\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1071\/02 \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Naturaleza de funciones en materia de protecci\u00f3n al consumidor \u00a0<\/p>\n
ENTIDAD ADMINISTRATIVA-Facultades judiciales son excepcionales\/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Facultades judiciales son excepcionales \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretaci\u00f3n del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepci\u00f3n en regla. En tales circunstancias, y tal y como esta Corporaci\u00f3n lo ha se\u00f1alado, a menos que el legislador haya establecido expresamente con precisi\u00f3n y especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el int\u00e9rprete deber\u00e1 asumir que son funciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Atribuciones jurisdiccionales en materia de protecci\u00f3n al consumidor \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Competencia para ejercicio \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales permanentes \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Campos donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Exigencias constitucionales para ejercicio de funciones judiciales \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atributo para ejercicio de funciones judiciales\/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio de funci\u00f3n judicial con imparcialidad e independencia \u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n constitucional sistem\u00e1tica del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, que permite que algunas autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusi\u00f3n de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general: el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad. \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio simult\u00e1neo de funciones administrativas y judiciales no son incompatibles \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio de funci\u00f3n judicial relacionado con funci\u00f3n administrativa previa de vigilancia y control\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Atribuciones judiciales donde ejerce vigilancia y control \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIAS-Funciones judiciales\/SUPERINTENDENCIAS-Ambito de funci\u00f3n judicial y de labores de vigilancia y control \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Funciones judiciales en materia de protecci\u00f3n al consumidor interferidas por labores de vigilancia y control \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4057 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 145 de la Ley 446 de 1998. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Mauricio Velandia \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la norma acusada, de conformidad con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 43335 del ocho (08) de julio de 1998,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 446 DE 1998 \u00a0<\/p>\n
(julio 7) \u00a0<\/p>\n
por la cual se adoptan como legislaci\u00f3n permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongesti\u00f3n, eficiencia y acceso a la justicia. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 145. Atribuciones en materia de protecci\u00f3n al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercer\u00e1, a prevenci\u00f3n, las siguientes atribuciones en materia de protecci\u00f3n del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposici\u00f3n legal le correspondan: \u00a0<\/p>\n
a) Ordenar el cese y la difusi\u00f3n correctiva, a costa del anunciante, en condiciones id\u00e9nticas, cuando un mensaje publicitario contenga informaci\u00f3n enga\u00f1osa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protecci\u00f3n del consumidor; \u00a0<\/p>\n
b) Ordenar la efectividad de las garant\u00edas de bienes y servicios establecidas en las normas de protecci\u00f3n del consumidor, o las contractuales si ellas resultan m\u00e1s amplias; \u00a0<\/p>\n
c) Emitir las \u00f3rdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producci\u00f3n, la comercializaci\u00f3n de bienes y\/o el servicio por un t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, prorrogables hasta por un t\u00e9rmino igual, mientras se surte la investigaci\u00f3n correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y\/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores; \u00a0<\/p>\n
d) Asumir, cuando las necesidades p\u00fablicas as\u00ed lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violaci\u00f3n de cualquiera de las disposiciones legales sobre protecci\u00f3n del consumidor e imponer las sanciones que corresponda.” \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En un extenso escrito, el actor manifiesta que la disposici\u00f3n acusada viola los art\u00edculos 29, 228 y 230 de la Constituci\u00f3n, pues le atribuye a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones jurisdiccionales en materia de protecci\u00f3n al consumidor, en virtud del art\u00edculo 116 de la Carta. Para el demandante, la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a una autoridad administrativa que ejerce funciones de control, inspecci\u00f3n, supervisi\u00f3n e instrucci\u00f3n, viola los principios de imparcialidad e independencia de la funci\u00f3n judicial. Resalta entonces que la funci\u00f3n judicial es exclusiva del Estado, emana de la Constituci\u00f3n y de la ley, es de car\u00e1cter permanente y definitiva, y debe ser ejercida por un ente independiente e imparcial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El demandante enumera entonces todas las funciones de la Superintendencia en materia de protecci\u00f3n al consumidor e ilustra la organizaci\u00f3n de la Superintendencia a fin de sustentar sus cargos. En un gr\u00e1fico muestra que la entidad se encuentra dividida en tres delegaturas: para la promoci\u00f3n de la competencia, para la protecci\u00f3n de la propiedad intelectual y para la protecci\u00f3n del consumidor. El actor concluye entonces que las labores de inspecci\u00f3n, vigilancia, control e instrucci\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio comprometen su criterio de imparcialidad para juzgar los asuntos de los que trata el art\u00edculo acusado, pues la entidad puede haber conocido algunos asuntos en ejercicio de sus funciones administrativas, y luego tendr\u00e1 que conocer en virtud de sus funciones jurisdiccionales. De otro lado, el demandante considera que el criterio de independencia tambi\u00e9n se ve afectado pues el funcionario administrativo est\u00e1 supeditado a los derroteros establecidos por el Superintendente o por \u00e9l mismo, quienes han tenido injerencia previa en el desarrollo de las funciones de control, inspecci\u00f3n, vigilancia e instrucci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar la necesidad de que la independencia e imparcialidad sean garantizadas, el actor acude a varias decisiones de esta Corte, entre las cuales, la sentencia C-1641 de 2000 que declar\u00f3 la inconstitucionalidad de las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Bancaria otorgadas por la Ley 446. El demandante considera que la tesis esgrimida por esta sentencia es aplicable a este caso, pues quien ejecuta lo dispuesto en la norma acusada se encarga de dar instrucciones sobre lo que resolver\u00e1 posteriormente con car\u00e1cter judicial. Se\u00f1ala entonces que estos casos son distintos al de entidades como la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos, pues \u00e9sta conoce asuntos regulados por autoridades distintas y aut\u00f3nomas como la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Telecomunicaciones. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, el actor se\u00f1ala que en la Superintendencia de Industria y Comercio se centran dos actividades: la de polic\u00eda administrativa y la de juez. Adem\u00e1s las relaciones de dependencia dentro de la entidad impiden el desarrollo del principio de imparcialidad e independencia. Esto se deduce de las funciones que el Decreto 2153 de 1992 le atribuy\u00f3 al Superintendente: la administraci\u00f3n del personal -incluyendo los superintendentes delegados- y la posibilidad de disponer de los asuntos a ellos atribuidos. As\u00ed, el Superintendente delegado para la protecci\u00f3n al consumidor depende funcionalmente de lo que resuelva el Superintendente de Industria y Comercio para el ejercicio de sus funciones y por tanto el delegado no es aut\u00f3nomo en sus determinaciones. Y aunque se pensara que ello tiene soluci\u00f3n si quien conociera de estos asuntos jurisdiccionales fuese el Superintendente de Industria y Comercio, es claro que si ello pasa quedar\u00e1n en un solo funcionario tanto la funci\u00f3n jurisdiccional como las labores de control, vigilancia, inspecci\u00f3n e instrucci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Industria y Comercio \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Ram\u00f3n Francisco C\u00e1rdenas Ram\u00edrez, como representante de la Superintendencia de Industria y Comercio, interviene a fin de solicitar que se declare exequible la norma acusada. El ciudadano comienza por rese\u00f1ar los fundamentos generales de la protecci\u00f3n al consumidor, y llama la atenci\u00f3n sobre la necesidad de partir de vulnerabilidad e indefensi\u00f3n del consumidor en el mercado. Luego se\u00f1ala que las facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protecci\u00f3n del consumidor cuentan con respaldo constitucional. Explica igualmente que, en virtud de los preceptos de la Carta, fue expedido el decreto 2153 de 1992 que defini\u00f3 la estructura org\u00e1nica y funcional de esta Superintendencia, y le otorg\u00f3 la facultad de velar por la observancia de las disposiciones sobre protecci\u00f3n al consumidor y dar tr\u00e1mite administrativo a las reclamaciones que se presenten, e imponer las sanciones pertinentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se\u00f1ala el interviniente, la Superintendencia de Industria y Comercio est\u00e1 obligada a garantizar los derechos colectivos de los consumidores en el mercado a trav\u00e9s de procedimientos y tr\u00e1mites administrativos que observen el debido proceso. Esta facultad es el desarrollo de la potestad administrativa y las resoluciones a trav\u00e9s de las cuales se deciden estos asuntos se traducen en manifestaciones del ejercicio del poder de polic\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procede entonces el interviniente a describir algunas consideraciones generales en relaci\u00f3n con la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n para reforzar su argumento sobre la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer sanciones administrativas ante la vulneraci\u00f3n de los derechos de los consumidores. En cuanto a las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia, el ciudadano considera que la ley 446 ha eliminado las trabas anteriores que se presentaban por ser indispensable la intervenci\u00f3n judicial en los asuntos de protecci\u00f3n al consumidor. Seg\u00fan su parecer, la agilidad es ahora patente, en especial en la aplicaci\u00f3n de las normas relativas a la efectividad de las garant\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el interviniente que \u00e9sta fue la voluntad del legislador, pues seg\u00fan los antecedentes de la Ley 446, se buscaba una justicia eficiente, efectiva, \u00e1gil e imparcial para lo cual resulta provechoso que las labores de protecci\u00f3n de entidades como la Superintendencia citada, que antes tardaban por la necesidad de pronunciamientos judiciales para su desarrollo, ahora sean resueltas por ellas mismas dentro de los l\u00edmites constitucionales pertinentes. Esas funciones jurisdiccionales fueron atribuidas en virtud del conocimiento especializado de algunas entidades para que los ciudadanos encuentren respuestas efectivas a sus demandas de justicia. La posibilidad de que autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales ha sido avalada por la Corte Constitucional cuando en la sentencia C-592 de 1992 consider\u00f3 ajustado a la Constituci\u00f3n el art\u00edculo 32 del Decreto 2651 de 1991 seg\u00fan el cual el Superintendente de Sociedades conocer\u00eda los procesos de concordado obligatorio. As\u00ed, cuando la norma demandada establece que la Superintendencia de Industria y Comercio tiene facultades jurisdiccionales a prevenci\u00f3n, es claro que puede el particular acudir a un juez o a la Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los cargos en particular, se\u00f1ala el interviniente que no es de recibo la cita jurisprudencial de la sentencia C-1641 de 2000, pues las diferencias entre las funciones y atribuciones de la Superintendencia Bancaria -all\u00ed estudiada- y la de Industria y Comercio no requieren mayor consideraci\u00f3n y por tanto no son comparables las situaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del derecho al debido proceso, el ciudadano dice que no existe relaci\u00f3n jer\u00e1rquica o funcional entre el Superintendente de Industria y Comercio y el Superintendente Delegado para la Protecci\u00f3n al Consumidor pues, de acuerdo con la ley 489 de 1998, la orientaci\u00f3n, control y evaluaci\u00f3n general de las actividades de los organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica, pues el Superintendente de Industria y Comercio s\u00f3lo ejerce sobre los superintendentes delegados un control de tutela, el cual es un control meramente administrativo cuyo alcance ha sido explicado por la Corte en la sentencia C-727 de 2000. Adem\u00e1s, seg\u00fan las normas vigentes, el Superintendente no puede revisar las decisiones de los Delegados, pues es una facultad que la ley no le ha atribuido. Seg\u00fan el art\u00edculo 4 del Decreto 2153 de 1992, el Superintendente de Industria y Comercio debe dirigir la Superintendencia conjuntamente con los Superintendentes delegados. As\u00ed, la relaci\u00f3n de superioridad entre \u00e9stos s\u00f3lo se materializa en la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas y directrices.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Anota el interviniente que los principios de imparcialidad y transparencia son garantizados, y considera que la demanda parte del desconocimiento del principio de buena fe, pues hasta la fecha no se ha demostrado que las labores de la Superintendencia en materia de protecci\u00f3n al consumidor se hayan llevado a cabo por fuera del mandato legal y en detrimento de los mencionados principios. Agrega que a\u00fan cuando eso llegara a suceder, los ciudadanos cuentan con la acci\u00f3n de tutela en caso de violaci\u00f3n a sus derechos fundamentales, adem\u00e1s de las investigaciones disciplinarias a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
