T-501-93<\/p>\n
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Sentencia No. T-501\/93 <\/p>\n
EXPROPIACION\/CARGA FISCAL\/ACCION DE TUTELA-Improcedencia\/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL <\/p>\n
El Juez de Tutela no puede ordenar la expropiaci\u00f3n de los bienes de los particulares y tampoco puede ordenar la de los bienes y rentas, tributarios o n\u00f3, de las entidades territoriales. Si los impuestos que se le liquidaron a la actora, no son los debidos, ella puede hacer uso de los recursos de la v\u00eda gubernativa y acudir a la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo para interponer las acciones y medios de defensa judicial que crea procedentes. <\/p>\n
PROCESO EJECUTIVO POR JURISDICCION COACTIVA-Suspensi\u00f3n <\/p>\n
Existiendo un conflicto de derechos sobre el predio, s\u00f3lo cuando se resuelva el mismo, ser\u00e1 claro que los impuestos de catastro que se pretende ejecutar se causaron y son exigibles a la actora, o no se causaron pues el bien es de uso p\u00fablico y pertenece al Municipio. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, se acoger\u00e1 la pretensi\u00f3n B) de la demanda de tutela, ordenando suspender de manera inmediata el proceso ejecutivo por jurisdicci\u00f3n coactiva, el que no se podr\u00e1 continuar hasta tanto se resuelva por la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa, por la Administraci\u00f3n Municipal de Cali o por la Justicia Ordinaria, a favor de la accionante, el conflicto sobre la propiedad del predio en conflicto, ya que s\u00f3lo cuando se reconozca a la actora como propietaria y se le permita desarrollar en el predio el proyecto urban\u00edstico que planea, ser\u00e1 clara y, por tanto, exigible la obligaci\u00f3n tributaria. <\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela en contra del municipio de Cali, por violaci\u00f3n a los derechos a la propiedad, a la igualdad ante la ley y de petici\u00f3n. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
No es procedente la acci\u00f3n de tutela para reclamar anticipadamente lo que est\u00e1 a consideraci\u00f3n de la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa. <\/p>\n
As\u00ed como el Juez de Tutela no puede ordenar la expropiaci\u00f3n de los bienes de los particulares, tampoco puede ordenar la de los bienes y rentas, tributarios o n\u00f3, de las entidades territoriales. <\/p>\n
El ejercicio de las propias razones por parte de la administraci\u00f3n, que se hace ignorando la v\u00eda judicial apropiada, as\u00ed se revista con la aparente legalidad de la jurisdicci\u00f3n coactiva, es una v\u00eda de hecho que viola los derechos fundamentales de la actora. <\/p>\n
Actor: Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Vel\u00e1squez <\/p>\n
Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
En Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., a los tres (3) d\u00edas del mes de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993), la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas, compuesta por los Magistrados Carlos Gaviria D\u00edaz, Hernando Herrera Vergara y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N, <\/p>\n
Procede a dictar sentencia en el proceso de la referencia, revisando los fallos de instancia proferidos por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Secci\u00f3n Primera, el treinta (30) de marzo del presente a\u00f1o y por el Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
1. ANTECEDENTES. <\/p>\n
1.1. DERECHO DE LA ACTORA INVOLUCRADO EN EL CONFLICTO. <\/p>\n
La se\u00f1orita Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Vel\u00e1squez, ciudadana colombiana residenciada en el municipio de Cali, aparece en la matr\u00edcula inmobiliaria No. 370-0231344, como propietaria inscrita de un lote ubicado en la Urbanizaci\u00f3n “Los Tejares”, comprado por partes a diversos vendedores y luego englobado por medio de escritura p\u00fablica debidamente registrada. <\/p>\n
La Oficina de Catastro Municipal de Cali la reconoci\u00f3 como propietaria del dicho bien inmueble, “al asignarle la c\u00e9dula catastral No. G-025-039 para un \u00e1rea de 3.740.18 m2., con un aval\u00fao de $19.181.000 mediante Resoluci\u00f3n 445 de abril de 1989, y al efectuarle la liquidaci\u00f3n del impuesto predial y complementarios y al haber recibido anteriormente pagos sobre el particular.” <\/p>\n
Igual reconocimiento como propietaria con posesi\u00f3n material del inmueble, recibi\u00f3 de la Tesorer\u00eda Municipal de Cali y de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la Alcald\u00eda Municipal de Santiago de Cali, seg\u00fan aparece plenamente probado en el expediente. <\/p>\n
1.2. DERECHO DEL MUNICIPIO DE CALI QUE CONFIGUR\u00d3 EL CONFLICTO. <\/p>\n
