\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1078\/02 \u00a0<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
LIBRE INICIATIVA PRIVADA Y LIBERTAD DE EMPRESA EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Alcance \u00a0<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Reglamentaci\u00f3n de condiciones \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACION, LICENCIA O PERMISO EN LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Establecimiento legislativo\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACION ADMINISTRATIVA-Significado\/AUTORIZACION ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-ampliaci\u00f3n de \u00e1mbito\/AUTORIZACION ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Extensi\u00f3n al campo de la actividad econ\u00f3mica \u00a0<\/p>\n
La autorizaci\u00f3n administrativa comporta la existencia de una prohibici\u00f3n previa sobre actividades que en principio se consideran propias de los particulares. \u00a0En el Estado Social de Derecho el \u00e1mbito de esas autorizaciones administrativas se ha visto ampliado de manera extraordinaria puesto que ya no opera exclusivamente a partir de la noci\u00f3n de orden p\u00fablico, concebido en la triple dimensi\u00f3n de tranquilidad, seguridad y salubridad, sino que se ha extendido al campo de la actividad econ\u00f3mica, dentro del cual adquiere una nueva dimensi\u00f3n, en funci\u00f3n del papel que al Estado le corresponde en la direcci\u00f3n de la econom\u00eda y la promoci\u00f3n del inter\u00e9s general. \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACION ADMINISTRATIVA-Tipolog\u00eda \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACION ADMINISTRATIVA-Establecimiento por ley\/AUTORIZACION ADMINISTRATIVA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACION ADMINISTRATIVA-No es derecho adquirido \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACION ADMINISTRATIVA COMO ACTO CONDICION \u00a0<\/p>\n
AUTORIZACION ADMINISTRATIVA EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Modificaci\u00f3n o revocaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
HABILITACION O PERMISO EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Car\u00e1cter intransferible\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PERMISO EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Car\u00e1cter intransferible \u00a0<\/p>\n
PERMISO EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Empresario como persona natural o jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
HABILITACION O PERMISO EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-No revocaci\u00f3n sin justa causa o indemnizaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
HABILITACION O PERMISO EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Transferencia de empresa \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter de intransferible que de conformidad con la ley tienen las habilitaciones y los permisos en materia de servicio p\u00fablico de transporte no es contrario a la Constituci\u00f3n y las disposiciones acusadas, analizadas en el contexto de las normas que rigen la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, no comportan una prohibici\u00f3n para la transferencia, a cualquier t\u00edtulo, de las empresas de transporte o para la cesi\u00f3n de sus operaciones, sino la exigencia de que, en cada caso, los adquirentes tramiten, de conformidad con la ley y el reglamento, las respectivas habilitaciones o permisos, sin que dicho tr\u00e1mite pueda constituirse en una limitaci\u00f3n injustificada para tal transferencia o cesi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-4095 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 13, 18 parcial y 60 parcial de la Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actor: Luis Eduardo Forero Medina \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Eduardo Forero Medina demand\u00f3 los art\u00edculos 13, 18 parcial y 60 parcial de la Ley 336 de 1996, \u201cpor la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 19 de junio de 2002, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 13 y 18, y rechaz\u00f3 la pretensi\u00f3n en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 60, por existir cosa juzgada absoluta sobre su constitucionalidad (Sentencia C-066 de 1999). \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben los art\u00edculos acusados, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial n\u00famero 42.948 de diciembre 28 de 1996. Se subraya en el art\u00edculo 18 el aparte demandado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 336 de 1996 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 20) \u00a0<\/p>\n
Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 13. La habilitaci\u00f3n es intransferible a cualquier t\u00edtulo. \u00a0En consecuencia, los beneficiarios de la misma no podr\u00e1n celebrar o ejecutar acto alguno que, de cualquier manera, implique que la actividad transportadora se desarrolle por persona diferente a la que inicialmente le fue concedida, salvo los derechos sucesorales. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 18. El permiso para prestar el servicio p\u00fablico de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en \u00e9l establecidas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante considera que los art\u00edculos del Estatuto Nacional de Transporte respecto de los cuales se admiti\u00f3 la demanda vulneran los art\u00edculos \u00a058 y 63 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Inicia su argumentaci\u00f3n con un breve recuento sobre el contexto legal de las disposiciones acusadas, para se\u00f1alar que de acuerdo con el r\u00e9gimen de la Ley 336 de 1996 las empresas de transporte p\u00fablico necesitan habilitaci\u00f3n oficial para operar y que la prestaci\u00f3n del servicio est\u00e1 sujeta a la expedici\u00f3n de un permiso o contrato de concesi\u00f3n u operaci\u00f3n por parte de la autoridad competente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En criterio del demandante, los art\u00edculos 13 y 18 de la Ley 336 de 1996 limitan el derecho de propiedad que tienen los empresarios del transporte p\u00fablico en relaci\u00f3n con la autorizaci\u00f3n o habilitaci\u00f3n para prestar el servicio p\u00fablico de transporte y con el permiso para operar que se les expide por la autoridad competente. Expresa que cuando la ley declara que la habilitaci\u00f3n y el permiso son intransferibles, se vulnera el derecho a la libre y voluntaria disposici\u00f3n de la propiedad protegido por el art\u00edculo 58 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El accionante considera que el acto administrativo que concede la habilitaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico otorga un derecho de propiedad que hace parte de la esfera patrimonial del beneficiario, quien, por consiguiente, pude disponer libremente sobre la autorizaci\u00f3n o habilitaci\u00f3n, la cual puede