El ciudadano argumenta que no existe tampoco violaci\u00f3n del principio de imparcialidad, pues no existe prohibici\u00f3n para que autoridades administrativas ejerzan algunas funciones jurisdiccionales, y adem\u00e1s, la funci\u00f3n instructiva que desarrolla la Superintendencia le fue asignada por el ordenamiento jur\u00eddico, y por tanto act\u00faa conforme a derecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente el representante de la Superintendencia de Industria y Comercio llama la atenci\u00f3n sobre las finalidades perseguidas por la ley 446, esencialmente en lo relativo a la necesidad de agilizar y aminorar los costos de procesos que as\u00ed lo requieren, pues los tr\u00e1mites de protecci\u00f3n al consumidor son de cuant\u00edas menores y los beneficios de una decisi\u00f3n favorable no compensar\u00edan los costos y la duraci\u00f3n del proceso. De tal forma, el ciudadano considera que no es dable eliminar la utilidad social del instrumento. Para sustentar esta afirmaci\u00f3n, el ciudadano se refiere al bajo n\u00famero de casos referentes a protecci\u00f3n al consumidor y competencia desleal que manejaba la justicia ordinaria, en contraste con el alto volumen de casos manejados por la Superintendencia, lo que evidencia el incremento del acceso a la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano present\u00f3 un escrito posterior (fls. 122y ss) en donde b\u00e1sicamente se limit\u00f3 a reiterar los argumentos esgrimidos en la intervenci\u00f3n aqu\u00ed rese\u00f1ada. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenciones ciudadanas \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Jorge Jaeckel interviene con el fin de coadyuvar la demanda pues considera que el art\u00edculo 145 de la Ley 446 de 1998 viola los art\u00edculos 13, 29, 31, 158, 169, 228 y 229 de la Constituci\u00f3n. Para el interviniente la norma acusada viola el derecho al debido proceso y a la imparcialidad e independencia judiciales pues, como ya lo ha establecido la Corte Constitucional, \u201csi una entidad en ejercicio de funciones administrativas ejerce funciones de control, vigilancia e inspecci\u00f3n y dicta instrucciones a las instituciones sujetas a control\u201d no es competente para ejercer funciones jurisdiccionales \u201cen las materias en las que ejerce las funciones administrativas citadas\u201d, pues ello compromete la imparcialidad y la independencia que deben tener quienes ejercen funciones jurisdiccionales. El interviniente explica que, en virtud de los Decretos 3466 de 1982 y 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce funciones de control, vigilancia e inspecci\u00f3n y dicta instrucciones a las instituciones sujetas a control sobre la manera como se debe asegurar el cumplimiento de ciertas actividades, fija criterios t\u00e9cnicos y jur\u00eddicos, practica inspecciones y establece los par\u00e1metros para asegurar el cumplimiento de las normas sobre derechos del consumidor, y por tanto, concluye que dicha superintendencia no puede ser competente para ejercer funciones jurisdiccionales en esas materias, ya que no cuenta con imparcialidad ni independencia. \u00a0<\/p>\n
Considera el ciudadano que el contenido de esta norma es similar al del art\u00edculo 51 de la Ley 510 de 1999 que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1641 de 2000, bajo consideraciones similares a los cargos planteados en esta demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el interviniente anota que la norma acusada viola el derecho a la igualdad, porque establece circunstancias dis\u00edmiles y desproporcionadas frente a los casos en los que el sujeto pasivo de la acci\u00f3n es demandado ante la jurisdicci\u00f3n ordinaria. As\u00ed, cuando el proceso para establecer si una conducta es constitutiva de infracci\u00f3n a los derechos del consumidor se tramita ante los jueces civiles, la declaratoria de ilegalidad de la conducta genera para el sujeto pasivo de la acci\u00f3n las declaratorias previstas por los art\u00edculos 29 y 36 del Decreto 3466 de 1982. Pero si la declaratoria de ilegalidad de la conducta es hecha por la Superintendencia de Industria y Comercio, aparte de los efectos mencionados para el sujeto pasivo, se genera una sanci\u00f3n pecuniaria hasta de 150 salarios m\u00ednimos mensuales derivada de las normas que permiten al Superintendente de Industria y Comercio, en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, imponer sanciones pecuniarias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el ciudadano considera que el art\u00edculo 145 de la Ley 446 de 1998 infringe los derechos al debido proceso y a la imparcialidad e independencia judiciales, pues cuando dicha entidad ejerce, por intermedio de la misma dependencia, funciones jurisdiccionales respecto de procesos en los que simult\u00e1neamente ejerce funciones administrativas, deber ser aplicada la doctrina de la sentencia C-649 de 2001, es decir, de no declararse la inconstitucionalidad de la norma, debe ser declarada su constitucionalidad condicionada tal como se hizo en el precedente citado. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Andr\u00e9s Trujillo Maza tambi\u00e9n interviene a fin de coadyuvar la demanda. El ciudadano hace un recuento normativo a fin de mostrar que tanto el Superintendente de Industria y Comercio como sus delegados cumplen funciones de instrucci\u00f3n y funciones jurisdiccionales sobre los mismos asuntos y por tanto es imposible que exista imparcialidad, pues el inter\u00e9s de los funcionarios al fallar ser\u00e1 que se acoja la instrucci\u00f3n brindada anteriormente por ellos mismos. Resalta adem\u00e1s las relaciones de dependencia en la Superintendencia de Industria y Comercio, dada la jerarqu\u00eda funcional en su estructura, lo cual impide la independencia e imparcialidad propias de la funci\u00f3n jurisdiccional. Por lo anterior, el interviniente considera que la norma acusada viola el derecho al debido proceso y enuncia las facultades de instruir sobre ciertas materias y las facultades jurisdiccionales que poseen los superintendentes para demostrar la violaci\u00f3n del derecho al debido proceso. Con similares razones argumenta la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 228 y 230 de la Constituci\u00f3n. Concluye entonces el ciudadano que la Corte Constitucional debe seguir la tesis que ha sostenido en las sentencias C-1641 