A m\u00e1s de la doble titulaci\u00f3n sobre el predio, a folios 119 y 120 del expediente de tutela, aparece una copia del folio de la matr\u00edcula inmobiliaria No. 370-0255192, seg\u00fan la cual, el propietario del predio es el Municipio de Cali. <\/p>\n
1.3. CONFLICTO DE DERECHOS Y ACTUACI\u00d3N ADMINISTRATIVA. <\/p>\n
El Abogado Armando Barona Mesa, apoderado de la actora, plantea el conflicto de derechos y la actuaci\u00f3n administrativa que originaron la petici\u00f3n de tutela en los folios 83 a 88 del expediente. A continuaci\u00f3n, se transcribe parcialmente el res\u00famen hecho por la Magistrada Ponente de primera instancia, Dra. Emilce Guti\u00e9rrez R. y que figura a folios 95 a 97: <\/p>\n
“Que despu\u00e9s de 20 a\u00f1os de la cesi\u00f3n el Municipio de Cali, adelant\u00f3 ante la Inspecci\u00f3n 7a. de Polic\u00eda del Barrio Buenos Aires de esta ciudad, una querella policiva de “Recuperaci\u00f3n de zona verde”, querella que culmin\u00f3 con la resoluci\u00f3n 022 de diciembre 19\/87 negando la restituci\u00f3n y dejando a las partes en libertad para adelantar ante la justicia ordinaria cualquier reclamaci\u00f3n respecto de la propiedad.” <\/p>\n
“Que la accionante Garc\u00eda Vel\u00e1squez en ejercicio de su derecho, ha solicitado reiteradamente al Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Municipal de Cali, la expedici\u00f3n del esquema b\u00e1sico, elemento necesario para iniciar los tr\u00e1mites de cualquier proyecto urban\u00edstico, el cual inicialmente le fu\u00e9 concedido por medio del Oficio 005661 de abril 28\/86, pero le fu\u00e9 revocado arbitrariamente por los funcionarios de Planeaci\u00f3n, una vez iniciada la querella policiva pretextando se trata de zona verde propiedad del Municipio de Cali.” <\/p>\n
“Que una vez fallada a favor de la accionante la querella policiva, solicit\u00f3 la renovaci\u00f3n del esquema b\u00e1sico y no obstante el concepto emitido por la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica del Departamento Administrativo, le es negada su expedici\u00f3n so pretexto que ello no es factible hasta tanto se dirima por la justicia ordinaria el conflicto de dominio que sobre el predio ha surgido entre la accionante y el Municipio de Cali.” <\/p>\n
“Que no obstante los recursos interpuestos, y que adem\u00e1s se oyeron conceptos jur\u00eddicos entre otros el de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la Alcald\u00eda a favor de la petici\u00f3n, la Divisi\u00f3n de Planeaci\u00f3n neg\u00f3 la solicitud en oficio 033 de enero 4 de 1990, que no s\u00f3lo le niega la expedici\u00f3n del esquema b\u00e1sico, sino que de una vez lo hace con cualquier anteproyecto urban\u00edstico, decisi\u00f3n que no se le notific\u00f3 a la peticionaria, quien una vez conocido interpuso recurso en enero 12\/90, pero a pesar del nuevo concepto jur\u00eddico de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la Alcald\u00eda decidi\u00f3 negando, por lo que acudi\u00f3 a la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, y el proceso se encuentra en el Consejo de Estado surti\u00e9ndose el recurso de apelaci\u00f3n.” <\/p>\n
“Que la Administraci\u00f3n Municipal ha restringido los derechos de la accionante sobre el predio, haci\u00e9ndole imposible constru\u00edr o vender, pero de otra parte le revalu\u00f3 el predio y habi\u00e9ndose acumulado impuestos e intereses moratorios que se determinaron en Resoluci\u00f3n No. 06 de mayo 6 de 1992 en $ 9\u00b4195.994, suma que a enero\/93 ascend\u00eda a $ 10\u00b4731.693, y ante la insolvencia de la accionante Garc\u00eda Vel\u00e1squez que la incapacita para pagar los impuestos, el Municipio de Cali, en ejercicio de la acci\u00f3n coactiva ha iniciado el proceso ejecutivo, lo que conlleva a que inexorablemente vaya a perder la propiedad.” <\/p>\n
2. DEMANDA DE TUTELA. <\/p>\n
Ante la situaci\u00f3n de conflicto de derechos y la actuaci\u00f3n administrativa del municipio de Cali, la ciudadana Garc\u00eda Vel\u00e1squez, por medio de apoderado, impetr\u00f3 la tutela de sus derechos, en los siguientes t\u00e9rminos (folios 88 a 90): <\/p>\n
“…No obstante que existan acciones judiciales ordinarias y a\u00fan que haya pendiente alguna, o que pueda acudirse a recursos previstos en los procedimientos o ritualidades de los juicios, se pueda recurrir a ella, “COMO MECANISMO TRANSITORIO PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE”. En el presente caso, ya lo he enunciado en los hechos, est\u00e1 pendiente un recurso de apelaci\u00f3n ante el Consejo de Estado. M\u00e1s se han presentado otros hechos, en la secuencia de arbitrariedades de la Administraci\u00f3n Municipal, que colocan un grav\u00edsimo peligro sobre un derecho esencial de mi procurada y enervan otro que es la igualdad ante la ley de que ella es acreedora. Ella es titular de los derechos que tambi\u00e9n cobijan y amparan a todas las personas que vivan en Colombia, as\u00ed se encuentren de paso.” <\/p>\n