ser enajenada o traspasada, puesto que una de las cualidades inherentes a la propiedad es \u201c… su car\u00e1cter traslativo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expresa que cuando la norma acusada dispone que tal habilitaci\u00f3n es intransferible, viola el r\u00e9gimen constitucional de la propiedad, por cuanto la Constituci\u00f3n de 1991, en su art\u00edculo 63, hizo un cat\u00e1logo de los bienes que tienen la condici\u00f3n de inalienables, esto es, seg\u00fan cita del diccionario de la Academia, \u201cque no se puede enajenar\u201d (pasar o transmitir a otro el dominio de una cosa o alg\u00fan otro derecho sobre ella), cat\u00e1logo dentro del cual no cabr\u00eda la habilitaci\u00f3n para operar el servicio de transporte, porque s\u00f3lo resulta aplicable a los bienes p\u00fablicos, no a los privados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego de hacer un recuento del tratamiento constitucional que se le ha dado en Colombia a la figura de la inalienabilidad de los bienes, concluye que la imposici\u00f3n de este tipo de restricci\u00f3n constituye, en este caso, un \u201ccapitis deminutio\u201d o una p\u00e9rdida de capacidad de un derecho que pertenece al patrimonio de una persona privada. Argumenta que al convertir un derecho en inalienable, se restringe el principio de la libre empresa, limitando la iniciativa privada por haber sustra\u00eddo del comercio ese derecho que se encuentra dentro de la esfera patrimonial. Tambi\u00e9n se\u00f1ala que la posibilidad de transferir la habilitaci\u00f3n permite el mejoramiento del servicio de transporte p\u00fablico en beneficio de los usuarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente manifiesta que el principio de la libertad de empresa contenido en la Ley 105 de 1993 declara que las \u00fanicas restricciones a la iniciativa privada pueden estar encaminadas a evitar la competencia desleal y el abuso de posiciones dominantes en el mercado. \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n del Ministerio de Transporte\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Harold Iguar\u00e1n Ballesteros, actuando en calidad de apoderado de la Naci\u00f3n-Ministerio de Transporte, intervino en este proceso con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
En la intervenci\u00f3n se resalta la creciente participaci\u00f3n del sector privado en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, y en especial del servicio de transporte p\u00fablico, bajo la direcci\u00f3n, regulaci\u00f3n y control del Estado. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que las habilitaciones concedidas a los particulares para la prestaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico constituyen el t\u00edtulo para ejercer la actividad, sin que deba entenderse que se genera un derecho adquirido que se encuentra dentro del patrimonio del beneficiario de la habilitaci\u00f3n como ha sido expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-043 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, considera que los art\u00edculos demandados no vulneran los derechos de propiedad y de libertad de empresa puesto que no restringen aspectos societarios o accionarios de las empresas prestadoras de los servicios de transporte p\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hace \u00e9nfasis en que la habilitaci\u00f3n no puede ser avaluada ni tasada por el particular, y que su otorgamiento corresponde a la acreditaci\u00f3n de ciertos requisitos que puede no cumplir el cesionario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, solicita se tenga en cuenta dentro del aspecto probatorio las siguientes normas: Decreto 2171 de 1992, Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996 y Decreto 101 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. \u00a0CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en concepto No. 900001 recibido el 13 de agosto de 2002, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los art\u00edculos demandados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fundamenta su posici\u00f3n en que las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 consideran el transporte p\u00fablico como \u201cun servicio p\u00fablico esencial bajo la regulaci\u00f3n del Estado\u201d (fl. 78), el cual debe garantizar la prestaci\u00f3n del servicio y su funcionamiento conforme al inter\u00e9s general. Los art\u00edculos 333 y 334 de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1alan la facultad legal para delimitar los alcances de la libertad econ\u00f3mica en relaci\u00f3n con los principios de inter\u00e9s general, de intervenci\u00f3n estatal, de protecci\u00f3n del medio ambiente, de productividad y otros elementos que permiten el desarrollo de los servicios p\u00fablicos. Dentro del ordenamiento jur\u00eddico, el Estado puede restringir y prohibir el ejercicio de ciertas actividades en raz\u00f3n a la naturaleza del servicio prestado y seg\u00fan criterios de razonabilidad y proporcionalidad, resultando comprensibles aquellas limitaciones impuestas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos debido a su trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. El \u00fanico l\u00edmite a esas restricciones razonables es que se respete el n\u00facleo esencial de las libertades p\u00fablicas y de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el Estado, al otorgar la autorizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico, tiene en consideraci\u00f3n criterios de idoneidad, capacidad t\u00e9cnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado, con el fin de garantizar la eficiente prestaci\u00f3n del servicio, su continuidad, ciertos niveles de seguridad y la protecci\u00f3n al medio ambiente. Debe resaltarse que califica la autorizaci\u00f3n o habilitaci\u00f3n como intuito personae. \u00a0<\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico no comparte las consideraciones del accionante referentes al supuesto derecho de propiedad sobre la posibilidad de prestar el servicio que tiene el beneficiario de una autorizaci\u00f3n. \u00a0Se\u00f1ala que el numeral 5\u00ba del art. 3\u00ba de la Ley 105 de 1993 estipula que las permisos \u201cno generan derechos adicionales ni diferentes a los estipulados en tales contratos y permisos\u201d (fl. 80) y por lo tanto, no corresponde a un derecho subjetivo que hace parte del patrimonio del titular. Tampoco considera que se restrinja la iniciativa privada de las empresas prestadoras del servicio de transporte p\u00fablico pues no se opone a la creaci\u00f3n de este tipo de empresas siempre y cuando cumplan con los requisitos que exige la ley para la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concluye diciendo que es razonable y proporcional restringir la prestaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico por ser de inter\u00e9s general (art\u00edculos 1 y 365 de la Constituci\u00f3n), de inter\u00e9s social y ambiental, porque se pretende garantizar la continuidad y eficiencia de la prestaci\u00f3n del servicio y la seguridad de la vida e integridad de los usuarios. Por \u00faltimo, \u00a0enfatiza la necesidad de ejercer un control sobre la prestaci\u00f3n del servicio con el fin de velar por el cumplimiento de estas finalidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra algunos apartes de unas disposiciones que integran una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre la misma, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241-4 de la Carta Fundamental. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo que se debate \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio del control integral de constitucionalidad que de conformidad con el art\u00edculo 22 del Decreto 2067 de 1991 le corresponde ejercer a la Corte, de los cargos presentados por el demandante se desprende la necesidad de establecer si resulta contrario al derecho de propiedad garantizado en la Constituci\u00f3n que la ley disponga que la habilitaci\u00f3n y los permisos para la prestaci\u00f3n del servicio publico de transporte son intransferibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el actor las disposiciones acusadas comportan una limitaci\u00f3n del derecho de propiedad, por cuanto, en primer lugar, la habilitaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n para operar el servicio p\u00fablico de transporte, una vez concedida por las autoridades administrativas, entra a formar parte del patrimonio del beneficiario, quien, en ejercicio de su derecho de propiedad, estar\u00eda en condici\u00f3n de disponer libremente de la misma. En ese contexto, establecer que la habilitaci\u00f3n o permiso es intransferible, no solamente resulta contrario al art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, sino que desconoce tambi\u00e9n que el constituyente calific\u00f3, en el art\u00edculo 63 de la Carta, los bienes que tienen la calidad de inenajenables, sin que dicho r\u00e9gimen, que se aplica a los bienes p\u00fablicos, pueda aplicarse a los de car\u00e1cter privado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Quien interviene por el Ministerio del Transporte y el Procurador General de la Naci\u00f3n, coinciden en se\u00f1alar que las normas acusadas no son contrarias a la Constituci\u00f3n, por cuanto se inscriben en el contexto del servicio de transporte, que ha sido definido como un servicio p\u00fablico esencial que, en tal condici\u00f3n, est\u00e1 sujeto a la regulaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, control y vigilancia del Estado. Agregan que dentro de ese r\u00e9gimen, para la protecci\u00f3n de los intereses colectivos, es posible que para que un particular pueda prestar el servicio de transporte se le exija una previa licencia o autorizaci\u00f3n. Tal autorizaci\u00f3n, concluyen los intervinientes, no puede asimilarse a un derecho de propiedad del que su titular pueda disponer libremente, para transferirlo a terceros, y \u00a0la limitaci\u00f3n que en ese sentido impone la ley no es irrazonable o desproporcionada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las autorizaciones, habilitaciones o permisos en el servicio p\u00fablico de transporte \u00a0<\/p>\n
El transporte p\u00fablico tiene, por virtud de la ley, el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico esencial que se presta bajo la regulaci\u00f3n del Estado y que debe operar sobre la premisa de la prelaci\u00f3n del inter\u00e9s general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garant\u00eda de la prestaci\u00f3n del servicio y a la protecci\u00f3n de los usuarios. (Art. 5 Ley 336 de 1996)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dentro del marco especial de regulaci\u00f3n que le es propio, el servicio p\u00fablico de transporte es prestado, en general, por particulares, quienes con sujeci\u00f3n a las condiciones que fije el Estado para garantizar la seguridad, comodidad y accesibilidad (art. 3\u00ba Ley 336 de 1996), desarrollan su actividad al amparo de la garant\u00eda constitucional de la libertad de empresa y de la libre competencia. \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular, la Corte, en Sentencia C-043 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la que se estudi\u00f3 la naturaleza de las habilitaciones que debe conferir el Estado para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte en funci\u00f3n del car\u00e1cter revocable que la ley les asigna, hizo un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, en el que se muestra que si bien es cierto que la Constituci\u00f3n garantiza la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (art. 333 C.P.), la Corte ha insistido en que \u201c… la Carta Pol\u00edtica no ha acogido un modelo econ\u00f3mico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera arm\u00f3nica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del inter\u00e9s colectivo (art\u00edculo 1\u00ba), por las competencias de intervenci\u00f3n y regulaci\u00f3n a cargo del Estado (art\u00edculos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.\u201d1\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expres\u00f3 la Corte que \u201c… la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obst\u00e1culo insuperable para la actividad de intervenci\u00f3n del Estado, particularmente en materia econ\u00f3mica y de servicios p\u00fablicos.\u201d Y puso de presente c\u00f3mo \u201c… el propio art\u00edculo 333 de la Carta permite el desarrollo de dicha iniciativa privada, pero \u2018… dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan\u2019 y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance \u2018… cuando as\u00ed lo exijan el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n\u2019.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 la Corporaci\u00f3n que al amparo de los art\u00edculos 150-21, 150-23, 334 y 365 de la Constituci\u00f3n sobre intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos, la ley puede facultar al ejecutivo para que, con el fin de mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio la prestaci\u00f3n eficiente del mismo, reglamente las condiciones que deben cumplir quienes aspiren a la habilitaci\u00f3n para prestar el servicio publico de transporte o a los permisos necesarios para el efecto, (arts. 2\u00b0, 3\u00b0, 4\u00b0 y 5\u00b0 de la Ley 336\/96).2 \u00a0<\/p>\n
Tal facultad que la ley confiere al ejecutivo se inscribe dentro de las previsiones del art\u00edculo 333 Superior, conforme al cual \u201c[l]a actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan\u201d y \u201c[p]ara su ejercicio, nadie podr\u00e1 exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizaci\u00f3n de la ley.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde, entonces, a la ley establecer las condiciones en las cuales la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada pueden verse sometidas a la exigencia de previas autorizaciones, licencias o permisos. \u00a0<\/p>\n