de 2000 y C-649 de 2001, en el entendido de que una superintendencia no puede ejercer funciones jurisdiccionales, en tanto despliegue atribuciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia sobre id\u00e9nticas materias. Por tanto, para el interviniente, este Tribunal \u00a0debe declarar inexequible el art\u00edculo 145 de la ley 446 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 2961, recibido el 02 de agosto de 2002, interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare la exequibilidad del art\u00edculo 145 de la ley 446 de 1998. Considera la Vista Fiscal que la transferencia excepcional de competencia para administrar justicia que la Constituci\u00f3n permite, est\u00e1 determinada por los principios que rigen la administraci\u00f3n de justicia y su existencia. Espec\u00edficamente en el caso de las Superintendencias, tiene raz\u00f3n de ser en la colaboraci\u00f3n entre las distintas ramas del poder p\u00fablico (sentencias C-592 de 1992 y C-384 de 2000). \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala el Ministerio P\u00fablico que la protecci\u00f3n al consumidor es un derecho colectivo y de inter\u00e9s general, que permite la intervenci\u00f3n estatal a fin de proteger al consumidor como parte indefensa en la relaci\u00f3n. Por eso la Superintendencia de Industria y Comercio tiene una funci\u00f3n administrativa de inspecci\u00f3n, control y vigilancia que est\u00e1 \u00edntimamente ligada al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado. As\u00ed, encuentra el despacho del Procurador que la norma demandada establece mecanismos de protecci\u00f3n al consumidor y por tanto la Superintendencia de Industria y Comercio puede, en ejercicio de sus funciones administrativas, llevar a cabo un procedimiento de esa misma naturaleza con el fin de producir una decisi\u00f3n que comporte la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, es decir, el \u201cejercicio pleno de la potestad sancionatoria del Estado\u201d. Por tanto, el procedimiento y el acto administrativo correspondientes se derivar\u00edan del ejercicio de funciones administrativas y esta clase de actos podr\u00edan ser impugnados ante los entes judiciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pero resalta el Ministerio P\u00fablico que en este caso la Superintendencia de Industria y Comercio conocer\u00e1 a prevenci\u00f3n de los asuntos contemplados en la norma, lo que significa que estas funciones est\u00e1n asignadas tambi\u00e9n a otros \u00f3rganos, los jueces. As\u00ed, el ente que haya iniciado primero la investigaci\u00f3n deber\u00e1 mantenerla, y la norma acusada participa entonces de las \u201cdos connotaciones: es administrativa y es judicial\u201d las cuales no son incompatibles seg\u00fan la sentencia C-649 de 2001. Adem\u00e1s, la Vista Fiscal considera que la posibilidad de optar entre los jueces o la Superintendencia, y la agilidad con que \u00e9sta \u00faltima resuelve este tipo de procesos que involucran derechos de los consumidores, reafirma el principio de la pronta y eficiente administraci\u00f3n de justicia consagrados en los art\u00edculos 228 y 229 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico considera que las decisiones que adopte la Superintendencia de Industria y Comercio se har\u00e1n en el marco del procedimiento administrativo se\u00f1alado para el efecto y har\u00e1n tr\u00e1nsito a cosa juzgada, y la segunda instancia, de no estar garantizada, se tramitar\u00e1 ante el funcionario judicial competente, tal como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-415 de 2002. No comparte entonces la Procuradur\u00eda el argumento seg\u00fan el cual la norma demandada desconoce el debido proceso, la imparcialidad e independencia, pues justamente por su labor de vigilancia y control el legislador opt\u00f3 por asignarle, a prevenci\u00f3n, una funci\u00f3n que ejercen los jueces.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art\u00edculo 241-4 de la Carta, ya que la disposici\u00f3n acusada hace parte de una ley de la rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema Jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
2.- El actor cuestiona la norma acusada pues considera que desconoce el debido proceso y el principio de imparcialidad judicial. Seg\u00fan su parecer, no es leg\u00edtimo que la ley atribuya funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio, ya que esa entidad tiene a su cargo poderes de control, supervisi\u00f3n e inspecci\u00f3n en materia de protecci\u00f3n al consumidor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos intervinientes coadyuvan la demanda mientras que la Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio P\u00fablico consideran que la propia Carta autoriza conferir este tipo de facultades a una entidad administrativa, como la Superintendencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como vemos, el problema jur\u00eddico que plantea esta demanda es entonces si la norma acusada, al atribuir funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protecci\u00f3n al consumidor, viola o no los principios que gobiernan el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas. \u00a0<\/p>\n
3.- Para resolver ese interrogante, la Corte comenzar\u00e1 por determinar la naturaleza de las funciones que la norma acusada confiere a la Superintendencia, pues algunos intervinientes -como el Ministerio P\u00fablico- sugieren que ellas son administrativas, mientras que el actor y otros intervinientes parten del supuesto de que ellas son jurisdiccionales. Como es obvio, dependiendo de la naturaleza de estas funciones, ser\u00e1 adelantado el estudio de constitucionalidad. Si la Corte concluye que dichas atribuciones son judiciales, como lo indica el actor, entonces esta Corporaci\u00f3n recordar\u00e1 brevemente los principios constitucionales que regulan el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas, para luego examinar si la disposici\u00f3n acusada se ajusta o no a esos requerimientos normativos, y en especial a la exigencia de que cualquier entidad habilitada por la ley para ejercer funciones judiciales debe gozar de independencia e imparcialidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Naturaleza de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protecci\u00f3n al consumidor \u00a0<\/p>\n
4.- Comienza la Corte por recordar que, seg\u00fan el art\u00edculo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretaci\u00f3n del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepci\u00f3n en regla. En tales circunstancias, y tal y como esta Corporaci\u00f3n lo ha se\u00f1alado1, a menos que el legislador haya establecido expresamente con precisi\u00f3n y especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el int\u00e9rprete deber\u00e1 asumir que son funciones administrativas. Procede pues esta Corte a analizar si el Legislador especific\u00f3 con suficiente claridad que las atribuciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la disposici\u00f3n acusada son judiciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5- En principio podr\u00eda argumentarse que las funciones conferidas por el art\u00edculo acusado son administrativas pues la Ley 446 de 1998 no se\u00f1ala expresamente que dichas atribuciones sean judiciales. Adem\u00e1s, este art\u00edculo hace parte del t\u00edtulo IV de la Parte IV de la ley, y por ello no se encuentra en el t\u00edtulo I de esa misma Parte IV, que es el que se refiere expl\u00edcitamente al ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. \u00a0<\/p>\n
A pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y los intervinientes, en que las funciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la norma acusada son \u00a0judiciales, por una raz\u00f3n elemental y es la siguiente. El art\u00edculo demandado establece que la Superintendencia de Industria y Comercio \u201cejercer\u00e1, a prevenci\u00f3n\u201d varias atribuciones en materia de protecci\u00f3n al consumidor. Si existe competencia a prevenci\u00f3n para conocer de ciertos casos en esa materia, es claro que se trata de la misma funci\u00f3n de \u00edndole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la rep\u00fablica. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 147 de la ley 446 de 1998 dispone, en su inciso 3, que los actos dictados por la Superintendencia en ejercicio de esas funciones a prevenci\u00f3n har\u00e1n tr\u00e1nsito a cosa juzgada. Por su parte, el art\u00edculo 1482, tercer inciso, establece que los actos dictados por las Superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no tendr\u00e1n acci\u00f3n o recurso alguno ante las autoridades judiciales, pero que la decisi\u00f3n por la cual se declaren incompetentes y el fallo definitivo, ser\u00e1n apelables ante las mismas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte concluye que las atribuciones conferidas en materia de protecci\u00f3n al consumidor a la Superintendencia de Industria y Comercio son de naturaleza jurisdiccional. Entra pues esta Corporaci\u00f3n a examinar si dichas atribuciones judiciales respetan o no los principios constitucionales que rigen el ejercicio de funcionas judiciales por autoridades administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Funciones judiciales por autoridades administrativas, y en especial por superintendencias. \u00a0<\/p>\n
6.- Como ya lo ha anotado esta Corte, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades no judiciales representa una excepci\u00f3n al reparto general de funciones entre las ramas del poder. Ello explica que su alcance sea restrictivo ya que \u00fanicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas expresamente por la ley, que tambi\u00e9n debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible3. Sin embargo, esta Corte ha precisado que ese car\u00e1cter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es aquello que no reviste el car\u00e1cter de permanente sino aquello que constituye una excepci\u00f3n de la regla general. De otro lado, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, por ejemplo la instrucci\u00f3n de sumarios y el juzgamiento de delitos. Por consiguiente, la Carta establece dos primeras exigencias para el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas: (i) \u00e9stas deben estar claramente delimitadas en la ley y (ii) no pueden recaer en ciertos \u00e1mbitos, como la investigaci\u00f3n de delitos. Con base en esos criterios, que delimitan las posibilidades que tiene la ley para asignar funciones judiciales a las autoridades administrativas, esta Corte ya ha admitido que las superintendencias desarrollen determinadas funciones judiciales.4\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- Un primer acercamiento parece llevar a la conclusi\u00f3n que la norma acusada se ajusta a la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. As\u00ed, no s\u00f3lo expl\u00edcitamente esta disposici\u00f3n confiere funciones judiciales a una superintendencia, a las cuales la Carta les reconoce la posibilidad de ejercer esas atribuciones. Adem\u00e1s, esas funciones no recaen en ninguna de las \u00e1reas prohibidas por la Carta para que las autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, por cuanto no se trata de que esas entidades instruyan sumarios o juzguen delitos. Finalmente, la Corte observa que la norma acusada establece con claridad las atribuciones judiciales que la Superintendencia de Industria y Comercio puede ejercer a prevenci\u00f3n en materia de protecci\u00f3n al consumidor, pues indica que esa entidad puede (i) Ordenar el cese y la difusi\u00f3n correctiva, a costa del anunciante, en condiciones id\u00e9nticas, cuando un mensaje publicitario contenga informaci\u00f3n enga\u00f1osa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protecci\u00f3n del consumidor;(ii) Ordenar la efectividad de las garant\u00edas de bienes y servicios establecidas en las normas de protecci\u00f3n del consumidor, o las contractuales si ellas resultan m\u00e1s amplias; (iii) Emitir las \u00f3rdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producci\u00f3n, la comercializaci\u00f3n de bienes y\/o el servicio por un t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, prorrogables hasta por un t\u00e9rmino igual, mientras se surte la investigaci\u00f3n correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y\/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores; y (iv) asumir, cuando las necesidades p\u00fablicas as\u00ed lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violaci\u00f3n de cualquiera de las disposiciones legales sobre protecci\u00f3n del consumidor e imponer las sanciones que corresponda. En ese orden de ideas, la ley es clara al precisar las materias espec\u00edficas sobre las cuales puede la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer sus atribuciones judiciales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.- Sin embargo, el demandante considera que, debido a las tareas de control que cumple esa entidad, no se le pueden conferir funciones judiciales, por cuanto ella se convertir\u00eda en juez y parte en esas controversias, con lo cual se viola el debido proceso y se desconocen los principios de imparcialidad e independencia que gobiernan el ejercicio de la funci\u00f3n judicial. Este ataque constitucional, remite entonces otro interrogante: \u00bfgoza la Superintendencia de Industria y Comercio de la imparcialidad y la independencia exigibles de cualquier juez para conocer de los asuntos asignados por la ley que contiene la norma acusada? Entra pues la Corte a examinar este asunto. \u00a0<\/p>\n