… <\/p>\n
“De manera que, cuando la Administraci\u00f3n Municipal le aplica un tratamiento discriminatorio, prevalida de su poder, para negarle un esquema b\u00e1sico que debe otorgarse a todo el que lo pida al igual que la aprobaci\u00f3n de cualquier proyecto urban\u00edstico, le est\u00e1 conculcando el derecho fundamental de ser igual ante la ley.” <\/p>\n
“Pero, mirando la cosa por otro lado, la negaci\u00f3n de tales prerrequisitos significa que, en vez de estar protegiendo su derecho de propiedad, se lo est\u00e1n limitando en el goce; y cuando, contradictoriamente como se ha visto, le cobra y acumula impuestos que ella no est\u00e1 en condiciones de pagar precisamente por haberle limitado su derecho de propiedad hasta tornarlo nugatorio, arribando incluso al proceso ejecutivo de jurisdicci\u00f3n coactiva que busca rematarle el predio, se tuercen de manera flagrante en detrimento suyo los deberes constitucionales de las autoridades municipales, que por mandato del invocado art\u00edculo 2o. de la Carta deben protegerla tanto en la vida y honra, como en los bienes. Es, pues, abiertamente vulnerante de sus derechos constitucionales el intento de arrebatarle el dominio, como ha ocurrido y est\u00e1 ocurriendo, a menos que prospere esta tutela.” <\/p>\n
“Con base en los anteriores razonamientos, pues, amparada mi poderdante en lo dispuesto por el art\u00edculo 86 de la Carta Magna, con todo acatamiento y respeto solicito que al culminar la presente acci\u00f3n, se determine por el H. Tribunal lo siguiente:” <\/p>\n
“1.- Que se declare que se han violado y se est\u00e1n violando los derechos fundamentales de la se\u00f1orita MARTHA LUC\u00cdA GARC\u00cdA VEL\u00c1SQUEZ por parte de la Administraci\u00f3n Municipal de Cali en lo que respecta a los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n que a continuaci\u00f3n se enumeran, as\u00ed: 2o., en cuanto a no darle la protecci\u00f3n a sus bienes que ha solicitado, 13 por no haberle dado un tratamiento que acredite su igualdad ante la ley, y 23 por haberle sido desechado su derecho de petici\u00f3n. En consecuencia, y en virtud de la tutela que hay necesidad de otorgarle, se deber\u00e1 ordenar a la misma Administraci\u00f3n Municipal de Cali, representada por el se\u00f1or Alcalde:” <\/p>\n
“A) Expedirle a la se\u00f1orita MARTHA LUCIA GARCIA VELASQUEZ el esquema b\u00e1sico y cualquier otro prerrequisito que ella solicite, para constru\u00edr en el predio de su propiedad a que se ha hecho amplia referencia en los hechos de este libelo.” <\/p>\n
“B) Suspender de manera inmediata el proceso ejecutivo por jurisdicci\u00f3n coactiva que contra ella se ha iniciado.” <\/p>\n
“C) Que se declare liberada a la misma se\u00f1orita MARTHA LUC\u00cdA GARC\u00cdA VEL\u00c1SQUEZ del pago de los impuestos durante todo el tiempo en que, de manera arbitraria, se le han negado los aludidos prerrequisitos de esquema b\u00e1sico y de aprobaci\u00f3n de anteproyectos y proyectos de construcci\u00f3n en el predio antes identificado, pues, de hecho, la han desconocido sin causa justa como propietaria durante todo ese per\u00edodo.” <\/p>\n
“2.- De conformidad con lo preceptuado por el Art\u00edculo 18 del invocado Decreto 2591\/91, suplico que se adopten de inmediato las medidas enderezadas al restablecimiento inmediato de los derechos conculcados a mi patrocinada.” <\/p>\n
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. <\/p>\n
En la primera instancia, el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Secci\u00f3n Primera, concedi\u00f3 a la actora la tutela de sus derechos a la igualdad y a la propiedad, negando la protecci\u00f3n al derecho de petici\u00f3n y, las pretensiones sobre la obligaci\u00f3n fiscal y el proceso en curso para su recaudo coactivo. Se transcriben a continuaci\u00f3n, algunas de las consideraciones de la providencia, que consta a folios 94 a 104: <\/p>\n
“Entrando la Sala al estudio de la cuesti\u00f3n planteada, encuentra que en verdad con la actitud asumida por la Administraci\u00f3n Municipal, reiterada en las comunicaciones (del Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n) de fechas, septiembre 4\/89 (fl. 41), noviembre 24\/89 (fl. 45), 2 de enero de 1990 (fl. 65), y 23 de noviembre de 1990 (del Departamento de Control F\u00edsico, fl. 72), se han violado los derechos de igualdad consagrado en el art. 13 C. Nal. y de propiedad considerado por nuestro m\u00e1ximo Tribunal, Corte Constitucional, como fundamental, no as\u00ed el derecho de petici\u00f3n, que si bien est\u00e1 consagrado de manera expresa como fundamental de manera expresa en el art. 23 de la Constituci\u00f3n Nacional, en el caso sub-lite, se descarta su violaci\u00f3n, por cuanto las peticiones han sido resueltas, cosa distinta es que se hayan negado, pues el derecho de petici\u00f3n no comporta necesariamente una decisi\u00f3n favorable.” <\/p>\n
