\u00a0 \u00a0 Sentencia T-788\/01 \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-No resoluci\u00f3n oportuna de recursos \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resoluci\u00f3n oportuna de recurso de apelaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente T-458113 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela presentada por Cecilia Rivera Prada contra la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social -Cajanal-, Seccional Bogot\u00e1 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintis\u00e9is (26) de julio de dos mil uno (2001). \u00a0<\/p>\n
La Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, espec\u00edficamente las previstas en los art\u00edculos 86 y 241, numeral 9, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
dentro del proceso de revisi\u00f3n de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial -Sala de Decisi\u00f3n Civil- de la misma ciudad. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Cecilia Rivera Prada inco\u00f3 acci\u00f3n de tutela por considerar que la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social, Seccional Bogot\u00e1, le vulner\u00f3 su derecho de petici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adujo la accionante que la entidad demandada no le ha resuelto el recurso de apelaci\u00f3n que interpuso el 21 de junio de 2000 contra la resoluci\u00f3n que le liquid\u00f3 su pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
A folios 31, 32 y 33 obra copia del recurso aludido por la peticionaria. \u00a0<\/p>\n
La entidad demandada no respondi\u00f3 a los requerimientos hechos por el Juzgado de instancia. \u00a0<\/p>\n
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION \u00a0<\/p>\n
El Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga, en fallo del 19 de febrero de 2001, resolvi\u00f3 denegar la tutela propuesta pues -a su juicio- no se vulnera el derecho de petici\u00f3n cuando la administraci\u00f3n deja de resolver el recurso de apelaci\u00f3n, y para sustentar tal afirmaci\u00f3n cita apartes de la Sentencia T-175 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 el a-quo que la peticionaria puede acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, toda vez que el recurso se entiende denegado luego de que la administraci\u00f3n haya guardado silencio durante el t\u00e9rmino de dos meses. \u00a0<\/p>\n
Impugnado el fallo, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga -Sala de Decisi\u00f3n Civil- lo confirm\u00f3 mediante prove\u00eddo del 29 de marzo de 2001. \u00a0<\/p>\n
En criterio del ad-quem la acci\u00f3n de tutela es improcedente toda vez que el asunto analizado se enmarca dentro de un procedimiento administrativo y el t\u00e9rmino del art\u00edculo 6 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo no tiene operatividad. Afirm\u00f3 que el C\u00f3digo en menci\u00f3n prev\u00e9 la posibilidad de requerir al funcionario que ha incurrido en morosidad para que decida sobre lo solicitado y que, en \u00faltimas, el interesado puede hacer uso de la acci\u00f3n contenciosa administrativa ante la ocurrencia del silencio administrativo negativo. \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia se hizo saber a la peticionaria que pod\u00eda iniciar ante la Procuradur\u00eda Delgada para la Vigilancia Administrativa o ante la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n las acciones pertinentes, relacionadas con la eventual morosidad en que incurri\u00f3 la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION \u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n por falta de respuesta a recursos interpuestos en v\u00eda gubernativa \u00a0<\/p>\n
El derecho fundamental de petici\u00f3n, consagrado en el art\u00edculo 23 de la Carta Pol\u00edtica, implica la posibilidad de que cualquier persona presente solicitudes respetuosas ante la administraci\u00f3n y el deber de \u00e9sta de dar una respuesta de fondo y oportuna. No implica, desde luego, que la administraci\u00f3n se vea precisada a definir favorablemente las pretensiones del peticionario, tal como en reiteradas oportunidades lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n1. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, se vulnera ese derecho fundamental cuando la administraci\u00f3n no responde dentro de los t\u00e9rminos establecidos en la ley, o, cuando a pesar de hacerlo, el contenido de la respuesta es vago, impreciso o no resuelve de fondo lo pedido. \u00a0<\/p>\n
En el asunto analizado, esta Sala debe advertir que no comparte los criterios esbozados por los falladores de instancia y debe una vez m\u00e1s corregir su posici\u00f3n frente al derecho de petici\u00f3n, por cuanto es amplia la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n sobre la aplicaci\u00f3n de ese derecho en v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
El derecho fundamental de petici\u00f3n tiene valor no s\u00f3lo en cuanto ata\u00f1e a la petici\u00f3n inicial elevada ante la administraci\u00f3n, sino tambi\u00e9n en lo que respecta a los recursos que se interpongan2. De tal forma que la presentaci\u00f3n de los recursos ante la administraci\u00f3n es una forma de ejercitar el derecho del que se trata, pues \u201ca trav\u00e9s de ellos, el administrado eleva ante la autoridad p\u00fablica una petici\u00f3n respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaraci\u00f3n, la modificaci\u00f3n o la revocaci\u00f3n de un determinado acto\u201d3. \u00a0<\/p>\n
