\u00a0 \u00a0 Sentencia C-093\/02 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Afectaci\u00f3n del impuesto predial en \u00e1reas metropolitanas \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Reserva es de aplicaci\u00f3n restrictiva \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Diversos cuerpos normativos \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Administraci\u00f3n y r\u00e9gimen fiscal de \u00e1reas metropolitanas \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE AREA METROPOLITANA-Porcentaje del impuesto predial para conformar patrimonio no crea un tributo \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE AREA METROPOLITANA-Constituci\u00f3n del patrimonio y renta \u00a0<\/p>\n
AREA METROPOLITANA-Producto de sobretasa del dos por mil sobre aval\u00fao catastral de propiedades dentro de jurisdicci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PODER IMPOSITIVO DEL ESTADO-Radica en Congreso en tiempo de paz y subsidiariamente en asambleas y concejos \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3642 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 \u00a0<\/p>\n
Actor: Alvaro Janner G\u00e9lvez C\u00e1ceres \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., trece (13) de febrero del a\u00f1o dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Alvaro Janner G\u00e9lvez C\u00e1ceres demand\u00f3 el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, \u201cpor la \u00a0cual se expide la Ley Org\u00e1nica de las Areas Metropolitanas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto de 3 de agosto de 2001, el Magistrado Sustanciador admiti\u00f3 la demanda, orden\u00f3 fijarla en lista, dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto de rigor, orden\u00f3 comunicar su iniciaci\u00f3n al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, as\u00ed como tambi\u00e9n a los Ministros de Justicia y del Derecho, del Interior, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo oportuno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n acusada, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 41.236 del 23 de febrero de 1994, y se subraya lo demandado: \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 128 DE 1994 \u00a0<\/p>\n
(febrero \u00a023) \u00a0<\/p>\n
por la cual se expide la Ley Org\u00e1nica de la Areas Metropolitanas \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 22 Patrimonio. El patrimonio y renta del Area Metropolitana estar\u00e1 constituido por: \u00a0<\/p>\n
a) El producto de la sobretasa del dos por mil (2×1.000) sobre el aval\u00fao catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada Area Metropolitana; \u00a0<\/p>\n
b)Las sumas recaudadas por concepto de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n \u00a0para obras metropolitanas; \u00a0<\/p>\n
c) Los derechos o tasas que puedan percibir por la prestaci\u00f3n de servicios \u00a0p\u00fablicos metropolitanos; \u00a0<\/p>\n
d) Las partidas presupuestales que se destinen para el Area Metropolitana en los presupuestos nacionales, departamentales, distritales, municipales o de las entidades descentralizadas del orden nacional, departamental, distrital o municipal. \u00a0<\/p>\n
e) El producto o rendimiento de su patrimonio o de la enajenaci\u00f3n de sus \u00a0bienes; \u00a0<\/p>\n
f) Los recursos provenientes del cr\u00e9dito; \u00a0<\/p>\n
g) Los recursos que establezcan las leyes, ordenanzas y acuerdos; \u00a0<\/p>\n
h) Las donaciones que reciban de entidades p\u00fablicas o privadas; \u00a0<\/p>\n
i) Las sumas que reciban por contrato de prestaci\u00f3n de servicios; \u00a0<\/p>\n
j) La sobretasa a la gasolina que se cobre dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada Area Metropolitana acorde con lo establecido por la ley \u00a086 de 1989 \u00a0<\/p>\n
k) Los ingresos que reciba el Area por la ejecuci\u00f3n de obras por concesi\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
l) Los dem\u00e1s bienes muebles e inmuebles que adquieran a cualquier t\u00edtulo. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La Tesorer\u00eda de cada uno de los municipios integrantes del Area abrir\u00e1 una cuenta especial a nombre de la respectiva Area Metropolitana, en la que consignar\u00e1 los recursos provenientes de la sobretasa a que se refiere el literal a), dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes a su recaudo. \u00a0<\/p>\n
El tesorero Municipal que incumpla este precepto incurrir\u00e1 en causal de mala conducta.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante acusa el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 de transgredir los art\u00edculos 317, 319 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de acuerdo con las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que el literal demandado contrar\u00eda el art\u00edculo 317 constitucional, en cuanto impone un tributo sobre la propiedad inmueble, facultad reservada a los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Advierte de conformidad con el segundo inciso de la disposici\u00f3n constitucional en cita, que las \u00e1reas metropolitanas pueden recibir un porcentaje de dicho tributo, en cuanto se encarguen del manejo y conservaci\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales no renovables \u2013cita la Ley 99 de 1993-. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, acusa el fragmento demandado de infringir el art\u00edculo 338 de la Carta, \u201c (..) ya que en tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer \u00a0contribuciones fiscales o parafiscales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, considera que de conformidad con el art\u00edculo 319 superior, las \u00e1reas metropolitanas \u201csolo pueden cobrar valorizaci\u00f3n\u201d por raz\u00f3n de las obras que adelanten o los servicios que presten, pero que, para proceder a hacerlo, dada su especialidad, requieren que el legislador previamente defina su r\u00e9gimen administrativo y fiscal dentro de los principios de coordinaci\u00f3n subsidiariedad y concurrencia, propios de la Ley de Ordenamiento Territorial, que no ha sido expedida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio del Interior\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Sulma Yolanda Guti\u00e9rrez Fern\u00e1ndez, interviene en nombre y representaci\u00f3n del Ministerio del Interior, para defender la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar se\u00f1ala que, en virtud de los art\u00edculos 285 y 319 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las \u00e1reas metropolitanas pueden ser creadas por el legislador o por los municipios. Y que as\u00ed mismo el Congreso puede adoptar un r\u00e9gimen administrativo y fiscal de car\u00e1cter especial, para dichas \u00e1reas. \u00a0<\/p>\n
