suced\u00eda en este caso, la Registradur\u00eda debi\u00f3 haber recibido los apoyos para ser tenidos en cuenta en el conteo final. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, nos apartamos de la decisi\u00f3n mayoritaria. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
2 Sobre el particular ver, entre otras, la sentencia C-496 de 1994 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia T-564 de 1994, T-553 de 1997, entre otras. \u00a0<\/p>\n
4 Sentencia T-553 de 1997 \u00a0<\/p>\n
5 Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-496 de 1994 y C-065 de 1997. \u00a0<\/p>\n
6 Sobre el particular, se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-001 de 1999, T-1017 de 199, T-1072 de 2000, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, para conflictos de interpretaciones judiciales. Para las relaciones entre los particulares y la administraci\u00f3n, se puede consultar, entre otras, las sentencias T-336 de 1998 y T-808 de 1999. \u00a0<\/p>\n
7 \u00a0 Sentencias C-1189 de 2000, C-649 de 2001 \u00a0<\/p>\n
8 En igual sentido C-1110 de 2000 \u00a0<\/p>\n
9 Sentencias T-049 de 1993, C-179 de 1994, SU-747 de 1998, entre otras. \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-142 de 2001 \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-180 de 1994 \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0 La otra informaci\u00f3n no aplica para el caso de las solicitudes de referendo. \u00a0<\/p>\n
13 No sobra advertir que el art\u00edculo 17 de la Ley 134 de 1994 \u00fanicamente se refiere al plazo para obtener apoyos a proyectos inscritos, es decir, que cuentan con un respaldo del 5 por mil. \u00a0<\/p>\n
14 Art\u00edculo 162 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
15 Art\u00edculo 375 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0 Sobre el particular se pueden consultar las sentencias T-406 de 1992, C-574 de 1992, C-027 de 1993 y C-276 de 1993. \u00a0<\/p>\n
17 \u00a0 Debe observarse que las reglas implican una concreci\u00f3n de los principios. \u00a0De ah\u00ed, por ejemplo, la base de la t\u00e9cnica del precedente en materia constitucional, puesto que la decisi\u00f3n judicial que interpreta un principio (como lo son los derechos constitucionales), supone la adopci\u00f3n de una regla (subregla), que es precisa, en tanto que comprende la situaci\u00f3n f\u00e1ctica. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-300 de 1994. \u00a0<\/p>\n
19 Ver sentencia C-245-96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa en la cual Consider\u00f3 la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cLo que el constituyente de 1991 busc\u00f3 con la consagraci\u00f3n de la \u201csoberan\u00eda popular\u201d fue, en \u00faltimas, ampliar en la mayor medida posible, los espacios de participaci\u00f3n democr\u00e1tica del pueblo en la toma de decisiones que tengan incidencia tanto nacional como regional y local, y tambi\u00e9n en el control del ejercicio del poder p\u00fablico de los gobernantes, entendiendo este t\u00e9rmino en su sentido m\u00e1s amplio.\u201d \u00a0<\/p>\n
En esta sentencia se declar\u00f3 inexequible el literal b del art\u00edculo 131 dela ley \u00a05\u00aa de 1992 \u00a0por consagrar voto secreto para una situaci\u00f3n en la cual el Congreso estaba desempe\u00f1ando funciones judiciales al decidir sobre \u00a0proposiciones de acusaci\u00f3n ante el Senado. \u00a0<\/p>\n
20 Dijo la Corte en la sentencia T-006\/92, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz : \u201c26. El Estado Colombiano se define como democr\u00e1tico y participativo (CP art. 1). El proceso pol\u00edtico y la articulaci\u00f3n \u00a0del estado-aparato, se llevan a cabo a partir de la idea de “autodeterminaci\u00f3n del pueblo”, di\u00e1fanamente expresada en el art\u00edculo 3o. de la carta: “La soberan\u00eda reside exclusivamente \u00a0en el pueblo, del cual emana el poder p\u00fablico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los \u00a0t\u00e9rminos que la Constituci\u00f3n establece”.29. Para que se cumpla la aspiraci\u00f3n \u00a0propia del estado social de derecho y el poder y su aparato se construya a partir de la sociedad misma, cuya participaci\u00f3n \u00a0por esta raz\u00f3n resulta decisiva, debe brindarse a los miembros de la comunidad posibilidades reales e iguales de participaci\u00f3n en un proceso pol\u00edtico abierto, libre, transparente y pluralista.\u201d \u00a0<\/p>\n