“Considera esta Sala, que se vulner\u00f3 el derecho a la igualdad, desde el momento en que el tratamiento dado a la accionante ante sus peticiones ajustadas a derecho, se les di\u00f3 un tratamiento discriminatorio, siendo negadas sistem\u00e1ticamente.” <\/p>\n
Luego, se hace una cita de la Sentencia T-15, adoptada por la Corte Constitucional el 28 de mayo de 1992, sobre ponencia del Magistrado Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, relativa al derecho de propiedad, para continuar as\u00ed: <\/p>\n
“Establecido como queda que la propiedad es un derecho fundamental, precisa establecer que en este evento que se ocupa la Sala, ha sido vulnerado.” <\/p>\n
“En efecto, basta observar c\u00f3mo la posici\u00f3n asumida por la Administrasci\u00f3n de franca rebeld\u00eda en no expedir el Esquema B\u00e1sico, ha impedido a la accionante el disfrute y goce normal del bien de su propiedad, impidi\u00e9ndole que sobre \u00e9l desarrolle los proyectos urban\u00edsticos planeados, situaci\u00f3n que viene padeciendo desde hace m\u00e1s de 4 a\u00f1os y que se encuentra latente.” <\/p>\n
“La misma actitud ha hecho que la actora haya quedado impotente para realizar actuaci\u00f3n alguna tendiente a evitar la situaci\u00f3n en que se la ha colocado, pues el Municipio que es el \u00fanico titular de la acci\u00f3n para la recuperaci\u00f3n del bien, dado que es quien aduce tambi\u00e9n propiedad sobre el inmueble, respecto del cual, el mismo proceso policivo lo est\u00e1 corroborando, la se\u00f1orita Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Vel\u00e1squez ostenta posesi\u00f3n. As\u00ed pues, para resolver el impase, necesario resulta que la jurisdicci\u00f3n ordinaria realice la confrontaci\u00f3n de t\u00edtulos, previo ejercicio de la acci\u00f3n pertinente, para la que s\u00f3lo est\u00e1 legitimado el Municipio de Cali.” <\/p>\n
… <\/p>\n
“Es de advertir, que en este evento se ha ejercido la tutela como medida para evitar un perjuicio irremediable, pues a pesar de que existen otros medios como la v\u00eda jurisdiccional y de hecho se ha acudido a ella, la Sala la acoge como medio subsidiario en raz\u00f3n que la situaci\u00f3n que la afecta contin\u00faa vulnerando en forma persistente el derecho de propiedad de la actora, y porque el perjuicio que est\u00e1 sufriendo, al no haber podido desenvolverse en el ejercicio de su derecho, le ha causado y sigue causando perjuicios que s\u00f3lo ser\u00edan reparables mediante una indemnizaci\u00f3n.” <\/p>\n
4. IMPUGNACI\u00d3N. <\/p>\n
4.1. DEL MUNICIPIO DE CALI. <\/p>\n
El se\u00f1or Alcalde Mayor del municipio de Cali, impugn\u00f3 el fallo del Tribunal, aduciendo que la posesi\u00f3n material de la actora no puede oponerse al municipio, pues el predio sobre el cual se alega fu\u00e9 destinado al uso p\u00fablico. <\/p>\n
Adujo que no se viol\u00f3 el derecho a la propiedad de la actora, pues el municipio de Cali tambi\u00e9n cuenta con el t\u00edtulo y el registro del mismo, lo que hace que s\u00f3lo pueda afirmarse la propiedad de la accionante, en el evento de que la justicia ordinaria lo declare. <\/p>\n
Dada la doble titulaci\u00f3n y registro, no se viol\u00f3 el derecho a la igualdad ante la ley de la se\u00f1orita Garc\u00eda Vel\u00e1squez, porque la situaci\u00f3n jur\u00eddica de esta ciudadana, en lo referente al predio del que se reclama propietaria y poseedora material, no es la misma que la de otro cualquiera de los ciudadanos propietarios de inmuebles en la jurisdicci\u00f3n municipal. <\/p>\n
Afirm\u00f3 finalmente, que la actora pod\u00eda acudir a la justicia ordinaria en una acci\u00f3n posesoria, a m\u00e1s de estar pendiente un recurso ante el Consejo de Estado, por lo que no proced\u00eda la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
4.2. DE LA ACTORA. <\/p>\n
Por su parte, el apoderado de la actora reclama que es ajustada a Derecho la tutela otorgada por el Tribunal, en lo referente a la primera de las pretensiones de la demanda. <\/p>\n
Sobre las otras pretensiones, reclama que se revoque la sentencia de primera instancia, y ellas sean reconocidas, aduciendo que: <\/p>\n
La Administraci\u00f3n municipal de Cali obra abusivamente cuando se presenta a la actora como si fuera m\u00faltiple en la actuaci\u00f3n administrativa, cuando s\u00f3lo puede ser legalmente, una. Es abusivo que, por un lado, la administraci\u00f3n municipal niegue a la ciudadana su derecho de propiedad -adquirido y ejercido de acuerdo con las leyes civiles-, haci\u00e9ndolo nugatorio al impedirle desarrollar en su predio un proyecto urban\u00edstico y, por el otro lado y coet\u00e1neamente, la misma administraci\u00f3n municipal la reconozca como propietaria indiscutida, para los \u00fanicos fines de imponerle grav\u00e1menes fiscales, reavaluarle el predio y exigirle el pago de intereses mayores que los comerciales, que, para completar, pretende cobrar por la v\u00eda de la jurisdicci\u00f3n coactiva, luego de haberla conducido con sus abusos a la iliquidez. <\/p>\n