3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De las autorizaciones administrativas \u00a0<\/p>\n
De manera general puede decirse que la autorizaci\u00f3n administrativa comporta la existencia de una prohibici\u00f3n previa sobre actividades que en principio se consideran propias de los particulares3. \u00a0En el Estado Social de Derecho el \u00e1mbito de esas autorizaciones administrativas se ha visto ampliado de manera extraordinaria puesto que, como lo han puesto de presente Eduardo Garc\u00eda de Enterr\u00eda y Tom\u00e1s-Ram\u00f3n Fern\u00e1ndez, \u00a0ya no opera exclusivamente a partir de la noci\u00f3n de orden p\u00fablico, concebido en la triple dimensi\u00f3n de tranquilidad, seguridad y salubridad, sino que se ha extendido al campo de la actividad econ\u00f3mica, dentro del cual adquiere una nueva dimensi\u00f3n, en funci\u00f3n del papel que al Estado le corresponde en la direcci\u00f3n de la econom\u00eda y la promoci\u00f3n del inter\u00e9s general.4 \u00a0<\/p>\n
Dentro de la tipolog\u00eda de las autorizaciones administrativas presentada por los citados autores importa destacar, para los efectos de esta providencia, en primer lugar, las que corresponden a la distinci\u00f3n entre autorizaciones para la realizaci\u00f3n de una operaci\u00f3n determinada, que se agotan una vez realizada la operaci\u00f3n, y las que se conceden para una actividad que se prolonga en el tiempo, caso en el cual su vigencia se supedita a la persistencia de las condiciones que se tuvieron en cuenta para su otorgamiento. En segundo lugar, es necesario tener en cuenta que las autorizaciones pueden responder a competencias estrictamente regladas, evento en el cual, satisfechas por el particular las condiciones generales previstas en la norma, la autorizaci\u00f3n debe concederse necesariamente, o pueden estar previstas bajo la modalidad de \u00a0una potestad discrecional de la Administraci\u00f3n, la cual puede tener un margen de apreciaci\u00f3n en torno a la oportunidad o las condiciones de la autorizaci\u00f3n. Finalmente Garc\u00eda de Enterr\u00eda y Fern\u00e1ndez, distinguen entre autorizaciones personales, reales y mixtas, seg\u00fan que su centro de atenci\u00f3n se sit\u00fae en la persona del peticionario, caso en el cual tendr\u00e1n el car\u00e1cter de intuito personae, o en las condiciones del objeto, evento en el cual, en principio, no cabr\u00eda restricci\u00f3n alguna a la libre transmisi\u00f3n de las mismas. Es frecuente, sin embargo, como lo ponen de presente estos autores, que las autorizaciones tengan el car\u00e1cter de mixtas, caso en el cual est\u00e1n presentes los elementos caracter\u00edsticos de los dos extremos. \u00a0<\/p>\n
Las autorizaciones comportan, en \u00a0general, una limitaci\u00f3n de la libre iniciativa y de la libertad econ\u00f3mica y no pueden, conforme al r\u00e9gimen constitucional colombiano, establecerse sino por disposici\u00f3n de la ley. En cuanto que medida de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, dichas autorizaciones, en relaci\u00f3n con sus fines y modalidades deben sujetarse las previsiones de los art\u00edculos 150 numerales 21 y 23, y 334 de la Constituci\u00f3n, y, en todo caso, a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. \u00a0<\/p>\n
Cabe se\u00f1alar, finalmente que, tal como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de la Corte, las autorizaciones administrativas no constituyen derechos adquiridos para sus beneficiarios, \u00a0sino que, particularmente las que se refieren al ejercicio continuo de una actividad y tienen vocaci\u00f3n de permanencia, -como las que, precisamente, se conceden para la actividad de transporte-, dan lugar a una situaci\u00f3n legal y reglamentaria, en la que los derechos y las obligaciones que de ellas se derivan, est\u00e1n referidos a la norma que establece la restricci\u00f3n para la actividad de los particulares y el r\u00e9gimen de la respectiva autorizaci\u00f3n. \u00a0 Este tipo de autorizaciones, como lo han puesto de presente Garc\u00eda de Enterr\u00eda y Fern\u00e1ndez, \u201c…responden, en efecto, con car\u00e1cter general \u00a0al esquema de los actos condici\u00f3n (concepto que perfil\u00f3 Le\u00f3n DUGUIT); son, pues, t\u00edtulos jur\u00eddicos que colocan al administrado en una situaci\u00f3n impersonal y objetiva, definida abstractamente por las normas en cada caso aplicables y libremente modificables por ellas, una situaci\u00f3n, en fin, legal y reglamentaria, cuyo contenido, en su doble vertiente, positiva y negativa (derechos y obligaciones), hay que referir en cada momento a la normativa en vigor.\u201d 5 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la Corte, sobre este particular, refiri\u00e9ndose de manera espec\u00edfica a las autorizaciones para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, expres\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cNo puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio p\u00fablico de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales -lo ha dicho la Corte- aquellos que “se entienden incorporados v\u00e1lida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”. Se trata simplemente de derechos temporales de operaci\u00f3n, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulaci\u00f3n legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del inter\u00e9s general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n.\u201d6 \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia la Corte precis\u00f3 que las modificaciones que es posible imponer a las condiciones de la autorizaci\u00f3n, o incluso la revocatoria de la misma cuando se presenten cambios en las circunstancias, no pretenden desconocer el derecho que tiene el particular para operar el servicio p\u00fablico, sino que \u201c… dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el inter\u00e9s general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecuci\u00f3n, o bien por determinaciones de la Administraci\u00f3n dirigidas a la optimizaci\u00f3n del servicio, o bien por normas posteriores de car\u00e1cter legal o reglamentario, tambi\u00e9n dictadas por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s general.\u201d Siguiendo al tratadista Roberto Dromi en su obra \u201cDerecho Administrativo\u201d7 la Corte puso de presente la precariedad de los derechos que se derivan de la autorizaci\u00f3n frente a la posibilidad, e incluso el imperativo, que tiene la Administraci\u00f3n de afectarlos cuando as\u00ed lo exija el inter\u00e9s p\u00fablico, en el marco de regulaci\u00f3n del respectivo servicio p\u00fablico y conforme a las normas que rigen la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De las habilitaciones y permisos para la operaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte \u00a0<\/p>\n
