\u00a0 \u00a0 Sentencia C-127\/02 \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN LA UNIDAD NACIONAL-Integraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
A partir de la Carta Pol\u00edtica de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geogr\u00e1fica los territorios ind\u00edgenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren pol\u00edtica y administrativamente para dar asiento, forma y proyecci\u00f3n a la fenomenolog\u00eda institucional de Colombia en tanto pa\u00eds democr\u00e1tico, participativo y pluralista. \u00a0En este sentido quiso as\u00ed el Constituyente armonizar las partes en un todo din\u00e1mico que rebasando la mera descentralizaci\u00f3n haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonom\u00eda sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les ata\u00f1e conforme a la Constituci\u00f3n y la Ley. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Compatibilidad \u00a0<\/p>\n
A la luz de la Carta la autonom\u00eda territorialidad y la unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dial\u00e9cticamente a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en \u00faltimo t\u00e9rmino las entidades territoriales s\u00f3lo pueden realizarse a trav\u00e9s de la unidad nacional, al paso que \u00e9sta \u00fanicamente puede existir a condici\u00f3n de que las entidades territoriales desplieguen su poder auton\u00f3mico en consonancia con los intereses locales y nacionales. \u00a0Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleol\u00f3gicamente inescindibles, ontol\u00f3gicamente diferenciables a partir de su materialidad geogr\u00e1fica, con unos destinatarios comunes \u2013los habitantes del pa\u00eds -, y por entero, instancias org\u00e1nicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: \u00a0el de la Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DEL ESTADO-Colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de \u00f3rganos y entidades\/GESTION PUBLICA\/CONTROL FISCAL-Nuevos lineamientos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GESTOR FISCAL-Mayor autonom\u00eda y correlativas responsabilidades \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA-Auditor\u00eda moderna\/GESTION FISCAL DE LA ADMINISTRACION-Autonom\u00eda e independencia\/GESTION FISCAL-Control selectivo retrospectivo e integral \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA-No hace parte de ninguna de las ramas del poder p\u00fablico \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Prevalencia \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Excepcionalidad \u00a0<\/p>\n
AUTORIDAD PUBLICA-Ejercicio de funciones atribuidas por la Constituci\u00f3n y la ley \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos propios y provenientes de participaci\u00f3n en nacionales de origen diferenciable y distintivo \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA TERRITORIAL-Funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ejercicio material sobre fondos o bienes de la Naci\u00f3n de entes territoriales \u00a0<\/p>\n
Como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la Constituci\u00f3n y la ley, nada se opone a que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica desde el punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Naci\u00f3n que les sean transferidos a aquellas a cualquier t\u00edtulo, como quiera que el art\u00edculo 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica esa vigilancia. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIA TERRITORIAL-Ejercicio cuando se manejan fondos o bienes de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIA TERRITORIAL-Competencia concurrente \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Prevalencia y coordinaci\u00f3n con la territorial sobre recursos nacionales \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3660 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 5 numeral 6 del Decreto-Ley \u00a0267 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veintis\u00e9is (26) de febrero del a\u00f1o dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mite establecidos en el Decreto – Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0S E N T E N C I A\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano JOS\u00c9 MANUEL BERM\u00daDEZ CORT\u00c9S, demand\u00f3 el numeral 6 del art\u00edculo 5 del Decreto – Ley 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia, con nuevo ponente por cuanto el proyecto inicialmente presentado por el magistrado doctor Jaime Ara\u00fajo Renter\u00eda no tuvo la mayor\u00eda requerida en sesi\u00f3n de la Sala Plena de 26 de febrero del a\u00f1o en curso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, algunos apartes del proyecto inicialmente presentado a consideraci\u00f3n de la Sala Plena, ser\u00e1n incorporados a este fallo en cuanto no se oponen a la decisi\u00f3n que en esta sentencia se adopta. \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe la norma demandada que forma parte del decreto, la cual aparece publicada en el Diario Oficial n\u00famero 43.905 del 22 de febrero de 2000: \u00a0<\/p>\n
\u201cDecreto – Ley 267 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misi\u00f3n y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, le corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
6. Ejercer de forma prevalente y en coordinaci\u00f3n con las contralor\u00edas territoriales, la vigilancia sobre la gesti\u00f3n fiscal y los resultados de la administraci\u00f3n y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones legales.\u201d \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El ciudadano JOS\u00c9 MANUEL BERM\u00daDEZ CORT\u00c9S formul\u00f3 contra la disposici\u00f3n demandada los cargos que a continuaci\u00f3n se enuncian: \u00a0<\/p>\n
– La norma vulnera el art\u00edculo 272 de la norma superior porque el control prevalente \u201cconfigura la muerte pol\u00edtica e institucional de todas las contralor\u00edas de Colombia\u201d al desconocer la jurisdicci\u00f3n, competencia y funciones de los contralores departamentales, distritales y municipales. La norma atacada incorpora una nueva forma de control fiscal \u00a0\u201cseg\u00fan la cual la competencia del Contralor General de la Rep\u00fablica prevalecer\u00e1 sobre la competencia de las contralor\u00edas de menor rango\u201d, sobre los recursos del situado fiscal que se transfieran a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
– Se viola tambi\u00e9n el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n donde se precept\u00faa y dispone que el control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es de car\u00e1cter excepcional, por cuanto el control prevalente configura una intromisi\u00f3n indebida en la jurisdicci\u00f3n y competencia asignadas a las contralor\u00edas de las entidades territoriales. En su concepto \u201cesta dictadura atropellar\u00eda todos los conceptos de democracia y separaci\u00f3n equitativa de poderes\u201d erigiendo un monopolio del control fiscal y dejar\u00eda sin autonom\u00eda y politizadas las contralor\u00edas de menor rango. \u00a0<\/p>\n
– El numeral 6 del art\u00edculo 5 del Decreto – Ley 267 de 2000 genera una incompatibilidad con los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 267 de la Carta y atenta contra la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n de que habla el art\u00edculo 4, porque por un lado, \u201cel control excepcional configura el respeto a la jurisdicci\u00f3n y competencia de las contralor\u00edas territoriales, imperando la v\u00eda de la excepci\u00f3n en la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda general de la Rep\u00fablica\u201d. De otro lado, porque el control prevalente es incompatible y excluyente con el control excepcional. \u00a0<\/p>\n
– Se est\u00e1 transgrediendo el inciso segundo del art\u00edculo 13 de la Carta Magna puesto que las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales \u201cest\u00e1n siendo sometidas a un riesgo institucional, un marginamiento al ser forzadas a ceder sus jurisdicciones y competencias a la Contralor\u00eda General\u201d, lo que implica someterlas a condiciones de desigualdad o inferioridad. \u00a0<\/p>\n
– El concepto de \u201ccoordinaci\u00f3n\u201d que trae el numeral demandado es un concepto encontrado y excluyente con el de prevalencia \u201cpues en uno hay una autoridad de libre disposici\u00f3n y determinaci\u00f3n y en el otro hay un respeto rec\u00edproco\u201d. En tal sentido se vulnera el principio de \u201cjuez natural que posee cada organismo de control fiscal que tiene incorporada dentro de sus funciones, la de proferir fallo en los correspondientes procesos de responsabilidad fiscal que cada organismo tiene en cada territorio\u201d. Asegura que en ninguna parte de los art\u00edculos 272 y 288 de la Carta Pol\u00edtica aparece consagrado el principio de prevalencia, por lo cual mal podr\u00eda una norma de inferior jerarqu\u00eda establecerlo. \u00a0<\/p>\n
– Se vulnera el art\u00edculo 9 de la ley 330 de 1996, en el cual se describen la naturaleza y las funciones de las contralor\u00edas departamentales. En igual sentido se viola el art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1993, en el cual se establecen \u00a0las funciones de las contralor\u00edas municipales, \u201cperfectamente aplicable para la \u00f3rbita de las funciones de las contralor\u00edas departamentales\u201d. \u00a0<\/p>\n
– Argumenta que en los art\u00edculos 3, 31 y 50 de la ley 106 de 1994, no se encuentra prevista prelaci\u00f3n o prevalencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y el art\u00edculo 26 de la ley 42 de 1993, estableci\u00f3 los requisitos por medio de los cuales es v\u00e1lida la intervenci\u00f3n excepcional de la entidad nacional, sin perjuicio del control que le corresponde a las contralor\u00edas departamentales y municipales. \u00a0<\/p>\n
– El numeral 5 del art\u00edculo 18 en armon\u00eda con los art\u00edculos 32 y 19 de la ley 60 de 1993 disponen que el control de los recursos provenientes del situado fiscal se realice por parte de las autoridades territoriales competentes, es decir, por las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales. Asimismo, el control prevalente no aparece consagrado en el art\u00edculo 64 de la ley 141 de 1994, en el art\u00edculo 65 de la ley 80 de 1993, ni el art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1994, porque en dichas disposiciones no se determina una subordinaci\u00f3n que signifique una cesi\u00f3n de jurisdicci\u00f3n y competencia en favor de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0Y tampoco existe asiento para el control prevalente al tenor de los art\u00edculos 26-6 y 167 de la ley 136 de 1994; \u00a0del art\u00edculo 100 de la ley 134 de 1994; \u00a0ni de las leyes 563 de 2000 o 42 de 1993. \u00a0<\/p>\n
– El demandante hecha de menos en el decreto 1386 de 1994, el control prevalente establecido en la norma demandada, pues a lo largo de su contenido normativo se le entrega autonom\u00eda a los resguardos ind\u00edgenas para el manejo de los ingresos corrientes de la naci\u00f3n en coordinaci\u00f3n con los recursos de los municipios y departamentos. \u00a0<\/p>\n
– Argumenta su desacuerdo con la sentencia C- 403 de 1999 por la cual se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 26 de la ley 42 de 1994, al no haber tenido en cuenta los dem\u00e1s preceptos de orden legal y crear un control prevalente de naturaleza jurisprudencial que genera una contradicci\u00f3n con el control excepcional se\u00f1alando: \u201cSi puede por excepci\u00f3n, pero tambi\u00e9n puede por prevalencia y condiciona estas dos figuras a la procedencia de los recursos sin pronunciarse sobre la norma jur\u00eddica que si define la incorporaci\u00f3n de recursos a la entidad territorial \u00bfC\u00f3mo puede presentarse tal desenfoque?\u201d \u00a0<\/p>\n
– En su sentir la norma demandada implica un retroceso de cincuenta (50) a\u00f1os en el ejercicio del control fiscal y transgrede 3 principios supralegales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Se termina el sistema descentralizado en el ejercicio del control Fiscal, generando retroceso de la descentralizaci\u00f3n, a la centralizaci\u00f3n y la concentraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
b) Se sesga la autonom\u00eda de las entidades territoriales del control Fiscal para condensar todo el poder fiscalizador en la Contralor\u00eda General privando y reduciendo la misma autonom\u00eda y competencia a la Contralor\u00edas Territoriales. \u00a0<\/p>\n