Los requisitos de imparcialidad e independencia de los funcionarios administrativos que ejercen funciones jurisdiccionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.- Una interpretaci\u00f3n constitucional sistem\u00e1tica del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, que permite que algunas autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusi\u00f3n de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general: el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en se\u00f1alar que las decisiones de la justicia son independientes (CP art. 228), y las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (CP art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser o\u00edda, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinaci\u00f3n de sus derechos y obligaciones (art. 8.1 Convenci\u00f3n \u00a0Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y Pol\u00edticos).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el art\u00edculo 116 de la Carta de otorgar funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminaci\u00f3n e independencia que deben tener quienes ejercen funciones jurisdiccionales5. De ello se concluye que las autoridades administrativas pueden tener atribuciones judiciales otorgadas por la ley, siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias se encuentren previamente determinados en la ley y gocen de la independencia e imparcialidad propias de quien ejercita una funci\u00f3n judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.- La anterior doctrina no implica que el ejercicio simult\u00e1neo de funciones administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias sea incompatible. La simultaneidad es admisible si no son lesionados los derechos de los sujetos procesales ni se compromete la imparcialidad del funcionario que est\u00e1 administrando justicia. As\u00ed, la sentencia C-1641 de 2000 estableci\u00f3 que “bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las Superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas.\u201d Con todo, en algunos casos el \u201cejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no re\u00fane la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una funci\u00f3n jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art. 228).” 6\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.- El demandante considera que en virtud de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, su criterio se ve comprometido al momento de conocer los asuntos que la norma demandada le permite asumir a prevenci\u00f3n. Para determinar si en realidad la imparcialidad de esta entidad se ve afectada de tal modo que no pueda asumir las funciones judiciales en materia de protecci\u00f3n al consumidor que le otorga la norma acusada, entra la Corte a estudiar las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en este campo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 2 del Decreto 2153 de 1992 \u201cPor el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones\u201d, entre las funciones de esta entidad se encuentran las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026)4. Velar por la observancia de las disposiciones sobre protecci\u00f3n al consumidor a que se refiere este decreto y dar tr\u00e1mite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes; \u00a0<\/p>\n
5. Imponer, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por violaci\u00f3n de las normas sobre protecci\u00f3n al consumidor, as\u00ed como por la inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
20. Asesorar al Gobierno Nacional y participar en la formulaci\u00f3n de las pol\u00edticas en todas aquellas materias que tengan que ver con la protecci\u00f3n al consumidor, la promoci\u00f3n de la competencia y la propiedad industrial y en las dem\u00e1s \u00e1reas propias de sus funciones; \u00a0<\/p>\n
21. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en las materias a que hace referencia el numeral anterior, fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y se\u00f1alar los procedimientos para su cabal aplicaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
22. Asumir, cuando las necesidades p\u00fablicas as\u00ed lo aconsejen, el conocimiento exclusivo de las investigaciones e imponer las sanciones por violaci\u00f3n de las normas sobre control y vigilancia de precios (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
12- Esta breve referencia de algunas de las funciones de vigilancia y control de la Superintendencia de Industria y Comercio muestra que algunas de ellas son muy pr\u00f3ximas a aquellos campos en donde, conforme a la disposici\u00f3n acusada, esa misma entidad ejerce atribuciones judiciales. Por ejemplo, seg\u00fan los numerales 4 y 5 \u00a0del Decreto 2153 de 1992, a esa superintendencia corresponde no s\u00f3lo gen\u00e9ricamente velar por la observancia de las disposiciones sobre protecci\u00f3n al consumidor y dar tr\u00e1mite a las reclamaciones o quejas que se presenten en este campo, sino adem\u00e1s imponer las sanciones que sean pertinentes por violaci\u00f3n de las normas sobre protecci\u00f3n al consumidor, as\u00ed como por la inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia. Esto significa que esa entidad sanciona administrativamente por violaci\u00f3n de los derechos del consumidor e igualmente imparte instrucciones en la materia. Por su parte, la norma acusada confiere competencias judiciales en campos semejantes pues el numeral d) se\u00f1ala que es atribuci\u00f3n de esa entidad \u201casumir, cuando las necesidades p\u00fablicas as\u00ed lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violaci\u00f3n de cualquiera de las disposiciones legales sobre protecci\u00f3n del consumidor e imponer las sanciones que corresponda\u201d. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el actor y algunos intervinientes aciertan en se\u00f1alar que si una misma autoridad ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o sobre un asunto relacionado con una funci\u00f3n administrativa previa de vigilancia y control, su imparcialidad estar\u00eda comprometida. Esta situaci\u00f3n ser\u00eda contraria a las garant\u00edas propias del debido proceso, y por ello la sentencia C-1641 de 2000, MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero, declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 146 de la Ley 446 de 1998, tal y como hab\u00eda sido modificado por el art\u00edculo 51 de la Ley 510 de 1999, y que confer\u00eda atribuciones judiciales a la Superintendencia Bancaria en ciertas materias. Dijo entonces esta Corte en los fundamentos 23 y 24 de esa sentencia:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConsidera la Corte que la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, control y vigilancia permite a las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el art\u00edculo 51 de la ley 510 de 1999 porque, como bien lo se\u00f1ala el demandante, su actuaci\u00f3n estar\u00e1 sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda vulnera los art\u00edculos 228 y 229 de la Constituci\u00f3n, en consonancia con el art\u00edculo 29 \u00eddem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como es funci\u00f3n de la superintendencia bancaria velar porque las entidades sujetas a control absuelvan las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las regulaciones del caso, tambi\u00e9n es contrario al criterio de imparcialidad que luego \u00e9sta decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal y como lo se\u00f1ala el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 52 de la ley 510 de 1999, norma que tambi\u00e9n deber\u00e1 ser declarada inexequible\u201d. \u00a0<\/p>\n