Advierte que en desarrollo de la competencia asignada al Congreso de la Rep\u00fablica, por el art\u00edculo 286 superior, se expidi\u00f3 la Ley 128 de 1994, en la que se defini\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de las \u00e1reas metropolitanas y se las dot\u00f3 de personalidad jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa, patrimonio propio, autoridades y r\u00e9gimen especial, sin desconocer la autonom\u00eda de entidades territoriales que las conforman, en especial de los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que no puede colegirse, como lo hace el actor, que el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, demandado, est\u00e1 gravando la propiedad inmueble, porque es claro que esta atribuci\u00f3n es exclusiva de los municipios. \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n, la disposici\u00f3n demandada simplemente obliga a los municipios a transferir parte de la sobretasa del dos por mil, sobre el aval\u00fao catastral de las propiedades ubicadas dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada \u00e1rea metropolitana, situaci\u00f3n que no desconoce la propiedad de los municipios obligados sobre dicho gravamen\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que los municipios pueden disponer de las rentas de su propiedad a su criterio, bajo los par\u00e1metros de la Constituci\u00f3n y la Ley, destin\u00e1ndolas a la conformaci\u00f3n del patrimonio de las \u00e1reas metropolitanas de las cuales son miembros, o, en cumplimiento del mismo art\u00edculo 317, transfiriendo un porcentaje a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales no renovables. \u00a0<\/p>\n
Concluye que los cargos de inconstitucionalidad elevados por el actor provienen de una err\u00f3nea interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 22 de la Ley 128, que contiene el literal en estudio, porque el par\u00e1grafo de la disposici\u00f3n despeja las dudas que pueden surgir respecto de la titularidad del gravamen del dos por mil sobre el aval\u00fao catastral de la propiedad inmueble, por cuanto aclara que dicho gravamen es de propiedad de los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Angela G\u00f3mez Dom\u00ednguez, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en este proceso para solicitar que la norma demandada sea declarada exequible, teniendo en cuenta las razones que se exponen a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
Inicialmente, en relaci\u00f3n con el cargo formulado contra el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 porque vulnera el art\u00edculo 317 constitucional, sostiene que fue el Constituyente quien impuso a los municipios la obligaci\u00f3n de destinar un porcentaje de sus rentas, producto de los grav\u00e1menes a la propiedad inmueble, a las entidades de manejo y conservaci\u00f3n ambiental, cuesti\u00f3n que, en su opini\u00f3n, no es \u00f3bice para que dichas rentas sean destinadas a otras entidades, entre ellas, a las \u00e1reas metropolitanas. \u00a0<\/p>\n
Para el efecto, dice apoyarse en el concepto 37 del 23 de marzo de 1999, emanado de la Direcci\u00f3n General de Apoyo Fiscal que dice: \u201c… En cuanto al impuesto predial, es necesario tener en cuenta que este (sic) es un impuesto de periodo anual, por tanto si los Concejos de los municipios que conforman el \u00e1rea metropolitana establecen mediante Acuerdo la sobretasa del impuesto predial con destino al Area Metropolitana, esta se empezar\u00eda a causar en la vigencia siguiente a la expedici\u00f3n del Acto Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, considera que el literal en estudio no autoriza a las \u00e1reas metropolitanas para imponer un gravamen sobre la propiedad inmueble, sino que es el municipio, en uso de su autonom\u00eda, quien dispone a trav\u00e9s de un acto administrativo de parte de sus recursos – sobretasa del dos por mil sobre el aval\u00fao catastral los inmuebles -, para conformar el patrimonio del \u00e1rea metropolitana de la cual forma parte. \u00a0<\/p>\n
Reafirma lo dicho poniendo de presente que el par\u00e1grafo del art\u00edculo -22 de la Ley 128 de 1994-, del que hace parte el literal a) demandado, aclara las dudas que puedan surgir sobre la titularidad de la sobretasa, como quiera que el municipio, una vez realizada la transferencia, contin\u00faa siendo titular de la renta que traslada al \u00e1rea metropolitana. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, sin explicaci\u00f3n, afirma que el literal a) del art\u00edculo 22 de al Ley 128 tampoco contrar\u00eda el art\u00edculo 338 constitucional. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0<\/p>\n
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en atenci\u00f3n a la invitaci\u00f3n que le hiciera el Magistrado Sustanciador a la entidad que preside, envi\u00f3 la ponencia aprobada en la sesi\u00f3n de su Consejo Directivo reunida el 14 de agosto de 2001, conforme a la cual el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 debe ser declarado inconstitucional. Y, el concepto de dos de sus miembros que disienten de tal posici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1. El doctor Vicente Amaya Mantilla, ponente de la intervenci\u00f3n acogida por la mayor\u00eda del Consejo Directivo del Instituto interviniente, considera que el legislador vulner\u00f3 el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n al imponer un gravamen sobre la propiedad inmueble, porque \u00e9sta es una competencia exclusiva de los municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se apoya en una sentencia de esta Corporaci\u00f3n \u2013\u201cD-345 de enero 21 de 1991 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa\u201d-, para afirmar que el inciso segundo del art\u00edculo 317 superior autoriza a la ley para destinar una parte de la tributaci\u00f3n municipal sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos renovables, pero no la faculta para crear tal gravamen. \u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del interviniente, el literal demandado crea un tributo sobre la propiedad inmueble del dos por mil sobre el valor del aval\u00fao catastral de los predios situados dentro del \u00e1rea metropolitana, y, para fundamentar su dicho, se detiene en los elementos que conforman la imposici\u00f3n a la luz del art\u00edculo 338 constitucional, para concluir que la sobretasa establecida por el literal en estudio cumple con todos los requisitos que permiten considerarla como impuesto, aunque el legislador le de una denominaci\u00f3n diferente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante aclara que la norma no se\u00f1ala sobre quien recae la prestaci\u00f3n, es decir no determina el sujeto pasivo del impuesto, asunto que aunque no fue acusado por el actor, a su juicio, podr\u00eda ser dilucidado por esta Corporaci\u00f3n, dentro de la competencia que le es propia. \u00a0<\/p>\n
