\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1029\/02 \u00a0<\/p>\n
ORDENES E INSTRUCCIONES-Cumplimiento\/DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO-Cumplimiento de \u00f3rdenes superiores \u00a0<\/p>\n
FALTA GRAVISIMA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Desacato de Directiva Presidencial para congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales dentro de \u00f3rbita de competencia \u00a0<\/p>\n
DIRECTIVA PRESIDENCIAL-Cumplimiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ORDENES E INSTRUCCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Orbita de competencia \u00a0<\/p>\n
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Orbita de competencia administrativa \u00a0<\/p>\n
DIRECTIVA PRESIDENCIAL-Orbita de competencia \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance \u00a0<\/p>\n
DIRECTIVA PRESIDENCIAL-Desacato\/DIRECTIVA PRESIDENCIAL RESPECTO DE ASAMBLEA, CONCEJO Y JEFES DE LA ADMINISTRACION \u00a0<\/p>\n
DIRECTIVA PRESIDENCIAL-Afectaci\u00f3n movimientos de planta de personal \u00a0<\/p>\n
GOBERNADOR-Selecci\u00f3n de servidores p\u00fablicos del Departamento \u00a0<\/p>\n
DIRECTIVA PRESIDENCIAL-Destinatario de congelaci\u00f3n de n\u00f3mina puede ser jefe nacional \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4001 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 734 de 2002, art\u00edculo 48, numeral 53 (parcial) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Marcela Patricia Jim\u00e9nez Arango \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil dos (2002) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el \u00a0Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Marcela Jim\u00e9nez Arango, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contemplada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, demand\u00f3 el numeral 53 del art\u00edculo 48 de la Ley 734 de 2002, \u201c por la cual se expide el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico\u201d, por considerar que viola los art\u00edculos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional mediante auto del veintid\u00f3s (22) de mayo de 2002 admiti\u00f3 la demanda en contra del numeral 53 del art\u00edculo 48 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201co la congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, dentro de la orbita de su competencia\u201d consagrada en el numeral 53 del art\u00edculo 48 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
El aparte de la disposici\u00f3n demandada es el subrayado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 734 DE 2002 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 48. Faltas grav\u00edsimas. Son faltas grav\u00edsimas las siguientes: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) 53. Desacatar las \u00f3rdenes e instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales cuyo objeto sea la promoci\u00f3n de los derechos humanos y la aplicaci\u00f3n del Derecho Internacional Humanitario, el manejo del orden p\u00fablico o la congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, dentro de la \u00f3rbita de su competencia. (\u2026) \u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
La demandante solicita a la Corte Constitucional que se declare \u00a0 inconstitucional la expresi\u00f3n \u201co la congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, dentro de la \u00f3rbita de su competencia\u201d que tipifica como falta grav\u00edsima el desacato a \u00a0las \u00f3rdenes e instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales tendientes a \u00a0congelar la n\u00f3mina oficial, ya que con ello se contraviene lo dispuesto por los art\u00edculos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La actora se\u00f1ala que \u00a0tambi\u00e9n se infringen los ordinales 5, 7 y 13, del art\u00edculo 3055 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues la norma \u201crecorta la facultad constitucional del Gobernador para administrar el respectivo departamento\u201d. Explica que, en virtud de la norma acusada, el Gobernador, al nombrar gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos, y de las empresas industriales o comerciales del departamento, puede, por decisi\u00f3n presidencial, incurrir en una falta disciplinaria grav\u00edsima, al cumplir su mandato como jefe de la administraci\u00f3n seccional. En cuanto a la atribuci\u00f3n de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias y fijar sus emolumentos, dice que \u00e9sta s\u00f3lo puede limitarse \u201cpor la ley y las ordenanzas de las Asambleas Departamentales y en modo alguno se puede limitar tal facultad \u00a0a trav\u00e9s de una Directiva Presidencial.