\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1072\/02 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Sentido frente al manejo presupuestal\/LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Determinaci\u00f3n de componentes en primera fase rige en \u00e1mbito territorial \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Observancia por entidades territoriales de clasificaci\u00f3n t\u00e9cnica realizada \u00a0<\/p>\n
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Disposici\u00f3n extensiva a entidades territoriales \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Marco constitucional \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Fundamento de noci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES-Definici\u00f3n\/RECURSOS DE CAPITAL-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Ambitos de proyecci\u00f3n de clasificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Elementos b\u00e1sicos dentro del proceso presupuestal \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-No definici\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Lineamientos constitucionales que orientan el contenido \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Margen amplio para clasificar recursos \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL EN NIVEL TERRITORIAL-Efectos pr\u00e1cticos de distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Constituci\u00f3n y ley no son ajenas a la distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DEL NIVEL TERRITORIAL-Clasificaci\u00f3n de excedentes financieros \u00a0<\/p>\n
INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL EN NIVEL NACIONAL-Clasificaci\u00f3n de excedentes financieros de empresas industriales y comerciales y sociedades de econom\u00eda mixta \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DE CAPITAL-Caracter\u00edsticas comunes de excedentes financieros de empresas industriales y comerciales y sociedades de econom\u00eda mixta \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4109 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 31 (parcial) del Decreto 111 de 1996, \u201cPor el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
Actor: Jorge Alberto Rojas Ot\u00e1lvaro \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Alberto Rojas Ot\u00e1lvaro demand\u00f3 el art\u00edculo 31 (parcial) del Decreto Ley 111 de 1996, que integra la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n la Corte transcribe el art\u00edculo 31 del Decreto Ley 111 de 1996, y subraya el aparte acusado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
“DECRETO NUMERO 111 DE 1996 \u00a0<\/p>\n
(enero 15) \u00a0<\/p>\n
por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, (…), \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 31.- Los recursos de capital comprender\u00e1n: Los recursos del balance, los recursos del cr\u00e9dito interno y externo con vencimiento mayor a un a\u00f1o de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Rep\u00fablica, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetizaci\u00f3n de los desembolsos del cr\u00e9dito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del Orden Nacional y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y las Leyes les otorga, y las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas las reservas de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo. \u00a0Las rentas e ingresos ocasionales deber\u00e1n incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este art\u00edculo (Ley 38 de 1989, art.21, Ley 179 de 1994, arts. 13 y 67).\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Para el actor, la norma acusada vulnera los art\u00edculos 1, 287 y 362 de la Constituci\u00f3n, toda vez que el Legislador hace una indebida intromisi\u00f3n en los asuntos de exclusividad local y limita la clasificaci\u00f3n de los recursos de capital en el \u00e1mbito territorial. \u00a0<\/p>\n
Explica que seg\u00fan los art\u00edculos 104 y 109 del Decreto Ley 111 de 1996, las normas org\u00e1nicas del presupuesto son de aplicaci\u00f3n extensiva a las entidades territoriales, tanto en la formulaci\u00f3n de los reglamentos org\u00e1nicos como en la elaboraci\u00f3n de sus presupuestos para cada vigencia fiscal. No obstante, considera inconstitucional la configuraci\u00f3n hecha en el art\u00edculo acusado sobre los \u201cexcedentes financieros\u201d provenientes de las entidades descentralizadas del orden territorial y su clasificaci\u00f3n como recursos de capital. En este sentido, advierte que la norma demandada es el producto de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 39, 104 y 109 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, en lo que respecta a la clasificaci\u00f3n de las rentas de capital y su aplicaci\u00f3n en el \u00e1mbito territorial, en la medida que desborda los principios de racionalidad, necesariedad y proporcionalidad se\u00f1alados en el art\u00edculo 287-3 de la Carta y desconoce las realidades estructurales del modelo de Estado, as\u00ed como su organizaci\u00f3n administrativa y la din\u00e1mica fiscal. \u00a0<\/p>\n
Diferencia luego los ingresos corrientes (con vocaci\u00f3n de permanencia) de los ingresos de capital (de recaudo eventual), para concluir que no todos los excedentes financieros constituyen ingresos del segundo tipo. Sobre el particular, el demandante afirma que en virtud de la visi\u00f3n empresarial del Estado, hay una suerte de recursos que por su continuidad han perdido el car\u00e1cter formal dado por el legislador (recursos de capital), dejando de ser eventuales para convertirse en constantes (ingresos corrientes), como sucede con algunos excedentes financieros, todo lo cual ha ocasionado la apertura de otras modalidades de renta p\u00fablica que no se circunscriben a los cl\u00e1sicos modelos de actividad estatal o de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos y que, en su sentir, justifica la actualizaci\u00f3n de la norma. Cita como ejemplo el caso de las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn que, seg\u00fan el demandante, gira en la actualidad y con un comportamiento similar en los \u00faltimos cuatro a\u00f1os m\u00e1s de cien mil millones de pesos ($100.000.000.000) por dicho concepto. \u00a0<\/p>\n
Explica c\u00f3mo los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden territorial, en tanto recursos de capital, no tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica seg\u00fan el Decreto Ley 111 de 1996, pero considera importante actualizar esa clasificaci\u00f3n con el fin de poder incluirlos como ingresos corrientes no tributarios si tienen vocaci\u00f3n de permanencia. Esa circunstancia, afirma, tendr\u00e1 incidencia al momento de fijar los l\u00edmites de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y de sus organismos de control pol\u00edtico, administrativo y fiscal, porque seg\u00fan la Ley 617 de 2000, ellos deben ser ajustados a los porcentajes establecidos en relaci\u00f3n con los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, apoyado en la jurisprudencia constitucional, el demandante recuerda que la intervenci\u00f3n del Legislador en materia de recursos propios de las entidades territoriales es limitada y de car\u00e1cter excepcional. Y advierte que la ley org\u00e1nica del presupuesto, caracterizada por su vocaci\u00f3n de permanencia, no puede convertir lo excepcional en regular, como ocurre en el caso de la norma en cuesti\u00f3n al establecer