Si la administraci\u00f3n p\u00fablica tiene la obligaci\u00f3n constitucional de proteger a los ciudadanos en sus bienes (Arts. 2 y 58 de la Constituci\u00f3n), a \u00e9stos corresponde, como un derecho fundamental y esencial, el exigir tal protecci\u00f3n. Y, si se les niega, se viola no s\u00f3lo el art\u00edculo 58, sino tambi\u00e9n el art\u00edculo 2 de la Carta. <\/p>\n
“Todo ciudadano es sujeto de cargas y derechos. Y debe pagar impuestos en concordancia con las normas que as\u00ed lo ordenan. Pero debe relevarse de hacerlo si la entidad de Derecho P\u00fablico que se beneficia con tales cargas le niega los derechos correlativos…” <\/p>\n
5. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA. <\/p>\n
El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, conoci\u00f3 de las impugnaciones referidas anteriormente y, con ponencia del Magistrado Yesid Rojas Serrano, resolvi\u00f3 revocar la decisi\u00f3n de primera instancia y, en su lugar, denegar la tutela impetrada. Bas\u00f3 su decisi\u00f3n, en consideraciones como las que a continuaci\u00f3n se transcriben: <\/p>\n
“En este punto hay que tener en cuenta que la accionante, seg\u00fan ella misma lo expresa, ya hizo uso en esta materia de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho la que se encuentra en el Consejo de Estado en apelaci\u00f3n de un fallo inhibitorio del Tribunal.” <\/p>\n
“Clara tambi\u00e9n es la situaci\u00f3n respecto de la tutela propuesta contra la Resoluci\u00f3n No. 06 del 6 de mayo de 1992 mediante la cual la Administraci\u00f3n le determin\u00f3 impuesto, en el sentido de que no se d\u00e1 tampoco el caso del perjuicio irremediable, pues ya sea frente a la Resoluci\u00f3n misma o dentro del juicio que por jurisdicci\u00f3n coactiva se le est\u00e1 adelantando, la actora cuenta con medios de defensa judiciales a trav\u00e9s de los cuales puede conseguir que se le libere de la carga impositiva.” <\/p>\n
“En resumen, la solicitante de la tutela puede obtener la reparaci\u00f3n de cualquier lesi\u00f3n de manera diferente a la indemnizaci\u00f3n si triunfa en la acci\u00f3n que como la de nulidad y restablecimiento del derecho ha instaurado contra la Administraci\u00f3n por no haberle expedido el esquema b\u00e1sico o por haberle determinado los impuestos.” <\/p>\n
“Finalmente, si de lo que se trata es de una controversia relativa al derecho de dominio, pues tiene la actora a su disposici\u00f3n acciones ante la justicia ordinaria que como la reivindicatoria de dominio o la posesoria podr\u00edan radicar en cabeza suya el derecho de propiedad del terreno y en esa forma reparar el presunto da\u00f1o.” <\/p>\n
“Como quiera que el Tribunal accedi\u00f3 en parte a la tutela presentada, esta Sala tendr\u00e1 que revocar el fallo en este punto.” <\/p>\n
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
6.1. COMPETENCIA. <\/p>\n
Es competente la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas para pronunciarse sobre los fallos de instancia en el proceso T-15864, en virtud del auto fechado el treinta (30) de julio del presente a\u00f1o, por la Sala de Selecci\u00f3n No. 5. En \u00e9l, se atendi\u00f3 la solicitud del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, del veinticinco (25) de julio de 1993. <\/p>\n
6.2. IMPROCEDENCIA DE LA ACCI\u00d3N DE TUTELA POR VIOLACI\u00d3N AL DERECHO DE PETICI\u00d3N. <\/p>\n
Es claro que la Administraci\u00f3n Municipal de Cali viol\u00f3 el derecho de petici\u00f3n de la actora, neg\u00e1ndose a responder oportunamente algunas de las peticiones dirigidas a cumplir con los requisitos exigidos para construir sobre el lote en conflicto. <\/p>\n
Pero, no es menos claro que, ante esa violaci\u00f3n al derecho de petici\u00f3n -que no se repite desde el a\u00f1o pr\u00f3ximo pasado-, ya la actora intent\u00f3 la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, estando pendiente la resoluci\u00f3n de un recurso de apelaci\u00f3n, interpuesto ante el Consejo de Estado. <\/p>\n
Como no es procedente la acci\u00f3n de tutela, para reclamar anticipadamente lo que est\u00e1 a consideraci\u00f3n de la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, esta Corte confirmar\u00e1 la sentencia del Consejo de Estado y, sobre la orden para que el municipio de Cali expida el esquema b\u00e1sico solicitado, la actora Garc\u00eda Vel\u00e1squez ha de someterse a lo que se resuelva en el recurso de apelaci\u00f3n que se encuentra pendiente. <\/p>\n
6.3. IMPROCEDENCIA DE LA ACCI\u00d3N DE TUTELA PARA EXONERAR DE CARGAS FISCALES. <\/p>\n