En resumen, considera que el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, debe ser declarado inconstitucional, porque el legislador no puede establecer tributos sobre la propiedad inmueble, como lo est\u00e1 haciendo, sino limitarse a destinar un porcentaje de los que crean los municipios, para los fines previstos por el inciso segundo del art\u00edculo 317 superior. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, afirma que \u201c[l]a demanda alude al art\u00edculo 319 de la Carta, pretendiendo que seg\u00fan \u00e9l solamente las \u00c1reas Metropolitanas pueden \u201ccobrar valorizaci\u00f3n\u201d, aspecto que no se halla contemplado en este precepto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Igualmente, considera que el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 en estudio no vulnera el art\u00edculo 338 constitucional, por raz\u00f3n de la potestad para imponer tributos, porque el impuesto de la sobretasa del dos por mil sobre el aval\u00fao catastral de los inmuebles, situados dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada Area Metropolitana, fue creado mediante una ley de la Rep\u00fablica, en tiempo de paz. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, se\u00f1ala que si esta Corporaci\u00f3n llegare a considerar que el literal demandado no crea un nuevo tributo, sino un recargo sobre uno previamente establecido, debe confrontar la norma demandada con el art\u00edculo 294 constitucional, porque la ley no puede imponer recargos sobre los impuestos de propiedad de los entes municipales, salvo en la forma dispuesta por el inciso segundo del art\u00edculo 317 idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agrega que el literal en estudio tambi\u00e9n quebranta el art\u00edculo 287.3 superior, porque est\u00e1 imponiendo a los municipios la manera de administrar sus recursos, desconociendo que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica les reconoce plena autonom\u00eda en la gesti\u00f3n de sus intereses.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. Los doctores Camilo E. Ram\u00edrez Baquero y Carlos A. Ram\u00edrez Guerrero, miembros del instituto que interviene, como quiera que se apartaron del concepto antes referido, ponen a consideraci\u00f3n de la Corte las siguientes reflexiones: \u00a0<\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, advierten que la norma enjuiciada no est\u00e1 creando un tributo, sino recogiendo uno preexistente, por cuanto la sobretasa a la que se refiere el literal a) del art\u00edculo 22 en estudio fue creada por el art\u00edculo 17 de la Ley 14 de 1983, al que le corresponde el n\u00famero 363 del C\u00f3digo de R\u00e9gimen Pol\u00edtico y Municipal, seg\u00fan la codificaci\u00f3n realizada por el Decreto 1333 de 1986. En ese orden de ideas, consideran que la acusaci\u00f3n ha debido dirigirse contra el art\u00edculo 363 mencionado. \u00a0<\/p>\n
De otro lado, a juicio de los intervinientes, para decidir el juicio de constitucionalidad propuesto por el actor, esta Corte debe orientar su estudio hacia la competencia asignada por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al legislador para la conformaci\u00f3n de las \u00e1reas metropolitanas, porque el literal en estudio se refiere al patrimonio de dichas \u00e1reas, como un aspecto espec\u00edfico de su r\u00e9gimen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y consideran que la Ley 128 de 1994, en general, de la cual hace parte el literal en estudio, como quiera que fue expedida en forma de ley org\u00e1nica, con el objeto de regular la forma en que los municipios pueden organizarse a trav\u00e9s de la conformaci\u00f3n de \u00e1reas metropolitanas, constituye un desarrollo v\u00e1lido del art\u00edculo 319 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Asociaci\u00f3n Colombiana de Areas Metropolitanas \u00a0<\/p>\n
El Director Ejecutivo de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Areas Metropolitanas alleg\u00f3 un memorial contentivo de sus consideraciones respecto de la demanda de la referencia, recibido en la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n el 8 de febrero de 2002, cuando el expediente se encontraba a consideraci\u00f3n de la Sala Plena para proferir este fallo, las cuales no fueron tenidas en cuenta por haber sido remitidas en forma extempor\u00e1nea. \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n alleg\u00f3 el concepto n\u00famero 2.645, recibido el 24 de agosto de 2001 en la Secretar\u00eda de la Corte, en el que transcribe el concepto 2.568, emitido por su despacho dentro del expediente D-3489, como quiera que a su parecer, en esta oportunidad como en aquella, le corresponde a la Corte confrontar con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la misma norma por id\u00e9nticos cargos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia se reproduce la s\u00edntesis que del concepto Fiscal 2.568 aparece en la sentencia C-1096 de 2001 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, en el que el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n solicita declarar constitucional el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Dice as\u00ed la s\u00edntesis en menci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cEl Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. \u00a0<\/p>\n
Manifiesta que las \u00e1reas metropolitanas y las asociaciones de municipios no son entes territoriales, pero s\u00ed son entidades administrativas del orden territorial, encargadas de ejercer funciones de car\u00e1cter p\u00fablico que complementan la acci\u00f3n de los municipios, en tanto sus funciones facilitan la administraci\u00f3n y la gesti\u00f3n p\u00fablica, con el fin de racionalizar el uso de los recursos para hacer, entre otros, m\u00e1s adecuada la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo. \u00a0<\/p>\n
Recalca que las \u00e1reas metropolitanas tienen origen constitucional, y es el Estatuto Superior el que determina las funciones y caracter\u00edsticas generales, que el legislador debe tener en cuenta para reglamentarlas. \u00a0<\/p>\n
Asevera que el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con las dem\u00e1s atribuciones concedidas a las \u00e1reas metropolitanas, no s\u00f3lo encuentra respaldo constitucional en las facultades legislativas concedidas al legislador en el art\u00edculo 319 Superior, para lo cual cuenta con la potestad de libre configuraci\u00f3n legislativa con los l\u00edmites que le impone la misma Carta, sino tambi\u00e9n por las funciones que est\u00e1n llamadas a ejercer las entidades territoriales que la conforman. \u00a0<\/p>\n
Finalmente se\u00f1ala que tanto el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica como los dem\u00e1s atributos que le reconoce el art\u00edculo 2 de la Ley 128 de 1994 a las \u00e1reas metropolitanas, como entidades administrativas, se encuentran ajustados a la Carta. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, afirma el Jefe del Ministerio P\u00fablico que la norma demandada se ajusta a la Carta, en la medida en que si bien el art\u00edculo 317 se\u00f1ala una garant\u00eda institucional a favor de los municipios, en este caso el gravamen decretado a favor de las \u00e1reas metropolitanas no constituye un impuesto sobre la propiedad inmueble, en raz\u00f3n a que el sujeto activo no es el municipio, el pasivo no es el propietario o poseedor del inmueble y el hecho generador no es la propiedad o posesi\u00f3n, caracter\u00edsticas \u00e9stas del impuesto al que hace referencia el art\u00edculo 317 constitucional, dado que la norma demandada contempla otros supuestos, los cuales son: sujeto activo, las \u00e1reas metropolitanas, sujeto pasivo, los municipios, y el hecho generador lo ser\u00e1 el producto de la sobretasa del 2×1000 sobre el aval\u00fao catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicci\u00f3n del \u00e1rea metropolitana.\u201d \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, como quiera que el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 est\u00e1 contenido en una Ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Materia sujeta a examen \u00a0<\/p>\n