c) Deja de ser pluralista el ejercicio del control Fiscal, por la misma prevalencia, liberalidad, autonom\u00eda y desorden en cabeza del Contralor General de la Rep\u00fablica.\u201d \u00a0<\/p>\n
– Finalmente, clarifica su posici\u00f3n frente a la sentencia C-364 de 2001, al se\u00f1alar que no es la competencia prevalente de que habla el art\u00edculo 63 de la ley 610 de 2000 la que demanda, sino el control prevalente, que son dos conceptos opuesto y encontrados por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u201c a) La llamada Competencia Prevalente est\u00e1 supeditada a la excepcionalidad y dentro esa excepcionalidad cuando se dan los presupuestos determinados para esa excepci\u00f3n entra la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a ejercer esa denominada Competencia Prevalente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NESTOR IVAN ARIAS AFANADOR en nombre y representaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica solicit\u00f3 la exequibilidad de la norma demandada por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
– La sentencia C-364 de 2001 declar\u00f3 exequible el control fiscal excepcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, tal como se aprecia en sus considerandos, que al afecto se transcriben.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En la sentencia SU.620 de 1996, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, la Corte Constitucional \u201cindic\u00f3 que los juicios por responsabilidad fiscal tienen una naturaleza esencialmente resarcitoria, ya que se pretende lograr la reparaci\u00f3n del da\u00f1o causado por el funcionario implicado al erario p\u00fablico\u201d. Para fundamentar su afirmaci\u00f3n transcribe las consideraciones de la decisi\u00f3n de unificaci\u00f3n y las de la sentencia del 6 de junio de 2000, exp. C-604 de 2000. \u00a0<\/p>\n
– A su juicio, el Contralor General de la Rep\u00fablica \u00a0est\u00e1 investido de un poder preferente que deviene de la Constituci\u00f3n de 1991 \u201cmediante el cual puede desplazar para efectos de ejercer el control fiscal posterior en casos excepcionales, previstos en la ley sobre las cuentas de cualquier entidad territorial que maneje bienes provenientes de la Naci\u00f3n a\u00fan en los casos que ellos hayan ingresado a los presupuestos propios de los entes territoriales.\u201d \u00a0<\/p>\n
– Contrario sensu a lo expuesto por el demandante, no se observa un recorte de competencias constitucionales a las contralor\u00edas territoriales para la vigilancia fiscal. En su sentir, la norma que se analiza simplemente se limita a se\u00f1alar que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en coordinaci\u00f3n con las contralor\u00edas territoriales ejercer\u00e1 una vigilancia prevalente sobre los recursos nacionales transferidos a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
– En este orden de ideas, no se suscita un conflicto de competencias con los diferentes niveles territoriales porque \u201centrat\u00e1ndose \u00a0de recursos transferidos por la Naci\u00f3n a un ente territorial, la Contralor\u00eda \u00a0General de la Rep\u00fablica puede ejercer competencia concurrente y prevalente sobre dichos recursos cuando las circunstancias lo demanden, es decir cuando se presenten indicios que permitan establecer que existen presuntos manejos irregulares de los dineros correspondientes al situado fiscal.\u201d Apoya su afirmaci\u00f3n con la transcripci\u00f3n in extenso del concepto No. 0349 de febrero 19 de 1999, proveniente de la oficina jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en el cual concluy\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cUna interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica de la normatividad Constitucional y legal y una lectura detenida de la jurisprudencia de la Corte Constitucional permite dilucidar competencias concurrentes, prevalentes y coordinadas, entre la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las Contralor\u00edas Territoriales, en la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los bienes y recursos territoriales de origen nacional\u201d \u00a0<\/p>\n
– Por otro lado, el alcance de la actuaci\u00f3n del poder nacional en las finanzas de las entidades territoriales se encuentra condicionado a la definici\u00f3n de la procedencia de los recursos que se intervienen, de conformidad con lo expresado en la sentencia C-449 de 1992 puesto que el situado fiscal y las transferencias municipales son recursos de car\u00e1cter ex\u00f3geno, cuyo manejo se encuentra estrictamente limitado por criterios de manejo y destinaci\u00f3n, lo cual trae como consecuencia importante la existencia de una Unidad Presupuestal. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E), en concepto No. 2672 recibido el 25 de septiembre de 2001 solicita a la Corte declarar inconstitucional el numeral 6\u00ba del art\u00edculo 5 del Decreto – Ley 267\/2000, con fundamento en las siguientes consideraciones: \u00a0<\/p>\n
Los art\u00edculos 267 y 272 de la ley fundamental, establecen que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en el \u00e1mbito nacional y las contralor\u00edas territoriales, son los organismos que ejercen vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado. Adicionalmente \u201cel Constituyente le confiri\u00f3 autonom\u00eda administrativa y presupuestal a los organismos de control fiscal con el objeto de garantizar que el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales pueda adelantarse con total independencia de los \u00f3rganos y entidades que controlan.\u201d \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, \u00a0las atribuciones del Contralor General de la Rep\u00fablica de ninguna manera pueden acarrear el desplazamiento de las contralor\u00edas territoriales. N\u00f3tese por ejemplo la facultad de exigir informes a quienes administren fondos o bienes de la Naci\u00f3n, la cual \u201cno implica el ejercicio del control fiscal integral que la Carta ha consagrado, y menos a\u00fan el desplazamiento de las contralor\u00edas territoriales en la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de su respectiva jurisdicci\u00f3n\u201d, por cuanto ello acabar\u00eda con el contenido normativo de los art\u00edculos 268 y 272 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El concepto de excepcionalidad difiere sustancialmente del concepto de prevalencia. \u201cEl control fiscal excepcional a que se refiere el aparte final de inciso tercero del art\u00edculo 267 de la Carta Pol\u00edtica s\u00f3lo se puede dar en los \u00a0casos excepcionales que el legislador prev\u00e9 y opera sobre cuentas de cualquier entidad territorial, entendiendo como lo precis\u00f3 la Corte Constitucional en sentencia C-403 de 1999, que el control sobre cuentas cobija toda la actividad fiscal, \u00a0ello debido a que el control fiscal es integral, sin distingo alguno.\u201d \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 26 de la ley 42 de 1993 declarado exequible en la sentencia C-403 de 1999, no se\u00f1ala en qu\u00e9 eventos procede el control fiscal excepcional, sino \u00fanicamente establece los requisitos de procedibilidad para el control excepcional sobre cuentas de cualquier entidad territorial, a solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisi\u00f3n permanente del Congreso, de la mitad m\u00e1s uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales, y a solicitud de la ciudadan\u00eda a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n que establece la ley. \u00a0<\/p>\n
De tal suerte que el control se dice excepcional \u201cporque es una excepci\u00f3n a la regla com\u00fan de que la Contralor\u00eda General ejerce vigilancia fiscal s\u00f3lo en el \u00e1mbito nacional, y excepcional porque ocurre s\u00f3lo en los eventos se\u00f1alados por el legislador\u201d. Por tanto, no puede ser prevalente porque ello significar\u00eda tener alguna superioridad o ventaja que la Constituci\u00f3n no consagr\u00f3. \u00a0<\/p>\n
No considera viable soportar la competencia prevalente en el numeral 13 del art\u00edculo 268 del Estatuto Superior, porque la habilitaci\u00f3n legal debe cuidarse de invadir la competencia de las contralor\u00edas territoriales o vaciar el contenido normativo de los preceptos constitucionales que se refiere a la competencia de estas. El car\u00e1cter unitario del Estado no puede desconocer la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 267 de la Carta y la atribuci\u00f3n prevista en el numeral 4 del art\u00edculo 268, son disposiciones aplicables en el \u00e1mbito nacional pero no en el local, \u201cporque los recursos que la Naci\u00f3n transfiere a las entidades territoriales, ya sean a t\u00edtulo de transferencias; de rentas cedidas; de derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas; de compensaciones; o de recursos de cofinanciaci\u00f3n, deben ingresar al patrimonio de las entidades territoriales y por ende dejan de pertenecer a la Naci\u00f3n y pasan a ser propiedad de la respectiva entidad territorial\u201d, sin perjuicio de que la inversi\u00f3n de esos presupuestos est\u00e1 sujeta a lo previsto en la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
Agrega que si el Constituyente hubiera deseado consagrar el control prevalente, lo hubiera dispuesto expresamente como lo hizo en materia disciplinaria con el Procurador General de la Naci\u00f3n en el numeral 6 del art\u00edculo 278 de la Constituci\u00f3n. La \u00fanica disposici\u00f3n legal que ha consagrado el control prevalente del Contralor General de la Rep\u00fablica es la que se demanda y se debe tener en cuenta que el proyecto de la misma provino del organismo regentado por el Contralor General. \u00a0<\/p>\n
Con apoyo en todo lo anterior concluy\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl control fiscal que debe ejercer el Contralor General recae sobre la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y sobre los particulares que manejan bienes de la Naci\u00f3n, pero en el \u00e1mbito nacional, y sin desplazar a las contralor\u00edas territoriales, de este modo se reafirma la autonom\u00eda de las entidades territoriales; y el principio democr\u00e1tico, en tanto los contralores de las entidades territoriales son elegidos por el respectivo \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular; y el concepto de Estado unitario porque la competencia ordinaria de control fiscal que tiene el Contralor General puede ampliarse a las entidades territoriales pero s\u00f3lo por v\u00eda excepcional.\u201d \u00a0<\/p>\n
En cuanto al an\u00e1lisis jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre el control \u00a0fiscal, el agente del Ministerio P\u00fablico realiza un recuento de las sentencias C-534 de 1993, C-374 de 1995, C-272 de 1996, C-403 de 1999 y C-364 de 2001. Sobre el particular resalta que la sentencia C-272 de 1996, sostuvo \u201cque la autonom\u00eda de los organismos de control fiscal se encuentra sujeta a la concepci\u00f3n unitaria del Estado, pero a la vez se reconoce que a estos se les ha asignado unas competencias espec\u00edficas\u201d, lo cual dio lugar \u00a0a que en las sentencias posteriores se diera paso al control prevalente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Es as\u00ed como en la Sentencia C-403 de 1999 se puntualiz\u00f3 que \u201cexiste un control concurrente entre los niveles, regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n, y a la vez precisa que respecto de los recursos de origen nacional el control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es prevalente y el control de excepci\u00f3n que \u00e9sta ejerce s\u00f3lo se predica de los recursos propios de las entidades territoriales\u201d. De este modo, \u00a0por v\u00eda jurisprudencial se est\u00e1 creando la competencia prevalente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
En la mencionada sentencia C-403 de 1999 el control de la Contralor\u00eda General se determina por el origen de los recursos y por la destinaci\u00f3n, \u201cque seg\u00fan la sentencia, en el caso de los recursos de origen nacional son inescindibles de las finalidades estatales; pero, esta vista fiscal se pregunta si acaso los recursos propios no tienen tambi\u00e9n una destinaci\u00f3n encaminada a cumplir con los fines y cometidos estatales\u201d. Por tanto, el argumento del origen de los recursos pierde fuerza para soportar el poder prevalente respecto de los recursos ex\u00f3genos y end\u00f3genos. \u00a0<\/p>\n