\u201d6 Dice tambi\u00e9n que, \u201cen modo alguno una \u00a0Directiva Presidencial \u00a0puede limitar la facultad del Gobernador de escoger a los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional que operen en el departamento\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala la actora, que la norma acusada tambi\u00e9n infringe los numerales 6\u00ba y 8\u00ba del art\u00edculo 3137 de la Constituci\u00f3n, puesto que \u201c(\u2026) es funci\u00f3n de los concejos municipales el nombramiento de algunos funcionarios as\u00ed como establecer su escala de remuneraci\u00f3n, luego mal puede una Directiva Presidencial coartar o limitar una facultad que deviene directamente de la Carta Magna (\u2026)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la competencia de los alcaldes, estima que tambi\u00e9n se infringen los numerales 3\u00ba, 7\u00ba y 10\u00ba del art\u00edculo 3158 pues \u201cel alcalde municipal tiene funciones de nombramiento y remoci\u00f3n de funcionarios de la administraci\u00f3n local \u00a0para el correcto desempe\u00f1o de sus funciones entre las cuales se encuentra la de nombramiento y remoci\u00f3n de algunos servidores p\u00fablicos, luego mal puede una Directiva Presidencial limitarle tal facultad de nombramiento y remoci\u00f3n. Es decir, la Constituci\u00f3n otorga una facultad plena, absoluta y sin l\u00edmite en el tiempo, esto es permanente, por tanto, tal funci\u00f3n no se puede limitar por el Presidente de la Rep\u00fablica as\u00ed su motivaci\u00f3n sea muy loable.\u201d9 \u00a0<\/p>\n
Finalmente concluye que \u201cno es razonable ni l\u00f3gico que se \u00a0establezca como falta grav\u00edsima el cumplimiento de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y de la ley.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto de fecha dieciocho (18) de julio de 2002, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar constitucional la expresi\u00f3n \u00a0o la congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, dentro de la \u00f3rbita de su competencia del art\u00edculo 48, numeral 53 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico. \u00a0<\/p>\n
Estima la Vista Fiscal que el Presidente de la Rep\u00fablica como Suprema Autoridad Administrativa, puede, mediante sus Directivas Presidenciales, congelar la n\u00f3mina oficial de las entidades de la administraci\u00f3n central pero no de las entidades territoriales. Precisa que el Presidente, como Suprema Autoridad Administrativa, tiene en materia nominadora, y respecto de las plantas de personal, la atribuci\u00f3n de nombrar y separar libremente a determinados funcionarios \u201cy a las personas que deban desempe\u00f1ar empleos nacionales cuya provisi\u00f3n no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la Ley; [puede] crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administraci\u00f3n central; suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con la ley y modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, conforme a los principios y reglas que defina la ley\u201d11 \u00a0<\/p>\n
En concepto del Procurador, \u201cindica lo anterior que las funciones que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica asigna al Presidente de la Republica en materia de n\u00f3mina, salvo la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial, tiene su exclusivo marco de acci\u00f3n en los organismos y entidades del orden nacional que integran la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, y \u00a0por tanto s\u00f3lo respecto de tales entidades es constitucionalmente v\u00e1lido exigir la obediencia a las directivas presidenciales sobre congelaci\u00f3n de la n\u00f3mina oficial y sancionar su incumplimiento como falta disciplinaria, de all\u00ed que la norma censurada especifique en su parte final que la falta disciplinaria se configura cuando se incumplen las directivas presidenciales emitidas dentro de la \u00f3rbita de su competencia, entendida \u00e9sta como la del Presidente de la Rep\u00fablica.\u201d 12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[En efecto,] el legislador \u00fanicamente consagra como falta disciplinaria el desconocimiento de las directivas emitidas por el Presidente de la Republica dentro del \u00e1mbito de su competencia, m\u00e1s no el incumplimiento de \u00f3rdenes que por carecer de la atribuci\u00f3n para proferirlas no tienen car\u00e1cter vinculante y, por tanto, s\u00f3lo pueden constituir recomendaciones a las autoridades nominadoras, con fines macroecon\u00f3micos o para garantizar la preservaci\u00f3n de la imparcialidad en los procesos electorales.\u201d13 \u00a0<\/p>\n
