\u00a0 \u00a0 Sentencia C-177\/02 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Modificaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-Constituci\u00f3n de presupuestos\/UNIVERSIDAD PUBLICA-Mantenimiento del valor constante de aportes presupuestales \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Gastos que pueden ser apropiados o autorizados \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cr\u00e9dito judicialmente reconocido \u00a0<\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-Gasto propuesto por el Gobierno para atender funcionamiento \u00a0<\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-Mantenimiento del poder adquisitivo de aportes presupuestales \u00a0<\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-Incremento anual de partidas de gastos de aportes nacionales en presupuesto \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Instrumento de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance normativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal\/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No debe sobrepasarse temporal, tem\u00e1tica o fnal\u00edsticamente su propia materia \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Modificaci\u00f3n que rebasa materia tem\u00e1tica\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No modificaci\u00f3n de la ley vigente \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa l\u00edmites temporales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE ANUALIDAD TRIBUTARIA-Norma que rebasa l\u00edmites temporales \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3683 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 10 (parcial) de la Ley 626 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Actor: Mar\u00eda del Pilar Huertas Machado \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., doce (12) de marzo de dos mil dos (2002). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, la ciudadana Mar\u00eda del Pilar Huertas Machado, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 ante la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000 \u201cpor la cual se efect\u00faan unas modificaciones en el presupuesto de rentas y recursos de capital y en la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000.\u201d \u00a0<\/p>\n
La demandante considera que esta norma atenta contra los art\u00edculos 69, 150 numeral 11, 158 y 345 a 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado: \u00a0<\/p>\n
“LEY 626 DE 2000” \u00a0<\/p>\n
(diciembre 26) \u00a0<\/p>\n
“Por la cual se efect\u00faan unas modificaciones en el presupuesto de rentas y recursos de capital y en la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000.” \u00a0<\/p>\n
“El Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
“DECRETA: \u00a0<\/p>\n
“ARTICULO 10. Adici\u00f3nese la suma de treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.0000.000.00) como parte del aporte nacional a los ingresos de las Universidades Estatales, con el objeto de atender el ajuste salarial de los servidores p\u00fablicos docentes y no docentes de las mismas, en cumplimiento de la sentencia C-1433 de 2000 de la honorable Corte Constitucional y la suma de treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00) complementarios se les provean en el adicional del presupuesto del a\u00f1o 2001. \u00a0<\/p>\n
“Los setenta mil millones de pesos ($70.000.000.000.00) se\u00f1alados en ning\u00fan caso har\u00e1n parte de la base de c\u00e1lculo de los aportes que la Naci\u00f3n debe efectuar en cumplimiento del art\u00edculo 86 de la ley 30 de 1992.” \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
A juicio de la actora la norma demandada no corresponde a la naturaleza de las disposiciones de la ley de presupuesto, desconoce el car\u00e1cter anual de dichas normas y a su vez no guarda unidad de materia con la ley en que est\u00e1 contenida. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el inciso que demanda, al impedir que en el futuro la adici\u00f3n presupuestal que en el inciso primero no acusado se realiza, tenga efectos para el incremento obligatorio en pesos constantes ordenado por el art\u00edculo 86 de la \u00a0Ley 30 de 1992, modifica dicha Ley y tiene vocaci\u00f3n de norma permanente, determinaci\u00f3n \u00e9sta que no puede ser tomada por el legislador dentro del contexto de la ley anual de presupuesto. Para fundamentar dicho aserto, la demandante explica que el art\u00edculo 86 de la Ley 30 mencionado, garantiza a todas las universidades estatales u oficiales, que los aportes que reciban de los presupuestos nacional o de las entidades territoriales, se incrementar\u00e1n anualmente en pesos constantes. As\u00ed el valor de dichos aportes se toma como base para establecer el monto de las apropiaciones para el a\u00f1o subsiguiente, base a la cual se aplica el \u00edndice de incremento en pesos constantes correspondiente a cada per\u00edodo. Sin embargo, afirma que la norma que acusa, establece que una suma que constituye un aporte del presupuesto nacional a los mencionados entes universitarios, no se tendr\u00e1 en cuenta para los fines de establecer la base de las apropiaciones del a\u00f1o 2000 a la cual debe aplicarse el incremento que garantice su actualizaci\u00f3n en pesos constantes para el a\u00f1o 2001 y subsiguientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar \u00a0su acusaci\u00f3n, la accionante, tomando pie \u00a0jurisprudencia de la Corte Constitucional1, afirma que la ley de presupuesto no tiene una “funci\u00f3n normativa abstracta” y, por lo tanto, no puede incluir normas “que tengan un contenido prescriptivo distinto a la estimaci\u00f3n de los ingresos, la autorizaci\u00f3n de los gastos y la inclusi\u00f3n de disposiciones instrumentales que sean necesarias para la debida ejecuci\u00f3n de lo que fue aprobado. La actora aduce que con la norma demandada se ha infringido el l\u00edmite constitucional relativo al contenido y t\u00e9rmino de vigencia de la ley de presupuesto, y tambi\u00e9n se ha vulnerado el principio superior de unidad de materia que debe presidir la adopci\u00f3n de todo proyecto de ley, puesto que la modificaci\u00f3n realizada al art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 nada tiene que ver con el proceso presupuestal del a\u00f1o 2000; a su \u00a0manera de ver, lo que ha sucedido en realidad es que se ha legislado para vigencias futuras, pretendi\u00e9ndose eliminar del c\u00e1lculo de las apropiaciones presupuestales para las universidades estatales, la suma adicional apropiada en el presupuesto del 2000 para dichos entes, ocasionando graves consecuencias para su funcionamiento. \u00a0<\/p>\n
De otro lado la demandante afirma que la norma que acusa no puede ser considerada como una disposici\u00f3n general del presupuesto anual, pues dicha categor\u00eda de normas deben guardar una conexidad instrumental con la ley anual de presupuesto a la que pertenecen, nexo que en su sentir no se presenta en este caso, pues no est\u00e1 relacionada con la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto del a\u00f1o 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, estima la actora que el inciso acusado modifica una ley de naturaleza especial como lo es la Ley 30 de 1992, expedida con fundamento en el art\u00edculo 69 de la Carta que dispone que la Ley fijar\u00e1 el r\u00e9gimen especial de las universidades del Estado. A su juicio, la modificaci\u00f3n de dicha ley requer\u00eda de un tr\u00e1mite legislativo espec\u00edfico e independiente, y no pod\u00eda llevarse a cabo mediante una ley llamada a adicionar la ley anual de presupuesto, por lo que ve \u00a0desconocido el principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Nacional de Profesores Universitarios \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Fabio Lozano Su\u00e1rez, Director Nacional de la Federaci\u00f3n Nacional de Profesores Universitarios, intervino en el proceso manifestando que comparte en su totalidad los argumentos jur\u00eddicos expuestos por la demandante, no s\u00f3lo por encontrarlos ajustados a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino a la legislaci\u00f3n vigente en materia de Educaci\u00f3n Superior. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional \u00a0<\/p>\n
La ciudadana Claudia Patricia Otalvaro Trejos, actuando como apoderada judicial de la Naci\u00f3n – Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, expone las siguientes razones que justifican la constitucionalidad de la norma demandada: \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 626 de 2000, determin\u00f3 una adici\u00f3n presupuestal en acatamiento de la Sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional. En tal virtud, \u00a0dicha ley no est\u00e1 modificando la Ley 30 de 1992, sino creando una asignaci\u00f3n con un objetivo espec\u00edfico, cual es atender la decisi\u00f3n adoptada mediante tal Sentencia. Por lo tanto, la referida ley lo que hace es incluir una partida correspondiente a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed, lo que cre\u00f3 el art\u00edculo 10\u00ba fue una asignaci\u00f3n especial, con prop\u00f3sitos espec\u00edficos, bas\u00e1ndose en la decisi\u00f3n de la sentencia ya mencionada. \u00a0<\/p>\n