Se a\u00f1ade a lo anterior que el art\u00edculo 26 de la ley 42 de 1993 solamente estableci\u00f3 unas condiciones de procedibilidad para que el organismo de control pueda ejercer un control excepcional, sin referirse al tipo de recursos sobre el que debe recaer el susodicho control. Lo cual amerita una revisi\u00f3n del tema para la decisi\u00f3n que tomar\u00e1 la Corte en el sub ex\u00e1mine. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La Carta Pol\u00edtica estableci\u00f3 una serie de reglas m\u00ednimas que tienden a articular el principio unitario con la protecci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, dando en unas ocasiones primac\u00eda al nivel central y en otras a la gesti\u00f3n aut\u00f3noma de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda deben relacionarse con el de unidad, porque de lo contrario la afirmaci\u00f3n de los intereses locales, seccionales y regionales conducir\u00eda a la configuraci\u00f3n de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El equilibrio entre los principios de autonom\u00eda y \u00a0de unidad implica que la ley puede regular las cuestiones vinculadas a un inter\u00e9s nacional sin vulnerar la autonom\u00eda de las entidades territoriales y respetando los poderes de acci\u00f3n de que gozan para satisfacer sus propios intereses. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estos conceptos, si son interpretados en su contexto, permiten llegar a la conclusi\u00f3n \u201cseg\u00fan el cual el control prevalente que nos ocupa, vulnera las competencias constitucionales de las contralor\u00edas territoriales, puesto que la articulaci\u00f3n de los principios que rigen la Constituci\u00f3n no puede desconocer la concepci\u00f3n del control fiscal que elabor\u00f3 el constituyente(…)\u201d. \u00a0De all\u00ed que \u00a0la competencia prevalente sobre el control fiscal de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no puede depender del origen de los recursos \u201csino del ejercicio de la facultad excepcional y debe recaer sobre los recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos\u201d. Sin que esto implique una restricci\u00f3n de la competencia de la Contralor\u00eda General, a tiempo que se reafirma la autonom\u00eda de las entidades territoriales y el control fiscal de sus recursos, de conformidad con la l\u00ednea jurisprudencial que segu\u00eda la Corte Constitucional con anterioridad a las sentencias C-403 de 1999 y C-364 de 2001. \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba de la Carta Pol\u00edtica, por cuanto la norma acusada hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Planteamiento del problema. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Corresponde a la Corte en este proceso decidir si, como lo sostiene el actor, es contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el numeral 6\u00ba del art\u00edculo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, por quebrantar las normas contenidas en los art\u00edculos 272, 267, 4 y 13 de la Carta, por el supuesto desconocimiento de la competencia exclusiva de las Contralor\u00edas del orden territorial para ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en el \u00e1mbito de su comprensi\u00f3n territorial, raz\u00f3n esta por la cual el ejercicio por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u201cde forma prevalente y en coordinaci\u00f3n\u201d con aquellas Contralor\u00edas de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y los resultados de la administraci\u00f3n y manejo de los recursos nacionales que sean transferidos a las entidades territoriales, resulta una \u201cintromisi\u00f3n indebida\u201d que lesiona la autonom\u00eda de las entidades locales por un organismo de car\u00e1cter nacional; o si, por el contrario, la prevalencia y coordinaci\u00f3n que la norma acusada establece para el ejercicio del control fiscal cuando por las entidades territoriales se administren y manejen recursos nacionales que se les transfiera a cualquier t\u00edtulo, se ajusta a la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Las contralor\u00edas en la estructura del Estado Colombiano. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la Carta Pol\u00edtica de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geogr\u00e1fica los territorios ind\u00edgenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren pol\u00edtica y administrativamente para dar asiento, forma y proyecci\u00f3n a la fenomenolog\u00eda institucional de Colombia en tanto pa\u00eds democr\u00e1tico, participativo y pluralista. \u00a0En este sentido quiso as\u00ed el Constituyente armonizar las partes en un todo din\u00e1mico que rebasando la mera descentralizaci\u00f3n haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonom\u00eda sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les ata\u00f1e conforme a la Constituci\u00f3n y la Ley. \u00a0Lo cual es indicativo de que a la luz de la Carta la autonom\u00eda territorialidad y la unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dial\u00e9cticamente a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en \u00faltimo t\u00e9rmino las entidades territoriales s\u00f3lo pueden realizarse a trav\u00e9s de la unidad nacional, al paso que \u00e9sta \u00fanicamente puede existir a condici\u00f3n de que las entidades territoriales desplieguen su poder auton\u00f3mico en consonancia con los intereses locales y nacionales. \u00a0Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleol\u00f3gicamente inescindibles, ontol\u00f3gicamente diferenciables a partir de su materialidad geogr\u00e1fica, con unos destinatarios comunes \u2013los habitantes del pa\u00eds -, y por entero, instancias org\u00e1nicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: \u00a0el de la Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista. \u00a0<\/p>\n
En esta perspectiva se expresa la estructura del Estado bajo la f\u00f3rmula de las tres ramas del poder p\u00fablico acompa\u00f1adas por unos \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, cuya raz\u00f3n de ser com\u00fan estriba en el cumplimiento de las funciones del Estado. \u00a0Donde, el alinderamiento de las respectivas competencias apareja una colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica en cabeza de todos los \u00f3rganos y entidades que integran la estructura del Estado, de suyo ligada a un concepto de GESTI\u00d3N P\u00daBLICA que a tiempo que involucra tanto a los entes ejecutores como a los controladores, prefigura y determina los nuevos lineamientos del control fiscal que hoy militan en el ordenamiento superior de cara a un gestor fiscal revestido de mayor autonom\u00eda y correlativas responsabilidades.1 \u00a0Sin lugar a dudas, tal ha sido la connotaci\u00f3n que ab initio prohij\u00f3 el Constituyente bajo la locuci\u00f3n \u201ccontrol fiscal posterior y selectivo\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con arreglo a estos par\u00e1metros aparecen las contralor\u00edas en sus diferentes niveles ejerciendo un poder de vigilancia que consulta los dictados de la auditor\u00eda moderna, en el entendido de que la Administraci\u00f3n goza de plena autonom\u00eda e independencia para el desarrollo de su gesti\u00f3n fiscal, surtido lo cual emerge el control selectivo con un sentido retrospectivo e integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y cualitativo realizado sobre la materialidad de dicha gesti\u00f3n fiscal. \u00a0Congruentemente las contralor\u00edas no hacen parte de ninguna rama del poder p\u00fablico, como tampoco del nivel central o del nivel descentralizado, pues, sencillamente, constituyen \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, lo cual debe redundar en la independencia requerida en todo hacer controlador. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El control fiscal excepcional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la funci\u00f3n p\u00fablica de control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se realiza sobre la administraci\u00f3n y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, como control posterior y selectivo de acuerdo con los procedimientos, principios y sistemas que establezca el legislador, salvo que \u00e9ste autorice para casos especiales que la vigilancia mencionada, previo concepto del Consejo de Estado se realice por entidades privadas colombianas cuya escogencia se realice por concurso de m\u00e9ritos. \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anteriormente expresado, la norma constitucional contenida en el art\u00edculo 267 de la Carta, autoriza en su inciso tercero que en \u201ccasos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
Sobre esta especie de control y su excepcionalidad, se expres\u00f3 por la Corte en Sentencia C-403 de 1999, lo que sigue: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u201cEntonces, se observa que existe un control concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n, siendo el resultado de la necesaria coordinaci\u00f3n que debe existir entre los diferentes niveles de la administraci\u00f3n, sin que se pueda predicar por esto exclusi\u00f3n o indebida intromisi\u00f3n del nivel nacional en la administraci\u00f3n territorial. Al contrario, a juicio de la Corte, es el desarrollo adecuado del art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que impone el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, se advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en aras de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Naci\u00f3n. Otra cosa sucede con los denominados \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad o, las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas y contribuciones propias), pues en estos casos se puede hablar de una intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General, como quiera que se trata del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son de su esencia, no de otra manera se podr\u00eda hablar de autonom\u00eda de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este sentido, la Corte ha manifestado: \u201c…para que se mantenga vigente la garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial, se requiere que al menos una porci\u00f3n razonable de los recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente. De otra forma, ser\u00eda imposible hablar de autonom\u00eda y estar\u00edamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garant\u00eda constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas entidades territoriales cuentan, adem\u00e1s de la facultad de endeudamiento \u2013recursos de cr\u00e9dito -, con dos mecanismos de financiaci\u00f3n. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar en las rentas nacionales. Se trata, en este caso, de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n que admiten un mayor grado de inferencia por parte del nivel central del gobierno. \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en sentido estricto, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o de las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias \u2013impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes frente a la intervenci\u00f3n del legislador\u201d (Sent. C-219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs claro entonces, que el control de excepci\u00f3n que establece la norma acusada, no puede referirse a los dineros que transfiere la Naci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, porque en estos casos la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorizaci\u00f3n, ni solicitud, porque se trata de intereses de car\u00e1cter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo tanto, la norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del art\u00edculo 267 de la C.P. \u201c…En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial…\u201d, norma esta que consagra una autonom\u00eda local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se se\u00f1ala en la demanda que con la disposici\u00f3n acusada \u00a0se crean \u201cfeudos funcionales\u201d, porque como se vio, la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no se limita en trat\u00e1ndose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cYa esta Corporaci\u00f3n ha puesto de presente que la articulaci\u00f3n de los intereses nacionales y de los de las entidades territoriales puede \u201c…dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que ser\u00e1n ejercidas independientemente en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercer\u00e1n de manera arm\u00f3nica\u201d (Sent. C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, debe entenderse que el r\u00e9gimen del control fiscal, atendiendo su car\u00e1cter aut\u00f3nomo, ha de realizarse con estricta sujeci\u00f3n a los postulados constitucionales, por los \u00f3rganos que la Carta Fundamental autoriza para su ejercicio, esto es, las Contralor\u00edas, tanto a nivel nacional, departamental, distrital o municipal (cuando existan)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por ello, en armon\u00eda con lo ya dicho en la sentencia acabada de mencionar, la Corte, en Sentencia C-364 de 2001, (magistrado ponente, doctor Eduardo Montealegre Lynett) declar\u00f3 constitucional la competencia prevalente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para adelantar el juicio de responsabilidad fiscal cuando \u00e9ste se origina en el control excepcional en la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de las entidades territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Competencia concurrente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las Contralor\u00edas Territoriales para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
