\u00a0 \u00a0 Sentencia C-039\/02 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos m\u00ednimos \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones del concepto de violaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Supone la exposici\u00f3n de los argumentos por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. Dichas razones deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes como lo ha expuesto esta Corporaci\u00f3n de manera reiterada. De lo contrario, la Corte debe declarase inhibida, circunstancia que frustra \u201cla expectativa leg\u00edtima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La claridad de la demanda en los procesos de inconstitucionalidad es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violaci\u00f3n, pues aunque \u201cel car\u00e1cter popular de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposici\u00f3n erudita y t\u00e9cnica sobre las razones de oposici\u00f3n entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental\u201d, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita al juzgador comprender el contenido de sus acusaciones y las justificaciones en las que se basa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No claridad en argumentaci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reajuste de salarios de servidores p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expedientes D-3535 y 3536 (acumulados) \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 628 de 2000 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre del 2001”. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: \u00a0<\/p>\n
Jos\u00e9 Hip\u00f3lito Padilla Oviedo y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Orlando Mu\u00f1oz Neira \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., treinta (30) de enero de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los tr\u00e1mites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los ciudadanos Jos\u00e9 Hip\u00f3lito Padilla Oviedo y Orlando Mu\u00f1oz Neira presentaron demandas de inconstitucionalidad en contra de la Ley 628 de 2000, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre del 2001”. \u00a0La Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, en decisi\u00f3n del 2 de mayo de 2001, dispuso la acumulaci\u00f3n de las mismas para que fueran decididas en una sola sentencia en consideraci\u00f3n, entre otros factores, a la identidad del objeto demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
Habida cuenta de que una de las demandas acumuladas en el presente proceso se dirige contra la totalidad de la Ley 628 de 2000 y debido a la extensi\u00f3n de la misma, el texto completo de la ley anual del presupuesto se anexa a la presente sentencia en una copia conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 44.272 del 27 de diciembre de 2000. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se resumen, en forma separada, los argumentos expuestos en cada una de las dos demandas objeto de \u00a0la acumulaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Expediente 3535 \u00a0<\/p>\n
El demandante considera que la Ley 628 de 2000 \u2013en su integridad- vulnera los art\u00edculos 1, 2, 13, 25, 53; 150, numerales 11 y 19; 189 numerales 9, 10 y 11; 218 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Estos son los argumentos que sirven de sustento a su afirmaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1. “En la Ley de apropiaci\u00f3n (sic) deben incluirse los gastos decretados conforme a normas anteriores, seg\u00fan lo ordena el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica”. \u00a0La Ley 628 de 2000 “no incluy\u00f3 la partida necesaria para pagar los gastos ordenados por los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 para cancelar la prestaci\u00f3n denominada ‘Prima de Actualizaci\u00f3n’ a los miembros de la fuerza p\u00fablica”1. \u00a0<\/p>\n
1.2. “Adem\u00e1s, se est\u00e1 violando el derecho fundamental a la igualdad (Art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), porque ya se est\u00e1 pagando la mencionada prestaci\u00f3n a algunos retirados \/ pensionados que no tienen un mejor ni mayor derecho que aquellos a quienes no se la han cancelado a\u00fan”2. Al respecto, se\u00f1ala que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado sobre este particular, pues al estudiar las acciones de nulidad que se presentaron contra algunos preceptos contenidos en los Decretos 025 de 1993, 065 de 1994 y 133 de 1995 se encontr\u00f3 que exist\u00eda un trato discriminatorio en contra de los miembros de las Fuerzas Armadas retirados, pues que algunas frases contenidas en dichas disposiciones – que establec\u00edan el r\u00e9gimen salarial en dicha instituci\u00f3n- s\u00f3lo hac\u00edan referencia al personal en servicio activo3. \u00a0<\/p>\n