Se solicit\u00f3 en la demanda de tutela: “que se declare liberada a la misma se\u00f1orita Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Vel\u00e1squez del pago de los impuestos durante todo el tiempo en que, de manera arbitraria, se le han negado los aludidos prerrequisitos de esquema b\u00e1sico y de aprobaci\u00f3n de anteproyectos y proyectos de construcci\u00f3n en el predio antes identificado, pues, de hecho, la han desconocido sin causa justa como propietaria durante todo ese per\u00edodo.” <\/p>\n
Planteada en esos t\u00e9rminos la pretensi\u00f3n de la actora, supone un pronunciamiento previo del Juez de Tutela, sobre la propiedad del predio en conflicto, a favor de la se\u00f1orita Garc\u00eda Vel\u00e1squez y en contra del Municipio de Cali. De ese pronunciamiento, se desprender\u00eda la falta de causa para el cobro del impuesto, debido a la actuaci\u00f3n ileg\u00edtima de la Administraci\u00f3n. <\/p>\n
Sin embargo, as\u00ed como el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n garantiza el derecho de propiedad de la actora, el art\u00edculo 362 del mismo Estatuto Superior, ordena: “Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotaci\u00f3n de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garant\u00edas que la propiedad y renta de los particulares.” As\u00ed, como el Juez de Tutela no puede ordenar la expropiaci\u00f3n de los bienes de los particulares, tampoco puede ordenar la de los bienes y rentas, tributarios o n\u00f3, de las entidades territoriales. <\/p>\n
Si, tal y como lo afirm\u00f3 el Consejo de Estado en la segunda instancia, de acuerdo con la Constituci\u00f3n y las leyes vigentes, los impuestos que se le liquidaron a la actora, no son los debidos, ella puede hacer uso de los recursos de la v\u00eda gubernativa y acudir a la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo para interponer las acciones y medios de defensa judicial que crea procedentes. <\/p>\n
6.4. IMPROCEDENCIA DE LA ACCI\u00d3N DE TUTELA PARA SOLUCIONAR EL CONFLICTO SOBRE LA PROPIEDAD DEL LOTE EN DISPUTA. <\/p>\n
Tanto en las pretensiones de la demanda, como en el fallo de primera instancia y en las impugnaciones, subyace la adopci\u00f3n de una posici\u00f3n respecto del conflicto existente entre la propiedad registrada de la actora y la propiedad registrada del municipio de Cali, ambas referidas al mismo bien inmueble. <\/p>\n
Las partes en ese conflicto de derechos, plantean al Juez de Tutela pretensiones tan contradictorias, como improcedentes. Por un lado, la actora solicita que se ignore la escritura p\u00fablica que le otorga la propiedad al municipio de Cali y su registro, para que se le reconozca propiedad privada sobre el inmueble y se ordene dar v\u00eda libre a un proyecto de construcci\u00f3n y su consecuente comercializaci\u00f3n. Por el otro lado, el municipio de Cali solicita que se ignoren las escrituras p\u00fablicas que le otorgan la propiedad a la actora y su registro, para que se reconozca la afectaci\u00f3n del predio al uso p\u00fablico -como zona verde-, a la vez que se recauda el impuesto de catastro correspondiente a los \u00faltimos a\u00f1os. <\/p>\n
Ante esa situaci\u00f3n de conflicto, el Juez de Tutela tiene que declarar que esta acci\u00f3n no es la procedente y que la v\u00eda procesal debida no es la de ignorar el conflicto privado, para pretender solucionarlo indirectamente, buscando un pronunciamiento judicial sobre sus consecuencias de Derecho P\u00fablico. <\/p>\n
Ya desde que la empresa “Urbanizaci\u00f3n Terrenos del Tejar y C\u00eda. Ltda.” otorg\u00f3 la “escritura p\u00fablica n\u00famero (2657) Dos mil Setecientos (sic) cincuenta y siete”, el veintiocho (28) de abril de mil novecientos sesenta y cuatro (1964), cediendo gratuitamente el inmueble en conflicto al municipio de Cali, exist\u00eda propiedad registrada y posesi\u00f3n material sobre el mismo, en cabeza de particulares distintos a la citada empresa cedente, tal y como aparece acreditado en el expediente de tutela. <\/p>\n
Existiendo ya el conflicto de derechos sobre el inmueble cuando se hizo la cesi\u00f3n al municipio de Cali y cuando la actora compr\u00f3 -lo cual tambi\u00e9n est\u00e1 probado en el expediente de tutela-, esta Corte no puede dejar de se\u00f1alar que, luego de una inexplicada demora de veinte (20) a\u00f1os, la Administraci\u00f3n Municipal finalmente acudi\u00f3 a la v\u00eda procesal adecuada y entabl\u00f3 una acci\u00f3n de “Recuperaci\u00f3n de zona verde”, para que, el diez (10) de diciembre de mil novecientos ochenta y siete (1987), la Inspecci\u00f3n Superior 7a. de Polic\u00eda del Barrio Buenos Aires, por medio de la Resoluci\u00f3n 022, SE ABSTUVIERA DE DECRETAR LA RESTITUCI\u00d3N DEL PREDIO Y DEJARA EN LIBERTAD A LAS PARTES, PARA QUE INTENTARAN ANTE LA JUSTICIA ORDINARIA CUALQUIER RECLAMACI\u00d3N SOBRE LA PROPIEDAD DEL PREDIO. <\/p>\n