Estima la vista fiscal que la \u00f3rbita de competencia del Presidente no alcanza la de las entidades territoriales, y que la conclusi\u00f3n de la actora desconoce la \u00a0existencia de atribuciones y facultades propias de gobernadores y alcaldes como jefes de la administraci\u00f3n seccional (art\u00edculo 303 CP) y de la administraci\u00f3n local (art\u00edculo 314 CP), respectivamente. As\u00ed mismo, estima que \u201ctampoco hace parte del \u00e1mbito de competencia del Presidente de la Rep\u00fablica la administraci\u00f3n \u00a0de personal y el manejo de la n\u00f3mina de las otras ramas del poder p\u00fablico y entes aut\u00f3nomos \u00a0e independientes como los de control disciplinario y fiscal, la Comisi\u00f3n Nacional de Servicio Civil, entre otras, por cuanto ello es irreconciliable con la estructura del Estado adoptada en el art\u00edculo 113 Superior.\u201d14\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, concluye que \u201centendiendo que la falta disciplinaria se estructura frente al desconocimiento de las \u00f3rdenes impartidas por el Presidente de la Rep\u00fablica dentro del \u00e1mbito de su competencia en materia de congelaci\u00f3n de n\u00f3mina, es claro que el art\u00edculo 48 numeral 53 de la Ley 734 de 2002 no contrar\u00eda ninguna de las disposiciones se\u00f1aladas en la demanda como violadas.\u201d15 \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241\u20134 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. \u00a0<\/p>\n
2. Problema Jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
La demanda contra la expresi\u00f3n \u201co la congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, dentro de la \u00f3rbita de su competencia. (\u2026) \u201d del numeral 53 del art\u00edculo 48 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfLa norma que tipifica como falta grav\u00edsima el desacato de una Directiva Presidencial contentiva de una orden e instrucci\u00f3n de congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, desconoce la autonom\u00eda de las entidades territoriales? \u00a0<\/p>\n
Para abordar esta cuesti\u00f3n la Corte, primero, precisar\u00e1 los alcances de la expresi\u00f3n demandada y, luego, analizar\u00e1 los cargos espec\u00edficos elevados por el actor. \u00a0<\/p>\n
3. Los alcances de la expresi\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
En la Ley 734 de 2002, \u00a0nuevo C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, el legislador se ocupa en el T\u00edtulo \u00danico del Libro II, de \u201cla descripci\u00f3n de las faltas disciplinarias en particular\u201d, las cuales ha clasificado en \u00a0leves, graves y grav\u00edsimas. Las faltas grav\u00edsimas, a diferencia de las leves y graves, han sido \u00a0espec\u00edficamente tipificadas en el art\u00edculo 48 de la ley en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En cuanto al cumplimiento de \u00f3rdenes e instrucciones, observa la Corte que, en virtud de los numerales 1\u00ba \u00a0y 7\u00ba \u00a0del art\u00edculo 3416, \u00a0es deber de todo servidor p\u00fablico cumplir \u201clas \u00f3rdenes superiores emitidas por funcionario competente\u201d, as\u00ed como \u201clas disposiciones que los superiores jer\u00e1rquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones\u201d, y que, en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 5017 de la misma ley, el \u201cincumplimiento de los deberes\u201d puede constituir una falta leve o grave, seg\u00fan los criterios que para ello establece la propia ley. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, y de acuerdo al \u00a0numeral 53 del art\u00edculo 48 \u2013 la norma acusada- constituye una falta grav\u00edsima el desacato de una Directiva Presidencial que ordene e instruya sobre: (i) la promoci\u00f3n de los derechos humanos y la aplicaci\u00f3n del Derecho Internacional Humanitario; (ii) el manejo del orden p\u00fablico o (iii) la congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, dentro de la \u00f3rbita de su competencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la expresi\u00f3n demandada, la decisi\u00f3n de congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, es una determinaci\u00f3n encaminada a impedir que se realicen movimientos dentro de la planta de personal de una entidad p\u00fablica. As\u00ed, al congelar la n\u00f3mina, quien detente la potestad \u00a0nominadora en la entidad no podr\u00e1 realizar nombramientos ni efectuar remociones del personal a su cargo18. Con ello se busca tanto impedir que en tiempo de elecciones, a trav\u00e9s de la oferta y remoci\u00f3n de personal en cargos p\u00fablicos se manipule a los ciudadanos como controlar el gasto p\u00fablico dentro de pol\u00edticas de austeridad, entre otros fines. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0Ahora bien, la expresi\u00f3n acusada finaliza mediante la expresi\u00f3n, \u201cdentro de la \u00f3rbita de su competencia\u201d. Siendo as\u00ed, cabe preguntarse a qui\u00e9n est\u00e1 referida la expresi\u00f3n \u00f3rbita de \u201csu competencia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La actora considera que \u00e9sta alude a la \u00f3rbita de competencia del destinatario de la Directiva Presidencial y, a partir de esta premisa, funda su cargo. La Corte no comparte \u00e9sta hermen\u00e9utica por varias razones. Primero, porque una interpretaci\u00f3n gramatical indica que la expresi\u00f3n \u201csu competencia\u201d refiere al sujeto que, seg\u00fan la norma acusada, imparte la directiva, es decir, el Presidente de la Rep\u00fablica. Segundo, porque una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica conduce a la misma conclusi\u00f3n: el Presidente puede impartir directivas en ejercicio de sus competencias, no de las atribuidas a otros \u00f3rganos. Para la Corte, entonces, la norma acusada se refiere a la Directiva Presidencial expedida dentro de la \u00f3rbita de competencia del propio Presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 Sobre la \u00f3rbita de competencia del Presidente de la Rep\u00fablica, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 recientemente que: \u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 188 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Presidente de la Rep\u00fablica simboliza la unidad nacional y, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa (art. 115 C.P.), le corresponde el ejercicio de diversas funciones en cada una de sus calidades. As\u00ed, como Jefe de Estado le concierne la direcci\u00f3n de las relaciones internacionales, la seguridad exterior de la Rep\u00fablica, la declaratoria de guerra con permiso del Senado de la Rep\u00fablica o, sin su autorizaci\u00f3n para repeler una agresi\u00f3n extranjera, defiende la independencia y honra de la Naci\u00f3n, la inviolabilidad del territorio, entre muchas otras. Igualmente dentro de sus funciones como Jefe de Gobierno, que conforma con los ministros y jefes de departamento administrativo en cada caso, le corresponde dirigir la fuerza p\u00fablica y, como comandante supremo de las fuerzas armadas de la Rep\u00fablica disponer de ella; conserva en todo el territorio el orden p\u00fablico y lo reestablece cuando fuere turbado, declara el estado de conmoci\u00f3n y de emergencia cuando proviene de hechos perturbadores del orden econ\u00f3mico social. As\u00ed mismo, como Suprema Autoridad Administrativa cuenta con la facultad constitucional de nombrar y separar libremente a sus ministros y jefes de departamento administrativo, as\u00ed como a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos p\u00fablicos nacionales y, en general tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes; funciones todas \u00e9stas que se encuentran consagradas en el art\u00edculo 189 del Estatuto Fundamental.19\u201d \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la expresi\u00f3n de la norma acusada est\u00e1 supeditando la falta grav\u00edsima a que el desacato ocurra respecto de una orden e instrucci\u00f3n dada por el Presidente de la Rep\u00fablica, actuando como Suprema Autoridad Administrativa. Es decir que, la \u00f3rbita de competencia de una Directiva Presidencial, no comprende a todos los servidores p\u00fablicos, sino s\u00f3lo a aquellos servidores p\u00fablicos para quienes el Presidente de la Rep\u00fablica constituye, dentro de la administraci\u00f3n, \u00a0la autoridad superior.20 \u00a0<\/p>\n
Tanto los diputados de las asambleas departamentales y el gobernador en el orden departamental, as\u00ed como los concejales y los alcaldes en los \u00f3rdenes municipal y distrital, son elegidos por los ciudadanos y no son nombrados ni \u00a0separados libremente por el Presidente de la Rep\u00fablica21. En raz\u00f3n a su investidura de origen popular, respecto de tales servidores p\u00fablicos, el Presidente no act\u00faa como superior administrativo. En consecuencia, diputados, concejales, gobernadores y alcaldes est\u00e1n excluidos de la \u00f3rbita de competencia administrativa del Presidente de la Rep\u00fablica22, a pesar de que gobernadores y alcaldes puedan, en ciertos \u00e1mbitos de gobierno \u2013como la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico- actuar como agentes suyos (art\u00edculos 303 y 315, numeral 2, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica).23\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La norma acusada no viola la autonom\u00eda de las entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