una clasificaci\u00f3n r\u00edgida de los recursos de las entidades territoriales que afecta el principio de autonom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad parcial y condicionada de la norma, \u201cen el entendido de que toda renta o ingreso patrimonial del ente territorial que se genere desde su patrimonio o sus ingresos propios, de manera recurrente, pueda ser clasificada presupuestalmente, en ejercicio de la autonom\u00eda para la administraci\u00f3n de sus recursos, como otro ingreso corriente no tributario, o en la clasificaci\u00f3n que m\u00e1s se ajuste a sus rasgos definitorios presupuestales\u201d. \u00a0Con ello, sostiene, no s\u00f3lo se actualiza el sentido y contenido de la disposici\u00f3n normativa, sino que se garantiza el contenido esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Roc\u00edo del Pilar Salazar de Mora, obrando en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Centra su intervenci\u00f3n en destacar que los recursos de las empresas industriales y comerciales del Estado se enmarcan dentro de la clasificaci\u00f3n de los recursos de capital porque no son disponibilidades normales y permanentes del Estado, ya que en una vigencia fiscal una entidad puede generar excedentes mientras que en la siguiente no. \u00a0Con ello pretende desvirtuar la apreciaci\u00f3n del actor, seg\u00fan la cual los excedentes deben hacer parte de los ingresos corrientes. \u00a0<\/p>\n
2.- Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Avenda\u00f1o, actuando en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, considera que la demanda est\u00e1 llamada al fracaso porque de la norma acusada no se deriva la interpretaci\u00f3n hecha por el actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que dentro del amplio margen de apreciaci\u00f3n para regular la materia, el legislador opt\u00f3 por un estatuto org\u00e1nico nacional, haciendo extensivas a los entes territoriales las disposiciones que fueren pertinentes. \u00a0Pero considera que no todo lo previsto en el Decreto 111 de 1996 es de aplicaci\u00f3n imperativa y directa para las entidades territoriales, pues ellas conservan la facultad de crear sus normas org\u00e1nicas de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de transcribir in extenso apartes de la sentencia C-478 de 1992, el interviniente considera que el actor da a la norma un alcance que no tiene, pues no es cierta la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual los excedentes financieros de los establecimientos p\u00fablicos, de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las sociedades de econom\u00eda mixta, todas ellas del orden territorial, son considerados como recursos de capital para la elaboraci\u00f3n del presupuesto anual de rentas y gastos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio del ciudadano, la norma acusada no tiene aplicaci\u00f3n para el caso de las entidades territoriales, ni de ella se deriva esa interpretaci\u00f3n, porque son las propias entidades quienes pueden o no adoptar el esquema previsto para el presupuesto nacional. As\u00ed, se\u00f1ala, lo procedente en estos casos es acudir a las entidades territoriales para que modifiquen o ajusten sus normas org\u00e1nicas de presupuesto y determinen si incluyen los excedentes financieros como ingresos corrientes o recursos de capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, por considerar que la el art\u00edculo 31 del Decreto 111 de 1996 no tiene aplicaci\u00f3n para el caso de las entidades territoriales, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
3.- Intervenci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Alfonso Rodr\u00edguez Guevara, en representaci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, intervino durante el tr\u00e1mite para defender la constitucionalidad de la norma acusada pues, en su concepto, la interpretaci\u00f3n que el demandante pretende hacer atenta contra la coherencia del proceso presupuestal colombiano. \u00a0<\/p>\n
Advierte que en desarrollo del art\u00edculo 352 de la Carta, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regula el sistema presupuestal de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de las entidades descentralizadas en todos sus niveles, lo cual no atenta contra el principio de autonom\u00eda territorial sino que es una expresi\u00f3n del principio de unidad nacional. \u00a0En este sentido, considera que bien pod\u00eda el Legislador clasificar los excedentes financieros como recursos de capital, por tratarse de un asunto de inter\u00e9s general para asegurar la estabilidad macroecon\u00f3mica e institucional del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, afirma el interviniente, no existen argumentos s\u00f3lidos para defender la tesis seg\u00fan la cual los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado pueden ser clasificados como ingresos corrientes, en la medida que ellos son el retorno de las inversiones del Estado en sus empresas. \u00a0Se\u00f1ala adem\u00e1s que no hay garant\u00eda en la estabilidad de esa fuente de recursos, debido a que su origen est\u00e1 en actividades sujetas a los riesgos propios de una econom\u00eda de mercado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye que de aceptarse el planteamiento del actor podr\u00edan surgir desequilibrios presupuestales futuros ante cambios en la situaci\u00f3n financiera de las empresas, toda vez que \u201clas entidades territoriales entrar\u00edan a adquirir compromisos por concepto de funcionamiento y en el evento muy probable de que se reduzcan tales ingresos se afectar\u00eda la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, Edgardo Maya Villaz\u00f3n, mediante concepto No. 2971, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Previamente explica que el art\u00edculo 31 del estatuto org\u00e1nico del presupuesto define como rentas de capital los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, es decir, los ingresos que obtiene el Estado como producto de las actividades que desarrollan sus empresas, los cuales se caracterizan por ser recibidos en forma eventual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Vista Fiscal no comparte la apreciaci\u00f3n del actor, porque considera que en esa materia el legislador goza de una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa para establecer qu\u00e9 constituye o no recursos de capital (que no hacen parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n). \u00a0Adem\u00e1s, se\u00f1ala, desde una perspectiva presupuestal no resulta v\u00e1lido que los excedentes financieros hagan parte de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n como recursos de capital, por cuanto su naturaleza es precisamente la eventualidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Recuerda que las empresas industriales y comerciales est\u00e1n sometidas a los fen\u00f3menos que mueven la econom\u00eda, la macroeconom\u00eda y otros aspectos que hacen imposible establecer una aproximaci\u00f3n sobre las ganancias para un determinado periodo, \u201cm\u00e1s a\u00fan en la econom\u00eda colombiana que no solamente est\u00e1 sujeta a los vaivenes de su propia din\u00e1mica interna, sino a factores ex\u00f3genos que inciden en las constantes fluctuaciones del devenir econ\u00f3mico\u201d. \u00a0<\/p>\n