1.3. Por \u00faltimo, indica que “El Pre\u00e1mbulo y los Art\u00edculos 1, 2 y dem\u00e1s normas mencionadas tambi\u00e9n est\u00e1n violadas por la omisi\u00f3n en que incurren las autoridades infractoras al no incluir en la norma demandada el pago de la prestaci\u00f3n demandada, a favor de los retirados \/ pensionados de la fuerza p\u00fablica; en raz\u00f3n a que se desconoce el hecho de que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica funda el Estado Social de Derecho en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran, y en la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular. Al establecerse la prima de actualizaci\u00f3n solo para el personal en servicio activo, se le est\u00e1n desconociendo a los retirados impl\u00edcitamente su condici\u00f3n de personas dignas que merecen un trato justo por el trabajo que ya ofrendaron al Estado, desconociendo as\u00ed mismo el principio de solidaridad del Estado para con los m\u00e1s d\u00e9biles entre los cuales est\u00e1n los pensionados que ya perdieron su fuerza laboral y dependen como \u00fanica fuente de ingreso de su pensi\u00f3n”4. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, el accionante present\u00f3 un memorial en el que expone razones adicionales tendientes a demostrar la inconstitucionalidad de la Ley 628 de 2000. \u00a0En dicho documento se\u00f1ala, nuevamente, que las disposiciones demandadas vulneran los art\u00edculos 1, 2 y 13 \u00a0de la Constituci\u00f3n pero esta vez hace un recuento pormenorizado de algunas disposiciones legales en las que se reconoce la prima de actualizaci\u00f3n a los miembros de las fuerzas armadas sin distinguir entre quienes se encuentran en servicio activo y quienes ya han sido dados de baja del servicio. No obstante, la Corte no entrar\u00e1 a estudiar dichos argumentos presentados como \u201ccomplemento de la demanda\u201d5, pues ninguno de los intervinientes tuvo la oportunidad de conocerlos y pronunciarse sobre el particular, circunstancia que no s\u00f3lo desconoce el tr\u00e1mite procesal que han de seguir todas las demandas de inconstitucionalidad – en los precisos t\u00e9rminos del Decreto 2067 de 1991-, sino que vuelve inanes la posibilidad de participaci\u00f3n ciudadana y el debate de los cargos presentados por el demandante en contra de una ley, objetivos espec\u00edficos del proceso de inconstitucionalidad de una norma legal en el marco del modelo de democracia participativa que inspira a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Expediente 3536\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor en este proceso demanda la inconstitucionalidad del art\u00edculo 2 de la Ley 628 de 2000 por la presunta violaci\u00f3n del Pre\u00e1mbulo y a los art\u00edculos 1, 2, 5, 13, 21, 25, 42, 44, 51, 53, 60, 67, 70, 187, 334, 346, 347, 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica con base en los siguientes argumentos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. En primer lugar, considera que la norma acusada es contraria al art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n porque fija un incremento salarial mayor para los miembros del Congreso de la Rep\u00fablica que para el resto de los servidores p\u00fablicos, sin que exista justificaci\u00f3n para tal efecto. \u00a0La Ley 628 de 2000, \u201cal hacer un nimio incremento en los ingresos salariales de la mayor\u00eda de los servidores p\u00fablicos, y no establecer una elevaci\u00f3n correlativa en el presupuesto de Gastos de Funcionamiento, comete una ofrenta vertical y paladina contra el texto constitucional y por tanto no puede quedar subsistente”6. No se puede olvidar que “el art\u00edculo segundo del estatuto jur\u00eddico fundamental establece que un fin esencial del Estado es la prosperidad general. A su turno, el art\u00edculo 25 Superior indica que el trabajo, como derecho y obligaci\u00f3n, goza de la especial protecci\u00f3n del Estado. Tambi\u00e9n el art\u00edculo 334 de la misma obra nos dice que el mismo Estado intervendr\u00e1 en el manejo econ\u00f3mico para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, posici\u00f3n que es iterada (sic) en el art\u00edculo 366″7. \u00a0Como sustento de todas estas afirmaciones el actor hace menci\u00f3n de las sentencias T-102 de 1995, T-276 de 1997 y C-1433 