Es claro para la Corte que en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 121 de la Carta las autoridades p\u00fablicas s\u00f3lo pueden ejercer las funciones que les atribuyan la Constituci\u00f3n y la ley, norma esta que armoniza a plenitud con lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00ba de la Carta Pol\u00edtica en cuanto en \u00e9l se establece la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos por infracci\u00f3n de la misma o de las leyes y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
En desarrollo de tales principios rectores elevados por el constituyente a la calidad de normas jur\u00eddicas, la propia Carta en los art\u00edculos 267 y 268 precisa el \u00e1mbito de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado como funci\u00f3n p\u00fablica a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las atribuciones que corresponden para realizarla al Contralor General de la Rep\u00fablica y, luego, en el art\u00edculo 272 se ocupa de lo atinente a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde existan Contralor\u00edas, con la precisi\u00f3n, en todos los casos, en el sentido de que ella se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva. \u00a0<\/p>\n
Dado que en la Constituci\u00f3n Colombiana se adopta la forma de rep\u00fablica unitaria, pero al propio tiempo se establece la autonom\u00eda de las entidades territoriales, es claro que estas \u00faltimas para la gesti\u00f3n de sus intereses \u201cy dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley\u201d pueden administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, conforme a lo establecido por el art\u00edculo 287 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
Ello significa, entonces, que cada una de las entidades territoriales tiene recursos propios y, adem\u00e1s, los que provienen de su participaci\u00f3n en los nacionales, cuyo origen en consecuencia, es claramente diferenciable y distinto. \u00a0<\/p>\n
Tanto con los unos como con los otros, en la \u00f3rbita de su competencia, se realizan por las entidades territoriales los actos propios de la gesti\u00f3n p\u00fablica con arreglo a la normatividad vigente y para alcanzar los fines que al Estado le asigna el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta, pues estos no son exclusivos de las autoridades nacionales. \u00a0<\/p>\n
Siendo ello as\u00ed, corresponde a las Contralor\u00edas del orden Territorial en cumplimiento y desarrollo del art\u00edculo 272 de la Carta y desde un punto de vista org\u00e1nico, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que cada una de las entidades territoriales adelante en su respectiva jurisdicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con todo, como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la Constituci\u00f3n y la ley, nada se opone a que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica desde el punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Naci\u00f3n que les sean transferidos a aquellas a cualquier t\u00edtulo, como quiera que el art\u00edculo 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica esa vigilancia. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, es claro que el ejercicio simult\u00e1neo del control fiscal por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las Contralor\u00edas Territoriales en relaci\u00f3n con la gesti\u00f3n p\u00fablica que se cumple por las entidades territoriales, constituir\u00eda una innecesaria duplicidad de funciones, que adem\u00e1s de multiplicar su costo en nada contribuir\u00eda a la eficacia ni a la eficiencia y celeridad de la funci\u00f3n administrativa, por lo que se impone admitir que la Constituci\u00f3n no puede ser interpretada para conducir a ese resultado. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, no resulta admisible una interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual cuando se trate de la administraci\u00f3n y manejo de fondos o bienes de origen nacional la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejerza de modo privativo, exclusivo y excluyente, el control y la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal a\u00fan cuando esos fondos o bienes hubieren sido transferidos por la Naci\u00f3n a las entidades territoriales, pues ello equivaldr\u00eda a ignorar la existencia del art\u00edculo 272 de la Carta, como si existiera tan s\u00f3lo el art\u00edculo 267, inciso primero de la misma. Y, del mismo modo, resulta igualmente inadmisible la interpretaci\u00f3n contraria, que llevar\u00eda entonces a aceptar que transferidos fondos o bienes de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales, en la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de estas no podr\u00eda tener ninguna competencia la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se impone entonces una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de lo dispuesto por los art\u00edculos 267, inciso primero, 272 y 286 de la Carta, de la cual se desprende como conclusi\u00f3n la existencia de una competencia concurrente, para desechar la pretendida competencia privativa sobre el control de la gesti\u00f3n fiscal en este caso y, en tal virtud, ha de aceptarse que no pueden ejercerse simult\u00e1neamente esas funciones por la Contralor\u00eda Territorial y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Es pues, claro que el fundamento de la exequibilidad de la norma acusada no lo es el control excepcional sino, en forma directa, el que se desprende de los art\u00edculos 267 inciso primero, 272 y 286 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0As\u00ed las cosas, no encuentra entonces la Corte que resulte inexequible lo dispuesto por el art\u00edculo 5\u00ba numeral sexto del Decreto – Ley 267 de 2000, como quiera que bien puede el legislador establecer competencias prevalentes, como lo hizo en este caso y en nada se vulnera norma alguna de la Constituci\u00f3n cuando para este efecto ordena que exista coordinaci\u00f3n entre las actividades que cumplan para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tanto la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica como las Contralor\u00edas Territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
Con \u00a0fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el numeral 6\u00ba del art\u00edculo 5 del Decreto – Ley 267 de 2000. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-127\/02 \u00a0<\/p>\n
DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN LA UNIDAD NACIONAL-Integraci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
A partir de la Carta Pol\u00edtica de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geogr\u00e1fica los territorios ind\u00edgenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren pol\u00edtica y administrativamente para dar asiento, forma y proyecci\u00f3n a la fenomenolog\u00eda institucional de Colombia en tanto pa\u00eds democr\u00e1tico, participativo y pluralista. En este sentido quiso as\u00ed el Constituyente armonizar las partes en un todo din\u00e1mico que rebasando la mera descentralizaci\u00f3n haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonom\u00eda sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les ata\u00f1e conforme a la Constituci\u00f3n y la Ley. \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Compatibilidad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
A la luz de la Carta las nociones de territorialidad y unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dial\u00e9cticamente a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en \u00faltimo t\u00e9rmino las entidades territoriales s\u00f3lo pueden realizarse a trav\u00e9s de la unidad nacional, al paso que \u00e9sta \u00fanicamente puede existir a condici\u00f3n de que las entidades territoriales desplieguen su poder auton\u00f3mico en consonancia con los intereses locales y nacionales. Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleol\u00f3gicamente inescindibles, ontol\u00f3gicamente diferenciables a partir de su materialidad geogr\u00e1fica, con unos destinatarios comunes \u2013los habitantes del pa\u00eds-, y por entero, instancias org\u00e1nicas y funcionales de un mismo mecanismos estatal: el de la Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista. \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DEL ESTADO-Colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de \u00f3rganos y entidades\/GESTION PUBLICA\/CONTROL FISCAL-Nuevos lineamientos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA-Auditoria moderna\/GESTION FISCAL DE LA ADMINISTRACION-Autonom\u00eda e independencia\/GESTION FISCAL-Control selectivo retrospectivo e integral (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA-No hace parte de ninguna de las ramas del Poder P\u00fablico (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Vigilancia de gesti\u00f3n fiscal en la \u00f3rbita nacional\/CONTRALORIA TERRITORIAL-Vigilancia de gesti\u00f3n fiscal dentro de su jurisdicci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Determinaci\u00f3n de cobertura (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control posterior sobre cuentas de entes territoriales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Excepcionalidad (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Titularidad sobre gesti\u00f3n fiscal de particulares (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL-Alcance (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Modificaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PODER PREFERENTE-Unico caso (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PODER PREFERENTE-No extensi\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Fundamento jer\u00e1rquicamente concurrente en la Constituci\u00f3n y la Ley (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL-Ley no es instrumento id\u00f3neo de modificaci\u00f3n, reforma, adici\u00f3n o derogaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Facultades excepcionales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL TERRITORIAL-Impropia distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y ex\u00f3genos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA TERRITORIAL-Irrelevancia de calificaci\u00f3n de recursos como nacional territorial (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL-No es prevalente (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Distinci\u00f3n de facultad excepcional de potestad prevalente\/CONTRALORIA-Inexistencia de control prevalente (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Modificaci\u00f3n de tesis en recursos nacionales transferidos a entes territoriales (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
PRESUNCION DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-No distinciones en calidad de nacional o territorial (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-No acaecimiento simult\u00e1neo de prevalencia y coordinaci\u00f3n (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Prevalencia y coordinaci\u00f3n no pueden acaecer simult\u00e1neamente y de ara a dos \u00f3rganos espec\u00edfica e invariablemente considerados; no pueden coexistir v\u00e1lidamente, toda vez que en el mejor de los casos dichos verbos rectores encierran una contradictio ex toto, que a su turno denuncia el car\u00e1cter inconstitucional de la norma acusada. Y no podr\u00eda ser de otra manera, por cuanto, sin excepci\u00f3n, el Derecho debe ser racional en todo Estado Social de Derecho que se precie de serlo con sentido aut\u00e9ntico. \u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES-Autonom\u00eda en competencias y recursos (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporaci\u00f3n, los suscritos magistrados se ven precisados a salvar su voto en relaci\u00f3n con la decisi\u00f3n contenida en la sentencia C-127 del 26 de febrero de 2002. \u00a0Al respecto se tiene: \u00a0<\/p>\n