27. La autodeterminaci\u00f3n \u00a0del pueblo puede ser estimulada por grupos \u00a0y entes especialmente dise\u00f1ados para canalizar la participaci\u00f3n ciudadana, pero ella en \u00faltimas se ejerce a trav\u00e9s de cada individuo. Los mecanismos de participaci\u00f3n del pueblo – el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato – se orientan a la participaci\u00f3n libre e igualitaria de cada miembro de la comunidad pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. El principio de autodeterminaci\u00f3n \u00a0del pueblo refiere a \u00e9ste el origen del poder p\u00fablico y de las principales decisiones pol\u00edticas que configuran y unifican la comunidad. Para que las supremas decisiones y orientaciones pol\u00edticas y la articulaci\u00f3n del poder p\u00fablico, no se imputen al pueblo estableciendo con este \u00a0un nexo puramente formal y te\u00f3rico, incapaz de ganar legitimaci\u00f3n para la autoridad establecida y el proceso de toma de decisiones, se hace necesario que las personas y ciudadanos que integran el pueblo cumplan en verdad con su deber constitucional de participar en la vida pol\u00edtica, c\u00edvica y comunitaria del pa\u00eds (CP art. 95-5). \u00a0<\/p>\n
29. Para que se cumpla la aspiraci\u00f3n \u00a0propia del estado social de derecho y el poder y su aparato se construya a partir de la sociedad misma, cuya participaci\u00f3n \u00a0por esta raz\u00f3n resulta decisiva, debe brindarse a los miembros de la comunidad posibilidades reales e iguales de participaci\u00f3n en un proceso pol\u00edtico abierto, libre, transparente y pluralista.\u201d \u00a0<\/p>\n
En tal sentencia la Corte analiz\u00f3 como no era viable establecer la incontrovertibilidad absoluta de las sentencia judiciales porque esto ser\u00eda trasladar la titularidad de la soberan\u00eda en cabeza de los jueces. \u00a0<\/p>\n
En la sentencia C-103\/96, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz se declararon inexequible el proyecto de ley No. 088 de 1993 del Senado y 206 de 1993, de la C\u00e1mara de Representantes porque \u00a0desarrollaban la concertaci\u00f3n entre el sector p\u00fablico y el sector privado organizado en gremios econ\u00f3micos con el fin de facilitar la participaci\u00f3n de todos en el estudio y an\u00e1lisis de las decisiones que los afectan en la vida econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n por no haber establecido en ley estatutaria los mecanismos para que este prop\u00f3sito fuera viables. Sin embargo se consider\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201c[P]ara esta Corporaci\u00f3n es claro, y as\u00ed lo ha indicado en su jurisprudencia, que \u00a0los art\u00edculos 1o. y 2o. de la Carta relievan la importancia dada a la participaci\u00f3n en el nuevo esquema de organizaci\u00f3n pol\u00edtica en cuanto introducen otro elemento fundamental. En efecto, lejos de concebirla como una \u00a0pr\u00e1ctica deseable dentro del comportamiento pol\u00edtico de los colombianos, la participaci\u00f3n ciudadana se erige en principio fundante del Estado y en \u00a0fin esencial de su actividad, lo cual implica para las autoridades el deber de facilitarla y promoverla en las distintas esferas de la vida y el compromiso de fomentar la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda en los procesos de toma de decisiones que conciernan al destino colectivo; por ello, para despejar cualquier duda al respecto, es preciso transcribir su texto literal en los siguientes t\u00e9rminos. \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general.” \u00a0<\/p>\n
” Art\u00edculo 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la \u00a0comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de \u00a0los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n; facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n; defender la independencia nacional, mantener la integridad \u00a0territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo.” \u00a0<\/p>\n
21 Ver sentencia C-089\/94, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz (En esta ocasi\u00f3n, la Corte deb\u00eda estudiar la constitucionalidad del proyecto de Ley estatutaria por el cual se dictaba el Estatuto B\u00e1sico de los Partidos y Movimientos Pol\u00edticos) \u00a0<\/p>\n
22 Ver sentencia C-180\/94, M.P. Hernando Herrera Vergara ( En esta sentencia se analiz\u00f3 la constitucionalidad del proyecto de Ley estatutaria de instituciones y mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana) \u00a0<\/p>\n
23 Ib\u00eddem 2 \u00a0<\/p>\n