En su sentir, tampoco se esta violando el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que la autonom\u00eda universitaria \u201cno implica que las universidades p\u00fablicas tengan facultades para actuar por fuera del marco jur\u00eddico que en materia fiscal fija el legislador. La norma acusada determina unas pautas para el manejo de los recursos apropiados, sin afectar el contenido esencial del principio de autonom\u00eda universitaria.\u201d \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
El doctor Felipe M\u00e1rquez Calle, en su condici\u00f3n de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inicialmente el interviniente afirma que en relaci\u00f3n con los cargos de vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 69 y 150 numeral 11 de la Constituci\u00f3n, no se encuentran dentro de la demanda razones que expliquen por qu\u00e9 la disposici\u00f3n acusada desconoce la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del cargo referente a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia a que se refiere el art\u00edculo 158 superior, al juicio del Ministerio resulta extra\u00f1o que se aduzca tal desconocimiento, si se tienen en cuenta los motivos que llevaron a la expedici\u00f3n de la ley 626 de 2000. Dicha Ley, a juicio del interviniente, en ninguna parte menciona que tenga por finalidad derogar total o parcialmente el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992; \u00a0m\u00e1s bien, expresamente indica que busca \u201cefectuar unas modificaciones en el presupuesto de rentas y recursos de capital y en la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000\u201d, y su expedici\u00f3n se hizo necesaria para dar cumplimiento a la Sentencia C-1433 de 2000, emanada de esta Corporaci\u00f3n; afirma a continuaci\u00f3n que \u00a0la unidad de materia no se rompe pues \u201centre la norma demandada y la Ley 626 en general existe una relaci\u00f3n razonable y objetiva que permite al primero estar incluido dentro de \u00e9sta al existir \u201cunidad causal tem\u00e1tica\u201d, puesto que lo que se pretende es que \u201clas Universidades incorporen unos recurso que efectivamente recibir\u00e1n y que por lo tanto har\u00e1n parte de su presupuesto. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el ciudadano interviniente hace ver que la expedici\u00f3n de la Ley 626 de 2000 obedeci\u00f3 a la necesidad de dar cumplimiento al principio de legalidad del gasto. Siendo una de las fuentes del gastos p\u00fablico la de los \u201ccr\u00e9ditos judicialmente reconocidos\u201d, era menester dar acatamiento a la sentencia de la Corte Constitucional mencionada aprobando mediante ley la incorporaci\u00f3n del referido cr\u00e9dito en la ley anual de presupuesto. Hace \u00e9nfasis particular en la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual la adici\u00f3n presupuestal aprobada no corresponde a un gasto decretado conforme a ley anterior, otra de las fuentes del gasto p\u00fablico, sino a la mencionada de cr\u00e9dito judicialmente reconocido. Esto hace que, a su juicio, los recursos de que trata el art\u00edculo 10\u00b0 de la Ley 626 no sean de aquellos a que se refiere el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, el interviniente opina que el inciso segundo del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000, pertenece a la categor\u00eda de normas llamadas disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, categor\u00eda normativa que, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 11 literal c) del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tiende a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n de los presupuestos anuales, y que en tal virtud s\u00f3lo rigen para el a\u00f1o fiscal en el cual se expiden.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, comenta el apoderado del Ministerio que no se entiende la solicitud hecha por la demandante en el sentido de que sea declarada la inconstitucionalidad del inciso final del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, por lo que no se detendr\u00e1 a realizar un an\u00e1lisis de la misma, ya que los argumentos esgrimidos dentro de la demanda se refieren a otra norma \u2013el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000), situaci\u00f3n que genera confusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Universidades ASCUN \u00a0<\/p>\n