El actor demanda la inexequibilidad del numeral 6\u00ba del art\u00edculo 5 del decreto 267 de 2000, pues en su opini\u00f3n este dispositivo es violatorio de los art\u00edculos 272, 267, 4 y 13 del Estatuto Supremo por los siguientes motivos: \u00a0la potestad que all\u00ed se acu\u00f1a desconoce la competencia que asiste a las contralor\u00edas \u00a0territoriales para ejercer la vigilancia sobre la gesti\u00f3n fiscal en sus respectivas jurisdicciones; \u00a0el control prevalente excluye la posibilidad del control excepcional, provocando as\u00ed \u201cuna intromisi\u00f3n indebida\u201d (sic) de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en la jurisdicci\u00f3n y competencia de las contralor\u00edas; \u00a0la norma acusada genera una incompatibilidad para con el inciso segundo del art\u00edculo 267 superior; \u00a0y, finalmente, dicha norma engendra un marginamiento institucional de las contralor\u00edas territoriales en la medida en que son forzadas a ceder sus jurisdicciones y competencias a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en aras del control prevalente, siendo patente la violaci\u00f3n del derecho a la igualdad en tanto son sometidas a condiciones de inferioridad. \u00a0<\/p>\n
Para una mejor inteligencia de la materia en discusi\u00f3n, los suscritos magistrados proceden a estructurar su examen al tenor de los siguientes temas: \u00a0a) Las contralor\u00edas en la estructura del Estado Colombiano. \u00a0b) El control fiscal sobre la gesti\u00f3n fiscal nacional y territorial, incluidos los particulares, y el control fiscal excepcional. \u00a0c) \u00a0El control fiscal prevalente y su arraigo constitucional. \u00a0<\/p>\n
a) Las contralor\u00edas en la estructura del Estado Colombiano. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de la Carta Pol\u00edtica de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geogr\u00e1fica los territorios ind\u00edgenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren pol\u00edtica y administrativamente para dar asiento, forma y proyecci\u00f3n a la fenomenolog\u00eda institucional de Colombia en tanto pa\u00eds democr\u00e1tico, participativo y pluralista. \u00a0En este sentido quiso as\u00ed el Constituyente armonizar las partes en un todo din\u00e1mico que rebasando la mera descentralizaci\u00f3n haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonom\u00eda sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les ata\u00f1e conforme a la Constituci\u00f3n y la Ley. \u00a0Lo cual es indicativo de que a la luz de la Carta las nociones de territorialidad y unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dial\u00e9cticamente a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en \u00faltimo t\u00e9rmino las entidades territoriales s\u00f3lo pueden realizarse a trav\u00e9s de la unidad nacional, al paso que \u00e9sta \u00fanicamente puede existir a condici\u00f3n de que las entidades territoriales desplieguen su poder auton\u00f3mico en consonancia con los intereses locales y nacionales. \u00a0Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleol\u00f3gicamente inescindibles, ontol\u00f3gicamente diferenciables a partir de su materialidad geogr\u00e1fica, con unos destinatarios comunes \u2013los habitantes del pa\u00eds-, y por entero, instancias org\u00e1nicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: \u00a0el de la Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista. \u00a0<\/p>\n
En esta perspectiva se expresa la estructura del Estado bajo la f\u00f3rmula de las tres ramas del poder p\u00fablico acompa\u00f1adas por unos \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, cuya raz\u00f3n de ser com\u00fan estriba en el cumplimiento de las funciones del Estado. \u00a0Donde, el alinderamiento de las respectivas competencias apareja una colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica en cabeza de todos los \u00f3rganos y entidades que integran la estructura del Estado, de suyo ligada a un concepto de GESTI\u00d3N P\u00daBLICA que a tiempo que involucra tanto a los entes ejecutores como a los controladores, prefigura y determina los nuevos lineamientos del control fiscal que hoy militan en el ordenamiento superior de cara a un gestor fiscal revestido de mayor autonom\u00eda y correlativas responsabilidades.2 \u00a0Sin lugar a dudas, tal ha sido la connotaci\u00f3n que ab initio prohij\u00f3 el Constituyente bajo la locuci\u00f3n \u201ccontrol fiscal posterior y selectivo\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con arreglo a estos par\u00e1metros aparecen las contralor\u00edas en sus diferentes niveles ejerciendo un poder de vigilancia que consulta los dictados de la auditor\u00eda moderna, en el entendido de que la Administraci\u00f3n goza de plena autonom\u00eda e independencia para el desarrollo de su gesti\u00f3n fiscal, surtido lo cual emerge el control selectivo con un sentido retrospectivo e integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y cualitativo realizado sobre la materialidad de dicha gesti\u00f3n fiscal. \u00a0Congruentemente las contralor\u00edas no hacen parte de ninguna rama del poder p\u00fablico, como tampoco del nivel central o del nivel descentralizado, pues, sencillamente, constituyen \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes, lo cual debe redundar en la independencia mental requerida en todo hacer controlador. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) El control fiscal sobre la gesti\u00f3n fiscal nacional y territorial, incluidos los particulares, y el control fiscal excepcional. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A trav\u00e9s de su art\u00edculo 267 la Carta establece en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el control fiscal sobre la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0Es decir, en primer t\u00e9rmino la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica vigila la gesti\u00f3n fiscal que tiene lugar en la \u00f3rbita nacional, correspondi\u00e9ndole a las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales ejercer el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones. \u00a0Lo que a su turno ense\u00f1a tambi\u00e9n que la cobertura del control fiscal est\u00e1 determinada por el orden presupuestal nacional o territorial de los recursos aforados por los respectivos \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular.3 \u00a0Sin perjuicio de que en los casos excepcionales, previstos en la ley, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica pueda ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, lo cual impone entender tambi\u00e9n que, por disposici\u00f3n constitucional el control excepcional \u00fanicamente opera sobre la gesti\u00f3n fiscal de los departamentos, distritos, municipios y territorios ind\u00edgenas,4 que no sobre la gesti\u00f3n fiscal de los particulares, toda vez que el art\u00edculo 267 superior \u2013en cuanto norma de competencia- no los incluy\u00f3 como sujetos pasivos de dicha modalidad de control, de lo cual se sigue que la titularidad para el ejercicio del control fiscal sobre la gesti\u00f3n fiscal de los particulares reside con exclusividad en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica o de alguna de las contralor\u00edas departamentales, distritales o municipales, dependiendo de si los recursos a controlar se hallan inmersos en el presupuesto nacional o en alguno de los presupuestos territoriales. \u00a0Preserv\u00e1ndose al punto el mandato constitucional seg\u00fan el cual la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u2013y por extensi\u00f3n las territoriales- no tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. \u00a0Dado que, ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley (art. 121 C.P.). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En torno al control fiscal excepcional esta Corporaci\u00f3n expres\u00f3 en sentencia C-403 de 1999: \u00a0<\/p>\n
\u201cEntonces, se observa que existe un control concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Naci\u00f3n, siendo el resultado de la necesaria coordinaci\u00f3n que debe existir entre los diferentes niveles de la administraci\u00f3n, sin que se pueda predicar por esto exclusi\u00f3n o indebida intromisi\u00f3n del nivel nacional en la administraci\u00f3n territorial. Al contrario, a juicio de la Corte, es el desarrollo adecuado del art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que impone el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, se advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en aras de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Naci\u00f3n. Otra cosa sucede con los denominados \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad o, las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas y contribuciones propias), pues en estos casos se puede hablar de una intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General, como quiera que se trata del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son de su esencia, no de otra manera se podr\u00eda hablar de autonom\u00eda de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn este sentido, la Corte ha manifestado: \u201c…para que se mantenga vigente la garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial, se requiere que al menos una porci\u00f3n razonable de los recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente. De otra forma, ser\u00eda imposible hablar de autonom\u00eda y estar\u00edamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garant\u00eda constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas entidades territoriales cuentan, adem\u00e1s de la facultad de endeudamiento \u2013recursos de cr\u00e9dito-, con dos mecanismos de financiaci\u00f3n. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar en las rentas nacionales. Se trata, en este caso, de fuentes ex\u00f3genas de financiaci\u00f3n que admiten un mayor grado de inferencia por parte del nivel central del gobierno. \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en sentido estricto, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes que son de su propiedad exclusiva o de las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias \u2013impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes end\u00f3genas de financiaci\u00f3n, que resultan mucho m\u00e1s resistentes frente a la intervenci\u00f3n del legislador\u201d (Sent. C-219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs claro entonces, que el control de excepci\u00f3n que establece la norma acusada, no puede referirse a los dineros que transfiere la Naci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, porque en estos casos la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorizaci\u00f3n, ni solicitud, porque se trata de intereses de car\u00e1cter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2 C.P.). \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo tanto, la norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del art\u00edculo 267 de la C.P. \u201c…En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial…\u201d, norma esta que consagra una autonom\u00eda local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se se\u00f1ala en la demanda que con la disposici\u00f3n acusada \u00a0se crean \u201cfeudos funcionales\u201d, porque como se vio, la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no se limita en trat\u00e1ndose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cYa esta Corporaci\u00f3n ha puesto de presente que la articulaci\u00f3n de los intereses nacionales y de los de las entidades territoriales puede \u201c…dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que ser\u00e1n ejercidas independientemente en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercer\u00e1n de manera arm\u00f3nica\u201d (Sent. C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, debe entenderse que el r\u00e9gimen del control fiscal, atendiendo su car\u00e1cter aut\u00f3nomo, ha de realizarse con estricta sujeci\u00f3n a los postulados constitucionales, por los \u00f3rganos que la Carta Fundamental autoriza para su ejercicio, esto es, las Contralor\u00edas, tanto a nivel nacional, departamental, distrital o municipal (cuando existan)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0El control fiscal prevalente y su arraigo constitucional. \u00a0<\/p>\n