En materia de transporte, de conformidad con el art\u00edculo 11 de la Ley 336 de 1996, las empresas interesadas en prestar el servicio p\u00fablico de transporte o constituidas para tal fin, deber\u00e1n solicitar y obtener habilitaci\u00f3n para operar, habilitaci\u00f3n que consiste en la autorizaci\u00f3n expedida por la autoridad competente para la prestaci\u00f3n del servicio en cada modo de transporte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La misma norma dispone que corresponde al Gobierno Nacional fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitaci\u00f3n, en materia de organizaci\u00f3n, capacidad econ\u00f3mica y capacidad t\u00e9cnica, as\u00ed como se\u00f1alar \u201c… los requisitos que deber\u00e1n acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostraci\u00f3n de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobaci\u00f3n del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesi\u00f3n o vinculaci\u00f3n de equipos de transporte, factores de seguridad, \u00e1mbito de operaci\u00f3n y necesidades del servicio.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 12 de la Ley 336 de 1996, a su vez, se se\u00f1alan los criterios que, en materia de organizaci\u00f3n, condiciones t\u00e9cnicas, condiciones de seguridad, capacidad financiera y origen de los recursos, deber\u00e1 tener en cuenta el Gobierno para la regulaci\u00f3n correspondiente, al paso que en los art\u00edculos 14 y 15 de la ley se regulan la forma, el procedimiento y las caracter\u00edsticas generales de la habilitaci\u00f3n, entre las que se destaca la posibilidad de que la misma sea modificada cuando surjan cambios en las condiciones que se tuvieron en cuenta para otorgarla. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, de acuerdo con el art\u00edculo 3\u00ba numeral 7 de la Ley 105 de 1993, \u201c[s]in perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de car\u00e1cter internacional, la prestaci\u00f3n del servicio de transporte p\u00fablico estar\u00e1 sujeta a la expedici\u00f3n de un permiso o contrato de concesi\u00f3n u operaci\u00f3n por parte de la autoridad competente.\u201d Agrega esa disposici\u00f3n que \u201c[q]uien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendr\u00e1 derecho a ese permiso o contrato de concesi\u00f3n u operaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 16 de la Ley 336 de 1996 se reitera que, en las condiciones previstas en el art\u00edculo 3\u00ba numeral 7\u00ba \u00a0de la Ley 105 de 1993, adem\u00e1s de la habilitaci\u00f3n, para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte se requiere \u201c… la expedici\u00f3n de un permiso o a la celebraci\u00f3n de un contrato de concesi\u00f3n u operaci\u00f3n, seg\u00fan que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o \u00e1reas de operaci\u00f3n, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional.\u201d \u00a0<\/p>\n
A diferencia de la habilitaci\u00f3n, para cuyo otorgamiento se toman en cuenta, fundamentalmente, aspectos subjetivos del empresario, tales como la capacidad administrativa, financiera y t\u00e9cnica, el permiso se orienta hacia los requerimientos objetivos del servicio y de acuerdo con el art\u00edculo 17 de la Ley 336, estar\u00e1 sometido a las condiciones de regulaci\u00f3n o de libertad que para su prestaci\u00f3n se establezcan para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilizaci\u00f3n. De esta manera, en general, el transporte de pasajeros queda sometido a ese r\u00e9gimen de regulaci\u00f3n o libertad, al paso que la ley expresamente se\u00f1ala que en materia de carga, si bien es necesaria la habilitaci\u00f3n y el permiso, y el servicio habr\u00e1 de prestarse de acuerdo con las condiciones que se fijen para el efecto, \u201c… no existir\u00e1n restricciones para rutas y frecuencias, \u00e9stas ser\u00e1n determinadas por el mercado.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante que de acuerdo con la transcripci\u00f3n que se ha hecho del art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 105 de 1993, el otorgamiento de los permisos responder\u00eda a una competencia estrictamente reglada, no se puede desconocer que limitaciones f\u00e1cticas, tales como, por ejemplo, la capacidad de las rutas, imponen restricciones de acceso a la prestaci\u00f3n del servicio. A esos efectos, el art\u00edculo 19 de la ley dispone que \u201c[e]l permiso para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte se otorgar\u00e1 mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creaci\u00f3n de nuevas empresas, seg\u00fan lo determine la reglamentaci\u00f3n que expida el Gobierno Nacional.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Establece el mismo art\u00edculo que cuando el servicio a prestar no est\u00e9 sujeto a rutas y horarios predeterminados \u201c… el permiso se podr\u00e1 otorgar directamente junto con la habilitaci\u00f3n para operar como empresa de transporte.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, se proceda mediante concesi\u00f3n, se\u00f1ala la ley que deber\u00e1 acudirse al tr\u00e1mite de una \u00a0licitaci\u00f3n p\u00fablica, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones se\u00f1aladas en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y que no podr\u00e1 ordenarse la apertura de la licitaci\u00f3n sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilizaci\u00f3n. En este caso se dispone que el Gobierno Nacional deber\u00e1 incluir como criterio de adjudicaci\u00f3n, normas que garanticen la competencia y eviten el monopolio. (art. 21 Ley 336 de 1996) \u00a0<\/p>\n
La regulaci\u00f3n de las condiciones para el otorgamiento de la habilitaci\u00f3n o el permiso, en \u00a0todo caso, adem\u00e1s de a los par\u00e1metros contenidos en las normas que se acaban de enunciar, debe sujetarse a los tratados y convenios internacionales que sobre el particular haya suscrito Colombia y las leyes especiales sobre la materia, en particular la Ley 105 de 1993 que establece disposiciones b\u00e1sicas en materia de transporte y la propia Ley 336 de 1996. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, en su art\u00edculo 3\u00ba numeral 5\u00ba, la Ley 105 de 1093 dispone que \u201c[e]l otorgamiento de permisos o contratos de concesi\u00f3n a operadores de transporte p\u00fablico a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos.\u201d Esta disposici\u00f3n, cuyo sentido \u00a0resulta aplicable tambi\u00e9n a la habilitaci\u00f3n, se desprende de la naturaleza misma de las instituciones del permiso o la habilitaci\u00f3n, en la medida en que, tal como lo ha se\u00f1alado la Corte, ellas no constituyen un derecho adquirido, ni sus beneficiarios puede reclamar la titularidad del derecho de propiedad sobre las mismas. En la Sentencia C-043 de 1998 ya aludida, la Corte expres\u00f3 que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio p\u00fablico de transporte no genera derechos adquiridos que se incorporen de manera definitiva al patrimonio de los operadores de dicho servicio, sino que da lugar a derechos temporales de operaci\u00f3n, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulaci\u00f3n legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, desde una perspectiva econ\u00f3mica, la habilitaci\u00f3n o el permiso si pueden considerarse como un activo intangible, susceptible de valoraci\u00f3n econ\u00f3mica. As\u00ed, el empresario que ha dispuesto y organizado un conjunto de bienes, que satisface las condiciones t\u00e9cnicas, financieras, de seguridad, ambientales, etc., que de conformidad con la ley se hayan establecido para obtener la habilitaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y que adicionalmente haya obtenido un permiso de operaci\u00f3n mediante concurso p\u00fablico, puede considerar que tales habilitaci\u00f3n y permiso tienen un valor econ\u00f3mico y un contenido patrimonial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El car\u00e1cter de intransferible que la ley atribuye a las habilitaciones y permisos en materia de transporte p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la Ley 336 de 1996, en los apartes demandados, dispone que tanto la habilitaci\u00f3n como el permiso son intransferibles. \u00a0<\/p>\n
3.3.1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En ese contexto, cabe distinguir, en primer lugar, entre la transferencia de la habilitaci\u00f3n o del permiso propiamente tales, por un lado, frente a, por otro, la transferencia de la empresa o unidad de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica que funciona con base en ellos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A este respecto debe precisarse que, justamente en atenci\u00f3n a que el permiso y la habilitaci\u00f3n no generan un derecho asimilable a la propiedad, pese a que son susceptibles de valoraci\u00f3n econ\u00f3mica, no pueden negociarse separadamente de la empresa para la cual fueron conferidos. \u00a0No se trata de un bien separable de la empresa, tiene valor s\u00f3lo como parte de ella, pero no es susceptible de transferirse por separado, por expresa disposici\u00f3n de la ley. No observa la Corte que en esa limitaci\u00f3n legal est\u00e9 presente elemento alguno de inconstitucionalidad. Dado que sobre la habilitaci\u00f3n o el permiso no existe derecho de propiedad, ni derechos distintos a los previstos en su propio r\u00e9gimen, carecen de sustento los cargos que por este concepto presenta \u00a0el actor. Por otra parte, en cuanto que se inscriben en un r\u00e9gimen de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, que por lo dem\u00e1s se aplica a un servicio p\u00fablico calificado c\u00f3mo esencial por la ley, la limitaci\u00f3n que esa prohibici\u00f3n comporta no resulta desproporcionada o irrazonable, por cuanto la habilitaci\u00f3n y los permisos se conceden a la vista de unas particulares condiciones \u2013y, en el caso de los permisos, mediante concurso-, raz\u00f3n por la cual, resulta claro que el beneficiario no puede disponer libremente de ellos, en cuanto que, en la hip\u00f3tesis que es objeto de estudio, la habilitaci\u00f3n o el permiso, como activos intangibles se transferir\u00edan a persona distinta de aquella para la cual fueron conferidos, sin que haya acreditado las condiciones que de acuerdo con la ley se exigen en materia de capacidad administrativa, t\u00e9cnica y \u00a0financiera, origen de los recursos, etc. \u00a0<\/p>\n
3.3.2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Del tenor literal de las normas demandadas, sin embargo, se desprende un segundo contenido de regulaci\u00f3n relevante a efectos de esclarecer los cargos de inconstitucionalidad que se han presentado. En esta segunda aproximaci\u00f3n, surge el interrogante en torno a lo que ocurre cuando se transfiere la titularidad de la empresa de transporte en su conjunto. \u00a0<\/p>\n
En esta dimensi\u00f3n es necesario distinguir entre, por un lado, el empresario de transporte persona natural y, por otro, \u00a0el empresario constituido como persona jur\u00eddica. \u00a0<\/p>\n
Cuando el empresario es una persona jur\u00eddica, \u00e9sta podr\u00eda, en un momento dado, vender, o ceder a cualquier t\u00edtulo, total o parcialmente, su operaci\u00f3n de transporte, caso en el cual la persona titular de la operaci\u00f3n se desprende de la misma, o de la fracci\u00f3n que haya transferido, la que ser\u00eda asumida por una persona distinta. Tambi\u00e9n cabe la posibilidad de que se presenten cambios en la composici\u00f3n del capital de la persona jur\u00eddica o en la identidad de sus socios, pero sin que haya transferencia de activos de la empresa. En este \u00faltimo caso no operar\u00eda la restricci\u00f3n contenida en las disposiciones demandadas, porque no hay cambio en la titularidad de la habilitaci\u00f3n o el permiso, sin perjuicio de las medidas que se hayan previsto en cuanto a, por ejemplo, el registro de los propietarios de las personas jur\u00eddicas, o el control sobre el origen de los recursos de los adquirentes. \u00a0<\/p>\n
Cuando el empresario es una persona natural que vende su negocio o cuando se trata de la transferencia de la operaci\u00f3n de transporte p\u00fablico por parte de una persona jur\u00eddica, s\u00ed se da un cambio que implica que la actividad transportadora se prestar\u00e1 por persona distinta de aquella la que se le confiri\u00f3 la habilitaci\u00f3n o el permiso, y el negocio est\u00e1 proscrito por la ley, en las disposiciones demandadas. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 13 de la Ley 336 de 1996 no se limita a se\u00f1alar que la habilitaci\u00f3n es intransferible a cualquier t\u00edtulo, sino que, adem\u00e1s, dispone que, \u201c[e]n consecuencia, los beneficiarios de la misma no podr\u00e1n celebrar o ejecutar acto alguno que, de cualquier manera, implique que la actividad transportadora se desarrolle por persona diferente a la que inicialmente le fue concedida, salvo los derechos sucesorales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque esa previsi\u00f3n normativa no es expresa en el art\u00edculo 18, que regula el permiso, de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la ley se deriva que en este caso rige tambi\u00e9n la misma restricci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En estas normas existe una limitaci\u00f3n a la libre transferencia de los bienes que conforman la empresa de transporte, sin embargo, esa limitaci\u00f3n se deriva del car\u00e1cter intuito personae de la habilitaci\u00f3n o el permiso y su alcance no puede ser otro que el de exigir que para que la transferencia pueda ser efectiva, el adquirente de la empresa debe, previamente, obtener sus respectivos habilitaci\u00f3n y permiso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, las disposiciones acusadas hab\u00edan sido modificadas por los \u00a0decretos, 1112 de 1999 y 266 de 2000, que fueron declarados inexequibles por la Corte por deficiencias en las facultades extraordinarias que para expedirlos se hab\u00edan conferido al Ejecutivo. \u00a0<\/p>\n