Luego de recapitular algunas sentencias proferidas por esta Corporaci\u00f3n (C-219 de 1997, C-540 de 2001, C-560 de 2001 y C-579 de 2001), el Ministerio P\u00fablico explica que la autonom\u00eda de las entidades territoriales est\u00e1 limitada por lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, y concluye que en esta ocasi\u00f3n no se analiza una norma que interviene en la destinaci\u00f3n de los recursos de las entidades territoriales, sino la clasificaci\u00f3n de los recursos hecha por la propia ley. \u00a0No obstante, observa que seg\u00fan el principio de unidad consagrado en el art\u00edculo 352 de la Carta, las directrices de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto deben aplicarse a las entidades territoriales, con lo cual desestima la acusaci\u00f3n por violar la autonom\u00eda de dichas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, sostiene el Procurador, el hecho de que algunas entidades descentralizadas del orden territorial generen excedentes financieros en forma regular, no es argumento suficiente para clasificar esos recursos como ingresos corrientes destinados a cubrir los gastos permanentes de la administraci\u00f3n, porque si esas empresas llegaran a tener p\u00e9rdidas se ocasionar\u00eda una grave crisis financiera. En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
Competencia. \u00a0<\/p>\n
1.- El Decreto 111 de 1996 fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 225 de 1995, que lo autoriz\u00f3 para compilar las normas org\u00e1nicas del presupuesto sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido. \u00a0As\u00ed, la norma aqu\u00ed demandada corresponde al art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994, el cual a su vez modific\u00f3 el art\u00edculo 21 de la Ley 38 de 1989.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien el referido decreto no es formalmente una Ley, tambi\u00e9n lo es que desde el punto de vista material las disposiciones compiladas tienen ese car\u00e1cter1 y, por tal motivo, en concordancia con lo previsto en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una norma que hace parte de una ley de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 13 de la ley 179 de 1994). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asuntos procesales previos: ausencia de cosa juzgada, debida formulaci\u00f3n del cargo y procedencia de una sentencia de fondo \u00a0<\/p>\n
2.- Para abordar el estudio material del asunto la Corte debe determinar previamente si existe o no cosa juzgada constitucional, toda vez que algunos de los apartes aqu\u00ed demandados fueron objeto de an\u00e1lisis en un reciente fallo proferido por esta Corporaci\u00f3n (Sentencia C-892 de 2002 MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra). As\u00ed mismo, es necesario establecer si la formulaci\u00f3n del cargo fue correcta, o si por el contrario la acusaci\u00f3n recae sobre un contenido que no se deriva de la norma, tal y como lo indica un interviniente. \u00a0Entra la Sala a resolver esas cuestiones. \u00a0<\/p>\n
3.- En cuanto al primer punto, la Corte considera que no ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional a pesar de haberse proferido la Sentencia C-892 de 2002, MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, donde la Corte se pronunci\u00f3 respecto de la norma aqu\u00ed acusada y resolvi\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDeclarar exequible la expresi\u00f3n \u201cy de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas, sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la ley les otorga\u201d, contenida en el art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994, que corresponde al art\u00edculo 31 del Decreto 111 de 1996, s\u00f3lo por los cargos estudiados.\u201d \u00a0(Subrayado no original). \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan lo anterior, la propia Corte delimit\u00f3 el alcance de su decisi\u00f3n a los cargos analizados en esa sentencia, lo cual significa que la fuerza de cosa juzgada es de car\u00e1cter relativo. \u00a0En este sentido, la pregunta es si los cargos formulados y efectivamente analizados en aquella oportunidad coinciden con los aqu\u00ed planteados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien, la Sala observa que las acusaciones difieren en uno y otro evento, lo cual desvirt\u00faa la existencia de cosa juzgada constitucional. \u00a0En efecto, mientras en aquella oportunidad el demandante consider\u00f3 vulnerados los art\u00edculos 268, 356, 357 y 358 de la Carta, en este proceso el actor estima violados los art\u00edculos 1, 287 y 362 del mismo estatuto. \u00a0As\u00ed, en el asunto estudiado en la sentencia C-892 de 2002 la Corte resumi\u00f3 el cargo en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c\u00bfViol\u00f3 el legislador los art\u00edculos 268, 356, 357 y 358 de la Constituci\u00f3n al incluir los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta en las rentas de capital?\u201d. \u00a0<\/p>\n
El debate se centr\u00f3 entonces en determinar si pod\u00eda el legislador considerar los excedentes financieros de las entidades del nivel nacional, sector descentralizado, como recursos de capital, o si necesariamente deb\u00eda incluirlos en el rubro de los ingresos corrientes. \u00a0Pero en ning\u00fan momento la Corte analiz\u00f3 la aplicaci\u00f3n de dicha norma en el \u00e1mbito territorial, ni el eventual desconocimiento de la autonom\u00eda en este nivel, como lo plantea la controversia en este \u00a0proceso. \u00a0En consecuencia, la Sala concluye que no ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, sin perjuicio de que algunos de los asuntos analizados en la Sentencia C-892 de 2002 tengan relevancia para la decisi\u00f3n a tomar en esta oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.- En cuanto al segundo punto, relacionado con la formulaci\u00f3n del cargo, resulta necesario un an\u00e1lisis m\u00e1s detallado. \u00a0Mientras el demandante considera que la norma acusada es de aplicaci\u00f3n extensiva a las entidades territoriales, y en el mismo sentido parecen entenderlo algunos intervinientes, el representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios cuestiona esa apreciaci\u00f3n y sostiene que dicha norma \u00fanicamente est\u00e1 prevista para el nivel nacional, pero no es imperativa en el caso de las entidades territoriales. \u00a0En su sentir, en virtud del principio de autonom\u00eda, son estas \u00faltimas quienes deben decidir si un excedente financiero es catalogado como ingreso corriente o como recurso de capital. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala observa que de ser acertada la apreciaci\u00f3n del actor, es decir, si la norma es aplicable para las entidades territoriales, el cargo habr\u00e1 sido formulado en debida forma y corresponder\u00e1 adelantar un estudio de fondo. \u00a0Pero de lo contrario, esto es, si la acusaci\u00f3n recae sobre un contenido que no se deriva de la norma, deber\u00e1 emitirse un fallo inhibitorio, pues las razones que motivan la demanda carecer\u00e1n de fundamento l\u00f3gico (por referirse a una hip\u00f3tesis no contemplada en la ley) y, en esa medida, no se reunir\u00e1 uno de los requisitos formales previstos en el Decreto 2067 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.- El accionante advierte que su demanda se estructura a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las disposiciones relativas al presupuesto, espec\u00edficamente de los art\u00edculos 352 y 353 de la Carta, y de los art\u00edculos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996. \u00a0En este sentido, reconoce la vigencia de dichas normas en el \u00e1mbito nacional, pero considera una intromisi\u00f3n ileg\u00edtima del legislador la clasificaci\u00f3n que hace de los excedentes financieros como recursos de capital para el \u00e1mbito territorial. \u00a0<\/p>\n