En el umbral debe reconocerse que la modalidad del control fiscal prevalente no tiene el menor arraigo dentro de los dominios de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que se hace imperativo que esta Corporaci\u00f3n entre a modificar en lo pertinente lo expresado en sentencias anteriores sobre el particular. \u00a0<\/p>\n
En efecto, sea lo primero se\u00f1alar que en lo concerniente a competencias preferentes sobre control la Carta Pol\u00edtica trae como \u00fanico caso el del Procurador General de la Naci\u00f3n, donde en t\u00e9rminos de su art\u00edculo 277-6 le corresponde a este alto dignatario: \u00a0<\/p>\n
\u201cEjercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; \u00a0adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.\u201d \u00a0(Resaltamos). \u00a0<\/p>\n
No siendo dable extender ese poder preferente o prevalente a ninguna otra autoridad p\u00fablica bajo los auspicios del Estado Social de Derecho que entra\u00f1a la Constituci\u00f3n de 1991. \u00a0Pues, seg\u00fan dictados del art\u00edculo 121 superior: \u00a0<\/p>\n
\u201cNinguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por donde se impone entender que el principio de legalidad que informa el instituto de la competencia no se puede restringir a los puros, simples y aislados mandatos de la ley, antes bien, el principio de legalidad \u2013juridicidad- \u00a0 que soporta el edificio de la competencia tiene como fundamentos jer\u00e1rquicamente concurrentes a la Constituci\u00f3n y la ley, resultando por ello impropio y contrario a los predicados del Estado Social de Derecho el que una ley cualquiera atribuya potestades de manera insular o descontextualizada, vale decir, al margen de la Carta Pol\u00edtica, y mucho menos, a contrapelo de sus contenidos y fines. \u00a0Sencillamente, la ley no es el instrumento id\u00f3neo para modificar, reformar, adicionar o derogar dispositivos constitucionales; \u00a0por el \u00a0contrario, el car\u00e1cter subalterno que el art\u00edculo 4 superior le dispensa a la ley frente a la Constituci\u00f3n, no deja margen de duda sobre la concluyente irregularidad de cualquier conato de contumacia legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, en lo que dice relaci\u00f3n a las facultades excepcionales de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el tercer inciso \u2013in fine- del art\u00edculo 267 superior establece: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con apoyo en esta previsi\u00f3n la ley 42 de 1993 dispuso: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 26. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica podr\u00e1 ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralor\u00edas departamentales y municipales, en los siguientes casos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisi\u00f3n permanente del Congreso de la Rep\u00fablica o de la mitad m\u00e1s uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cb) A solicitud de la ciudadan\u00eda, a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n que establece la Ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
Norma sobre cuya constitucionalidad se pronunci\u00f3 favorablemente esta Corporaci\u00f3n mediante sentencia C-403 de 1999, expresando en algunos de sus apartes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, se advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en aras de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Naci\u00f3n. Otra cosa sucede con los denominados \u201crecursos propios\u201d de las entidades territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que provienen de la explotaci\u00f3n de los bienes de su propiedad o, las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas y contribuciones propias), pues en estos casos se puede hablar de una intervenci\u00f3n excepcional de la Contralor\u00eda General, como quiera que se trata del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son de su esencia, no de otra manera se podr\u00eda hablar de autonom\u00eda de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cEl control de excepci\u00f3n que establece la norma acusada, no puede referirse a los dineros que transfiere la Naci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, porque en estos casos la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorizaci\u00f3n, ni solicitud, porque se trata de intereses de car\u00e1cter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado. La norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del art\u00edculo 267 de la C.P. “…En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial…”, norma esta que consagra una autonom\u00eda local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el art\u00edculo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se se\u00f1ala en la demanda que con la disposici\u00f3n acusada \u00a0se crean “feudos funcionales”, porque como se vio, la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no se limita en trat\u00e1ndose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se impone ahora reconocer que en relaci\u00f3n con el control fiscal territorial esta Corporaci\u00f3n ha venido acu\u00f1ando una impropia distinci\u00f3n entre recursos end\u00f3genos y recursos ex\u00f3genos, privilegiando sin m\u00e1s a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica frente al control de estos \u00faltimos. \u00a0Con el ingrediente de que esta distinci\u00f3n se ha montado sobre dos falacias, a saber: \u00a01a) Creer que en torno a los fines del Estado solamente goza de legitimidad la Naci\u00f3n, esto es, lanzando al ostracismo la presencia institucional de las entidades territoriales. \u00a02a) Creer que los principios de la buena fe y de la moralidad \u00fanicamente se predican de los servidores p\u00fablicos del orden nacional, como si la Constituci\u00f3n insinuara a su favor alguna vocaci\u00f3n \u00e9tica superior. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde luego que las cosas no pueden ir por ese camino, pues \u00a0como bien se sabe, \u00a0por mandato superior los fines del Estado comprometen y determinan las tareas p\u00fablicas que la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento les asignan tanto a la Naci\u00f3n como a sus entidades territoriales, a cuyos efectos no hay, ni podr\u00edan operar dispositivos excluyentes de los principios de unidad nacional o de autonom\u00eda territorial, \u00a0tanto menos si se considera que el fortalecimiento de la unidad de la Naci\u00f3n sienta sus reales primeramente en la concreci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial -como que la construcci\u00f3n de todo \u00f3rgano va de las partes hacia el todo, y no al rev\u00e9s-, sin perjuicio de las relaciones de conexidad e integraci\u00f3n que dial\u00e9cticamente discurren entre tales extremos institucionales. \u00a0Poni\u00e9ndose de presente adem\u00e1s la corriente de flujos \u00a0y reflujos que anima, proyecta y fortalece el movimiento real del centro y la periferia, hoy con un sentido geom\u00e9trico de mayor equilibrio interfuncional que encuentra adecuada expresi\u00f3n en los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas conviene recordar que todos los niveles gubernamentales apuntan hacia la realizaci\u00f3n de los fines del Estado; \u00a0es decir, tanto los recursos de la Naci\u00f3n como los de las entidades territoriales \u2013en su perspectiva particular- concurren a unos mismos cometidos estatales, sin que tal noci\u00f3n de las cosas pueda cambiar a instancias de las transferencias de recursos, ya de la Naci\u00f3n hacia las entidades territoriales, ora de \u00e9stas hacia aqu\u00e9lla. \u00a0Por lo dem\u00e1s, oportuno es registrar que gran parte de los ingresos corrientes aforados en el presupuesto nacional, tienen su g\u00e9nesis natural, jur\u00eddica y econ\u00f3mica en las entidades territoriales, esto es, en los entornos habituales e inmediatos de los contribuyentes. \u00a0Cosa distinta es que la preceptiva presupuestal vigente comporte un circuito administrativo y recaudatorio que al amparo del principio de unidad de caja muestre \u2013en apariencia- a los entes territoriales como unos compartimientos econ\u00f3micamente ajenos a la generaci\u00f3n de ingresos fiscales, tal como ocurre en el evento m\u00e1s significativo: \u00a0el de los impuestos nacionales, que de ordinario tienen su origen en las actividades econ\u00f3micas desarrolladas por las personas en los municipios y distritos, sin desconocer la cobertura nacional o internacional que algunos agentes econ\u00f3micos tienen, pero en cualquier hip\u00f3tesis, surtiendo el paso cotidiano del municipio: c\u00e9lula de la organizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa de Colombia. \u00a0En este sentido no ser\u00eda razonable desconocer la influencia que tienen las entidades territoriales en el comportamiento de la inversi\u00f3n privada y en la actividad empresarial misma, habida consideraci\u00f3n de su gesti\u00f3n local en materia de obras y servicios p\u00fablicos. \u00a0Por ello mismo, sin hacerle concesiones a la postura jurisprudencial que ahora se rebate, cabr\u00eda preguntarse: \u00a0\u00bfc\u00f3mo entender entonces que las jurisdicciones \u2013entidades territoriales- donde se origina un amplio volumen de recursos fiscales se hallen precisamente inhabilitadas para controlar su ejecuci\u00f3n, so pretexto de un control prevalente extra\u00f1o a las competencias inscritas en la Constituci\u00f3n, aunque, eso s\u00ed, apoyado en el sambenito de las transferencias de recursos ex\u00f3genos?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La calificaci\u00f3n de nacional o territorial que se de a los recursos percibidos por las entidades territoriales resulta irrelevante a los fines del control que ata\u00f1e a las contralor\u00edas departamentales, distritales o municipales, dado que la Constituci\u00f3n no incorpora esos principios o criterios diferenciadores; \u00a0lo importante es que los respectivos recursos est\u00e9n o correspondan al Departamento, al Distrito o al Municipio, sea cual fuere su origen. \u00a0M\u00e1s \u00a0a\u00fan, obs\u00e9rvese c\u00f3mo la Constituci\u00f3n no se pregunta, ni autoriza ni sugiere indagaci\u00f3n alguna sobre el modo o el t\u00edtulo bajo el cual los particulares o las entidades oficiales tienen la propiedad sobre sus bienes o recursos. \u00a0Lo cual no obsta para advertir que, en todo caso, el control fiscal recae sobre la gesti\u00f3n fiscal que los servidores p\u00fablicos o los particulares realicen con referencia a los bienes y recursos oficiales puestos a su cuidado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde otra orilla de la discusi\u00f3n cabe tambi\u00e9n reivindicar el acervo de facultades de vigilancia fiscal que otorga a las contralor\u00edas territoriales el art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n, el cual, por ser posterior y especial, en caso de conflicto debe aplicarse de preferencia sobre el art\u00edculo 267 ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
Retornando al tema del control fiscal excepcional resulta procedente reiterar algunos apartes de lo dicho por la Vista Fiscal, donde, despu\u00e9s de enfatizar el sentido y alcance del art\u00edculo 272 constitucional en cabeza de las contralor\u00edas territoriales, precis\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…)existe una clara delimitaci\u00f3n de las funciones constitucionales que le competen a la Contralor\u00eda General y a las contralor\u00edas de las entidades territoriales, pues a\u00fan cuando, desde el punto de vista funcional las atribuciones de los organismos de control nacional y territorial son id\u00e9nticas, ello no es \u00f3bice para distinguir que desde el \u00e1mbito territorial el constituyente demarc\u00f3 claramente la competencia de unas y otras, preceptuando expresamente que las \u00faltimas ejercer\u00edan el control fiscal en su respectiva jurisdicci\u00f3n cumpliendo las mismas funciones asignadas al Contralor General.\u201d \u00a0<\/p>\n