13- El an\u00e1lisis precedente sugiere que la disposici\u00f3n acusada, o al menos algunos de sus apartes, deber\u00edan ser retirados del ordenamiento, en la medida en que confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio atribuciones judiciales en campos en donde esa entidad tambi\u00e9n despliega labores de vigilancia y control. Sin embargo, en desarrollo del principio de conservaci\u00f3n del derecho, seg\u00fan el cual, siempre debe el juez constitucional intentar preservar la labor del \u00a0Legislador, la Corte se pregunta si es posible interpretar esas atribuciones judiciales, de tal manera que \u00e9stas puedan ajustarse al marco constitucional del ejercicio de funciones judiciales por las autoridades administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14- Para responder a ese interrogante, la Corte considera necesario recordar que existen otros dos precedentes relevantes en esta materia, a saber, las sentencias C-1143 de 2000 y C-649 de 2001, que estudiaron tambi\u00e9n la constitucionalidad del ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. La primera de ellas concluy\u00f3 que la facultad que confiere el art\u00edculo 146 de la Ley 222 de 1.995 a la Superintendencia de Sociedades, para incoar la acci\u00f3n revocatoria concursal, no lesiona la independencia e imparcialidad que deben caracterizar el ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional. Y esa sentencia lleg\u00f3 a esa conclusi\u00f3n, a pesar de que el ejercicio de esa acci\u00f3n judicial se encuentra ligado a las labores de vigilancia y control de esa superintendencia, por cuanto esas distintas tareas eran separables y no se confund\u00edan. Dijo entonces la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa facultad que la norma asigna a la Superintendencia se deriva de sus funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, en la medida en que en ejercicio de tales atribuciones, la entidad puede reunir elementos de juicio para concluir que, en el contexto de la crisis empresarial, ciertos actos del deudor \u00a0resultan sospechosos, y deben ser objeto de una verificaci\u00f3n judicial. Como tal facultad habr\u00e1 de desarrollarse, necesariamente, durante el tr\u00e1mite del concordato, puede dar pie para concluir, como hace el actor, que la Superintendencia obra como juez y parte en dicho proceso; sin embargo, para la Corte esa afirmaci\u00f3n carece de fundamento jur\u00eddico. Precisamente por tratarse de una funci\u00f3n administrativa, que coexiste con las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia sin confundirse con ellas, la norma solamente la legitim\u00f3 para interponer la acci\u00f3n revocatoria, mas no la le otorg\u00f3 competencia para conocer de ella, ni para resolverla: por virtud de la misma disposici\u00f3n impugnada, el funcionario competente para ello es el juez civil del circuito o especializado de comercio del domicilio del deudor. Se trata, as\u00ed, de dos procedimientos independientes: uno es el tr\u00e1mite del concordato como tal, que se realizar\u00e1 frente a la Superintendencia, y otro es el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n revocatoria, que se ventilar\u00e1 ante los jueces se\u00f1alados por la norma, y en el cual la citada entidad juega el rol de accionante. \u00a0<\/p>\n
En este sentido, no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando considera que la independencia e imparcialidad de la Superintendencia resultan lesionadas por ser \u00e9sta juez y parte en el mismo proceso, ya que el escenario en el cual la acci\u00f3n revocatoria se habr\u00e1 de resolver escapa a su \u00f3rbita de competencia, y en todo caso, la interposici\u00f3n de dicha acci\u00f3n no la realiza en su calidad de juez del concordato, sino como ente de inspecci\u00f3n, vigilancia y control\u201d7. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la sentencia C-649 de 2001 analiz\u00f3 si el ejercicio de atribuciones judiciales por la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal violaba o no los principios de imparcialidad e independencia propios de la funci\u00f3n judicial, teniendo en cuenta que esa entidad ejerc\u00eda tambi\u00e9n funciones de vigilancia y control en ese campo. Esa sentencia concluy\u00f3 que en ocasiones esa situaci\u00f3n podr\u00eda afectar la independencia e imparcialidad de la funci\u00f3n judicial, y que por ello era necesario condicionar la constitucionalidad de las normas que confer\u00edan esas atribuciones judiciales. Dijo entonces esta Corte: \u201caplicadas al caso presente, las anteriores reglas s\u00ed plantean un claro problema de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o una situaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la cual ya hab\u00eda ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su imparcialidad estar\u00eda comprometida ab initio, puesto que se buscar\u00eda una decisi\u00f3n (definitiva) en relaci\u00f3n con una situaci\u00f3n que ya hab\u00eda generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hip\u00f3tesis ser\u00eda lesiva de la garant\u00eda de imparcialidad que caracteriza a la administraci\u00f3n de justicia, seg\u00fan lo dese\u00f3 el Constituyente, lo cual configura uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habr\u00e1 de condicionarse la constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente sentido: no podr\u00e1 el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relaci\u00f3n alguna de sujeci\u00f3n jer\u00e1rquica o funcional en lo que ata\u00f1e al asunto que se somete a su conocimiento.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15- Un an\u00e1lisis de las anteriores tres sentencias permite precisar la doctrina constitucional sobre el ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. As\u00ed, esta Corte ha exigido, en forma invariable, que los funcionarios administrativos que ejercen funciones judiciales est\u00e9n dotados de independencia e imparcialidad, doctrina que es reiterada en la presente oportunidad. La diferencia en el sentido de las decisiones en los tres casos deriva de la distinta relaci\u00f3n entre el ejercicio de las funciones judiciales por las superintendencias, y el desarrollo de labores de inspecci\u00f3n, vigilancia y control por esas mismas entidades. As\u00ed, si es posible distinguir con claridad el \u00e1mbito de la funci\u00f3n judicial de aquel desarrollado en las labores de vigilancia y control, entonces la imparcialidad e independencia no se ven comprometidas. Por ello, la sentencia C-1143 de 2000 declar\u00f3 la constitucionalidad de la posibilidad de que la Superintendencia de Sociedades pudiera incoar la acci\u00f3n revocatoria concursal. Por el contrario, si las funciones judiciales y de vigilancia y control se encuentran tan \u00edntimamente ligadas dentro de la superintendencia respectiva que resulta imposible autonomizar la funci\u00f3n judicial dentro de la entidad, entonces la decisi\u00f3n que se impone es