24 El resaltado es nuestro \u00a0<\/p>\n
25 GUILLAUME \u2013HOFNUNG, \u00a0Mich\u00e9le. El Refer\u00e9ndum. \u00c1gora Editores. 1989. pg 14 \u00a0<\/p>\n
26 LA FERRI\u00c9RE, \u00a0Julien. Manuel de droit constitucionel, 1947, p.431. citado por GUILLAUME HOFNUNG, Mich\u00e9le en El Refer\u00e9ndum. \u00c1gora Editores. 1989. pg15 \u00a0<\/p>\n
27 BISCARETTI \u00a0Paolo. Derecho Constitucional. Madrid. 1965. pg.422 citado por URIBE \u00a0Vargas, Diego. El Refer\u00e9ndum. Ensayo Sobre la Democracia Semidirecta. Ediciones Tercer Mundo. 1967. pg. 64 \u00a0<\/p>\n
28 A pesar de que constitucionalmente no se consagra los referendos de un \u00e1mbito diferente al nacional, la ley 134 de 1994 en su art\u00edculo 3 par\u00e1grafo consagra que el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local. \u00a0<\/p>\n
29 En la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se consagran los referendos de tipo legal \u00a0(art. 170 referendo derogatorio de una ley por iniciativa del diez por ciento del censo electoral) y constitucional (art.374 y 377) \u00a0<\/p>\n
30 Esta es la m\u00e1s alta manifestaci\u00f3n de la democracia participativa en el contexto del referendo. En esta clase de referendo la iniciativa de la iniciaci\u00f3n del referendo nace del mismo pueblo y es este quien a su vez, \u00a0mediante la votaci\u00f3n positiva o negativa del texto sometido a su consideraci\u00f3n lo refrenda o no. \u00a0<\/p>\n
31 El art\u00edculo 377 de la Constituci\u00f3n consagra la posibilidad de derogar una reforma constitucional realizada por el congreso referente a derechos fundamentales, sus garant\u00eda y los procedimientos de participaci\u00f3n popular si despu\u00e9s de haber sido convocado el referendo por un 5% de los ciudadanos que integren el censo electoral vigente, participa al menos la cuarta parte del censo electoral y la mayor\u00eda vota contra lo reformado. \u00a0<\/p>\n
32 La Ley 134 de 1994, consagra en su articulo 5 la noci\u00f3n de referendo aprobatorio y lo consagra para leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales. \u00a0<\/p>\n
33 Un ejemplo de \u00e9ste es el consagrado en nuestra Carta Pol\u00edtica en el art\u00edculo 307 en lo tocante al referendo al cual se debe someter la decisi\u00f3n tomada por el Congreso para transformar una regi\u00f3n en entidad territorial. \u00a0Intervendr\u00e1n en este referendo los ciudadanos de los departamentos interesados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 El art\u00edculo 377 constitucional antes mencionado, tambi\u00e9n es tambi\u00e9n ejemplo de referendo facultativo en cuanto el 5% de los ciudadanos integrantes del censo electoral pueden pedir la realizaci\u00f3n del mismo. \u00a0<\/p>\n
35 El art\u00edculo 170 de la Carta Pol\u00edtica consagra un ejemplo de referendo prohibido: \u201c(…) no procede el referendo [derogatorio] respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
36 El art\u00edculo 2 de la Carta Pol\u00edtica consagra como fines del Estado \u201c(…) facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n(…)\u201d. Tal consagraci\u00f3n es la clara evidencia del deber que corresponde a los funcionarios p\u00fablicos de ser facilitadores del desarrollo de la democracia participativa. \u00a0<\/p>\n
37 Ver sentencia T-637\/01, \u00a0M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa \u00a0<\/p>\n
38 Ver sentencia C-089\/01, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz (En \u00e9sta sentencia se desarrolla de manera amplia y detallada la consagraci\u00f3n constitucional de espacios de desarrollo de la democracia) \u00a0<\/p>\n
39 El texto sometido a votaci\u00f3n el 27 de mayo de 1990 por orden del Decreto 927 del 3 del mismo a\u00f1o dec\u00eda: \u201cPara fortalecer la democracia participativa, vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional con representaci\u00f3n de las fuerzas sociales, pol\u00edticas y regionales de la Naci\u00f3n integrada democr\u00e1tica y popularmente para reformar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. Si__ No___.\u201d (el resaltado es nuestro). \u00a0A su vez, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, al conocer de la constitucionalidad del Decreto de Estado de Sitio 1926 de agosto 4 de 1990, \u00a0declar\u00f3 la constitucionalidad del mismo condicion\u00e1ndolo a que el temario a ser estudiado por la Asamblea Nacional Constituyente no tuviera otro l\u00edmite que el consagrado en las votaciones del 27 de mayo del 90, el cual era el fortalecimiento de la democracia participativa. En consecuencia, es innegable la trascendencia e hincapi\u00e9 que tuvo a nivel hist\u00f3rico constitucional la forma democr\u00e1tica actualmente plasmada en nuestra Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