En su cargo, la actora \u00a0manifiesta que, en virtud de \u00a0los art\u00edculos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las asambleas departamentales, \u00a0los concejos municipales, as\u00ed como \u00a0los gobernadores y los alcaldes tienen funciones relativas a la administraci\u00f3n de personal que les son propias, y que la expresi\u00f3n acusada al obligarlos a acatar las \u00f3rdenes e instrucciones de congelaci\u00f3n de n\u00f3mina oficial en \u00a0una Directiva Presidencial, les invade tales facultades constitucionales. El cargo en cuesti\u00f3n trata entonces sobre un eventual desconocimiento de la autonom\u00eda de las entidades territoriales que se expresa a trav\u00e9s de las atribuciones de la asamblea departamental y el gobernador, al igual que del concejo y el alcalde. \u00a0<\/p>\n
Sobre la autonom\u00eda territorial, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala en su art\u00edculo 287 que: \u201cLas entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. En tal virtud tendr\u00e1n los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias.2. Ejercer las competencias que les correspondan.3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.\u201d Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n de 1991 define al Estado colombiano como una \u201crep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales\u201d (C.P., art. 1\u00ba). En este sentido, la unidad de la rep\u00fablica no puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la autonom\u00eda territorial. La definici\u00f3n constitucional requiere una interpretaci\u00f3n de la \u201cunidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un bloque\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con ello, la autonom\u00eda de las diferentes entidades territoriales no consiste en la simple transferencia de funciones y responsabilidades del centro al nivel territorial sino que se manifiesta como un poder de autogobierno y autoadministraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda territorial emana del principio democr\u00e1tico, entre otras razones, porque las autoridades territoriales se constituyen a partir del voto directo y universal de las comunidades. En este sentido la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda guardan estrecha relaci\u00f3n con el principio de eficiencia de la administraci\u00f3n p\u00fablica.(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no s\u00f3lo a la facultad de direcci\u00f3n pol\u00edtica sino tambi\u00e9n a la potestad de gesti\u00f3n de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la Constituci\u00f3n y la ley, como lo define el art\u00edculo 287.(\u2026) \u00a0<\/p>\n
El n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de administraci\u00f3n local.\u201d 24 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, en virtud de lo dispuesto por la Carta Pol\u00edtica, y tal y como lo defiende la actora, las entidades territoriales gozan de una autonom\u00eda que comprende el derecho de gestionar sus propios intereses y, por lo tanto a disponer sobre su n\u00f3mina oficial dentro del marco de la Ley y la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4.1 Inexistencia de violaci\u00f3n de las competencias de las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2 Inexistencia de violaci\u00f3n de las competencias conferidas por la Constituci\u00f3n a los gobernadores y alcaldes como jefes de la administraci\u00f3n del departamento, el municipio o el distrito. \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n establece que el gobernador y el alcalde son los jefes de la administraci\u00f3n del departamento, del municipio o distrito. \u00a0<\/p>\n