Pues bien, seg\u00fan el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, \u201cla ley org\u00e1nica del presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, de los presupuesto de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entres descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el plan nacional de desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar\u201d (Subraya la Sala). \u00a0A su vez, el art\u00edculo 353 \u00eddem establece que \u201clos principios y las disposiciones establecidas en este t\u00edtulo se aplicar\u00e1n, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de su presupuesto\u201d (Subraya la Sala). \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 104 del Decreto 111 de 1996 se\u00f1ala que las entidades territoriales deber\u00e1n ajustar las normas sobre programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de sus presupuestos, \u201ca las normas previstas en la ley org\u00e1nica del presupuesto\u201d. \u00a0Y en armon\u00eda con lo anterior, el art\u00edculo 109 del mismo estatuto dispone que, cuando las entidades territoriales expidan sus normas org\u00e1nicas presupuestales, deben seguir las previsiones de la ley org\u00e1nica del presupuesto (en adelante LOP). \u00a0<\/p>\n
6.- Desde sus primeras sentencias esta Corporaci\u00f3n ha explicado el sentido de la autonom\u00eda territorial frente al manejo presupuestal, as\u00ed como tambi\u00e9n ha delimitado el alcance de la ley org\u00e1nica que regula la materia. As\u00ed, en la Sentencia C-478 de 19922, la Corte precis\u00f3 que por voluntad del Constituyente la LOP se convirti\u00f3 en el eje del sistema presupuestal colombiano, no s\u00f3lo por tratarse de una norma de rango cuasi constitucional, sino, adem\u00e1s, por regular aspectos de alt\u00edsima importancia econ\u00f3mica y administrativa, que se ven reflejados en su amplio potencial unificador en los diferentes niveles de la organizaci\u00f3n territorial. \u00a0Al respecto la Corte se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEstas caracter\u00edsticas de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendr\u00e1n forzosamente un par\u00e1metro com\u00fan en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposici\u00f3n expresa del art. 352 de la nueva Constituci\u00f3n, ese poder homologador de la Ley Org\u00e1nica se extiende a los dem\u00e1s presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades aut\u00f3nomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador. \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 fue m\u00e1s all\u00e1 de la utilizaci\u00f3n tradicional de la ley org\u00e1nica de presupuesto como recept\u00e1culo de los principios de esa disciplina. El art\u00edculo 352 la convirti\u00f3 en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someter\u00e1n a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley org\u00e1nica regular\u00e1 las diferentes fases del proceso presupuestal (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n).\u201d (Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
La anterior postura ha sido reafirmada en sentencias posteriores, constituy\u00e9ndose en una s\u00f3lida l\u00ednea jurisprudencial que se reitera en esta ocasi\u00f3n3. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.- No obstante, tampoco puede perderse de vista que la propia Carta reconoci\u00f3 la facultad de las asambleas departamentales y de los concejos municipales para expedir normas org\u00e1nicas de presupuesto en sus respectivos niveles (CP., art\u00edculos 300-5 y 313-5). \u00a0Para armonizar estas posturas es necesario hacer una lectura sistem\u00e1tica de las diversas disposiciones que regulan la materia, con el fin de definir cu\u00e1les son las aspectos de la Constituci\u00f3n y de la LOP que condicionan la actividad de las entidades territoriales, es decir, aquellos criterios a los cuales est\u00e1 sujeta su actividad normativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, de conformidad con los planteamientos se\u00f1alados en la Sentencia C-478 de 1992 (fundamento jur\u00eddico No. 7), la Sala considera que las entidades territoriales deben observar los siguientes par\u00e1metros: (i) las reglas se\u00f1aladas en el t\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n, que son aplicables en cuanto sean pertinentes (CP. art\u00edculo 353); (ii) los principios de la ley org\u00e1nica del presupuesto (CP. art\u00edculo 352 y LOP, art\u00edculos 104 y 109), esencialmente relacionados con pautas de procedimiento; por \u00faltimo, (iii) aquellos principios que las asambleas o concejos estimen convenientes, siempre y cuando no contravengan mandatos constitucionales o legales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, la pregunta concreta es entonces si la determinaci\u00f3n que hace la LOP sobre los componentes del presupuesto en su primera fase (ingresos), rige tambi\u00e9n en el \u00e1mbito territorial. \u00a0Y para la Corte no cabe duda que esa clasificaci\u00f3n t\u00e9cnica realizada en la LOP debe ser tenida en cuenta para la elaboraci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales, lo cual se explica por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) En primer lugar, porque ese aspecto constituye un componente de la preparaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n y programaci\u00f3n del presupuesto, que por expreso mandato constitucional debe estar regulado en la LOP (CP. art\u00edculo 352). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) En segundo lugar, porque as\u00ed lo demanda el principio de jerarqu\u00eda normativa seg\u00fan el cual, \u201ca un ente territorial determinado se le aplicar\u00e1 la Constituci\u00f3n en primer t\u00e9rmino y lo que disponga la respectiva ley org\u00e1nica\u201d4, siendo \u00e9sta \u00faltima quien establece su aplicaci\u00f3n extensiva para el caso de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
c) Finalmente, porque dicho aspecto resulta pertinente en esta fase del presupuesto, en tanto constituye un par\u00e1metro com\u00fan que a pesar de concebirse como de car\u00e1cter formal, tiene profundas repercusiones sustantivas (relacionadas con el l\u00edmite de ciertos gastos) en las etapas subsiguientes, seg\u00fan se explicar\u00e1 en detalle m\u00e1s adelante. \u00a0Es preciso advertir que la pertinencia en la aplicaci\u00f3n de las normas constitucionales y de la LOP no est\u00e1 circunscrita \u00fanicamente a los principios, sino que incluye tambi\u00e9n los lineamientos t\u00e9cnicos \u00a0que por sus caracter\u00edsticas sean susceptibles de ser trasladados sistem\u00e1ticamente por las entidades territoriales, no como un acto de mera liberalidad sino en cumplimiento de un imperativo constitucional. \u00a0<\/p>\n