Prosigui\u00f3 el Ministerio P\u00fablico indicando que \u00a0las atribuciones del Contralor General de la Rep\u00fablica en modo alguno pueden acarrear el desplazamiento de las contralor\u00edas territoriales, por cuanto la facultad para exigir informes a quienes administren fondos o bienes de la Naci\u00f3n, \u201c(…) no implica el ejercicio del control fiscal integral que la Carta ha consagrado, y menos a\u00fan el desplazamiento de las contralor\u00edas territoriales en la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de su respectiva jurisdicci\u00f3n\u201d, ya que ello vaciar\u00eda el contenido normativo de los art\u00edculos 268 y 272 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n afirm\u00f3 que el art\u00edculo 26 de la ley 42 de 1993 declarado exequible en la sentencia C-403 de 1999, no se\u00f1ala en qu\u00e9 eventos procede el control fiscal excepcional, pues \u00fanicamente establece los requisitos de procedibilidad para el control excepcional sobre cuentas de cualquier entidad territorial, a solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisi\u00f3n permanente del Congreso, de la mitad m\u00e1s uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales, y a solicitud de la ciudadan\u00eda a trav\u00e9s de los mecanismos de participaci\u00f3n que establece la ley. \u00a0<\/p>\n
De suerte que el control se dice excepcional \u201cporque es una excepci\u00f3n a la regla com\u00fan de que la Contralor\u00eda General ejerce vigilancia fiscal s\u00f3lo en el \u00e1mbito nacional, y excepcional porque ocurre s\u00f3lo en los eventos se\u00f1alados por el legislador\u201d. Por Consiguiente, dicho control no puede ser prevalente porque ello significar\u00eda tener alguna superioridad o ventaja que la Constituci\u00f3n no consagr\u00f3. \u00a0<\/p>\n
Igualmente no considera viable soportar la competencia prevalente en el numeral 13 del art\u00edculo 268 del Estatuto Superior, porque la habilitaci\u00f3n legal debe cuidarse de invadir la competencia de las contralor\u00edas territoriales o vaciar el contenido normativo de los preceptos constitucionales que se refieren a la competencia de \u00e9stas. El car\u00e1cter unitario del Estado no puede desconocer la autonom\u00eda de las entidades territoriales. \u00a0<\/p>\n
Y claro, la funci\u00f3n de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 267 de la Carta y la atribuci\u00f3n prevista en el numeral 4 del art\u00edculo 268, son disposiciones aplicables en el \u00e1mbito nacional pero no en el local, \u201cporque los recursos que la Naci\u00f3n transfiere a las entidades territoriales, ya sean a t\u00edtulo de transferencias; de rentas cedidas; de derechos de participaci\u00f3n en las regal\u00edas; de compensaciones; o de recursos de cofinanciaci\u00f3n, deben ingresar al patrimonio de las entidades territoriales y por ende dejan de pertenecer a la Naci\u00f3n y pasan a ser propiedad de la respectiva entidad territorial\u201d, sin perjuicio de que la inversi\u00f3n de esos presupuestos est\u00e1 sujeta a lo previsto en la Constituci\u00f3n y la ley. \u00a0<\/p>\n
Agrega que si el Constituyente hubiera deseado consagrar el control prevalente, lo hubiera dispuesto expresamente como lo hizo en materia disciplinaria con el Procurador General de la Naci\u00f3n en el numeral 6o del art\u00edculo 278 de la Constituci\u00f3n. Por donde, la \u00fanica disposici\u00f3n legal que ha consagrado el control prevalente del Contralor General de la Rep\u00fablica es la que se demanda, debiendo observarse que el proyecto de la misma provino del organismo regentado por el Contralor General. \u00a0<\/p>\n
De todo lo anterior concluy\u00f3 el Ministerio P\u00fablico: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl control fiscal que debe ejercer el Contralor General recae sobre la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y sobre los particulares que manejan bienes de la Naci\u00f3n, pero en el \u00e1mbito nacional, y sin desplazar a las contralor\u00edas territoriales, de este modo se reafirma la autonom\u00eda de las entidades territoriales; y el principio democr\u00e1tico, en tanto los contralores de las entidades territoriales son elegidos por el respectivo \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular; y el concepto de Estado unitario porque la competencia ordinaria de control fiscal que tiene el Contralor General puede ampliarse a las entidades territoriales pero s\u00f3lo por v\u00eda excepcional.\u201d \u00a0<\/p>\n
No cabe duda entonces de que las facultades excepcionales son diferentes de las potestades prevalentes. \u00a0En la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no hay control prevalente en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica o de las contralor\u00edas territoriales, \u00fanicamente obra el excepcional en la forma registrada. \u00a0Esto implica un supuesto distinto por cuanto en el control excepcional el \u00f3rgano territorial queda temporalmente \u2013bajo ciertas causales- desprovisto de competencia, al paso que en el control prevalente los dos \u00f3rganos la tienen, primando uno de ellos sobre el otro en la hip\u00f3tesis del conflicto de competencias. \u00a0<\/p>\n
De este modo, por mandato del ordenamiento superior el Legislador fija las causales de control excepcional, correspondi\u00e9ndole a la Corte Constitucional ejercer una rigurosa vigilancia sobre el parentesco constitucional de dichas causales \u2013v. gr. verificando que las mismas sean objetivas, razonables y proporcionadas-, a efectos de evitar que la excepci\u00f3n se convierta en regla general. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del examen realizado sobre los dispositivos constitucionales relativos a los poderes de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no surge ninguna otra norma que permitiera siquiera vislumbrar alguna facultad que sali\u00e9ndose \u00a0de las reglas generales sobre control fiscal, pudiera habilitar a dicho ente fiscal para desempe\u00f1ar una tal potestad prevalente. \u00a0Mejor dicho a\u00fan, en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no aparece regla alguna que a la manera del control excepcional le otorgue competencia expresa a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para ejercer control prevalente sobre la gesti\u00f3n fiscal y los resultados de la administraci\u00f3n y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales. \u00a0Una interpretaci\u00f3n en contrario \u201cconvalidar\u00eda\u201d la norma acusada elev\u00e1ndola al grado de regla reformatoria de la Constituci\u00f3n; advirtiendo igualmente que, en el evento de querer asimilarla a los dictados del control excepcional, o derivarla de los mismos, el tercer inciso \u2013in fine- del art\u00edculo 267 superior resultar\u00eda desnaturalizado en tanto ser\u00eda transmutado en disposici\u00f3n general bajo el espectro de los recursos de origen nacional transferidos a las entidades territoriales. \u00a0Y que tampoco se aduzca subsidiariedad de las contralor\u00edas territoriales frente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ya que el poder surge a partir de lo local, extendi\u00e9ndose luego hacia los \u00e1mbitos medio y nacional, tal como se deriva del art\u00edculo 3 superior, conforme al cual \u201cLa soberan\u00eda reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder p\u00fablico (…)\u201d. \u00a0Y lo m\u00e1s cercano al pueblo \u2013al ciudadano como colectividad- es lo local, el lugar donde vive, trabaja y puede hacer efectivos con mayor facilidad sus derechos pol\u00edticos, am\u00e9n de otros de se\u00f1alada importancia. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consecuentemente, para los suscritos magistrados el numeral 6\u00ba del art\u00edculo 5 del decreto 267 de 2000 comporta notables vicios de inconstitucionalidad, toda vez que en particular vulnera los art\u00edculos 121 y 267 (tercer inciso, in fine) de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
La norma combatida tambi\u00e9n resulta violatoria de los art\u00edculos 272 y 287-2 de la Constituci\u00f3n en tanto desatiende la competencia de las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales para ejercer el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones, al propio tiempo que fractura el principio de autonom\u00eda territorial que al tenor del art\u00edculo 287-2 le confiere a las entidades territoriales la potestad de ejercer las competencias que les correspondan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, preciso es que esta Corte modifique la tesis que anteriormente prohijaba frente al control fiscal de los recursos de origen nacional transferidos a las entidades territoriales, pues como bien claro resulta, a partir del momento en que tales recursos ingresan al presupuesto p\u00fablico territorial la importancia de su g\u00e9nesis se contrae al cumplimiento de los fines del Estado desde la perspectiva territorial. \u00a0Como que los fines del Estado constituyen tarea y responsabilidad de todos los servidores p\u00fablicos del pa\u00eds con arreglo a su \u00f3rbita de acci\u00f3n, esto es, sin lugar a discriminaciones por raz\u00f3n del orden nacional o territorial al que pertenezcan; \u00a0y si esto es as\u00ed, mal podr\u00eda el Legislador pretender \u201cconstruir\u201d un control prevalente que la Constituci\u00f3n no contempla bajo ning\u00fan respecto, y mucho menos en desmedro de la autonom\u00eda territorial que en buena hora ella acogi\u00f3, donde, en t\u00e9rminos de su art\u00edculo 2\u00ba se le encomienda al Estado \u2013como un todo nacional y territorial- el cumplimiento de unos fines esenciales. \u00a0Por tanto, no cabe duda alguna de que en torno a estos fines campean en la Constituci\u00f3n m\u00faltiples intereses y deberes que comprometen tanto a la Naci\u00f3n como a sus entidades territoriales, siendo propio indicar que, import\u00e1ndole tanto a la Naci\u00f3n como a sus entidades territoriales la concreci\u00f3n de los fines esenciales vertidos en el art\u00edculo 2 superior, no ser\u00eda de buen recibo admitir o sugerir una mejor jerarqu\u00eda \u00e9tica en cabeza de los servidores p\u00fablicos de linaje nacional, como tampoco avalar la hip\u00f3tesis seg\u00fan la cual \u00fanicamente podr\u00eda hallarse en entredicho la imparcialidad del \u00f3rgano territorial de control, debido a presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad, como si en la esfera nacional las presiones o injerencias indebidas estuvieran en cuarentena. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A decir verdad, la vasta experiencia pol\u00edtico-administrativa del pa\u00eds ha mostrado secularmente que las actuaciones de dudosa estirpe administrativa involucraron siempre \u2013de manera simult\u00e1nea o alternativa- tanto a servidores p\u00fablicos del orden nacional como a servidores p\u00fablicos del orden territorial. \u00a0Por lo dem\u00e1s, cuando el art\u00edculo 83 superior dispone que las actuaciones de las autoridades p\u00fablicas deber\u00e1n ce\u00f1irse a los postulados de la buena fe, no hace distinciones, dado que el mandado es exigible a todos los servidores p\u00fablicos por igual \u2013nacionales o territoriales-, a \u00a0cuyos efectos, nada ni nadie podr\u00eda desestimar a priori la oportunidad que merecen los servidores p\u00fablicos territoriales para desempe\u00f1ar a cabalidad sus funciones, y por ende, para prestar su concurso a la autonom\u00eda territorial que consigna la Constituci\u00f3n. \u00a0Y que no quede duda sobre este particular, ya que en lo tocante a los principios de la buena fe y de la moralidad no se ven razones constitucionales que puedan auspiciar esa aprior\u00edstica y velada descalificaci\u00f3n que pone en entredicho la conducta potencial de los servidores p\u00fablicos del orden territorial, pues bien vistas las cosas, dicha descalificaci\u00f3n s\u00f3lo contribuye a la gestaci\u00f3n de una hermen\u00e9utica perniciosa y contraria al sentido aut\u00e9ntico que tales principios entra\u00f1an constitucionalmente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desde otro \u00e1ngulo del problema se impone acentuar tambi\u00e9n que la presunci\u00f3n de legalidad que protege a los actos administrativos no hace ni sugiere distinciones en cuanto a la calidad de nacional o territorial del ente emisor del respectivo acto, incluidos los particulares que cumplen funciones administrativas. \u00a0De suerte que, con particular \u00e9nfasis, a la luz del derecho administrativo surgen tambi\u00e9n poderosas razones que amparan suficientemente la investidura de autoridad leg\u00edtima que los servidores p\u00fablicos del orden territorial ostentan para la expedici\u00f3n de actos administrativos, que para el caso en cuesti\u00f3n se traducen en actos de control fiscal territorial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Siendo pues compromiso y responsabilidad de todos los servidores p\u00fablicos \u2013nacionales y territoriales- la materializaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, no se ve raz\u00f3n suficiente ni necesaria para prohijar la existencia jur\u00eddica del dispositivo impugnado, m\u00e1xime si se considera que la presencia del control fiscal excepcional, de recio cu\u00f1o constitucional, garantiza en cabeza de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica el ejercicio del control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la norma en revisi\u00f3n dispone que para el cumplimiento de su misi\u00f3n y de sus objetivos le corresponde a la Contralor\u00eda, \u201c6. Ejercer de forma prevalente y en coordinaci\u00f3n con las contralor\u00edas territoriales, la vigilancia sobre la gesti\u00f3n fiscal y los resultados de la administraci\u00f3n y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier t\u00edtulo a las entidades territoriales, (…)\u201d. \u00a0(Resalta la Sala). \u00a0<\/p>\n