la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la atribuci\u00f3n de funciones judiciales a esa superintendencia, tal y como lo hizo la Corte en la sentencia C-1641 de 2000 en relaci\u00f3n con ciertas funciones judiciales de la Superintendencia Bancaria. Finalmente, si existen interferencias entre las funciones judiciales y las labores de vigilancia y control, pero es razonable suponer que la propia entidad puede ajustar su estructura y funcionamiento para proteger la imparcialidad de la funci\u00f3n judicial, entonces la decisi\u00f3n m\u00e1s adecuada es recurrir a una sentencia de constitucionalidad condicionada, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de 2001 en relaci\u00f3n con las atribuciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16- El estudio precedente lleva a la Corte a concluir que en este caso se presenta la tercera hip\u00f3tesis. As\u00ed, como se explic\u00f3, las funciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protecci\u00f3n al consumidor se ven en ocasiones interferidas por las labores de vigilancia y control que esa misma entidad desarrolla en esos campos, lo cual afecta el principio de imparcialidad. Sin embargo, no existen razones para considerar que es imposible que la estructura y funcionamiento de esa entidad no puedan ajustarse a fin de garantizar la autonom\u00eda de esas atribuciones judiciales. No es pues necesario recurrir a la soluci\u00f3n m\u00e1s dr\u00e1stica de declarar la inexequibilidad de esas funciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protecci\u00f3n al consumidor pues basta condicionar su alcance, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de 2001 en relaci\u00f3n con las atribuciones judiciales de esa misma superintendencia en materia de competencia desleal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte concluye entonces que la disposici\u00f3n acusada es exequible, pero siempre y cuando, por los procedimientos constitucionales previstos, la estructura y funcionamiento de esa superintendencia sean ajustados para asegurar que no podr\u00e1 el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de protecci\u00f3n al consumidor, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio alguna de sus funciones administrativas, ya fuere inspecci\u00f3n, vigilancia o control en la materia. Tales tareas deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan relaci\u00f3n alguna de sujeci\u00f3n jer\u00e1rquica o funcional frente a quienes dictaron o aplicaron pronunciamientos en materia de protecci\u00f3n al consumidor que se refieran directamente al asunto que se somete a su conocimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efectos del fallo en el tiempo y limitaci\u00f3n de la cosa juzgada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.- A fin de no generar desorden entre los procesos que se han llevado a cabo y aquellos que se encuentran en tr\u00e1mite, la Corte anota que este fallo tiene efectos hacia el futuro. Asimismo, el efecto de la cosa juzgada habr\u00e1 de limitarse, pues conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas espec\u00edficas que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe una acusaci\u00f3n general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada una de las partes que lo integran, la v\u00eda procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusaci\u00f3n no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto s\u00f3lo opera por los cargos analizados en la sentencia8. Por tal motivo, el art\u00edculo acusado ser\u00e1 declarado exequible, con el condicionamiento explicado en el fundamento anterior de esta providencia, y \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los cargos formulados por el actor y estudiados por esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 145 de la Ley 446 de 1998, \u00fanicamente por los cargos estudiados en esta providencia, y siempre y cuando se entienda que, de conformidad con el fundamento 16 de esta sentencia, las funciones all\u00ed atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio deben ejercerse por funcionarios que gocen de independencia e imparcialidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-649 de 2001, Fundamento 4.3. \u00a0<\/p>\n
2 Ver al respecto, sentencias C-1641 de 2000 y C-415 de 2002 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-212 de 1994. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. \u00a0<\/p>\n
4 As\u00ed, la sentencia C-592 de 1992 declar\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 32 del Decreto 2651 de 1991, que establece que los jueces que est\u00e9n conociendo de las objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitir\u00e1n el expediente que contiene de la actuaci\u00f3n al Superintendente de Sociedades, a efecto de que \u00e9ste resuelva tales objeciones. Consider\u00f3 esta Corporaci\u00f3n que ello encuadra en la tendencia legislativa de los \u00faltimos a\u00f1os, cuyo prop\u00f3sito es promover la colaboraci\u00f3n entre los poderes y la unidad funcional del Estado. Igualmente, la sentencia C-384 de 2000, declar\u00f3 la constitucionalidad del inciso tercero del art\u00edculo 52 de la Ley 510 de 1999, seg\u00fan el cual, los actos dictados por las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendr\u00e1n acci\u00f3n o recurso alguno ante las autoridades judiciales pero, la decisi\u00f3n por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, ser\u00e1n apelables ante las mismas. La Corte consider\u00f3 que esa atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a las superintendencias se ajustaba a los requerimientos que establece el art\u00edculo 116 de la Carta sobre esta materia. \u00a0<\/p>\n
5 Ver al respecto, las sentencias C-1641 de 2000, fundamentos 18 y 19, C-649 de 2001 y C-415 de 2002. \u00a0<\/p>\n
6 En el mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte en la sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
7 Sentencia C-1143 de 2000, MP Carlos Gaviria D\u00edaz, Fundamento 5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8Ver, entre otras, C-527\/94, C-055\/94, C-318 de 1995, C-126 de 1998 y C-130 de 2000 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1071\/02 \u00a0 SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Naturaleza de funciones en materia de protecci\u00f3n al consumidor \u00a0 ENTIDAD ADMINISTRATIVA-Facultades judiciales son excepcionales\/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Facultades judiciales son excepcionales \u00a0 Seg\u00fan el art\u00edculo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretaci\u00f3n del alcance de las facultades […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8056","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8056","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8056"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8056\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8056"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8056"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8056"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}