En efecto, cuando la administraci\u00f3n no tramita o se abstiene de resolver dentro de los t\u00e9rminos legales un recurso que ante ella ha sido elevado, vulnera el derecho de petici\u00f3n y, por ende, el interesado queda habilitado para acudir a la acci\u00f3n de tutela y obtener la protecci\u00f3n judicial de su derecho quebrantado. \u00a0<\/p>\n
No tienen raz\u00f3n los jueces de instancia cuando afirman que la ocurrencia del silencio administrativo excluye la posibilidad de acudir a la acci\u00f3n de tutela, toda vez que -seg\u00fan sostienen- el interesado puede acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
El silencio administrativo negativo no protege el derecho de petici\u00f3n, y por tanto su ocurrencia hace procedente la acci\u00f3n de tutela. El silencio administrativo es un acto ficto cuya ocurrencia tiene como finalidad legitimar a la persona para que pueda accionar judicialmente, pues precisamente lo que demuestra es la inexistencia de una respuesta por parte de la administraci\u00f3n y la violaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n. Por tanto, no puede afirmarse que sea un medio de defensa judicial id\u00f3neo que excluya la acci\u00f3n de tutela, en tanto que el silencio administrativo negativo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se haya acudido ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. \u00a0<\/p>\n
Al respecto la Corte ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, no es admisible la tesis seg\u00fan la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acci\u00f3n de tutela. \u00a0<\/p>\n
La posibilidad as\u00ed lograda de ejercer una acci\u00f3n judicial no significa que el derecho fundamental de petici\u00f3n haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jur\u00eddica tal vulneraci\u00f3n, ni tampoco que se haga in\u00fatil o innecesaria la tutela como garant\u00eda constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el sistema jur\u00eddico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la violaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, ha tenido que presumir la respuesta para fines procesales referentes a la materia de lo pedido. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicci\u00f3n la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acci\u00f3n contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petici\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 86 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
En el campo del asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor demostraci\u00f3n de que se ha conculcado el derecho de petici\u00f3n y el fundamento m\u00e1s claro para proceder a su tutela4. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 60 del C\u00f3digo Contencioso administrativo, consagra la figura del silencio administrativo, \u00a0en trat\u00e1ndose de recursos, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
” Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposici\u00f3n de los recursos \u00a0de reposici\u00f3n o de apelaci\u00f3n sin que se haya notificado decisi\u00f3n expresa sobre ellos, se entender\u00e1 que la decisi\u00f3n es negativa. \u00a0<\/p>\n
“… \u00a0<\/p>\n
“La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicci\u00f3n en lo contencioso administrativo.” \u00a0<\/p>\n
Igualmente, de algunas de las normas del C\u00f3digo Contencioso se puede deducir que el t\u00e9rmino de que goza la administraci\u00f3n para resolver los recursos, no es \u00a0tan discrecional como podr\u00eda imaginarse, veamos: \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 56: \u00a0Los recursos de reposici\u00f3n y de apelaci\u00f3n siempre deber\u00e1n resolverse de plano, a no ser que al interponerse este \u00faltimo se haya solicitado la pr\u00e1ctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario declararlas de oficio.” \u00a0<\/p>\n
“Art\u00edculo 58: Cuando sea del caso practicar pruebas, se se\u00f1alar\u00e1 para ello un t\u00e9rmino no mayor de treinta (30) d\u00edas, ni menor de diez (10). Los t\u00e9rminos inferiores a treinta (30) d\u00edas podr\u00e1n prorrogarse una sola vez, sin que con \u00a0la pr\u00f3rroga el t\u00e9rmino exceda de treinta (30) d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
“…” \u00a0<\/p>\n
” Art\u00edculo 59: Concluido el t\u00e9rmino para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que as\u00ed lo declare, deber\u00e1 proferirse la decisi\u00f3n definitiva. (…) \u00a0<\/p>\n
“…” \u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, la administraci\u00f3n no puede demorar la decisi\u00f3n de un recurso, m\u00e1s all\u00e1 de los t\u00e9rminos con que cuenta para la pr\u00e1ctica de pruebas, \u00a0es decir, treinta \u00a0(30) d\u00edas, cuando \u00a0el asunto no amerite medio probatorio alguno, y de ser las pruebas \u00a0necesarias, un t\u00e9rmino prudencial que consulte las cargas mismas de la administraci\u00f3n, \u00a0t\u00e9rmino que debe ser razonable. Razonabilidad que se apreciar\u00e1 en cada caso, y que depender\u00e1, en \u00faltimas, de la naturaleza del asunto recurrido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto se ratifica con el hecho de que si \u00a0la administraci\u00f3n, pasados dos \u00a0(2) meses \u00a0de presentado el recurso no ha resuelto, sigue obligada a resolver, sin eximirse de responsabilidad alguna. \u00a0<\/p>\n