8.- En estas condiciones, contrario a lo sugerido por el representante de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, la formulaci\u00f3n del cargo se ajusta a las exigencias del Decreto 2067 de 1991, por cuanto la disposici\u00f3n acusada es de aplicaci\u00f3n extensiva para las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a\u00fan cuando constitucionalmente est\u00e1 autorizada la aplicaci\u00f3n extensiva de la norma, ello no significa que su contenido material tambi\u00e9n se ajuste a los mandatos superiores, sino que el control de constitucionalidad debe tener en cuenta las normas relacionadas con dichas entidades, especialmente a la luz del principio de autonom\u00eda territorial. \u00a0Las leyes org\u00e1nicas, como cualquier otra ley, son objeto de control ante la Corte, en la medida en que ellas tambi\u00e9n pueden desconocer los preceptos se\u00f1alados en el ordenamiento Superior5. \u00a0Por tal motivo, entra la Corte a analizar el contenido de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto material objeto de estudio \u00a0<\/p>\n
9.- El demandante considera que el art\u00edculo 31 del Decreto 111 de 1996 vulnera la autonom\u00eda de las entidades territoriales, pues impone de manera rigurosa que los excedentes financieros de sus empresas industriales y comerciales y de sus sociedades de econom\u00eda mixta sean clasificados como recursos de capital. A juicio del actor, algunas empresas reportan excedentes financieros en forma regular y uniforme, por lo cual esos recursos pueden ser considerados ingresos corrientes; en este sentido, pretende que la Corte declare la constitucionalidad condicionada de la norma, bajo el entendido que las entidades territoriales tienen la posibilidad de clasificar los excedentes financieros de sus empresas como ingresos corrientes o recursos de capital. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Procurador General de la Naci\u00f3n y los intervinientes del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, coinciden en se\u00f1alar que la norma se ajusta a la Constituci\u00f3n. \u00a0En primer lugar, explican que por mandato del art\u00edculo 352 de la Carta, la ley org\u00e1nica del presupuesto regula tambi\u00e9n el sistema presupuestal de las entidades territoriales, sin vulnerar con ello su autonom\u00eda; en segundo lugar, hacen referencia al amplio grado de discrecionalidad del legislador para regular la materia, m\u00e1s a\u00fan trat\u00e1ndose de un asunto de inter\u00e9s general para la estabilidad macroecon\u00f3mica e institucional del pa\u00eds; en tercer lugar, explican que la actividad de las empresas industriales y comerciales y de las sociedades de econom\u00eda mixta est\u00e1 sujeta a m\u00faltiples \u00a0fen\u00f3menos de la econom\u00eda, incluidos los riesgos del mercado, todo lo cual hace imposible predecir con exactitud las ganancias en un periodo determinado; finalmente, destacan que la regularidad en los excedentes financieros no significa que ellos sean clasificados como ingresos corrientes, pues con estos \u00faltimos se financian los gastos ordinarios del Estado y de reducirse aquellos podr\u00edan presentarse graves desequibilibrios presupuestales. \u00a0<\/p>\n
Los ingresos corrientes y los recursos de capital. \u00a0Marco constitucional y libertad de configuraci\u00f3n del legislador \u00a0<\/p>\n
11.- La noci\u00f3n de ingresos corrientes y de recursos de capital encuentra su fundamento en la teor\u00eda de la hacienda p\u00fablica, concretamente en el \u00e1mbito presupuestal, y es considerada no s\u00f3lo como una forma de garantizar la distribuci\u00f3n t\u00e9cnica de los recursos del Estado, sino como un medio para racionalizar y asegurar el cumplimiento de sus fines. \u00a0Esa diferencia, concebida desde una perspectiva dogm\u00e1tica, tiene sin embargo efectos de significativa relevancia en la \u00f3rbita funcional del presupuesto como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante. Unos y otros confluyen en la denominaci\u00f3n gen\u00e9rica de renta nacional o ingresos p\u00fablicos, a partir de los cuales se proyectan las etapas subsiguientes del presupuesto. \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia y la doctrina6 han considerado que los ingresos corrientes son aquellos recursos percibidos con relativa estabilidad, esto es, que tienen vocaci\u00f3n de permanencia y donde pueden predecirse con suficiente certeza para limitar los gastos ordinarios del Estado. \u00a0Han se\u00f1alado tambi\u00e9n que los recursos de capital constituyen aquellos fondos que entran a las arcas p\u00fablicas de manera espor\u00e1dica, no porque hagan parte de un rubro extra\u00f1o sino porque su cuant\u00eda es indeterminada, lo cual dif\u00edcilmente asegura su continuidad durante amplios periodos presupuestales. \u00a0La idea de regularidad es entonces uno de los elementos acogidos para diferenciar los recursos, pero, como en ciertos casos admite excepciones7, es necesario acudir a otras caracter\u00edsticas que dan una mayor claridad. \u00a0Son ellas las siguientes8: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos ingresos corrientes, adem\u00e1s de la regularidad, presentan otras caracter\u00edsticas que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas: \u00a0<\/p>\n
– Su base de c\u00e1lculo y su trayectoria hist\u00f3rica permiten predecir el volumen de ingresos p\u00fablicos con cierto grado de certidumbre. \u00a0<\/p>\n
– Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboraci\u00f3n del presupuesto anual. \u00a0<\/p>\n
– En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias.\u201d \u00a0<\/p>\n
12.- Ahora bien, la clasificaci\u00f3n de un ingreso como corriente o de capital no es simplemente ret\u00f3rica sino que se proyecta en diversos \u00e1mbitos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, aparece ligada a la idea de planeaci\u00f3n, ya que tan solo cuando hay certeza sobre los recursos disponibles puede dise\u00f1arse la forma en que ellos habr\u00e1n de ser distribuidos seg\u00fan las necesidades m\u00e1s urgentes. \u00a0De esta manera, si el planeamiento presupuestal tiene como norte la inversi\u00f3n, de la seriedad en la preparaci\u00f3n de aquel depender\u00e1 en buena medida el \u00e9xito de \u00e9sta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, como es l\u00f3gico suponer que el proceso de planeaci\u00f3n esta concebido en virtud de los fines del Estado, corresponder\u00e1 realizar una evaluaci\u00f3n de los costos de funcionamiento y de las provisiones para otros fines, as\u00ed como preparar los ajustes a que hubiere lugar, tomando como base el monto de cada un de los fondos disponibles y su clasificaci\u00f3n en el presupuesto. \u00a0Por ejemplo, en t\u00e9rminos financieros no parece muy sano que los recursos de capital (caracterizados por la eventualidad) sean destinados en su mayor\u00eda a cubrir gastos ordinarios de funcionamiento, pues su carencia en un momento determinado puede ocasionar graves desbalances econ\u00f3micos. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, pero aunado a lo anterior, la clasificaci\u00f3n se\u00f1alada cobra relevancia en cuanto al tema del endeudamiento. As\u00ed, adquirir empr\u00e9stitos sin que los recursos suficientes para su pago est\u00e9n plenamente garantizados supone un riesgo demasiado alto que podr\u00eda afectar considerablemente las finanzas del Estado. \u00a0<\/p>\n