Como qued\u00f3 establecido, el actor acusa el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 de desconocer la facultad que el art\u00edculo 317 constitucional asigna a los municipios para gravar la propiedad inmueble, y de quebrantar las restricciones impuestas por los art\u00edculos 319 y 338 constitucionales, conforme con los cuales el r\u00e9gimen administrativo y fiscal de las \u00e1reas metropolitanas debe ser adoptado mediante la Ley de ordenamiento territorial y en tiempos de paz solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, el actor pone de presente que la competencia que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica asigna al legislador se circunscribe a que la ley puede disponer de un porcentaje del producto de los grav\u00e1menes que los municipios imponen a la propiedad inmueble, con destino a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art\u00edculo 317 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, con excepci\u00f3n de la posici\u00f3n mayoritaria del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, los intervinientes, incluyendo a la Vista Fiscal, solicitan que el precepto acusado se mantenga en el ordenamiento jur\u00eddico, porque consideran que el legislador, haciendo uso de las facultades conferidas por los art\u00edculos 286, 287 y 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica puede destinar un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble para constituir el patrimonio de las \u00e1reas metropolitanas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, previamente corresponde determinar si procede estarse a lo resuelto en la sentencia C-1096 de 2001, tal como lo solicita la Vista Fiscal. \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Consideraci\u00f3n preliminar. Corresponde estarse a lo resuelto por esta Corporaci\u00f3n respecto del cargo formulado contra el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, por quebrantar el art\u00edculo 317 constitucional \u00a0<\/p>\n
La demanda radicada en esta Corporaci\u00f3n con el n\u00famero D-3489 da cuenta de que el art\u00edculo 2\u00ba y el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 fueron sometidos a consideraci\u00f3n de la Corte por quebrantar los art\u00edculos 317 y 319 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Y al respecto, mediante la sentencia C-1096 de 2001 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, la Corte resolvi\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cPrimero.- Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 128 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0Declarar EXEQUIBLE el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, en el entendido que el producto de la sobretasa al cual hace referencia esta norma pertenecer\u00e1 al \u00e1rea metropolitana siempre y cuando no existan Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales en la totalidad de la jurisdicci\u00f3n de la correspondiente \u00e1rea metropolitana.\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, para fundamentar el cargo que formulara contra el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128, el actor adujo que el legislador no puede facultar a entes territoriales distintos de los municipios para gravar la propiedad inmueble, en los t\u00e9rminos del inciso primero del art\u00edculo 317 constitucional y que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo de la misma disposici\u00f3n, la ley puede disponer de un porcentaje de los tributos que gravan la propiedad inmueble, siempre que las entidades beneficiarias de dicho porcentaje tengan como \u00fanica funci\u00f3n el manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, pero que las \u00e1reas metropolitanas no cumplen tal funci\u00f3n de manera espec\u00edfica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De tal suerte que respecto de la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, corresponde estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1096 de 2001, porque el actor acusa el literal demandado de desconocer la competencia exclusiva de los municipios para gravar la propiedad inmueble y la limitante que circunscribe la intervenci\u00f3n del legislador en el producto de tal competencia, acusaciones que fueron estudiadas en la sentencia C-1069 de 2001, antes citada, tal como se desprende de los apartes de la misma que se transcriben a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00bfEst\u00e1 facultado el legislador para destinar un porcentaje del impuesto predial a favor de otras entidades, en la medida en que el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala que s\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble? \u00a0En caso afirmativo, \u00a0\u00bfpodr\u00e1n las \u00e1reas metropolitanas ser incluidas por el legislador como destinatarias de un porcentaje de tales tributos?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador puede destinar un porcentaje del impuesto predial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0El art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reconoce de manera exclusiva a los municipios la facultad de gravar la propiedad inmueble, con excepci\u00f3n de la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n, que puede ser impuesta por otras entidades.1 As\u00ed mismo, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha indicado que \u201cdicha renta municipal al igual que los dem\u00e1s impuestos municipales, goza de protecci\u00f3n constitucional, de manera que la ley no puede conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni efectuar recortes en relaci\u00f3n con el impuesto predial\u201d.2\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0Lo anterior constituye el principio general acerca de la propiedad, recaudo, administraci\u00f3n y disposici\u00f3n del gravamen sobre la propiedad inmueble, con lo cual el legislador carecer\u00eda de competencia para destinar un porcentaje de dicho impuesto a favor de otras entidades, a menos que la Constituci\u00f3n consagre una excepci\u00f3n a la regla se\u00f1alada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, en efecto, as\u00ed lo hace la Carta Pol\u00edtica en el art\u00edculo en 317, para lo cual se\u00f1ala tres condiciones: en primer lugar, que dicho porcentaje se destine a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables; en segundo lugar, que el porcentaje no exceda del promedio de las sobretasas existentes y, en tercer lugar, que las funciones se cumplan de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0De acuerdo con lo anterior, queda resuelto el primer interrogante planteado. El legislador est\u00e1 autorizado expresamente por la Constituci\u00f3n para destinar un porcentaje del tributo sobre la propiedad inmueble, a favor de entidades diferentes de los municipios, para lo cual debe atender las condiciones se\u00f1aladas en el inciso segundo del art\u00edculo 317 de la Carta Pol\u00edtica.3 Corresponde ahora revisar si las \u00e1reas metropolitanas pueden ser destinatarias de dicho porcentaje. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Naturaleza de las funciones de las \u00e1reas metropolitanas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. \u00a0El asunto de debate se refiere ahora a lo siguiente: \u00bfEs constitucional el porcentaje del tributo sobre la propiedad inmueble que contempla la norma demandada a favor de las \u00e1reas metropolitanas?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El actor considera que no lo es, en la medida en que las \u00e1reas metropolitanas no tienen asignadas funciones de \u201cmanejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables\u201d, como lo exige el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. \u00a0Sobre el particular es necesario resaltar que, de acuerdo con el art\u00edculo 317 de la Carta, son \u201clas entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales\u201d las destinatarias del aludido tributo, con lo cual se excluye constitucionalmente la referencia a un tipo especial o \u00fanico de entidad destinataria.4 Igualmente, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado en diferentes ocasiones que la Constituci\u00f3n confiere, en varios de sus art\u00edculos, \u201cfunciones ambientales a los distintos niveles territoriales\u201d.5 En la misma sentencia C-1340 de 2000 la Corte se\u00f1ala que del inciso segundo del art\u00edculo 317 superior no puede inferirse que a los municipios o a las otras entidades territoriales les est\u00e1 vedado cumplir funciones ambientales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. \u00a0Conforme a lo anterior, las \u00e1reas metropolitanas podr\u00e1n ser destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condici\u00f3n que est\u00e9n encargadas por la ley \u201cdel manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables\u201d y que en la misma jurisdicci\u00f3n no act\u00faen otras entidades encargadas de las mismas atribuciones. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este condicionamiento se desprende de la propia Ley Org\u00e1nica de las Areas Metropolitanas, en la cual se les asigna, a trav\u00e9s de las funciones de la Junta Metropolitana, una competencia supletiva en lo que respecta a la protecci\u00f3n de los recursos naturales y al manejo y conservaci\u00f3n del ambiente. \u00a0Dice el literal C del art\u00edculo 14 de la Ley 128 de 1994:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14. Atribuciones de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana tendr\u00e1 las siguientes atribuciones b\u00e1sicas: (…)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Recursos naturales y manejo y conservaci\u00f3n del ambiente. Adoptar, si no existen Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales en la totalidad de su jurisdicci\u00f3n, un plan metropolitano para la protecci\u00f3n de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. \u00a0De acuerdo con lo se\u00f1alado en la Ley 128, las \u00e1reas metropolitanas cumplir\u00e1n funciones de protecci\u00f3n de recursos naturales y defensa del ambiente, en la medida en que no existan Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales \u201cen la totalidad de su jurisdicci\u00f3n\u201d, lo cual significa que las CARs tienen competencia excluyente en estas materias sobre las atribuciones de las \u00e1reas metropolitanas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. \u00a0Al efectuar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los preceptos constitucionales y de ley org\u00e1nica a los cuales se ha hecho referencia, la Corte encuentra que la aplicaci\u00f3n del literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 est\u00e1 supeditada a la inexistencia de Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales \u2013 CARs- en \u00a0la totalidad de la jurisdicci\u00f3n del \u00e1rea metropolitana. Cuando sea del caso, las \u00e1reas metropolitanas destinar\u00e1n tales recursos al manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, si existieren Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales – CARs en la totalidad de la jurisdicci\u00f3n de un \u00e1rea metropolitana, \u00e9sta no contar\u00e1 dentro de su patrimonio y rentas con el producto de la sobretasa a que hace referencia el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afectaci\u00f3n del impuesto predial por el porcentaje que destine la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. \u00a0De otro lado, el actor formula un argumento subsidiario para respaldar la inconstitucionalidad de la norma demandada. Afirma que la expresi\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual \u201cLa ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos\u201d, no significa que el legislador pueda establecer, como lo hizo en la Ley 128, un \u201crecargo\u201d sobre el gravamen de la propiedad inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este reparo de constitucionalidad, la Corte observa que la aludida expresi\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Carta Pol\u00edtica se refiere a un porcentaje deducible del tributo sobre la propiedad inmueble, sin que implique adici\u00f3n o recargo del gravamen decretado por los municipios. Cuando la Constituci\u00f3n dice \u201cLa ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos\u201d hace referencia a una porci\u00f3n del gravamen sobre la propiedad inmueble, mas no a un porcentaje adicional al tributo. Adem\u00e1s, este precepto concuerda con el principio de equidad tributaria consagrado en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n y al cual la Corte Constitucional ha dado aplicaci\u00f3n en reiterada jurisprudencia. Por ejemplo, en la sentencia C-013 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se\u00f1al\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Consideraciones sobre el art\u00edculo 317 constitucional \u00a0<\/p>\n
Prescribe el art\u00edculo 317 de la Carta Pol\u00edtica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
“La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
Este precepto constitucional tiene inspiraci\u00f3n en el principio de justicia tributaria, que impide gravar a los contribuyentes con sistemas de doble tributaci\u00f3n. No puede haber un doble gravamen por el mismo motivo, ya que ser\u00eda sentar el precedente de la imposici\u00f3n tributaria indefinida, lo cual atenta contra el principio de la certeza – que tiende a evitar la arbitrariedad -, puesto que el contribuyente potencialmente estar\u00eda dispuesto a ser sujeto pasivo sin un principio de racionalidad que delimite la acci\u00f3n impositiva del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1 Alcances del inciso segundo del art\u00edculo 317 Constitucional \u00a0<\/p>\n
Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. \u00a0La destinaci\u00f3n de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los art\u00edculos 294 y 317, lo que la Constituci\u00f3n permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello ir\u00eda contra la justicia tributaria, por las razones ya anotadas. \u00a0<\/p>\n
Resulta importante se\u00f1alar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresi\u00f3n constitucional “destinar\u00e1 \u00a0un porcentaje de estos tributos”, que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del bien inmueble, sino que un porcentaje de ese monto – que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes- se destina a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientaci\u00f3n trazada por los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. Con ello se evita la descoordinaci\u00f3n fiscal, al someterla al principio de planeaci\u00f3n municipal, consagrado en la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la expresi\u00f3n demandada del art\u00edculo 22 de la Ley 128, la cual se\u00f1ala que \u201cel producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1000) sobre el aval\u00fao catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada Area Metropolitana\u201d, se refiere a un porcentaje del gravamen sobre la propiedad inmueble, sin que signifique un gravamen distinto ni una tasa adicional al impuesto predial.\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia y en raz\u00f3n de que la Corte no limit\u00f3 el alcance de su decisi\u00f3n, no obstante haber acudido a una interpretaci\u00f3n condicionada de la disposici\u00f3n, corresponde estarse a lo resuelto en la sentencia que se rese\u00f1a respecto de los cargos formulados con el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, por quebrantar el art\u00edculo 317 constitucional6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis de los cargos formulados contra el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 por quebrantar los art\u00edculos 319 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. El literal en estudio no quebranta el ordenamiento constitucional porque est\u00e1 contenido en la Ley Org\u00e1nica de las Areas Metropolitanas \u00a0<\/p>\n
Dado que el literal demandado regula aspectos relativos al r\u00e9gimen fiscal de las \u00e1reas metropolitanas, el actor sostiene que contrar\u00eda el art\u00edculo 319 constitucional, porque debe hacer parte de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, cuerpo normativo que no ha sido expedido y que debe contener el r\u00e9gimen administrativo y fiscal de tales \u00e1reas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto los intervinientes – que hacen referencia al tema- consideran que la Ley 128 de 1994 constituye un desarrollo v\u00e1lido del art\u00edculo 319 constitucional porque es una ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial, y la Vista Fiscal concept\u00faa que, ante la ausencia de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, el legislador pod\u00eda v\u00e1lidamente, como efectivamente lo hizo, regular aspectos relativos al funcionamiento de las \u00e1reas metropolitanas mediante la ley en comento por su car\u00e1cter de org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
Conforme con lo anterior, corresponde determinar si la materia regulada por el precepto demandado deb\u00eda ser parte de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, y si resulta v\u00e1lido que el legislador expida tal regulaci\u00f3n en un texto normativo que aunque org\u00e1nico no contiene todos los aspectos relativos al ordenamiento del territorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el efecto, en primer t\u00e9rmino, cabe recordar c\u00f3mo ha sido tratado el asunto, por esta Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
4.1.1 La reserva de ley org\u00e1nica en materia de ordenamiento territorial \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tiene previsto que ciertas materias deben ser reguladas a trav\u00e9s de leyes org\u00e1nicas, esto es que el reglamento del Congreso, la ley de presupuesto y apropiaciones, la ley del plan y la ley de ordenamiento territorial requieren para su aprobaci\u00f3n la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra c\u00e1mara – art\u00edculos 151, 288, 297, 307, 319, 329, 349 y 352 C.P.-. \u00a0<\/p>\n
Y la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que para que una ley, que por raz\u00f3n de la materia debe ser dictada como org\u00e1nica, cumpla con el dictado constitucional de haber sido aprobada por la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra c\u00e1mara, no solo se requiere que la iniciativa alcance tal mayor\u00eda, sino que, adem\u00e1s, la iniciativa haya sido propuesta como org\u00e1nica, condici\u00f3n que ha debido mantenerse a lo largo del tr\u00e1mite, de manera que la intenci\u00f3n del Congreso de expedir, por raz\u00f3n de la materia, una ley conforme al tr\u00e1mite previsto en el art\u00edculo 151 constitucional resulte clara y contundente7. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, esta Corporaci\u00f3n ha establecido que la reserva de ley org\u00e1nica es de aplicaci\u00f3n restrictiva, como quiera que condiciona la actividad parlamentaria y puede comprometer la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso8, de manera que aunque la expresi\u00f3n \u201cLey de Ordenamiento Territorial\u201d, utilizada en varias disposiciones constitucionales \u2013art\u00edculos 288, 297, 307, 319 y 329-, podr\u00eda ser entendida en el sentido de que el Congreso debe reunir en un solo cuerpo normativo todas las materias relativas a la configuraci\u00f3n territorial del Estado, tal interpretaci\u00f3n no es de recibo. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior porque el prop\u00f3sito de las leyes org\u00e1nicas, en general, consiste en regular el ejercicio de la actividad legislativa en torno de las mayor\u00edas parlamentarias que requieren la adopci\u00f3n de aquellos asuntos previamente determinados por la Carta, por raz\u00f3n de su esencialidad con el funcionamiento del Estado, y el de las leyes de ordenamiento territorial, en particular, en salvaguardar, por conducto de las mayor\u00edas parlamentarias exigidas para la adopci\u00f3n de asuntos relativos al ordenamiento territorial, \u201c(..) la autonom\u00eda territorial y los derechos de las entidades territoriales (..)\u201d9. \u00a0<\/p>\n