La Asociaci\u00f3n Colombiana de Universidades ASCUN a trav\u00e9s de su director ejecutivo y representante legal, Galo Burbano L\u00f3pez, expone varias razones para coadyuvar la demanda, afirmando que el art\u00edculo 10 de la ley 626 de 2000 es contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera el director ejecutivo de ASCUN, que nuestro pa\u00eds atraviesa por un complejo proceso de desarrollo y transformaci\u00f3n, \u201coriginado en la necesidad de adecuar sus estructuras a las nuevas caracter\u00edsticas y necesidades de una sociedad que ha modificado sus fundamentos culturales…\u201d y como parte de este proceso se dio un cambio constitucional que trajo normas nuevas para las universidades en \u00a0Colombia. Afirma que la Constituci\u00f3n de 1991 \u00a0le reconoci\u00f3 a las universidades capacidad de autodeterminaci\u00f3n y autonom\u00eda (art. 69), \u00a0por lo cual lo dispuesto en el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 es apenas el cumplimiento formal de los principios y normas constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente indica que \u201clos presupuestos anuales de las universidades nacionales, departamentales , municipales, est\u00e1n constituidos por la totalidad de los aportes del presupuesto nacional, por las contribuciones de los entes territoriales, y por los ingresos y rentas propias de cada instituci\u00f3n, y no los que se apropien inicialmente\u201d, por lo cual la base del c\u00e1lculo de los presupuestos siguientes debe ser la totalidad de lo asignado durante la vigencia fiscal anterior. Por tal raz\u00f3n considera que el inciso final del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000, es contrario a la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Academia Colombiana de Jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Mauricio A. Plazas Vega, interviniendo a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, considera \u201cque la Corte Constitucional debe modificar su jurisprudencia en relaci\u00f3n con la naturaleza jur\u00eddica, el contenido, el alcance y la vigencia de las leyes que incorporan el presupuesto p\u00fablico\u201d, para reconocer \u201cque no nos encontramos realmente ante la llamada “ley en sentido formal” ni ante el simple “acto condici\u00f3n” del gasto p\u00fablico y de la gesti\u00f3n financiera del Estado, sino ante una ley que tiene su condici\u00f3n de tal en sentido intr\u00ednseco y extr\u00ednseco.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, \u201cla doctrina que identifica a la ley presupuestaria como carente de contenido normativo y prescriptivo y que la califica como un “acto condici\u00f3n” tiene sus ra\u00edces en entornos diferentes del que informa la evoluci\u00f3n del derecho colombiano y de sus finanzas p\u00fablicas \u00a0y \u00a0ha dado lugar a una censurable tendencia cada vez m\u00e1s extendida entre los colombianos, dentro y fuera de la Hacienda P\u00fablica. Una tendencia conforme a la cual \u201cel acto de aprobaci\u00f3n parlamentaria de la ley anual de presupuesto es una simple rutina que se cumple cada a\u00f1o la autorizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico (sic) y que s\u00f3lo se proyecta en el control del destino de los recursos estatales.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A su juicio, a partir de este criterio la Corte Constitucional suele descartar la posibilidad de que las leyes que incorporan presupuesto p\u00fablico incluyan disposiciones extrapresupuestarias, y por ello ha afirmado que la ley de presupuesto no puede incluir normas cuya vigencia exceda la anualidad a que se refiere. Sin embargo, continua el interviniente, nunca se ha reparado en que el proyecto en materia de ingresos a que alude el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n \u2013proyecto de ley encaminado a arbitrar mayores recursos -, \u201cpuede significar que otras medidas distintas s\u00ed puedan incluirse y tramitarse en el proyecto de ley que contiene al presupuesto.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con respecto de la unidad de materia, para el interviniente \u201ces necesario que la Corte Constitucional revise la tradicional tendencia a calificar como violatoria del art\u00edculo 158 toda norma que no corresponda estrictamente al presupuesto.\u201d Esto por cuanto puede suceder, como a su parecer ocurre con la norma demandada, que \u00a0a pesar de tratarse de una disposici\u00f3n que no hace parte del presupuesto como tal, \u201csi tenga una estrecha relaci\u00f3n con la estructura financiera de la actividad estatal y con la propia conformaci\u00f3n del presupuesto actual y de los presupuestos futuros\u201d. \u00a0<\/p>\n