Tales decretos, en la perspectiva de despejar dudas como las que en el terreno constitucional ha planteado el actor, prescind\u00edan de la declaraci\u00f3n de intransferibilidad de la habilitaci\u00f3n y del permiso y en su lugar se dispon\u00eda que \u201c [a] (sic) la habilitaci\u00f3n, as\u00ed como a (sic) todos los actos de comercio de las empresas de servicio de transporte p\u00fablico, as\u00ed como los que ejerzan sus asociados o socios, se regir\u00e1n exclusivamente por las reglas de derecho privado salvo que la Constituci\u00f3n o la ley dispongan lo contrario.\u201d Y en concreto, en la materia que es objeto de examen se dispon\u00eda que \u201c[c]uando de la realizaci\u00f3n de dichos actos o por causa de muerte, resulte que la actividad transportadora se desarrollar\u00eda por persona distinta a la que inicialmente le fue concedida la habilitaci\u00f3n, y\/o la autorizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, la nueva persona deber\u00e1 obtener la habilitaci\u00f3n y\/o la respectiva autorizaci\u00f3n para la prestaci\u00f3n del servicio de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que para el efecto expida el Gobierno nacional.\u201d8\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La orientaci\u00f3n que se hab\u00eda introducido en las normas de los Decretos 1112 de 1999 y 266 de 2000, buscaba, precisamente, impedir que, en la pr\u00e1ctica, del r\u00e9gimen de las habilitaciones y los permisos se derivase una limitaci\u00f3n a la libre transferencia de activos entre las empresas de transporte, para lo cual, por una parte, se ajustaba la ley para expresar que la limitaci\u00f3n en ella contenida se refer\u00eda \u00fanicamente a la imposibilidad de operar empresas de transporte sin las respectivas habilitaci\u00f3n o permiso, sin que ello afectase las transacciones comerciales que quisiesen realizar entre si los empresarios del transporte, y a disponer, adem\u00e1s, como una novedad respecto del sistema anterior, que en el evento de transferencia de la actividad de transporte, el gobierno deber\u00eda reglamentar la manera como se tramitar\u00edan la habilitaci\u00f3n y los permisos por el adquirente, la cual, se presume, deber\u00eda ser m\u00e1s expedita que la ordinaria, en tanto que ten\u00eda como punto de partida una empresa para la cual ya se hab\u00edan conferido la habilitaci\u00f3n y los permisos, la exigencia de los cuales no pod\u00eda convertirse, de manera injustificada, en un obst\u00e1culo para el libre tr\u00e1fico jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las consideraciones de la demanda, el art\u00edculo 13 de la Ley 336 de 1996, comportar\u00eda una limitaci\u00f3n inconstitucional del derecho de propiedad y de la libertad econ\u00f3mica, porque el empresario del transporte se enfrentar\u00eda a una prohibici\u00f3n legal de enajenar su unidad econ\u00f3mica. El car\u00e1cter de intransferible que en principio se dispone para la habilitaci\u00f3n y el permiso, se har\u00eda extensivo al conjunto de los activos que conforman la empresa de transporte considerado como unidad de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica. Se tratar\u00eda de una limitaci\u00f3n irrazonable y desproporcionada, porque nadie puede ser constre\u00f1ido a permanecer indefinidamente en una actividad econ\u00f3mica, al paso que la medida tampoco ser\u00eda necesaria para mantener las condiciones de prestaci\u00f3n del servicio, para lo cual bastar\u00eda con exigir que el adquirente obtenga la habilitaci\u00f3n y el permiso correspondientes. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, es claro, en el contexto de la norma, que su pretensi\u00f3n no es la de impedir los negocios que en relaci\u00f3n con las empresas de transporte puedan realizar los particulares entre s\u00ed, sino garantizar que quien preste el servicio p\u00fablico de transporte, lo haga al amparo de una habilitaci\u00f3n y un permiso que le hayan sido conferidos por la autoridad competente, sin que para el efecto pueda valerse de los que fueron otorgados a otra persona, as\u00ed sea \u00e9sta quien le haya transferido a cualquier t\u00edtulo, salvo la sucesi\u00f3n por causa de muerte, la empresa de transporte. \u00a0<\/p>\n
Ya se se\u00f1al\u00f3 c\u00f3mo, en ese entendido, la norma acusada no solamente no es contraria a la Constituci\u00f3n, sino que la desarrolla en cuanto que se orienta a garantizar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, en particular en relaci\u00f3n con la accesibilidad, la comodidad y la seguridad de los usuarios. Y lo hace, en el contexto de la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y de la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, de una manera razonable y proporcionada. \u00a0<\/p>\n
3.3.3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0No obstante las anteriores consideraciones, cabr\u00eda indagar, si con el sentido anotado, las disposiciones acusadas comportan una limitaci\u00f3n contraria a la Constituci\u00f3n de la expectativa leg\u00edtima que pueden abrigar los empresarios del transporte en torno a que los negocios l\u00edcitos que efect\u00faen sobre las empresas de transporte no se ver\u00e1n obstaculizados sin justificaci\u00f3n por el tr\u00e1mite de la habilitaci\u00f3n o el permiso. \u00a0<\/p>\n
Tal ocurrir\u00eda, por ejemplo, cuando se pretendiese vender una empresa que cuenta con el permiso para operar ciertas rutas de transporte y la autoridad competente se niega a otorgar los permisos al eventual adquirente a partir de la consideraci\u00f3n de que en ese caso las rutas deber\u00edan someterse de nuevo al tr\u00e1mite completo de adjudicaci\u00f3n. Ello se constituir\u00eda en una limitaci\u00f3n poco menos que absoluta para la transferencia de la empresa a terceros, por cuanto la misma, sin los correspondientes permisos ver\u00eda reducirse de manera muy significativa su valor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo del r\u00e9gimen legal que se ha estudiado en materia de servicio p\u00fablico de transporte es posible concluir que no solamente no est\u00e1n proscritos los negocios jur\u00eddicos que sus titulares pretendan adelantar sobre las empresas de transporte, sino sujetos a la habilitaci\u00f3n y al permiso que se confieran al adquirente, sino que, adem\u00e1s, de una interpretaci\u00f3n integral del r\u00e9gimen de las habilitaciones y los permisos se desprende que, en tales eventos, la autoridad competente s\u00f3lo podr\u00eda negarlos cuando concurran circunstancias subjetivas en el adquirente que lo hagan imperativo o cuando se presente un cambio de circunstancias que de la misma manera habr\u00eda afectado al beneficiario de los permisos o las habilitaciones iniciales. As\u00ed, por ejemplo, en el evento de la transferencia parcial de una empresa de transporte, el adquirente podr\u00eda no satisfacer las condiciones relativas a la capacidad financiera o a la estructura organizativa, caso en el cual estar\u00eda plenamente justificada la negativa de la administraci\u00f3n a conceder la autorizaci\u00f3n o el permiso. O podr\u00eda ocurrir, que no obstante que el adquirente satisface plenamente esas condiciones, el permiso se le niegue como medida para evitar la concentraci\u00f3n indebida en la prestaci\u00f3n del servicio o la configuraci\u00f3n de un monopolio, circunstancia que est\u00e1 prevista en la ley y que es v\u00e1lida como raz\u00f3n de la negativa. \u00a0<\/p>\n