Ahora, si bien es cierto que el gobernador tiene tambi\u00e9n la calidad de agente del Presidente de la Rep\u00fablica, como ya se anot\u00f3, la Constituci\u00f3n precis\u00f3 las \u00e1reas especificas dentro de las cuales cumple esta funci\u00f3n y dentro de \u00e9stas no se encuentra el nombramiento de los servidores de la administraci\u00f3n departamental \u00a0puesto que tal facultad pertenece al \u00e1mbito de competencia de la autonom\u00eda departamental (art\u00edculo 303, CP). Igual ocurre con el alcalde, quien s\u00f3lo en \u00e1mbitos precisos act\u00faa como agente del gobernador o del Presidente (art\u00edculo 315, numeral 2, de la CP). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considerando, entonces, que la directiva presidencial cuyo objeto sea ordenar e instruir sobre el congelamiento de n\u00f3minas oficiales, es una decisi\u00f3n \u00a0que s\u00f3lo afecta los movimientos en la planta de personal, con ello en nada se restringen las atribuciones del gobernador relativas a la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n y fusi\u00f3n de los empleos de sus dependencias, el se\u00f1alamiento de sus funciones especiales, ni la fijaci\u00f3n de sus emolumentos con sujeci\u00f3n a la ley y a las ordenanzas respectivas. En ese mismo orden de ideas, dicha directiva tampoco desconoce las atribuciones del alcalde relativas a estas materias. De ah\u00ed que \u00a0la expresi\u00f3n acusada no viole lo dispuesto por el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 305 ni los numerales 7\u00ba y 9\u00ba del art\u00edculo 315 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la Constituci\u00f3n tambi\u00e9n atribuye al gobernador las facultades de (i) \u201cnombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador\u201d y (ii) de \u201cescoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley\u201d \u00a0(numerales 5\u00ba y 13\u00ba del art\u00edculo 305, CP). As\u00ed, en estos dos casos el gobernador decide aut\u00f3nomamente sobre la selecci\u00f3n de servidores p\u00fablicos del departamento o que deban desempe\u00f1ar sus funciones al interior del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, existe una diferencia entre las dos facultades citadas porque la segunda, establecida en el numeral 13 del art\u00edculo 305, refiere a gerentes o jefes seccionales de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, no del orden departamental. La autonom\u00eda territorial garantiza el ejercicio de la facultad del gobernador consistente en escoger un nombre de la terna, pero no comprende la conformaci\u00f3n misma de \u00e9sta, puesto que ello es atribuci\u00f3n del \u201cjefe nacional respectivo\u201d del cual el Presidente de la Rep\u00fablica es su superior administrativo.25 Dicho \u201cjefe nacional\u201d puede leg\u00edtimamente ser destinatario de la directiva presidencial de congelaci\u00f3n de n\u00f3mina y debe acatar las \u00f3rdenes e instrucciones que al respecto imparta el Presidente de la Rep\u00fablica. De tal manera que \u00e9ste no podr\u00e1 enviar la terna correspondiente si el Presidente le ha ordenado no hacerlo, y, en caso de que la env\u00ede, podr\u00eda incurrir en la falta grav\u00edsima descrita en la norma parcialmente acusada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo dicho anteriormente respecto de la autonom\u00eda del gobernador es aplicable al alcalde cuando hace ejercicio de su atribuci\u00f3n de \u201cnombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales o comerciales de car\u00e1cter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes\u201d que establece el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 315 superior. La autonom\u00eda propia al jefe de la administraci\u00f3n local excluye al alcalde de la \u00f3rbita de competencia del Presidente, en cuanto a sus decisiones de congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales. As\u00ed, la Corte encuentra que tampoco hay violaci\u00f3n a lo dispuesto por el numeral 3\u00ba \u00a0del art\u00edculo 315 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, como la expresi\u00f3n de la norma acusada exige expresamente que el Presidente, al ordenar e instruir sobre congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales por medio de Directivas Presidenciales, se limite a la \u00f3rbita de su competencia, y \u00e9sta no comprende la n\u00f3mina oficial exclusiva de las \u00a0entidades territoriales, la disposici\u00f3n legal no viola la autonom\u00eda territorial protegida por la Constituci\u00f3n y el cargo formulado por la actora no prospera. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte advierte que lo resuelto en este fallo s\u00f3lo har\u00e1 transito a cosa juzgada relativa al cargo de autonom\u00eda territorial analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresi\u00f3n \u201co la congelaci\u00f3n de n\u00f3minas oficiales, dentro de la \u00f3rbita de su competencia.\u201ddel numeral 53 del art\u00edculo 48 de la Ley 734 de 2002. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL \u00a0<\/p>\n