13.- Los conceptos \u201cingresos corrientes\u201d y \u201crecursos de capital\u201d, como elementos b\u00e1sicos dentro del proceso presupuestal, fueron tambi\u00e9n asimilados en la Constituci\u00f3n de 1991 y de ellos se hace referencia en varias disposiciones. \u00a0El art\u00edculo 321 consagra que el departamento y los municipios deber\u00e1n aportar un porcentaje de sus ingresos corrientes con destino a las provincias; el art\u00edculo 331 dispone que la ley se\u00f1alar\u00e1 el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n a favor de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena; el art\u00edculo 357 (modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001) establece que el monto del Sistema General de Participaciones se incrementar\u00e1 en funci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, sin incluir los tributos arbitrados por medidas de estados de excepci\u00f3n; y el art\u00edculo 358 se\u00f1ala que por ingresos corrientes deben entenderse \u201clos ingresos tributarios y no tributarios con excepci\u00f3n de los recursos de capital\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, como tuvo ocasi\u00f3n de explicarlo la Corte en la sentencia C-892 de 2002 MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, no existe disposici\u00f3n constitucional que defina los conceptos en menci\u00f3n. Ante esta circunstancia, \u201cel legislador, mediante la expedici\u00f3n de la respectiva ley org\u00e1nica de presupuesto, tiene la facultad de clasificar estos conceptos, con relativa amplitud, seg\u00fan par\u00e1metros impuestos por la Constituci\u00f3n no solo en cuanto a las leyes org\u00e1nicas sino respecto de los fines del Estado\u201d (Subrayado original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, la Sala considera necesario se\u00f1alar cu\u00e1les son algunos de los lineamientos constitucionales que orientan el contenido de los ingresos corrientes y de los recursos de capital, pues no cabe duda que dichos conceptos no se reducen a las normas referidas expresamente, sino que inspiran transversalmente todo el ordenamiento Superior: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El Congreso debe tomar en cuenta la diferencia entre ingresos corrientes y recursos de capital para la expedici\u00f3n de las normas org\u00e1nicas sobre preparaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto (CP. art\u00edculo 151). \u00a0De esta manera, si la Carta hace referencia expresa a ciertos elementos t\u00e9cnicos, no puede el legislador apartarse de ellos so pena de incurrir en una omisi\u00f3n inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
– Para fijar las rentas nacionales y los gastos de la administraci\u00f3n, tarea encomendada al Legislador (CP. articulo 150-11), es necesario apelar a los conceptos referidos, con el fin de determinar cu\u00e1ndo realmente existe un ingreso, qu\u00e9 naturaleza tiene y c\u00f3mo puede ser considerado en el presupuesto de gastos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La formulaci\u00f3n del presupuesto anual de rentas y apropiaciones que debe presentar el Gobierno al Congreso (CP. art\u00edculo 346) debe sujetarse a las normas org\u00e1nicas de presupuesto, teniendo en cuenta la diferencia entre ingresos corrientes y recursos de capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En la elaboraci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, directamente vinculado con los planes anuales de presupuesto, tanto los ingresos corrientes como los recursos de capital son de vital importancia. \u00a0Seg\u00fan fue explicado anteriormente, de los primeros depende el c\u00e1lculo para gastos ordinarios de funcionamiento, mientras que los segundos tienen incidencia directa en los rubros para inversi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En la medida en que el principio de legalidad es inherente al proceso presupuestal en las etapas de elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n9 (CP. art\u00edculo 345), cualquier gasto p\u00fablico deber\u00e1 haber sido decretado por la respectiva corporaci\u00f3n (Congreso, asamblea, concejo), seg\u00fan la existencia de fondos, sean \u00e9stos ingresos corrientes o recursos de capital. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, pero tal vez una de las razones m\u00e1s s\u00f3lidas por las cuales la Corte considera que la distinci\u00f3n entre ingresos corrientes y recursos de capital es de rango constitucional, tiene que ver con el derecho de las entidades territoriales a participar de las rentas nacionales (CP. art\u00edculos 287, 356, 357 y 358), lo cual se desarrolla mediante el recientemente creado Sistema General de Participaciones (Acto Legislativo No. 01 de 2001). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para fijar el monto inicial de dicho sistema el Constituyente dispuso que se tendr\u00edan en cuenta los recursos que para entonces giraba la Naci\u00f3n por concepto de situado fiscal, participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y transferencias complementarias (Acto Legislativo No. 01 de 2001, art\u00edculo 2\u00ba, par\u00e1grafo transitorio 1\u00ba). \u00a0No obstante, su variaci\u00f3n en los a\u00f1os subsiguientes est\u00e1 dada en funci\u00f3n de uno de los conceptos aqu\u00ed referidos: del crecimiento en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n depende tambi\u00e9n el crecimiento en el SGP y consecuentemente el aumento en los recursos girados a las entidades territoriales para atender los servicios a su cargo (CP. art\u00edculo 357, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 2001). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Lo anterior tambi\u00e9n aplica en el caso de las provincias (CP. 331), cuyos fondos de financiamiento derivan de los aportes que el departamento y los municipios asociados estimen convenientes teniendo en cuenta el monto de sus ingresos corrientes. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, como no existe una definici\u00f3n constitucional precisa sobre lo que debe entenderse por ingresos corrientes y recursos de capital, el Legislador goza de un amplio margen para clasificar los recursos en uno u otro sentido. \u00a0Sin embargo, su discrecionalidad est\u00e1 sujeta a criterios de racionalidad y razonabilidad, porque el Constituyente incluy\u00f3 algunos fundamentos te\u00f3ricos propios de la hacienda p\u00fablica que deben ser tenidos en cuenta por el Congreso, pues inciden no s\u00f3lo en el proceso presupuestal sino, adem\u00e1s, en aspectos materiales frente al cumplimiento de los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el mismo sentido la Sentencia C-423 de 1995 se\u00f1al\u00f3 al respecto: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Constituyente, al definir expresamente cu\u00e1les ingresos se consideran corrientes, y se\u00f1alar que son los tributarios y los no tributarios, a excepci\u00f3n de los de capital, dejando a la Ley Org\u00e1nica la clasificaci\u00f3n y categorizaci\u00f3n de estos \u00faltimos, estableci\u00f3 de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturaleza jur\u00eddica de sus ingresos, pues ello implicar\u00eda reconocerle capacidad discrecional, para que, seg\u00fan su propia concepci\u00f3n ideol\u00f3gica y las variables macroecon\u00f3micas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principio de seguridad jur\u00eddica.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Algunos efectos pr\u00e1cticos de la distinci\u00f3n entre ingresos corrientes y recursos de capital en el nivel territorial \u00a0<\/p>\n