Pero lo que se constituir\u00eda en una limitaci\u00f3n inconstitucional de la libertad econ\u00f3mica ser\u00eda que la habilitaci\u00f3n o el permiso para el adquirente se nieguen \u00fanicamente a partir de consideraciones de oportunidad o conveniencia que la ley haya librado a la apreciaci\u00f3n discrecional de la Administraci\u00f3n, pero que en este caso no podr\u00edan tener plena operancia en atenci\u00f3n a la confianza leg\u00edtima que abriga el empresario que decide vender su empresa de transporte, en que tal operaci\u00f3n no se ver\u00e1 restringida, precisamente, por decisiones discrecionales de la Administraci\u00f3n, cuando por las condiciones objetivas de la empresa que se transfiere y las subjetivas del adquirente habr\u00eda lugar a conferir la habilitaci\u00f3n o el permiso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, quien ha organizado una empresa de transporte que satisface todos los requerimientos desde del punto de vista t\u00e9cnico, de seguridad, ambiental, financiero, y en general, los contemplados en el ordenamiento jur\u00eddico, y, por consiguiente ha recibido la habilitaci\u00f3n y los permisos necesarios para operar el servicio p\u00fablico de transporte, tiene derecho a que la habilitaci\u00f3n y los permisos no le \u00a0sean revocados sin justa causa, o al menos sin que medie indemnizaci\u00f3n, cuando a ello se proceda por consideraciones de oportunidad o conveniencia en funci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico. Pero adem\u00e1s puede alentar una expectativa leg\u00edtima, al amparo del r\u00e9gimen constitucional sobre la propiedad y la libertad econ\u00f3mica y la propia regulaci\u00f3n del servici\u00f3 p\u00fablico de transporte, que en el evento en que decida transferir su empresa a un tercero, las necesarias habilitaciones y licencias para el adquirente no ser\u00e1n negadas en raz\u00f3n a consideraciones que se deriven exclusivamente del hecho mismo de haberse registrado un cambio en la titularidad de la empresa. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En tal caso, se reduce el margen de discrecionalidad que la Administraci\u00f3n pueda tener, porque no puede tomar el hecho nuevo de la transferencia de la empresa, para modificar una situaci\u00f3n que responde a un r\u00e9gimen de autorizaci\u00f3n mixto, que tiene caracter\u00edsticas de subjetivo y de real en la terminolog\u00eda a la que se ha hecho referencia en esta providencia, en funci\u00f3n de aspectos que sean ajenos a la dimensi\u00f3n objetiva de la autorizaci\u00f3n, esto es el conjunto de condiciones que debe cumplir la empresa, y que no respondan ni a alteraciones en tales elementos objetivos, ni a condiciones del sujeto adquirente que lo hagan inelegible para la habilitaci\u00f3n o el permiso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las anteriores consideraciones, sin embargo, pertenecen al \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de las disposiciones acusadas, sin que del contenido normativo de las mismas se desprenda un sentido diferente que afecte su constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.4. Observa la Corte que el car\u00e1cter de intransferible que de conformidad con la ley tienen las habilitaciones y los permisos en materia de servicio p\u00fablico de transporte no es contrario a la Constituci\u00f3n y que las disposiciones acusadas, analizadas en el contexto de las normas que rigen la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte, no comportan una prohibici\u00f3n para la transferencia, a cualquier t\u00edtulo, de las empresas de transporte o para la cesi\u00f3n de sus operaciones, sino la exigencia de que, en cada caso, los adquirentes tramiten, de conformidad con la ley y el reglamento, las respectivas habilitaciones o permisos, sin que dicho tr\u00e1mite pueda constituirse en una limitaci\u00f3n injustificada para tal transferencia o cesi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por las anteriores razones habr\u00e1 de declararse la exequibilidad de las disposiciones demandadas, en relaci\u00f3n con los cargos estudiados en esta providencia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISION \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0del art\u00edculo 13 de la Ley 336 de 1996 y de la expresi\u00f3n \u201ce intransferible\u201d contenida en el art\u00edculo 18 de la misma ley, en relaci\u00f3n con los cargos analizados en la parte motiva de esta Sentencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-398\/95 M.P., Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo \u00a0<\/p>\n
2 Sentencia C-043 de 1998 \u00a0<\/p>\n
3 En este sentido ver Eduardo GARCIA DE ENTERRIA y Tom\u00e1s-Ram\u00f3n FERN\u00c1NDEZ Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pp. 118 y ss., Editorial Civitas, Madrid, Espa\u00f1a, 1986. \u00a0<\/p>\n
4 Op. Cit p. 121 \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0Ibid. \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia C-043 de 1998 \u00a0<\/p>\n
7 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, p\u00e1g. 171, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, Argentina. \u00a0<\/p>\n
8 Estos textos correspond\u00edan a los del art\u00edculo 13 de la Ley 336 de 1996, tal como hab\u00eda sido modificado, primero por el Decreto 1112 de 1999 y luego por el Decreto 266 de 2000, normas declaradas inexequibles por la Corte mediante Sentencias C-923 de 1999 y C- 1316 de 2000, respectivamente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-1078\/02 \u00a0 SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestaci\u00f3n \u00a0 LIBRE INICIATIVA PRIVADA Y LIBERTAD DE EMPRESA EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Alcance \u00a0 SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Reglamentaci\u00f3n de condiciones \u00a0 AUTORIZACION, LICENCIA O PERMISO EN LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Establecimiento legislativo\u00a0 \u00a0 AUTORIZACION ADMINISTRATIVA-Significado\/AUTORIZACION ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-ampliaci\u00f3n de \u00e1mbito\/AUTORIZACION ADMINISTRATIVA EN […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8063","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8063","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8063"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8063\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8063"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8063"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8063"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}