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2. En segundo lugar, indica que “la pauperizaci\u00f3n de los servidores estatales, fuera de estar lejos de ser una medida que pueda conseguir la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica, es una estrategia contraria la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por ello, la Ley de Apropiaciones demandada no se ajusta, en estas l\u00edneas, a los dictados superiores cuando deja por fuera de opci\u00f3n el incremento salarial de acuerdo al IPC”8. El demandante solicit\u00f3 que, adicionalmente, se decretaran algunas pruebas con el prop\u00f3sito de certificar sus asertos (v.gr. la certificaci\u00f3n del \u00edndice de precios al consumidor correspondiente al a\u00f1o 2000, copia de la certificaci\u00f3n que menciona el art\u00edculo 187 de la Constituci\u00f3n, expedida por el Contralor General de la Rep\u00fablica, entre otras). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
Este Ministerio intervino por medio de apoderada, con el prop\u00f3sito de oponerse a los cargos que se formulan, en concreto, en la demanda contenida en el expediente D-3535. Los argumentos presentados se pueden resumir en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
1.1. El demandante parte de la idea errada seg\u00fan la cual la declaraci\u00f3n de nulidad parcial por parte del Consejo de Estado de algunos de los art\u00edculos de los Decretos 335 de 1992, 025 de 1993, 065 de 1994 y 133 de 1995 daban lugar a un derecho individual a favor de los pensionados de las Fuerzas Militares para que se les reconociera la prima de actualizaci\u00f3n. \u00a0\u201cA la luz de las normas constitucionales… y de acuerdo con lo afirmado por la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado, se considera improcedente atender favorablemente a su solicitud por cuanto la nulidad de las expresiones “QUE LA DEVENGUE EN SERVICIO ACTIVO y “RECONOCIMIENTO DE” del par\u00e1grafo de los art\u00edculos 28 del Decreto 25 de 1993 y del Decreto 65 de 1994 y del art\u00edculo 29 del Decreto 133 de 1995 decretada por el Honorable Consejo de Estado mediante las Sentencias del 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, respectivamente \u2013a las que el demandante hace alusi\u00f3n -, no conlleva al restablecimiento del derecho y por consiguiente al pago retroactivo de la prima de actualizaci\u00f3n a 1991 al personal retirado, toda vez que no existe t\u00edtulo jur\u00eddico suficiente que constituya gasto”9. \u00a0Luego se agrega que “[…] los fallos en virtud de los cuales se ejerza la Acci\u00f3n de Nulidad consagrada en el art\u00edculo 84 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo, no conllevan por s\u00ed mismos al restablecimiento del derecho, ni pueden imponer condenas pecuniarias, tal como se puede constatar en la parte resolutiva de los mismos”10. \u00a0<\/p>\n
1.2. Concluye la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que “[…] no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que la Ley 628 de 2000 viola las disposiciones constitucionales por \u00e9l relacionadas, toda vez que conforme lo disponen los art\u00edculos 345 y 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no puede incluirse en el presupuesto partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido o a un gasto decretado por una ley anterior, y como se puede advertir en el caso que nos ocupa no estamos ante tales eventos, toda vez que no existe una de las fuentes de gasto, como lo ser\u00eda una norma que ordene la inclusi\u00f3n de la partida necesaria para atender tal gasto en el presupuesto de la actual vigencia fiscal, toda vez que los Decretos respecto de los cuales alega la violaci\u00f3n el demandante fueron publicados el 7 de enero de 1993 y el 10 de enero de 1994, y la vigencia de los mismos estaba establecida hasta el 31 de diciembre de los a\u00f1os 1993 y 1994, respectivamente”11. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del ciudadano Campo El\u00edas Cruz Berm\u00fadez \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Campo El\u00edas Cruz Berm\u00fadez, quien act\u00faa en nombre propio y del Sindicato de Empleados del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (SINBIENESTAR) intervino en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que se pronuncie a favor de las pretensiones de los demandantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, entonces, que es un hecho cierto que la econom\u00eda colombiana vive un proceso inflacionario permanente que se manifiesta en el incremento de los servicios p\u00fablicos y la gasolina, entre otros. Que adicionalmente el Estado aumenta los impuestos y las tasas de inter\u00e9s. Luego se\u00f1ala que la norma acusada es contraria al Pre\u00e1mbulo y a los art\u00edculos 2\u00b0, 13, 22, 42, 44, 48, 53 y 373 de la Constituci\u00f3n, pues la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda se debe adelantar de una manera tal que se garantice la primac\u00eda de los derechos all\u00ed reconocidos y de los principios constitucionales sobre la materia12. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto N\u00b0 2650 recibido el 30 de febrero de 2001, solicita a la Corte Constitucional \u201cdeclararse inhibida para fallar con relaci\u00f3n al expediente D-3535, por ineptitud sustantiva de la demanda\u201d13. \u00a0Con relaci\u00f3n al expediente D-3536 pide \u201cestarse a lo resuelto en la parte motiva y resolutiva de la sentencia C-1433 de 2000\u201d14 \u00a0Estas son las razones en las que se fundamentan tales peticiones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la demanda radicada bajo el expediente D-3535, se\u00f1ala que el demandante acusa la constitucionalidad de la Ley 628 de 2000 por “[…] no haber incluido la partida necesaria para pagar la prima de actualizaci\u00f3n para los retirados y\/o pensionados de la Fuerza P\u00fablica, seg\u00fan lo se\u00f1alado por los Decretos Nos. 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995 y, en consecuencia, solicita a la Corte ordenar a las autoridades competentes, cumplir con el deber jur\u00eddico omitido antes de la expiraci\u00f3n de la presente vigencia fiscal, es decir, incluir la partida correspondiente para el pago de dicha prestaci\u00f3n”15. \u00a0Sobre el particular, considera el Procurador que la Corte proferir fallo inhibitorio pues el actor no presenta un concepto de la violaci\u00f3n respecto de las normas constitucionales que se consideran vulneradas, pues en cuanto “[…] a los art\u00edculos de la Carta frente a los cuales se estructura un concepto de vulneraci\u00f3n – art\u00edculos 13 y 346-, el ciudadano Padilla Oviedo, no plantea un problema de constitucionalidad, sino un problema de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de los preceptos contenidos en los decretos por \u00e9l se\u00f1alados, asunto \u00e9ste ajeno a la competencia de la Corte Constitucional”16. \u00a0<\/p>\n
Indica que los decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 son normas de car\u00e1cter transitorio que ya no se encuentran vigentes y que los fallos del Consejo de Estado citados por el demandante no constituyen cr\u00e9dito judicialmente reconocido dado que ese no es el alcance de los fallos de nulidad. Concluye, entonces, que la pretensi\u00f3n del demandante debe ser resuelta por otra instancia judicial. \u00a0<\/p>\n
2. En lo relativo la demanda contenida en el expediente D-3536, se\u00f1ala el Procurador que, en esta oportunidad, deben reiterarse los argumentos contenidos en la Sentencia C-1433 de 2000 con relaci\u00f3n a la cual se verifica el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional material, pues nuevamente se contempla la existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa a la falta de previsi\u00f3n de recursos suficientes para realizar el correspondiente ajuste salarial de los funcionarios p\u00fablicos \u201cteniendo como par\u00e1metro m\u00ednimo el \u00edndice de inflaci\u00f3n certificado por el DANE para el a\u00f1o 2000″17. \u00a0Al respecto indica que la Corte Constitucional es competente para conocer de las omisiones relativas del legislador y que existe ya un precedente \u2013la referida Sentencia C-1433 de 2000- en el que esta Corte orden\u00f3 la inclusi\u00f3n de una partida presupuestaria en el presupuesto vigente para el a\u00f1o 2000 (Ley 547 de 1999), necesaria para incrementar el salario de todos los trabajadores nacionales de acuerdo con la tasa de inflaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En caso contrario, es decir, “de no tener acogida la tesis de la operancia del fen\u00f3meno de la cosa juzgada material\u201d18 es necesario tener en cuente que \u201cen nuestro Estado Social de Derecho, en el que el trabajo es un valor fundante y un derecho fundamental, se protege con mayor cautela el valor del dinero. [\u2026]. \u00a0En concepto de este Despacho, no puede convertirse en costumbre el buscar el apalancamiento de las finanzas p\u00fablicas en los recursos destinados a garantizar los derechos de los trabajadores, por esta raz\u00f3n se solicita a la Corte Constitucional reiterar que el ajuste salarial debe hacerse por lo menos cada a\u00f1o, en el monto correspondiente por lo menos al \u00edndice de inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior”19. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala, adem\u00e1s, que todos los asalariados al servicio del Estado tienen derecho al reajuste salarial, lo cual se deduce del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n que versa sobre la igualdad. \u00a0En efecto, “teniendo en cuenta que los tratamientos discriminatorios deben tener una justificaci\u00f3n en el mismo principio de igualdad, es decir, que se traten igual a los casos iguales y se d\u00e9 tratamiento desigual a los casos diferentes, no encuentra este Despacho justificaci\u00f3n en que se reajusten los niveles salariales de los trabajadores que se encuentran en los dos extremos de la escala salarial, es decir, los m\u00e1s altos funcionarios del Estado (en observancia del art\u00edculo 187 de la Carta y de los art\u00edculos 14 y 15 de la Ley 4\u00b0 de 1992) y de aquellos que obtienen los menores ingresos (art\u00edculo 53); as\u00ed como a los trabajadores pensionados (Constituci\u00f3n Pol\u00edtica art\u00edculo 48 y 53), y se les desconozca el mismo derechos a aquellos funcionarios que se encuentran en la franja intermedia de la escala salarial”20. \u00a0<\/p>\n
VI. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia. \u00a0<\/p>\n
2. Aspectos comunes de las dos demandas \u00a0<\/p>\n
Las demandas de la referencia fueron acumuladas en raz\u00f3n a que ambas (i.) solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la ley anual del presupuesto para el a\u00f1o 2001; (ii.) se fundamentan en la omisi\u00f3n del legislador de incluir una partida presupuestaria; y (iii.) afirman que ello conlleva a una vulneraci\u00f3n de los derechos constitucionales laborales. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, las demandas tambi\u00e9n presentan diferencias importantes. En la primera de \u00e9stas (Expediente D-3535), el actor se\u00f1ala que existe una omisi\u00f3n, en la ley del presupuesto para la vigencia fiscal del 2001, de las partidas para pagar una prima de actualizaci\u00f3n a los pensionados de las Fuerzas Armadas. Toma como base de esta afirmaci\u00f3n varios fallos del Consejo de Estado que han decretado la nulidad de disposiciones en las que no se incluyen a los oficiales y suboficiales retirados \u00a0de las Fuerzas Armadas dentro del grupo de beneficiados por la concesi\u00f3n de la referida prima y, en consecuencia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la ley acusada reclamando el cumplimiento de un derecho supuestamente reconocido21. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, en la segunda demanda (Expediente D-3536), el actor indica que hay una omisi\u00f3n, en la ley del presupuesto para la vigencia fiscal del 2001 dentro de las partidas reconocidas para incrementar el salario de los servidores p\u00fablicos nacionales en un porcentaje equivalente al \u00edndice de inflaci\u00f3n. \u00a0Como base de esta aseveraci\u00f3n se hace referencia a un fallo de la Corte Constitucional y se solicita la declaratoria de inexequibilidad de la ley acusada. \u00a0Lo que se intenta aqu\u00ed es controvertir la constitucionalidad de una pol\u00edtica p\u00fablica plasmada en una ley de la Rep\u00fablica solicit\u00e1ndose, adem\u00e1s, que se ordenen algunas pruebas con las que pretende demostrar lo afirmado. \u00a0<\/p>\n
Debido a estas diferencias, esta Corporaci\u00f3n encuentra necesario analizar por separado los cargos formulados contra la Ley 628 de 2000 en cada una de las demandas. \u00a0<\/p>\n
3. Fallo inhibitorio respecto de la demanda correspondiente al Expediente 3535 \u00a0<\/p>\n
Acoge la Corte el concepto del Procurador en el sentido de que la demanda correspondiente al Expediente 3535 no cumple con los requisitos necesarios para la procedibilidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad y que por ende corresponde proferir fallo inhibitorio. \u00a0Esta decisi\u00f3n se fundamenta en las razones que a continuaci\u00f3n se se\u00f1alan. \u00a0<\/p>\n