40 El art\u00edculo 120 de la Carta Pol\u00edtica consagra como funciones de la Organizaci\u00f3n Electoral, Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil la organizaci\u00f3n de las elecciones, su direcci\u00f3n y vigilancia. \u00a0<\/p>\n
41 GUILLAUME-HOFNUNG, Mich\u00e9le. El Refer\u00e9ndum. \u00c1gora Editores, 1989. pg 50 \u00a0<\/p>\n
42 La ley establece el apoyo del cinco por mil del censo electoral como requisito para la inscripci\u00f3n de los promotores. Sin embargo, no consagra un porcentaje de firmas diferente para la inscripci\u00f3n de la solicitud de referendo de manera independiente. Tampoco se consagra un plazo entre la inscripci\u00f3n de promotores y la inscripci\u00f3n de solicitud de referendo. En consecuencia, se debe entender que los promotores tienen naturaleza de tales antes de la inscripci\u00f3n, y que el efecto jur\u00eddico de la inscripci\u00f3n de estos es el reconocimiento oficial de la impulsi\u00f3n de solicitud de referendo que abanderada por ellos. \u00a0<\/p>\n
43 SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Acto Administrativo \u2013Procedimiento Eficacia y Validez- Universidad Externado de Colombia. Bogot\u00e1 1994. pg. 98 \u00a0<\/p>\n
44 La noci\u00f3n de bloque de legalidad ha venido siendo tratada de tiempo atr\u00e1s en el derecho administrativo. En el libro El Bloque de la Cosntitucionalidad de Louis Favoreu y Francisco Rubio Llorente haciendo referencia al origen de la noci\u00f3n de bloque de constitucionalidad se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) en Derecho administrativo se hac\u00eda \u2013 y todav\u00eda se hace \u2013 referencia habitualmente al \u201cbloque de legalidad\u201d, que encontramos en Maurice Hauriou bajo la denominaci\u00f3n \u201cbloque legal\u201d. Este permit\u00eda designar, por encima de las leyes, a todas las reglas que se imponen a la Administraci\u00f3n en virtud del principio de legalidad y que no eran, a decir verdad, de la misma naturaleza que aqu\u00e9llas, ya que un cierto n\u00famero ten\u00edan un origen jurisprudencial (especialmente los principios generales del Derecho). (pg.20 Universidad de Sevilla y Editorial Civitas S.A. \u00a01991) \u00a0<\/p>\n
45 Ib\u00eddem 20. pg. 99 \u00a0<\/p>\n
46 Ib\u00eddem 20. pg. 100 \u00a0<\/p>\n
47 Art. 8 de la ley 49 de 1987. El art\u00edculo 20 de la ley 78 de 1986, quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Convocatoria a elecciones: Si la falta absoluta se produjere entes de transcurrido un a\u00f1o del periodo del Alcalde, el Presidente de \u00a0la Rep\u00fablica y los Gobernadores, Intendentes o Comisarios, en el decreto de encargo, se\u00f1alar\u00e1n la fecha para la elecci\u00f3n del nuevo alcalde, la cual deber\u00e1 realizarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedici\u00f3n del decreto. El alcalde as\u00ed elegido lo ser\u00e1 para el resto del periodo. \u00a0<\/p>\n
Las elecciones a que se refiere este art\u00edculo se efectuar\u00e1n con el mismo censo electoral que se utiliz\u00f3 para la elecci\u00f3n del Alcalde que se reemplaza.\u201d \u00a0<\/p>\n
48 De no haberse conocido el texto de solicitud de referendo en tal etapa, no existir\u00eda apoyo simult\u00e1neo al promotor y a la solicitud, sino s\u00f3lo al promotor. \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia SU.1122\/01 \u00a0 INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Autoridades administrativas \u00a0 En un estado constitucional, todas las autoridades est\u00e1n sometidas al imperio de la Constituci\u00f3n. Ello implica que la interpretaci\u00f3n constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando su comportamiento a los postulados de la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[46],"tags":[],"class_list":["post-7046","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-de-unificacion-2001"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7046","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=7046"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/7046\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=7046"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=7046"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=7046"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}