Esta Sala de Revisi\u00f3n, en su funci\u00f3n de Juez de Tutela, tiene que declarar que, en relaci\u00f3n con el conflicto sobre la propiedad, las partes han de atenerse a lo dispuesto por la citada Resoluci\u00f3n 022 de la Inspecci\u00f3n Superior 7a. de Polic\u00eda del Barrio Buenos Aires de Cali y acudir a la Justicia Ordinaria. <\/p>\n
6.5. ACTUACI\u00d3N ADMINISTRATIVA Y LA VIOLACI\u00d3N DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ACTORA. <\/p>\n
Ahora bien, \u00bfse han vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la actora, a partir de la Resoluci\u00f3n 022 de 1987? En su demanda, la se\u00f1orita Garc\u00eda Vel\u00e1squez clama que s\u00ed; que se violaron su derecho de petici\u00f3n, su derecho de propiedad y su derecho de igualdad ante la ley. <\/p>\n
Ya el examen de la alegada violaci\u00f3n al derecho de petici\u00f3n de la actora fu\u00e9 hecho por esta Sala en uno de los apartes precedentes (6.2.), por lo que se pasa a analizar los dem\u00e1s cargos. <\/p>\n
6.5.1. ACTUACI\u00d3N ADMINISTRATIVA Y EL DERECHO DE PROPIEDAD. <\/p>\n
Alega la actora, que su derecho de propiedad, adquirido y ejercido de acuerdo con las leyes civiles, ha sido violado por las autoridades municipales de Cali, cuando ellas mismas deb\u00edan protegerlo y garantizarlo seg\u00fan los art\u00edculos 2 y 58 de la Constituci\u00f3n, haci\u00e9ndoselo practicamente nugatorio al impedirle cumplir con las prerrequisitos y requisitos para construir en su predio y comercializar lo construido. <\/p>\n
En 1987, al expedirse la Resoluci\u00f3n No. 022, la actora ten\u00eda su t\u00edtulo de propiedad debidamente registrado y era poseedora material del inmueble, razones jur\u00eddicas por las cuales la Inspecci\u00f3n Superior 7a. de Polic\u00eda se abstuvo de decretar la restituci\u00f3n del inmueble al Municipio de Cali. Hoy, contin\u00faa en la misma situaci\u00f3n jur\u00eddica, a juzgar por la demanda de tutela y las piezas probatorias que obran en el expediente. Seg\u00fan el fallo de primera instancia, la actora no est\u00e1 legitimada para acudir ante la Justicia Ordinaria en ejercicio de una acci\u00f3n reivindicatoria, pues la actuaci\u00f3n administrativa de las autoridades del municipio de Cali, no la han despojado del predio. Adem\u00e1s, tampoco est\u00e1 legitimada para acudir ante los Jueces Civiles en ejercicio de una acci\u00f3n posesoria, pues las autoridades de Cali, no han incurrido en actos que perturben el pac\u00edfico e ininterrumpido ejercicio de la posesi\u00f3n material sobre el bien, que la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la Alcald\u00eda y otras dependencias municipales, expresamente le reconocen. <\/p>\n
Si se tiene en cuenta lo que se haya probado en el expediente, sobre el ejercicio del derecho de propiedad de la actora, ni siquiera puede endilgarse a las autoridades municipales, que hayan sobrepasado los l\u00edmites que fija el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 333: “La actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan. Para su ejercicio, nadie podr\u00e1 exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizaci\u00f3n de la ley.” Para el desarrollo del proyecto urban\u00edstico que la actora pretende adelantar en el predio en conflicto, s\u00f3lo se le ha exigido lo autorizado por las normas vigentes; y, si se ha hecho o n\u00f3 de manera leg\u00edtima, lo decidir\u00e1 el Consejo de Estado al resolver el recurso que ante esa corporaci\u00f3n se interpuso. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, con la actuaci\u00f3n administrativa que le deneg\u00f3 repetidamente la expedici\u00f3n del esquema b\u00e1sico a la actora, como prerrequisito para adelantar un proyecto urban\u00edstico, no encuentra esta Sala que se le haya violado el derecho a la propiedad. En consecuencia, tampoco por este motivo procede la protecci\u00f3n tutelar. <\/p>\n
6.5.2. ACTUACI\u00d3N ADMINISTRATIVA, DERECHO DE IGUALDAD ANTE LA LEY Y AMENAZA AL DERECHO DE PROPIEDAD POR VIOLACI\u00d3N DEL DEBIDO PROCESO. <\/p>\n