De ah\u00ed que se haya considerado que disposiciones relativas a asuntos no sujetos a la reserva de ley org\u00e1nica pueden estar contenidas en un solo texto con aquellas que desarrollan aspectos no sujetos a tal reserva, siempre que guarden entre s\u00ed la concatenaci\u00f3n material exigida por el art\u00edculo 158 superior. Y, as\u00ed mismo, se ha dicho que lo relativo al ordenamiento territorial, que debe tramitarse como ley org\u00e1nica, bien puede desarrollarse en diversos cuerpos normativos, siempre que \u00e9stos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes org\u00e1nicas. Al respecto la siguiente decisi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) la Constituci\u00f3n no prohibe que una misma ley contenga materias org\u00e1nicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando \u00e9stos guarden una conexidad tem\u00e1tica razonable (CP art. 158). Por ello, el hecho de que la Corte haya precisado que ciertas normas acusadas de la Ley 60 de 1993 no est\u00e1n cubiertas por la reserva de ley org\u00e1nica, no excluye que el cap\u00edtulo 1\u00ba s\u00ed lo est\u00e9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La anterior conclusi\u00f3n est\u00e1 tambi\u00e9n ligada al hecho de que las materias propias de ley org\u00e1nica en relaci\u00f3n con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qu\u00e9 estar contenidas en un documento legal \u00fanico. Es cierto que la Constituci\u00f3n habla en varios art\u00edculos de la “ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial”. Igualmente la Corte considera que, en aras de la seguridad jur\u00eddica y la coherencia del ordenamiento jur\u00eddico, es recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley. Sin embargo, la Constituci\u00f3n no exige esa formalidad, por lo cual precisamente esta sentencia ha preferido hablar de “legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial\u201d.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
Resulta claro entonces que las materias relativas a la administraci\u00f3n y al r\u00e9gimen fiscal de las \u00e1reas metropolitanas tienen reserva de ley org\u00e1nica, porque as\u00ed lo dispone el art\u00edculo 319 constitucional y la regulaci\u00f3n medular de las entidades territoriales no puede ser materia de ley ordinaria11, tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, conforme lo demuestra la decisi\u00f3n que a continuaci\u00f3n se trae a colaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl contenido general de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial \u00a0y el alcance del control constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10- La Constituci\u00f3n no trata de manera clara en un solo art\u00edculo o cap\u00edtulo el contenido general de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial sino que varias disposiciones situadas en diferentes t\u00edtulos de la Carta aluden a ella. As\u00ed, encontramos de manera expresa referencias a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
– La asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151). \u00a0<\/p>\n
– La distribuci\u00f3n general de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales (CP art. 288). \u00a0<\/p>\n
– Los requisitos para la formaci\u00f3n de nuevos departamentos (CP art. 297). \u00a0<\/p>\n
– La condiciones para solicitar la conversi\u00f3n de una Regi\u00f3n en entidad territorial (CP art. 307). \u00a0<\/p>\n
– Los principios para la adopci\u00f3n del estatuto especial de cada regi\u00f3n, as\u00ed como las atribuciones, los \u00f3rganos de administraci\u00f3n, y los recursos de las regiones y su participaci\u00f3n en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regal\u00edas (CP art. 307). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El r\u00e9gimen administrativo y fiscal especial de las \u00e1reas metropolitanas, as\u00ed como los mecanismos que garanticen la adecuada participaci\u00f3n de las autoridades municipales en los \u00f3rganos de administraci\u00f3n de estas \u00e1reas (CP art. 319).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculaci\u00f3n de los municipios a las \u00e1reas metropolitanas (CP art. 319). \u00a0<\/p>\n
– Las condiciones para la conformaci\u00f3n de entidades territoriales ind\u00edgenas \u00a0(CP art. 329).\u201d12 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, como el ep\u00edgrafe denota que la Ley 128 de 1994, en la que est\u00e1 contenido el literal a) del art\u00edculo 22 demandado, es una ley org\u00e1nica, para la Corte es claro que la disposici\u00f3n no quebranta el art\u00edculo 319 constitucional, sin perjuicio que m\u00e1s adelante, de ser propuesto, se pueda realizar un juicio con miras a determinar si efectivamente la ley en cita se ajust\u00f3 al tramite previsto en el art\u00edculo 151 idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. El literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994 no crea un tributo, sino que dispone de un porcentaje del impuesto predial para conformar el patrimonio de las \u00e1reas metropolitanas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como se estableci\u00f3 con anterioridad, el actor acusa el literal en estudio de infringir \u201cde manera rotunda y brusca el art\u00edculo 338 de nuestro texto constitucional, al crear un tributo ya que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales\u201d. \u00a0<\/p>\n
La Corte advierte que el cargo formulado proviene del entendimiento de que la norma demandada est\u00e1 creando un tributo. Al respecto, debe reiterarse lo manifestado en la Sentencia C-1096 de 2001, antes citada, al confrontar el precepto acusado con el art\u00edculo 317 constitucional, porque all\u00ed se consider\u00f3 que el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 no crea un nuevo tributo, sino que destina el porcentaje del dos por mil del gravamen sobre la propiedad inmueble, de los inmuebles ubicados dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada \u00e1rea metropolitana para constituir su patrimonio y renta \u201c(..) sin que signifique un gravamen distinto ni una tasa adicional al impuesto predial\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sea del caso transcribir, esta vez resalt\u00e1ndolos, los apartes de la providencia que se reitera: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cAfectaci\u00f3n del impuesto predial por el porcentaje que destine la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. \u00a0De otro lado, el actor formula un argumento subsidiario para respaldar la inconstitucionalidad de la norma demandada. Afirma que la expresi\u00f3n del art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual \u201cLa ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos\u201d, no significa que el legislador pueda establecer, como lo hizo en la Ley 128, un \u201crecargo\u201d sobre el gravamen de la propiedad inmueble. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Consideraciones sobre el art\u00edculo 317 constitucional \u00a0<\/p>\n
Prescribe el art\u00edculo 317 de la Carta Pol\u00edtica:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“S\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
“La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n”. \u00a0<\/p>\n
Este precepto \u00a0constitucional tiene inspiraci\u00f3n en el principio de justicia tributaria, que impide gravar a los contribuyentes con sistemas de doble tributaci\u00f3n. No puede haber un doble gravamen por el mismo motivo, ya que ser\u00eda sentar el precedente de la imposici\u00f3n tributaria indefinida, lo cual atenta contra el principio de la certeza -que tiende a evitar la arbitrariedad-, puesto que el contribuyente potencialmente estar\u00eda dispuesto a ser sujeto pasivo sin un principio de racionalidad que delimite la acci\u00f3n impositiva del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.1 Alcances del inciso segundo del art\u00edculo 317 Constitucional \u00a0<\/p>\n
Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. \u00a0La destinaci\u00f3n de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los art\u00edculos 294 y 317, lo que la Constituci\u00f3n permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello ir\u00eda contra la justicia tributaria, por las razones ya anotadas. \u00a0<\/p>\n
Resulta importante se\u00f1alar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresi\u00f3n constitucional “destinar\u00e1 \u00a0un porcentaje de estos tributos”, que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del bien inmueble, sino que un porcentaje de ese monto -que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes- se destina a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, bajo la orientaci\u00f3n trazada por los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n. Con ello se evita la descoordinaci\u00f3n fiscal, al someterla al principio de planeaci\u00f3n municipal, consagrado en la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la expresi\u00f3n demandada del art\u00edculo 22 de la Ley 128, la cual se\u00f1ala que \u201cel producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1000) sobre el aval\u00fao catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada Area Metropolitana\u201d, se refiere a un porcentaje del gravamen sobre la propiedad inmueble, sin que signifique un gravamen distinto ni una tasa adicional al impuesto predial.\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia el cargo no puede prosperar, porque, de una parte, el literal no crea un nuevo impuesto, sino que destina un porcentaje del tributo que recae sobre los inmuebles ubicados dentro de la jurisdicci\u00f3n de cada \u00e1rea metropolitana para conformar el patrimonio de la misma, y de otra, si el literal en estudio estuviese creando un tributo el art\u00edculo 338 constitucional no se habr\u00eda infringido, toda vez que el poder impositivo del Estado, en tiempos de paz, radica en el Congreso de la Rep\u00fablica y solo de manera subsidiaria en las asambleas y en los concejos municipales \u2013art\u00edculos 150, 338, 313.4 y 331.4 C.P.-13 .\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 5. Conclusi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que la Corte dispondr\u00e1 estarse a lo resuelto respecto de los cargos formulados contra el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, por quebrantar el art\u00edculo 317 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y declarara conforme dicho literal con los art\u00edculos 319 y 338 del mismo ordenamiento, sin perjuicio de un eventual examen sobre los requisitos a los que el Congreso de la Rep\u00fablica ha debido someter la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n, en raz\u00f3n de las previsiones del art\u00edculo 151 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Estarse a lo resuelto en el numeral segundo de la Sentencia C-1096 de 2001 M.P. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o, respecto del cargo formulado contra el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, porque \u00e9ste no quebranta el art\u00edculo 317 constitucional. \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el literal a) del art\u00edculo 22 de la Ley 128 de 1994, en relaci\u00f3n con los cargos formulados, porque \u00e9ste no quebranta los art\u00edculos 319 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Seg\u00fan el art\u00edculo 317 de la Carta Pol\u00edtica, \u201cS\u00f3lo los municipios podr\u00e1n gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuciones de valorizaci\u00f3n. \u00a0 La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos, que no podr\u00e1 exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservaci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cCuando el art\u00edculo 317 de la C.P. dispone que \u2018La ley destinar\u00e1 un porcentaje de estos tributos\u2019, se refiere al gravamen sobre la propiedad inmueble a que alude en el inciso primero del mismo art\u00edculo\u201d. Sentencia C-305 de 1995, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En el mismo sentido, la sentencia C-1340 de 2000, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, se refiri\u00f3 a la inexistencia de exclusividad competencial en materia ambiental a favor de las CARs e indic\u00f3 que \u201cuna interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del inciso segundo del art\u00edculo 317 superior permite entonces concluir que esa disposici\u00f3n no pretende conferir a las CARs el manejo exclusivo de los asuntos ambi\u00e9ntales sino que su finalidad es esencialmente fiscal: esa disposici\u00f3n es el sustento constitucional que permite financiar a esas entidades supramunicipales, que cumplen funciones ecol\u00f3gicas, por medio de sobretasas que recaen sobre un impuesto \u2013el predial- que en principio es exclusivamente municipal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sentencia C-1340 de 2000, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Sobre la necesidad de distinguir entre las sentencias que tienen efecto de cosa juzgada relativa y las de constitucionalidad condicionada se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-492 de 2000 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero y C-783 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-795 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, entre otras. \u00a0<\/p>\n
8 Al respecto se puede consultar las sentencias C-478 y C-517 de 1992, C-025 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Citada en 7. \u00a0<\/p>\n
10 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
11 Consultar las sentencias C-600A\/95, C-795\/00 y C-579\/2001 \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-600A de 1995 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
13 Respecto de la sujeci\u00f3n de las facultades impositivas de las asambleas y los concejos municipales a la ley, sin perjuicio de su autonom\u00eda fiscal se puede consultar, entre otras, la sentencia C-517 de 1992 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-093\/02 \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Afectaci\u00f3n del impuesto predial en \u00e1reas metropolitanas \u00a0 LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva \u00a0 LEY ORGANICA-Reserva es de aplicaci\u00f3n restrictiva \u00a0 LEY ORGANICA-Finalidad \u00a0 LEY ORGANICA-Diversos cuerpos normativos \u00a0 LEY ORGANICA-Administraci\u00f3n y r\u00e9gimen fiscal de \u00e1reas metropolitanas \u00a0 LEY ORGANICA DE AREA METROPOLITANA-Porcentaje del impuesto predial para conformar […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8037","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8037","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8037"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8037\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8037"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8037"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8037"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}