Por su parte la coordinaci\u00f3n no implica subordinaci\u00f3n jur\u00eddica, pues aqu\u00ed dos \u00f3rganos se hallan en pie de igualdad, debiendo en principio trabajar de manera arm\u00f3nica para el logro de determinados fines, tal como acontece en las relaciones que militan entre dos ministerios, o entre el Presidente y el Congreso. \u00a0En este sentido: \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor coordinaci\u00f3n se entiende la actuaci\u00f3n funcionalmente coincidente de varios \u00f3rganos dentro de sus respectivas competencias en un marco finalista \u00fanico que incumbe a la Entidad en la que todos ellos est\u00e1n integrados. \u00a0Evidentemente, junto a esta coordinaci\u00f3n interorg\u00e1nica e intersubjetiva, existe otra intersubjetiva, que afecta a varias Entidades p\u00fablicas con competencias compartidas o concurrentes en la misma materia\u201d.5 \u00a0<\/p>\n
Como bien se aprecia, se trata de dos nociones diferentes e incompatibles que por su misma esencia incorporan una estructura oracional contradictoria, y por tanto irracional. \u00a0Pues, c\u00f3mo pedirle a dos \u00f3rganos que frente a una misma competencia act\u00faen en forma prevalente, y sin embargo coordinada; \u00a0esto es, determinar que en torno a un mismo asunto se desempe\u00f1en en pie de igualdad, pero al mismo tiempo reconoci\u00e9ndole uno al otro supremac\u00eda funcional o jer\u00e1rquica. \u00a0Un contrasentido mayor ser\u00eda dif\u00edcil de concebir, dada la exigencia ontol\u00f3gica de ser y no ser al mismo tiempo;6 \u00a0o si se quiere, de ser una cosa, y al mismo tiempo otra manifiestamente incompatible. \u00a0Alguien podr\u00eda arg\u00fcir que en gracia de discusi\u00f3n, una conjunci\u00f3n disyuntiva habr\u00eda sido m\u00e1s ben\u00e9fica que una copulativa a los intereses del espurio control prevalente. \u00a0Empero, la incompatibilidad observada se mantendr\u00eda in situ, por cuanto no se le puede pedir a dos \u00f3rganos que frente a un mismo asunto, simult\u00e1neamente act\u00faen en forma prevalente y\/o coordinada. \u00a0Esto es, que obren en pie de igualdad, pero al mismo tiempo con subordinaci\u00f3n jur\u00eddica de un \u00f3rgano sobre el otro. \u00a0<\/p>\n
Se insiste: prevalencia y coordinaci\u00f3n no pueden acaecer simult\u00e1neamente y de cara a dos \u00f3rganos espec\u00edfica e invariablemente considerados; \u00a0no pueden coexistir v\u00e1lidamente, toda vez que en el mejor de los casos dichos verbos rectores encierran \u00a0una contradictio ex toto, que a su turno denuncia el car\u00e1cter inconstitucional de la norma acusada. \u00a0Y no podr\u00eda ser de otra manera, por cuanto, sin excepci\u00f3n, el Derecho debe ser racional en todo Estado Social de Derecho que se precie de serlo con sentido aut\u00e9ntico. \u00a0Y seg\u00fan se ha visto, el dispositivo examinado resulta notoriamente irracional. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente debemos anotar lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
– De acuerdo con el inciso segundo del art\u00edculo 362 superior los impuestos departamentales y municipales gozan de protecci\u00f3n constitucional y en consecuencia la ley no podr\u00e1 trasladarlos a la Naci\u00f3n, salvo temporalmente en caso de guerra exterior. \u00a0Entonces, siendo consecuentes con la tesis mayoritaria de esta Corporaci\u00f3n, en el evento de las transferencias territoriales hacia la Naci\u00f3n el control sobre estos recursos lo continuar\u00edan ejerciendo las respectivas contralor\u00edas departamentales o municipales, toda vez que esos ingresos no perder\u00edan su condici\u00f3n territorial ni a\u00fan despu\u00e9s de ser incorporados a los fondos de la Tesorer\u00eda General de la Naci\u00f3n; \u00a0lo cual, seg\u00fan se aprecia, resultar\u00eda cuando menos ex\u00f3tico, sobre todo desde el punto de vista operativo. \u00a0Pi\u00e9nsese, por ejemplo, en la hip\u00f3tesis del art\u00edculo 362 constitucional, \u00bfc\u00f3mo podr\u00edan armonizar su ejercicio fiscalizador las respectivas contralor\u00edas, habida consideraci\u00f3n de sus diferentes metodolog\u00edas, recursos y t\u00e9cnicas de trabajo?; \u00a0igualmente, \u00a0\u00bfc\u00f3mo podr\u00edan concurrir t\u00e9cnicamente tales entes al examen de unas partidas consolidadas bajo el principio de la unidad de caja, que luego son ejecutadas en destinos no desagregables?. \u00a0Vale decir, en punto al art\u00edculo 362 superior, el sentido y consecuencias de la tesis mayoritaria de la Corte muestran su insostenible talante. \u00a0<\/p>\n
– La tesis de la Corte ostenta unas consecuencias irracionales, tanto en la \u00f3rbita de las actividades como en el \u00e1mbito econ\u00f3mico. \u00a0En efecto, en lo tocante a las actividades los funcionarios de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica pueden resultar haciendo el mismo trabajo de sus hom\u00f3logos de las contralor\u00edas territoriales. \u00a0Y por el mismo trabajo, a unos y otros se les pagar\u00eda sendos salarios, am\u00e9n de los recursos t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos que tales actividades incorporar\u00edan por partida doble. \u00a0A lo cual arriba la siguiente pregunta: \u00bfcu\u00e1l es la relaci\u00f3n costo-beneficio de unas contralor\u00edas (General y territoriales) que desde antiguo est\u00e1n gastando m\u00e1s de lo que recuperan a trav\u00e9s de los juicios fiscales? \u00a0Quedando al garete, ininterrumpidamente, un voluminoso segmento de impunidad en cabeza de muchos responsables de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
– La tesis de la Corte entra\u00f1a un problema de competencias no querido ni auspiciado por la Constituci\u00f3n, que a su turno impone esta pregunta: \u00a0\u00bfhasta d\u00f3nde va la competencia de las contralor\u00edas territoriales, y hasta donde la de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica? \u00a0Terreno en el cual, seguramente, la jurisprudencia de la Corte deber\u00e1 proseguir con su labor creativa en pos de una respuesta. \u00a0N\u00f3tese adem\u00e1s c\u00f3mo esta postura es inherente a una mala t\u00e9cnica de administraci\u00f3n p\u00fablica, pues en estricto derecho, no cabe aceptar una definici\u00f3n de competencias que a m\u00e1s de inconstitucional provoca espurios conflictos de competencia. \u00a0Por ello mismo debemos insistir en que una vez transferidos los recursos nacionales a las entidades territoriales, tales recursos sufren una metamorfosis que los hace devenir en departamentales, municipales o distritales, con la subsiguiente competencia fiscalizadora de las contralor\u00edas territoriales, a cuyos fines concurre el inciso sexto del art\u00edculo 267 superior, que reza: \u00a0<\/p>\n
\u201cLos contralores departamentales, distritales y municipales ejercer\u00e1n, en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n, las funciones atribuidas al Contralor General de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 268 (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
– En \u00faltima instancia, el control sobre la gesti\u00f3n fiscal corresponde a los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular: \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica, asambleas y consejos. \u00a0Recu\u00e9rdese que desde los tiempos de la Carta Magna no puede haber tributo sin representaci\u00f3n, y como la comunidad siempre est\u00e1 interesada tanto en el recaudo de los ingresos como en la ejecuci\u00f3n de los gastos, lo propio ha sido y sigue siendo que los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular decidan sobre el aforo de los ingresos y sobre la apropiaci\u00f3n de las partidas para gastos, con la concomitante competencia para exigir informes relativos a los controles realizados por los entes fiscalizadores sobre los gestores fiscales del pa\u00eds (arts. 268-11 y 300-11, C.P.). \u00a0En este orden de ideas, y como quiera que tales \u00f3rganos electivos no funcionan permanentemente, desde el punto de vista pol\u00edtico las contralor\u00edas son delegatarias de la funci\u00f3n controladora que le ata\u00f1e al Congreso, a las asambleas y a los consejos. \u00a0Y no podr\u00eda ocurrir de otra manera, pues siendo los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular representantes de los intereses de la comunidad, s\u00f3lo a ellos les cabe la titularidad primigenia y eminente en materia del control fiscal. \u00a0Por eso, se reitera, las contralor\u00edas deben rendirle cuentas a los respectivos \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular en lo tocante a los ingresos recaudados y a los gastos ejecutados por los gestores fiscales circunscritos a su inmediato control: \u00a0que el Gobierno no gaste con abuso o desviaci\u00f3n de poder, violando procedimientos o competencias, en fin, que no obre arbitrariamente. \u00a0Ciertamente, el origen pol\u00edtico del Congreso, las asambleas y los consejos as\u00ed lo imponen en pro de su raz\u00f3n de ser: \u00a0el pueblo, fuente de toda legitimidad democr\u00e1tica. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La autonom\u00eda tiene dos variables: \u00a0competencia y recursos. \u00a0Por tanto, las entidades territoriales no pueden ser aut\u00f3nomas en las competencias sin serlo en los recursos. \u00a0Lo contrario no pasar\u00eda de ser una fementida autonom\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De este modo han quedado expuestas las razones por la cuales debi\u00f3 ser retirado del ordenamiento legal el precepto demandado. \u00a0Pero como las cosas no ocurrieron as\u00ed, debemos salvar nuestro voto en torno a lo resuelto por esta Corporaci\u00f3n a trav\u00e9s de la sentencia C-127 de 2002. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Al respecto el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n estatal concurre estipulando una mayor autonom\u00eda y correlativas responsabilidades en cabeza del ordenador del gasto. \u00a0<\/p>\n
2 Al respecto el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n estatal concurre estipulando una mayor autonom\u00eda y correlativas responsabilidades en cabeza del ordenador del gasto. \u00a0<\/p>\n
3 Cabe observar que el control fiscal engloba la ejecuci\u00f3n presupuestal en su conjunto, esto es, tanto desde el punto de vista de los ingresos aforados como de las apropiaciones presupuestales aprobadas. \u00a0<\/p>\n
4 El control excepcional tambi\u00e9n podr\u00e1 recaer sobre las regiones y provincias a partir del momento en que la ley les otorgue el car\u00e1cter de entidades territoriales, seg\u00fan previsi\u00f3n del art\u00edculo 286 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
5 Luis Cosculluela Montaner, Manual de Derecho Administrativo, s\u00e9ptima edici\u00f3n, Ed. Civitas S.A., Madrid, 1996, p\u00e1g. 180. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 En cambio, un vivo ejemplo de racionalidad s\u00ed qued\u00f3 inscrito en el mon\u00f3logo de Hamlet, al decir: \u201cTo be or no to be\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-127\/02 \u00a0 DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN LA UNIDAD NACIONAL-Integraci\u00f3n \u00a0 A partir de la Carta Pol\u00edtica de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8069","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8069","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8069"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8069\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8069"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8069"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8069"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}