Afirma el interviniente que la norma acusada se limita a advertir que la adici\u00f3n presupuestal con destino a la educaci\u00f3n p\u00fablica, no se agrega a la base para la futura liquidaci\u00f3n del aporte m\u00ednimo que la Naci\u00f3n debe efectuar en cumplimiento de lo previsto por el art\u00edculo 86 de la ley 30 de 1992, y, en ese sentido, \u201cguarda estricta relaci\u00f3n con las finanzas p\u00fablicas de la Naci\u00f3n, en general y con el presupuesto en particular.\u201d Por lo anterior, considera que esa medida es inconveniente como lo sugiere la demanda, pero no por eso contraviene la unidad de materia ni es inconstitucional, por el hecho que sus efectos se proyecten m\u00e1s all\u00e1 del presupuesto anual, ya que en definitiva, \u201cla ley de presupuesto, dada su condici\u00f3n de tal en sentido formal y material, puede incluir disposiciones extrapresupuestarias que guarden relaci\u00f3n de conexidad con el presupuesto que impone la unidad de materia pero que, por no hacer parte del presupuesto, no est\u00e9n sometidas a la vigencia temporaria de un a\u00f1o sino que tengan vocaci\u00f3n de permanencia o hayan de regir por un t\u00e9rmino que no necesariamente sea de una a\u00f1o.\u201d \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n y previa manifestaci\u00f3n expresa en el sentido de que a su parecer la norma acusada se ajusta a la Constituci\u00f3n, el interviniente trascribe algunos apartes de su libro intitulado \u201cDerecho de la hacienda p\u00fablica y derecho tributario\u201d, en los cuales desarrolla el tema de la naturaleza jur\u00eddica de la ley anual de presupuesto, y que estima que son pertinentes en relaci\u00f3n con el asunto sobre el que versa la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n(E), Carlos Arturo G\u00f3mez Pavajeau, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del inciso final del art\u00edculo 10 de la Ley 626 del 2000. \u00a0<\/p>\n
Afirma el Procurador que el art\u00edculo 10 de la ley demandada, busc\u00f3 atender el ajuste salarial de los servidores p\u00fablicos docentes y no docentes de las universidades estatales, en cumplimiento de la Sentencia C-1433\/01. As\u00ed, \u201csi lo \u00fanico que pretend\u00eda la norma era cumplir lo ordenado por la Corte Constitucional, no tiene asidero alguno que el legislador aprovechando la expedici\u00f3n de la ley de adici\u00f3n, cambiara las condiciones en que han de hacerse los aportes de la Naci\u00f3n a los presupuestos de los entes universitarios oficiales, dado que \u00e9sta no es la funci\u00f3n de una norma de adici\u00f3n presupuestal ni responde a los par\u00e1metros en que fue ordenada por la Corte.\u201d \u00a0<\/p>\n
Continua la vista fiscal sosteniendo que el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, se\u00f1ala que los presupuestos para funcionamiento e inversi\u00f3n de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar\u00e1n constituidos por los aportes del presupuesto nacional, por los de los entes territoriales y por los recursos y rentas propias de cada instituci\u00f3n, y que los aportes de los presupuestos nacionales y territoriales deber\u00e1n incrementarse en pesos constantes tomando como base los presupuestos de rentas y gastos a partir de 1993. Sin embargo, la norma demanda, adem\u00e1s de corregir la deficiencia presupuestal para cubrir el reajuste salarial, tambi\u00e9n dispuso que dichos aportes no se tendr\u00edan en cuenta como aportes de la Naci\u00f3n, es decir cre\u00f3 una excepci\u00f3n al art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992. Con ello el Congreso orden\u00f3 que hacia el futuro la partida adicionada al presupuesto no fuera tenida en cuenta para los ajustes por inflaci\u00f3n, lo cual afecta \u00a0en lo sucesivo el patrimonio de las universidades. De esta manera, el legislador desconoci\u00f3 la naturaleza de las leyes presupuestales, a las cuales no corresponde contener disposiciones que afecten vigencias futuras, ni modificar los efectos de normas anteriores. Tales leyes, a juicio del Ministerio P\u00fablico, deben limitarse a la estimaci\u00f3n de ingresos y autorizaci\u00f3n de gastos y a aquellas otras disposiciones estrictamente necesarias para la ejecuci\u00f3n del presupuesto, limitadas a la vigencia correspondiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, a juicio del se\u00f1or Procurador, el contenido regulador del inciso demandado no es ajustado a la naturaleza de la ley de presupuesto, dado que no existen razones para que una norma que adiciona el presupuesto en observancia de una orden judicial, var\u00ede las condiciones de estas partidas, porque al excluirse este monto para vigencias futuras, se desconoce la voluntad del legislador de mantener este valor real de los presupuestos de los entes universitarios y de las normas que contienen la obligaci\u00f3n de mantener el valor adquisitivo de los salarios, fundamento de la decisi\u00f3n de la sentencia C-1433\/01.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, en cuanto al cargo aducido en la demanda relativo al desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa, \u00a0el Procurador General de la Naci\u00f3n encuentra que efectivamente se ha vulnerado el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, pues no existe una relaci\u00f3n entre la tem\u00e1tica de la disposici\u00f3n acusada y la Ley 626 de 2000. Relaci\u00f3n que, a su manera de ver, no se puede valorar de manera laxa en el presente caso, por cuanto el contenido de la ley de presupuesto es reglado. La norma acusada no tiene ninguna relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n del presupuesto, pues no cumple una funci\u00f3n en la vigencia para la cual se hizo la adici\u00f3n presupuestal. Si lo que el legislador quer\u00eda era modificar el r\u00e9gimen financiero de las universidades, al juicio del procurador ha debido hacerlo mediante la expedici\u00f3n de una ley diferente a la ley anual de presupuesto. Mientras ello no se haga, \u201ca las universidades del Estado les ser\u00e1n aplicables en materia presupuestal, prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y aquellas de la ley org\u00e1nica del presupuesto que no desvirt\u00faen el n\u00facleo esencial de su autonom\u00eda.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma acusada hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Observa la Corte que en el escrito con el cual se formula la demanda, aparece expl\u00edcito que la norma acusada es el segundo inciso del art\u00edculo 10\u00b0 de la Ley 626 de 2000, la cual se transcribe, y que en contra de esta disposici\u00f3n se aducen todos los cargos esgrimidos. No obstante, inmediatamente antes de la r\u00fabrica de la demandante, se formula la siguiente petici\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor lo expuesto, en ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad instaurada, reitero la solicitud de que sea declarada la inconstitucionalidad del inciso final del art\u00edculo 86 de la ley 30 de 1992\u201d. (Negrillas fuera del original)) \u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico que se plantea en la demanda y el que resulta de la unidad normativa que se configura \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0En primer lugar, la Corte detecta que la disposici\u00f3n que fue acusada forma parte de la Ley 626 de 2000, mediante la cual el Congreso Nacional pretendi\u00f3 modificar la ley de presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de esa misma anualidad. En tal virtud, en principio la referida disposici\u00f3n habr\u00eda perdido vigencia en la fecha en que fue interpuesta la presente demanda2, pues como es sabido, la ley anual de presupuesto tiene vigencia precaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, esta circunstancia deber\u00eda conducir a un pronunciamiento inhibitorio por parte de la Corte Constitucional, toda vez que su competencia se circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan sobre normas que se encuentren vigentes en el ordenamiento.3 No obstante, teni\u00e9ndose en cuenta que uno de los cargos de inexequibilidad formulados en la presente oportunidad, aduce justamente que la disposici\u00f3n acusada, a pesar de pertenecer a la ley anual de presupuesto tiene vigencia indefinida pues determina una modificaci\u00f3n permanente del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, la Corte entrar\u00e1 a hacer el examen de constitucionalidad respectivo, toda vez que la jurisprudencia constitucional tiene definido que en el caso de que la ley anual de presupuesto contin\u00fae produciendo efectos m\u00e1s all\u00e1 del per\u00edodo fiscal, debe la Corte examinar de fondo los cargos propuestos en la demanda.4 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente al cargo de violaci\u00f3n constitucional por desconocimiento del car\u00e1cter transitorio de las normas de la ley anual de presupuesto, la Corte deber\u00e1 estudiar si, como lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la naturaleza propia de las disposiciones presupuestales, en cuanto no se limita a hacer una estimaci\u00f3n de ingresos o autorizaci\u00f3n de gastos, ni es una disposici\u00f3n instrumental \u00a0necesaria para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado, sino que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposici\u00f3n legal cual es el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, que \u00a0garantiza a todas las universidades estatales u oficiales que los aportes que reciban de los presupuestos nacional o de las entidades territoriales se incrementar\u00e1n anualmente en pesos constantes. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, deber\u00e1 examinarse la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 que seg\u00fan la demandante se produce, significa un desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa, y de la autonom\u00eda universitaria, pues tal modificaci\u00f3n no pod\u00eda adoptarse mediante una disposici\u00f3n incrustada en la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En resumen, los siguientes son los cargos de inconstitucionalidad propuestos: desconocimiento del car\u00e1cter anual de las disposiciones que conforman la ley \u00a0de presupuesto y de la naturaleza propia de las normas presupuestales a las que s\u00f3lo les incumbe estimar ingresos, autorizar gastos o dar indicaciones generales para correcta ejecuci\u00f3n presupuestal, mas no modificar de manera permanente normas contenidas en leyes relativas a otros temas, por lo cual, de contera, se produce el desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa y adicionalmente se vulnera la autonom\u00eda constitucionalmente reconocida a las universidades, pues una disposici\u00f3n de la Ley 30 de 1992, que regula el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior, no puede ser modificada sino en virtud de una ley especial que curse un tr\u00e1mite legislativo espec\u00edfico e independiente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, todos estos cargos de inexequibilidad parten del supuesto seg\u00fan el cual el inciso acusado modifica permanentemente el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992. De este hecho se derivar\u00eda el desconocimiento del principio de anualidad presupuestal, de unidad de materia legislativa, de la autonom\u00eda universitaria y de la naturaleza propia de las disposiciones presupuestales. Por tal raz\u00f3n, debe la Corte analizar, si efectivamente, como lo afirma la demandante, el inciso que reprocha de inconstitucional modifica el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, en cuanto determina que la adici\u00f3n presupuestal ordenada para dar cumplimiento a la Sentencia C-1433 de 20005, no tenga efectos para el aumento obligatorio en pesos constantes a que dicha norma se refiere. Para esos efectos debe referirse al contenido y alcance del art\u00edculo 86 mencionado, sin pretender llevar a cabo un examen de constitucionalidad de dicha disposici\u00f3n, pues la misma no ha sido objeto de acusaci\u00f3n en la presente oportunidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contenido del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El tenor literal del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 es el siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley 30 de 1992 \u00a0<\/p>\n
\u201cpor la cual se organiza el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n superior\u201d \u00a0<\/p>\n
… \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 86: Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar\u00e1n constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversi\u00f3n, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada instituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cLas universidades estatales u oficiales recibir\u00e1n anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.\u201d \u00a0<\/p>\n