3.1. Sobre los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad. Del concepto de la violaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 se\u00f1ala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad22. La jurisprudencia de este Tribunal, por su parte, ha establecido la necesidad de cumplir con todos y cada uno de estos requerimientos. \u00a0Se trata, como lo dijo la Corte al declarar exequible la norma citada, de \u201cunos requisitos m\u00ednimos razonables que buscan hacer m\u00e1s viable el derecho [de participaci\u00f3n pol\u00edtica], sin atentar en ning\u00fan momento contra su n\u00facleo esencial\u201d23. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el ciudadano que ejerce la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisi\u00f3n el objeto demandado, el concepto de la violaci\u00f3n y la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto24. \u00a0En esta oportunidad, el asunto al que corresponde hacer referencia guarda estrecha relaci\u00f3n con las razones que debe reunir el concepto de la violaci\u00f3n que se expone en una demanda, elemento esencial que supone la exposici\u00f3n de los argumentos por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. Dichas razones deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes como lo ha expuesto esta Corporaci\u00f3n de manera reiterada25. De lo contrario, la Corte debe declarase inhibida, circunstancia que frustra \u201cla expectativa leg\u00edtima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional\u201d26.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. De la demanda de inconstitucionalidad en el presente caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que la demanda contenida en el expediente D-3535 dirigida en contra de la Ley 628 de 2000 no es clara. \u00a0La claridad de la demanda en los procesos de inconstitucionalidad es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violaci\u00f3n, pues aunque \u201cel car\u00e1cter popular de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposici\u00f3n erudita y t\u00e9cnica sobre las razones de oposici\u00f3n entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental\u201d27, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita al juzgador comprender el contenido de sus acusaciones y las justificaciones en las que se basa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente caso, existen varias incongruencias entre el supuesto normativo \u00a0que se alega como fuente de la vulneraci\u00f3n del Ordenamiento Superior (la Ley 628 de 2000) y las pretensiones formuladas por el actor. \u00a0En primer lugar, se afirma que en el presupuesto nacional para el a\u00f1o 2000 no se incluy\u00f3 la partida necesaria para cubrir los gastos ordenados por los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 y, as\u00ed, poder cancelar la prestaci\u00f3n denominada \u201cprima de actualizaci\u00f3n\u201d a los miembros activos de la fuerza p\u00fablica en servicio activo. \u00a0Sin embargo, lo que el actor pretende es que se incluya una partida presupuestal para el pago de la \u201cprima de actualizaci\u00f3n\u201d a los miembros retirados de la fuerza p\u00fablica que no la hubieran recibido durante el servicio activo28. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, al mismo tiempo que se se\u00f1ala que en la Ley 628 de 2000 no existe una partida para cumplir con el pago de la prima de actualizaci\u00f3n a la que tienen derecho los miembros de la fuerza p\u00fablica, se alega la presunta violaci\u00f3n del derecho a la igualdad \u201cporque ya se est\u00e1 pagando la mencionada prestaci\u00f3n a algunos retirados \/ pensionados que no tienen un mejor ni mayor derecho que aquellos a quienes no se la han cancelado a\u00fan”29. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte deber\u00e1 declararse inhibida para resolver de fondo los cargos formulados, pues la argumentaci\u00f3n que presenta el actor para justificarlos no es clara en la medida en que presenta contradicciones que impiden a esta Corporaci\u00f3n (i.) establecer con precisi\u00f3n el objeto de sus acusaciones (una ley, unos decretos reglamentarios que reconocen una prima s\u00f3lo a los miembros activos de la fuerza p\u00fablica, o una situaci\u00f3n de hecho que vulnera el derecho a la igualdad), e (ii.) identificar las razones, constitucionalmente relevantes, que desvirt\u00faan prima facie la presunci\u00f3n de constitucionalidad que gravita sobre todas las normas del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Cosa juzgada constitucional respecto de la demanda correspondiente al Expediente 3536 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la demanda contenida en el Expediente 3536, el demandante considera que el art\u00edculo segundo de la Ley 628 de 2000 \u00a0no contiene las apropiaciones suficientes para incrementar los salarios de los servidores nacionales de acuerdo con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC). \u00a0<\/p>\n