D. El silencio administrativo cuando no se resuelve los recursos en determinado lapso \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 60 del C\u00f3digo Contencioso, transcrito anteriormente, se\u00f1ala que si transcurridos dos (2) meses desde que \u00a0se ha interpuesto el recurso, la administraci\u00f3n no lo resuelve, deber\u00e1 entenderse negado, otorgando as\u00ed, \u00a0la posibilidad al recurrente de acudir ante la jurisdicci\u00f3n para que le defina sobre sus pretensiones, a trav\u00e9s de las acciones que para ello \u00a0se han establecido. En dicha norma se consagra una ficci\u00f3n, \u00a0cuyo \u00fanico objeto, se repite, es \u00a0el de facilitar el acceso a la jurisdicci\u00f3n. Por tanto, mientras \u00a0no se haga uso de las acciones ante lo contencioso, la administraci\u00f3n sigue obligada a resolver, adem\u00e1s de responder por los da\u00f1os que pueda \u00a0producir su inactividad. \u00a0<\/p>\n
La ocurrencia del silencio administrativo, tal como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, \u00a0no hace improcedente \u00a0la acci\u00f3n de tutela, \u00a0pues la \u00fanica finalidad del silencio administrativo es facilitarle al administrado la posibilidad de acudir ante la jurisdicci\u00f3n para que \u00e9sta resuelva sobre \u00a0sus pretensiones, y decida de manera definitiva sobre lo deb\u00eda \u00a0pronunciarse \u00a0la administraci\u00f3n. Al respecto se ha dicho: \u00a0<\/p>\n
“…lo que se debate ante la jurisdicci\u00f3n cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administraci\u00f3n, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petici\u00f3n como tal. All\u00ed se discute la legalidad de la actuaci\u00f3n administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administraci\u00f3n, ….” (Sentencia T-181 de 1993) \u00a0<\/p>\n
Pero este efecto del silencio administrativo no \u00a0equivale ni puede asimilarse, \u00a0a la resoluci\u00f3n del recurso, raz\u00f3n por la cual el derecho de petici\u00f3n, sigue vulnerado mientras la administraci\u00f3n no decida de fondo sobre lo recurrido\u201d5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, causa extra\u00f1eza la afirmaci\u00f3n del ad-quem en su sentencia sobre los medios de prueba, referente a que \u201cfueron absolutamente ac\u00e9falos en el expediente, toda vez que la interesada, ni la CAJA NACIONAL DE PREVISI\u00d3N SOCIAL, allegaron documentos que acreditaran los hechos objeto de la acci\u00f3n de tutela\u201d. \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto la entidad demandada guard\u00f3 silencio frente a los requerimientos del Juez de primera instancia, tambi\u00e9n lo es que la peticionaria anex\u00f3 con el escrito de tutela copia del recurso elevado ante la administraci\u00f3n, con su fecha y sello de presentaci\u00f3n, motivo por el cual no puede decirse que no existiere prueba alguna dentro del expediente que demostrara los hechos alegados. No pod\u00eda exig\u00edrsele a la accionante que aportara otro elemento probatorio, pues con esa copia era m\u00e1s que suficiente para demostrar que exist\u00eda una petici\u00f3n y que la misma hab\u00eda sido recibida por la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte revocar\u00e1 los fallos de instancia que denegaron el amparo solicitado y, en su lugar, conceder\u00e1 la tutela \u00a0<\/p>\n
DECISION \u00a0<\/p>\n
Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Segundo. ORDENASE a la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social, Seccional Bogot\u00e1, que, dentro del \u00a0t\u00e9rmino de las cuarenta \u00a0y ocho (48) horas \u00a0siguientes a la notificaci\u00f3n \u00a0de la \u00a0presente \u00a0sentencia, \u00a0resuelva -afirmativa o negativamente-, si ya no lo hubiere hecho y si la recurrente no ha acudido ya a la jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa, el recurso interpuesto por la accionante. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Por Secretar\u00eda, L\u00cdBRESE la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines all\u00ed contemplados. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Ver, entre otras, las sentencias T-481 de 1992 (M.P.: Dr. Jaime San\u00edn Greiffenstein), \u00a0T-242 de 1993 (M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), T-614 y T-770 de 2000 (M.P.: Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). \u00a0<\/p>\n
2 Ver, entre otras, las sentencias T-242 de 1993 (M.P.: Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), T-365 de 1998 (M.P.: Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), T-294 de 1997 (M.P.: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo), T-172 de 1998 (M.P.: Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), T-469 de 1968 (M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-574 de 2001 (M.P.: Dr. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-304 de 1994 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mej\u00eda). \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-242 de 1993 (M.P.: Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-304 de 1994, ya citada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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