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
HACE CONSTAR: \u00a0<\/p>\n
Que el H. Magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynett no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 \u00a0\u201cARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: (\u2026) 7\u00ba. Determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a sus distintas categor\u00edas de empleo; crear los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formaci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. folio 19. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. folio 19. \u00a0<\/p>\n
5 \u201cARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (\u2026) 5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador. (\u2026) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, se\u00f1alar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeci\u00f3n a la ley \u00a0y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podr\u00e1 crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. (\u2026) 13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. folio 21. \u00a0<\/p>\n
7 \u201cARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (\u2026) 6. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos p\u00fablicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta. (\u2026) 8. Elegir Personero para el per\u00edodo que fije la ley y los dem\u00e1s funcionarios que \u00e9sta determine. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
8 \u201cARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (\u2026) 3. Dirigir la acci\u00f3n administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos p\u00fablicos y las empresas industriales o comerciales de car\u00e1cter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. (\u2026) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, se\u00f1alarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podr\u00e1 crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (\u2026) \u00a09. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversi\u00f3n y el presupuesto. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. folio 23. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. folio 23. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. folio 71 y 72. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. folio 72. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. folio 74. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. folio 75. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. folio 75. \u00a0<\/p>\n
16 \u201cArt\u00edculo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor p\u00fablico:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constituci\u00f3n, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los dem\u00e1s ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las \u00f3rdenes superiores emitidas por funcionario competente. Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrar\u00e1n a este c\u00f3digo. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
7. Cumplir las disposiciones que sus superiores jer\u00e1rquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constituci\u00f3n Nacional y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las autoridades competentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
17\u201cArt\u00edculo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitaci\u00f3n de las funciones, o la violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constituci\u00f3n o en la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La gravedad o levedad de la falta se establecer\u00e1 de conformidad con los criterios se\u00f1alados en el art\u00edculo 43 de este c\u00f3digo. \u00a0<\/p>\n
Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a t\u00edtulo diferente de dolo o culpa grav\u00edsima.\u201d \u00a0<\/p>\n
18 La decisi\u00f3n de congelaci\u00f3n de n\u00f3mina oficial es diferente de la decisi\u00f3n de suspender la provisi\u00f3n de empleos p\u00fablicos, la cual s\u00ed permite la remoci\u00f3n de servidores p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 C-1172 de 2001 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra (A.V. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa). \u00a0<\/p>\n