14.- Seg\u00fan fue explicado, la Constituci\u00f3n y la ley no son ajenas a la distinci\u00f3n entre ingresos corrientes y recursos de capital. As\u00ed, la clasificaci\u00f3n de los recursos dentro del presupuesto tiene efectos pr\u00e1cticos en los niveles nacional y territorial. \u00a0En cuanto tiene que ver con el \u00e1mbito territorial, la Corte destaca los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El incremento en el Sistema General de Participaciones (SGP) y su distribuci\u00f3n a las entidades territoriales. Como fue explicado anteriormente el monto del SGP se determina en funci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, es decir, sin incluir los recursos de capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La referida sentencia C-423\/95 abord\u00f3 espec\u00edficamente este punto. En aquella oportunidad la Corte declar\u00f3 parcialmente inexequible la Ley 168 de 1994 \u201cPor la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 1995\u201d, porque los recursos recibidos por concepto de la concesi\u00f3n a particulares del servicio de telefon\u00eda celular fueron clasificados como recursos de capital, a pesar de tratarse de rentas contractuales consideradas como ingresos corrientes seg\u00fan la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto. \u00a0Dijo entonces la Corte: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa clasificaci\u00f3n \u00a0de los recursos objeto de impugnaci\u00f3n como ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, espec\u00edficamente como rentas contractuales ingresos no tributarios, implica, que un porcentaje de los mismos deba ser cedido por la Naci\u00f3n a los Departamentos y Distritos como parte del situado fiscal[10], art\u00edculo 356 de la C.P., y otro a los municipios como la participaci\u00f3n que de los mismos ordena para ellos el art\u00edculo 357 de la Carta. \u00a0Si se tratare, como lo afirma el Ministerio de Hacienda, de recursos de capital, no habr\u00eda lugar a dichas transferencias.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son pues de significativa trascendencia las consecuencias que se derivan de esta definici\u00f3n, pues dado que tales recursos corresponden, como lo afirman los actores, a la categor\u00eda de rentas contractuales, ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, ellos servir\u00e1n para la financiaci\u00f3n de programas prioritarios de inversi\u00f3n social, especialmente de educaci\u00f3n y salud.\u201d(Subrayado fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
– Las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 contemplan algunas restricciones para las entidades territoriales, teniendo en cuenta las disponibilidades de fondos a partir de una nueva categor\u00eda: los \u201cingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n\u201d. \u00a0Estos recursos comprenden los ingresos corrientes de las entidades territoriales, con exclusi\u00f3n de los que reciben las entidades territoriales a trav\u00e9s del nuevo Sistema General de Participaciones, los cuales son considerados como de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 617 de 2000 y 84 de la Ley 715 de 2001). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A manera de ejemplo, la Corte observa c\u00f3mo la Ley 617 de 2001 dispone que los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n: tienen incidencia directa en la categorizaci\u00f3n de los departamentos y municipios (art\u00edculos 1 y 2), determinan y limitan los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales (art\u00edculos 3, 4, 52 y 53), condicionan la creaci\u00f3n de municipios (art\u00edculo 15), establecen topes a los gastos de las asambleas y contralor\u00edas departamentales, as\u00ed como a los concejos, personer\u00edas y contralor\u00edas distritales y municipales (art\u00edculos 8 y 9), y autorizan la reducci\u00f3n de honorarios para concejales o diputados (art\u00edculo 20). \u00a0Igualmente, como el otorgamiento de cr\u00e9ditos para las entidades territoriales depende del cumplimiento de las limitaciones previstas en la ley (art\u00edculo 90), puede afirmarse que, en forma indirecta, los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n influyen en dicho aspecto. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la Ley 715 de 2001 tambi\u00e9n considera los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n como aspecto determinante para restringir la contrataci\u00f3n y nominaci\u00f3n de docentes (art\u00edculo 23), autorizar el financiamiento de la educaci\u00f3n misional (art\u00edculo 27) y de las Direcciones territoriales de salud (art\u00edculo 60), determinar la distribuci\u00f3n de algunos recursos del SGP y estimular la eficiencia de las entidades territoriales, seg\u00fan el aumento en la inversi\u00f3n social con ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n (art\u00edculo 79-2). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.- Con estos elementos de juicio, una vez explicado el fundamento te\u00f3rico y constitucional para diferenciar los ingresos corrientes de los recursos de capital, as\u00ed como su importancia y los criterios a los cuales est\u00e1 sujeta la actividad del legislador, la Corte debe establecer si la clasificaci\u00f3n de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de econom\u00eda mixta, del nivel territorial, se ajusta o no a los par\u00e1metros se\u00f1alados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.- Los art\u00edculos 27 y 31 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establecen cu\u00e1les son los recursos que se consideran ingresos corrientes y cu\u00e1les corresponden a recursos de capital. \u00a0Seg\u00fan el art\u00edculo 31, estos \u00faltimos comprenden, entre otros, \u201cel excedente financiero de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del Orden Nacional y de las Sociedades de Econom\u00eda Mixta con el r\u00e9gimen de aquellas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la mencionada Sentencia C-892 de 2002 MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, la Corte declar\u00f3 que la clasificaci\u00f3n elaborada por el Legislador tuvo como base el criterio de regularidad del ingreso, ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia constitucional. \u00a0En este sentido, la Corte concluy\u00f3 que esa postura no contraviene los mandatos superiores, m\u00e1s a\u00fan teniendo en cuenta el amplio margen de configuraci\u00f3n para regular la materia. \u00a0Sobre el particular dijo lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs m\u00e1s, prueba de la amplia facultad de que goza el legislador para hacer esta clasificaci\u00f3n, radica en que si, de acuerdo con el desarrollo de la econom\u00eda del pa\u00eds en asuntos comerciales y financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta, el legislador advierte que se re\u00fanen los elementos para estimar que los excedentes que ellas produzcan se dan con la regularidad y permanencia correspondientes, puede, perfectamente, decidir que tales excedentes, o una parte de ellos, no se incluyan dentro de los recursos de capital y se incluyan como ingresos corrientes. Obvio que una decisi\u00f3n de esta naturaleza tendr\u00eda que hacerla el legislador a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica.\u201c \u00a0<\/p>\n
La Corte consider\u00f3 razonable la clasificaci\u00f3n hecha por el Legislador para el nivel nacional, punto sobre el cual ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. \u00a0El interrogante es entonces si dicha clasificaci\u00f3n es constitucionalmente v\u00e1lida para el caso de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