Este problema ya fue conocido por la Corte Constitucional en una reciente providencia. En efecto, en la Sentencia C-1064 de 2001 se resolvi\u00f3: \u00a0<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 628 de 2000, en los t\u00e9rminos del condicionamiento precisado en el numeral 6.2 de esta sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dicho numeral 6.2 se refiri\u00f3 precisamente al aumento de los salarios de los servidores p\u00fablicos cobijados por la ley anual de presupuesto demandada, y se fijaron los siguientes criterios: \u00a0<\/p>\n
“6.2. Del an\u00e1lisis anterior se deduce que la movilidad salarial no se predica exclusivamente del salario m\u00ednimo legal y que la Constituci\u00f3n protege un derecho al m\u00ednimo vital que no es equiparable al salario m\u00ednimo legal (art\u00edculo 53, en concordancia con los art\u00edculos 1, 2, 13, etc. y el Pre\u00e1mbulo). Tambi\u00e9n se concluye que la pol\u00edtica p\u00fablica salarial est\u00e1 llamada a propender el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores y empleados del sector p\u00fablico central (art\u00edculos 187 y 53). Si bien no le corresponde a la Corte se\u00f1alar un medio \u00fanico o una f\u00f3rmula espec\u00edfica para que efectivamente se logre conservar el poder adquisitivo de dichos salarios dentro de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, s\u00ed le compete defender la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n como juez constitucional en un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general. En consecuencia, se pasa a precisar los criterios constitucionales a los cuales debe sujetarse la pol\u00edtica salarial de los trabajadores y empleados del sector p\u00fablico central, que son los cobijados por la ley anual de presupuesto correspondiente al a\u00f1o 2001 demandada en el presente proceso y cuya naturaleza especial ya ha sido analizada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.1. Todos los servidores p\u00fablicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario. \u00a0<\/p>\n
6.2.2. Los salarios de dichos servidores p\u00fablicos deber\u00e1n ser aumentados cada a\u00f1o en t\u00e9rminos nominales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.2.3. Los salarios de dichos servidores p\u00fablicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administraci\u00f3n central, deber\u00e1n ser aumentados cada a\u00f1o en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real. \u00a0<\/p>\n
6.2.4. Los salarios de los trabajadores no cobijados por el criterio anterior, ser\u00e1n aumentados de tal forma que los reajustes anuales de \u00e9stos servidores consulte el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha progresividad sea estricta no deber\u00e1 existir entre uno y otro grado o escala una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores s\u00f3lo son admisibles constitucionalmente si ellas est\u00e1n dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto p\u00fablico social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realizaci\u00f3n efectiva de este objetivo. \u00a0<\/p>\n
6.2.5. Si al aplicar el cuarto criterio, resultare una diferencia entre el aumento salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados, \u00e9ste ahorro fiscal deber\u00e1 destinarse a gasto p\u00fablico social en beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constituci\u00f3n, como por ejemplo los ni\u00f1os, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de alimentaci\u00f3n y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensi\u00f3nales, educaci\u00f3n y capacitaci\u00f3n y salud. \u00a0<\/p>\n
6.2.6. Para dar cumplimiento a la Constituci\u00f3n, en los t\u00e9rminos de la presente sentencia, las autoridades adoptar\u00e1n las decisiones y expedir\u00e1n los actos de su competencia”30. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, se decidir\u00e1 estarse a lo resuelto en la sentencia C-1064 de 2001. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Primero.- Respecto de los cargos aducidos en la demanda correspondiente al Expediente D-3535, declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley 628 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Respecto de los cargos aducidos en la demanda correspondiente al Expediente D-3536, ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1064 del 10 de octubre de 2001. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Cfr. folio 4 del expediente. \u00a0<\/p>\n