En 1987, al expedirse la Resoluci\u00f3n No. 022 de la Inspecci\u00f3n Superior 7a. de Polic\u00eda, en la que no se accedi\u00f3 a restitu\u00edr un predio presuntamente afectado al uso p\u00fablico, se constat\u00f3 y reconoci\u00f3 por la autoridad competente, que el municipio de Cali, a pesar de contar con justo t\u00edtulo (escritura p\u00fablica de cesi\u00f3n gratuita) y modo legalmente sancionado (inscripci\u00f3n del t\u00edtulo en la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos), no contaba con la posesi\u00f3n material efectiva sobre el predio, la que estaba -y contin\u00faa-, radicada en cabeza de un particular con mejor o igual derecho. <\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, \u00bfporqu\u00e9 desatendi\u00f3 el claro concepto de la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la Alcald\u00eda, que a la letra dice: “…Si el Municipio de Cali, en su desarrollo urban\u00edstico requiere de los 3.740 m2., para utilizarlos como zona verde, debe entrar a negociar los derechos de propiedad y posesi\u00f3n que la se\u00f1ora Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Vel\u00e1squez tiene sobre el mencionado terreno, ya que en el evento de existir sobre el mismo una doble titularidad compartida con el Municipio de Cali, prevalece aquel t\u00edtulo que tenga a su favor la posesi\u00f3n, m\u00e1s a\u00fan, cuando \u00e9sta ha sido reconocida por la autoridad catastral y policiva del ente territorial.”? \u00bfSer\u00e1 precisamente por esa prevalencia del t\u00edtulo de la actora? <\/p>\n
Lo cierto es que, ignorando el mandato legal, la indicaci\u00f3n de la v\u00eda procesal adecuada hecha en la determinaci\u00f3n policiva que el Municipio promovi\u00f3 y el consejo legal de sus asesores jur\u00eddicos, que le indicaban respetar los mejores derechos de la actora y negociar, o acudir a la Justicia Ordinaria, la Alcald\u00eda prefiri\u00f3 acudir a la v\u00eda procesal en la cual es juez y parte y, en la que no hace parte del litigio, la definici\u00f3n del derecho real; opt\u00f3 en cambio, por ejecutar a la actora por medio de la jurisdicci\u00f3n coactiva. <\/p>\n
As\u00ed, al no acudir a la v\u00eda judicial correspondiente y revestir con la aparente legalidad de una ejecuci\u00f3n forzada el ejercicio de las propias razones, la Alcald\u00eda de Cali viol\u00f3 el derecho a la igualdad ante la ley de la se\u00f1orita Garc\u00eda Vel\u00e1squez (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n) y vici\u00f3 el procedimiento de la ejecuci\u00f3n coactiva, al utilizarlo para revestir de aparente legalidad, una v\u00eda de hecho que niega de paso el debido proceso (art\u00edculo 29 de la Carta), suplantando las formas propias del proceso reivindicatorio por la v\u00eda de la jurisdicci\u00f3n coactiva y, aqu\u00ed s\u00ed, amenazando seriamente el derecho de propiedad de la actora, dada su predicada iliquidez. <\/p>\n
No sobra se\u00f1alar que existiendo un conflicto de derechos sobre el predio, s\u00f3lo cuando se resuelva el mismo, ser\u00e1 claro que los impuestos de catastro que se pretende ejecutar se causaron y son exigibles a la actora, o no se causaron pues el bien es de uso p\u00fablico y pertenece al Municipio. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, se acoger\u00e1 la pretensi\u00f3n B) de la demanda de tutela, ordenando suspender de manera inmediata el proceso ejecutivo por jurisdicci\u00f3n coactiva, el que no se podr\u00e1 continuar hasta tanto se resuelva por la Jurisdicci\u00f3n Contenciosa Administrativa, por la Administraci\u00f3n Municipal de Cali o por la Justicia Ordinaria, a favor de la accionante, el conflicto sobre la propiedad del predio en conflicto, ya que s\u00f3lo cuando se reconozca a la actora como propietaria y se le permita desarrollar en el predio el proyecto urban\u00edstico que planea, ser\u00e1 clara y, por tanto, exigible la obligaci\u00f3n tributaria. La alternativa, viable jur\u00eddicamente, es que la actora sea vencida en un juicio ante la Justicia Ordinaria, cuyo resultado consiste en que se reconozca al Municipio de Cali como propietario del predio, caso en el cual, ser\u00eda a todas luces improcedente el cobro a la actora del gravamen predial. <\/p>\n
7. DECISI\u00d3N. <\/p>\n
En raz\u00f3n de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de Tutelas, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO. Confirmar la sentencia del Consejo de Estado del veinticinco (25) de mayo del presente a\u00f1o, que deniega la tutela impetrada por Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Vel\u00e1squez, salvo en lo referente a la pretensi\u00f3n B) de la demanda de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. <\/p>\n
SEGUNDO. Conceder la tutela impetrada y en consecuencia, ordenar que se suspenda el proceso ejecutivo de jurisdicci\u00f3n coactiva que adelanta el Municipio de Cali en contra de la actora, hasta que se produzca una decisi\u00f3n en firme, de autoridad competente, que clara y expresamente resuelva, en favor de la se\u00f1orita Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Vel\u00e1squez, el conflicto de derechos planteado sobre el predio identificado en este expediente. <\/p>\n
TERCERO. Comunicar esta providencia al Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Secci\u00f3n Primera, para los efectos del art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Comun\u00edquese, notif\u00edquese y c\u00famplase. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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