17.- Pues bien, en esta oportunidad la Sala considera que el empleo de los mismos criterios para la preparaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n y programaci\u00f3n de los presupuestos de las entidades territoriales, no corresponde a una conducta caprichosa o arbitraria del legislador sino que, por el contrario, se inspira en el principio de unidad nacional y pretende armonizar el sistema presupuestal colombiano, respetando en todo caso el principio de autonom\u00eda territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan fue explicado anteriormente, por mandato de la Constituci\u00f3n la norma demandada tiene aplicaci\u00f3n extensiva en el proceso presupuestal de las entidades territoriales, lo cual supone entonces que en ese punto espec\u00edfico la autonom\u00eda de dichas entidades se desarrolla a partir de la ley org\u00e1nica que regula la materia (ver fundamentos No. 6, 7 y 8 de esta sentencia). \u00a0Pero si la clasificaci\u00f3n elaborada en ella no resulta irrazonable, no puede afirmarse que comporta la violaci\u00f3n del estatuto Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el excedente financiero de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de econom\u00eda mixta, sin importar si ellas son del nivel nacional o del nivel territorial, revisten caracter\u00edsticas comunes que permiten considerarlo como un recurso de capital para efectos presupuestales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala comparte los planteamientos del Ministerio P\u00fablico y de algunos intervinientes, cuando sostienen que si bien es cierto que dichos recursos pueden ser medianamente previsibles, no son susceptibles de determinaci\u00f3n anticipada y precisa, pues est\u00e1n sujetos a m\u00faltiples variables internas y externas que generan un amplio grado de incertidumbre sobre su recaudo efectivo. \u00a0Por tal motivo, bien pod\u00eda el legislador, dentro del margen de configuraci\u00f3n con que cuenta para regular la materia, determinar que esos recursos no fueran considerados como ingresos corrientes, precisamente con el fin de evitar desbalances en el presupuesto anual de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, con graves consecuencias en las estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds. \u00a0Ello, a juicio de la Corte, en nada contraviene los preceptos constitucionales invocados. \u00a0<\/p>\n
18.- Los conceptos de retrospectividad y regularidad no pueden confundirse, pues el hecho de que un an\u00e1lisis emp\u00edrico demuestre que un ingreso ha sido relativamente estable en el tiempo (retrospectivo), no supone que obedecer\u00e1 indefectiblemente las mismas variables para su c\u00e1lculo futuro (regularidad). \u00a0Adem\u00e1s, el deber de asegurar la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds no se reduce al control posterior y de emergencia, sino que, por el contrario, ha de estar dise\u00f1ado como mecanismo preventivo en el proceso de planeaci\u00f3n presupuestal. \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, lejos de significar un detrimento a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la norma plantea un modelo presupuestal para que sean las autoridades locales quienes identifiquen de manera cierta el monto y la naturaleza de sus ingresos disponibles y, con fundamentos s\u00f3lidos, puedan decidir cu\u00e1l ser\u00e1 su destino. \u00a0Pero en todo caso son las propias entidades, a trav\u00e9s de sus diferentes \u00f3rganos, las encargadas de administrar y disponer de los recursos. \u00a0<\/p>\n
19.- Finalmente, la Sala observa que, contrario a lo sugerido por el actor, la clasificaci\u00f3n rigurosa de los excedentes financieros como ingresos corrientes podr\u00eda afectar la autonom\u00eda de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de econom\u00eda mixta. \u00a0As\u00ed, en algunos casos el fortalecimiento institucional o las pol\u00edticas de expansi\u00f3n a partir de nuevas inversiones podr\u00edan verse disminuidas ante la imperiosa necesidad de trasladar un monto fijo y continuo de recursos a las entidades territoriales. \u00a0En estas condiciones, la clasificaci\u00f3n realizada por el Legislador resulta a\u00fan m\u00e1s razonable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los apartes acusados del art\u00edculo 31 del Decreto Ley 111 de 1996, que corresponde al art\u00edculo 13 de la Ley 179 de 1994. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Sentencias C-365 de 2001 MP. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez y C-305 de 1995 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
2 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0En aquella oportunidad la Corte estudi\u00f3 la demanda formulada contra el art\u00edculo 94 de la Ley 38 de 1989, relacionada con la aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica de los principios de la LOP para las normas presupuestales de las entidades territoriales. Esa disposici\u00f3n corresponde en su esencia a la norma compilada en el art\u00edculo 109 del Decreto 111 de 1996, anteriormente referida. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. entre muchas otras, las Sentencias C-337\/93 MP. Vladimiro Naranjo Mesa, C-490\/94 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-538\/95 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, C-1379\/00 MP. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, C-540\/01 MP. Jaime C\u00f3rdoba Trivi\u00f1o y C-579\/01 MP. Eduardo Montealegre Lynett.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Corte Constitucional, Sentencia C-478\/92 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-490\/94 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-442\/01 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-892\/02 MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, entre otras. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-308\/94 MP. Antonio Barrera Carbonell, C-423\/95 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y C-892 de 2002 MP. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, entre otras. \u00a0En la doctrina nacional ver Juan Camilo Restrepo, Hacienda P\u00fablica, Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 1994, p\u00e1g. 215. \u00a0<\/p>\n
7 Idem. \u00a0<\/p>\n
8 Corte Constitucional, Sentencia C-423\/95 MP. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 2001 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
10 A partir del Acto Legislativo No. 01 de 2001, esa afirmaci\u00f3n debe entenderse con referencia al Sistema General de Participaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1072\/02 \u00a0 AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Sentido frente al manejo presupuestal\/LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance \u00a0 LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Determinaci\u00f3n de componentes en primera fase rige en \u00e1mbito territorial \u00a0 LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Observancia por entidades territoriales de clasificaci\u00f3n t\u00e9cnica realizada \u00a0 ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Disposici\u00f3n extensiva a entidades territoriales \u00a0 INGRESOS CORRIENTES Y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8057","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8057","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8057"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8057\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8057"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8057"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8057"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}