3 En efecto, son dos los fallos del Consejo de Estado a los que se refiere el accionante: en primer lugar, la sentencia de la Secci\u00f3n Segunda de la Sala de la Contencioso Administrativo de 14 de agosto de 1997 C.P. Nicol\u00e1s P\u00e1jaro Pe\u00f1aranda \u00a0(en la que se declara la nulidad de algunas expresiones del art\u00edculo 28 del Decreto 065 de 1994) y, en segundo lugar, la sentencia de 6 de noviembre de 1997 \u2013proferida tambi\u00e9n por la Secci\u00f3n Segunda- C.P. Clara Forero de Castro (en esta oportunidad se declara la nulidad de algunas expresiones del Decreto 133 de 1995). \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Folio 5. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. folio 152 y siguientes del expediente. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. folio 127 del expediente. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. folio 126 del expediente. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. folio 128 del expediente. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. folio 237 del expediente. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. folio 238 del expediente. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. folio 239 del expediente. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. folio 224 del expediente. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. folio 333 del expediente. \u00a0<\/p>\n
14 Ib\u00edd. folio 333 del expediente. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. folio 314 del expediente. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. folio 316 del expediente. \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. folio 320 del expediente. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. folio 325 del expediente. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. folio 327 del expediente. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. folio 329 del expediente. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr. infra nota 3. \u00a0<\/p>\n
22 Dice la citada norma: \u201cArt\u00edculo 2\u00ba. Las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad se presentar\u00e1n por escrito, en duplicado, y contendr\u00e1n: 1. El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las mismas; 2. El se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”. El inciso segundo de este art\u00edculo fue declarado inconstitucional por la sentencia C-003 de 1993 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
23 Corte Constitucional Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Esta sentencia declar\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, y estableci\u00f3 el punto de partida de la jurisprudencia constitucional respecto de la sistematizaci\u00f3n de los requisitos que deben cumplir las demandas de constitucionalidad. Los lineamientos generales sobre la materia han sido desarrollados, entre otras, en las sentencias C-024 de 1994 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero); C-504 de 1995 (M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo); C-609 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); \u00a0C-236 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); y, C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). Ciertamente, existen muchos otros pronunciamientos sobre el particular que desarrollan y precisan los elementos esbozados en estos fallos. \u00a0Cuando sea necesario, se har\u00e1n las referencias puntuales a los textos citados. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr., entre muchos, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o) y de 2001 (M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de s\u00faplica presentados por los actores, confirm\u00f3 los autos en los que se inadmiti\u00f3 la demanda por no presentar razones \u201cespec\u00edficas, claras, pertinentes y suficientes\u201d, Corte Constitucional, Sala Plena. Auto del 3 de Octubre de 2001, Exp. 3717.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. La Corte se inhibi\u00f3 aqu\u00ed de conocer la demanda contra algunos apartes de los art\u00edculos 186, 196, 208 y 214 \u00a0del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la formulaci\u00f3n de la misma. \u00a0<\/p>\n
27 Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez. \u00a0Estudi\u00f3 la Corte en aquella ocasi\u00f3n la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. \u00a0En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
28 Cfr. folio 4 del expediente. \u00a0<\/p>\n
29 Ib\u00edd. folio 4 del expediente. \u00a0<\/p>\n
30 Cfr. Sentencia C-1064 de 2000; MM.PP. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa y Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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