20 De esta relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n limitada, en cuanto al universo de los servidores p\u00fablicos, dan cuenta los encabezados remisorios de las Directivas Presidenciales que como la reciente Directiva Presidencial 13, del 15 de octubre de 2002, se\u00f1alan, por ejemplo: \u201cPARA: Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Superintendentes, Directores de Unidades Administrativas Especiales y Directores, Gerentes o Presidentes de Entidades Descentralizadas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. DE: Presidente de la Rep\u00fablica (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
21 Art\u00edculo 260 de la Constituci\u00f3n, salvo las excepciones que, en los siguientes t\u00e9rminos consagran el art\u00edculo 304: \u201cEl Presidente de la Rep\u00fablica, en los casos taxativamente se\u00f1alados por la ley, suspender\u00e1 o destituir\u00e1 a los gobernadores (\u2026)\u201d y el \u00a0inciso segundo del art\u00edculo 314: \u201cEl Presidente y los Gobernadores, en los casos taxativamente se\u00f1alados por la ley, suspender\u00e1n o destituir\u00e1n a los alcaldes. (\u2026)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 En este sentido, la Secci\u00f3n segunda del Consejo de Estado, expediente 620 de diciembre de 1986, manifest\u00f3: \u201cEl presidente de la Rep\u00fablica es el Jefe de la administraci\u00f3n, es cierto, pero sus actos se encuentran circunscritos al marco legal y constitucional, de suerte que las directivas y \u00f3rdenes que emita ser\u00e1n obedecidas por sus subalternos y agentes, si con ellas no se cercenan las facultades que a estos les otorga la ley.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Ver las Sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994, C-295 de 1996 y T-1631 de 2000. En esta \u00faltima se manifest\u00f3 que, en los casos en los que el alcalde act\u00faa como un agente del Presidente o del gobernador, como ocurre con relaci\u00f3n al orden p\u00fablico: \u201c(\u2026) en este \u00e1mbito, se mantiene una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica entre alcaldes, gobernadores y Presidente. Ahora bien, la jerarqu\u00eda es una relaci\u00f3n de supremac\u00eda de los funcionarios superiores, respecto de los inferiores, y de subordinaci\u00f3n de \u00e9stos con aquellos.(\u2026)\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Corte Constitucional, Sentencia C-540\/01 MP Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
25 La Corte Constitucional ya subray\u00f3 el car\u00e1cter especial de los jefes de estas seccionales puesto que si bien su nombramiento no corresponde libremente a la autoridad nacional \u00e9sta s\u00ed puede removerle sin restricci\u00f3n procedimental alguna. La sentencia \u00a0C-295 de 1995, \u00a0MP Antonio Barrera Carbonell, al respecto dijo: \u201cNo es exagerado reconocer que la Constituci\u00f3n afianz\u00f3 y consolid\u00f3 la descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales, pues \u00e9stas no s\u00f3lo tienen el derecho de gobernarse por sus propias autoridades y designarlas, sino la de escoger a los agentes regionales de los establecimientos p\u00fablicos nacionales en el departamento (art. 305-13), lo cual revela la forma de participar en la designaci\u00f3n de quien va a cumplir programas o tareas complementarias \u00a0a las que se adelanten por el Departamento. Con ello se armonizan las acciones regionales con las que en el orden nacional llevan a cabo los referidos establecimientos. Llama la atenci\u00f3n la circunstancia de que el art. 305-13 de la Constituci\u00f3n no guarda armon\u00eda con la disposici\u00f3n antes citada, en el sentido de que crea una categor\u00eda especial de funcionarios, pues no son de carrera ni de libre nombramiento por el nominador, porque su designaci\u00f3n obedece a una operaci\u00f3n compleja, como se explica mas adelante, en la cual su escogencia la hace el gobernador, pero el nombramiento lo realiza el director, gerente o presidente del establecimiento p\u00fablico respectivo. Pese a la perplejidad que produce en el interprete la referida disposici\u00f3n, dada la circunstancia anotada, hay que entender que en su sabidur\u00eda el Constituyente quiso, al emplear la formula que ella contiene, establecer una norma de excepci\u00f3n en la cual convergiera el principio unitario con el de la descentralizaci\u00f3n administrativa. (\u2026) El nombramiento de un director regional de establecimiento p\u00fablico no es libre, por parte del director, gerente o presidente del establecimiento, aun cuando si le compete su postulaci\u00f3n, a trav\u00e9s de las ternas que se le presentan al gobernador, y su nombramiento. Pero se advierte que la remoci\u00f3n de los directores regionales por el Director General si es libre. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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