Del tenor literal del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el presupuesto de las universidades p\u00fablicas, como rasgo de su autonom\u00eda constitucional, es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales, pero que recibe aportes bien de aqu\u00e9l o de \u00e9stos.6 En cuanto a los aportes que los presupuestos de las universidades reciben de la Naci\u00f3n, ellos se destinan a funcionamiento o a inversi\u00f3n pues la redacci\u00f3n de la norma es clara al respecto cuando dice: \u201cLos presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estar\u00e1n constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversi\u00f3n\u201d. \u00a0El inciso segundo del art\u00edculo 86 trascrito, contiene una f\u00f3rmula que busca lograr que dichos aportes del prepuesto nacional, y tambi\u00e9n los que provienen de los presupuestos de las entidades territoriales, mantengan valor constante, por lo cual ordena tomar cada a\u00f1o, como base para determinar el monto de los aportes respectivos, los presupuestos correspondientes al a\u00f1o anterior, y traerlos a valor actual. \u00a0<\/p>\n
Contenido del primer inciso del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Aun cuando el primer inciso del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000 no ha sido acusado, el alcance del segundo inciso, que es que fue objeto de acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad, s\u00f3lo se determina a partir de la dispuesto por el primero. Por ello pasa la Corte a precisar el contenido del primer inciso de la aludida norma. \u00a0<\/p>\n
La actividad de apropiar gastos corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica7, y la lleva a cabo cada a\u00f1o en el momento en el que aprueba la ley anual de presupuesto, o posteriormente al aprobar presupuestos adicionales como es el caso de la ley dentro de la cual se inserta la disposici\u00f3n ahora acusada. \u00a0La apropiaci\u00f3n de un gasto equivale a su autorizaci\u00f3n. Es decir el legislativo autoriza hasta por un tope m\u00e1ximo al ejecutivo, para hacer alguna erogaci\u00f3n. El art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala al respecto cu\u00e1les son los gastos que pueden ser apropiados o autorizados en la ley anual de presupuesto, cuando indica: “En la Ley de Apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.\u201d \u00a0<\/p>\n
Son pues varias las categor\u00edas de gastos que pueden ser autorizados: i) la de los cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos; ii) la de los gastos decretados conforme a ley anterior. iii) la de los gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o el servicio de la deuda: iv) la de los gastos destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
6. El art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000, tiene dos incisos. El primero de ellos, no acusado, modifica espec\u00edficamente la ley de apropiaciones de la vigencia fiscal correspondiente al a\u00f1o dos mil (2000), ordenando adicionar en la suma de \u00a0treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00) el aporte nacional a los ingresos de las universidades estatales, con el objeto de atender el ajuste salarial de los servidores p\u00fablicos docentes y no docentes de las mismas, en cumplimiento de la sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional; la disposici\u00f3n a\u00f1ade que \u201cla suma de treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00) complementarios se les provean en el adicional del presupuesto del a\u00f1o 2001\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra, en lo que concierne a los primeros treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00) apropiados, que el Congreso pretendi\u00f3 dar cumplimiento a un fallo emanado de esta Corporaci\u00f3n; el t\u00edtulo jur\u00eddico que soporta el gasto propuesto por el Gobierno y decretado por el Congreso, es entonces un \u201ccr\u00e9dito judicialmente reconocido\u201d, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n\u201d. La apropiaci\u00f3n mediante ley de tal gasto, obedece a la necesidad de dar cumplimiento al principio de legalidad, todo lo cual resulta perfectamente arm\u00f3nico con las normas constitucionales pertinentes al tema. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la apropiaci\u00f3n de treinta y cinco mil millones de pesos ($35.000.000.000.00) complementarios para proveer a la universidades en el presupuesto adicional del a\u00f1o 2001, aunque el t\u00edtulo jur\u00eddico que soporta la erogaci\u00f3n que el Congreso autoriza no es la decisi\u00f3n judicial antes citada, pues ella se circunscribi\u00f3 a ordenar el cumplimiento de un deber omitido en el presupuesto del a\u00f1o 2000 y nada dispuso en relaci\u00f3n con los subsiguientes, tal erogaci\u00f3n corresponde a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las universidades p\u00fablicas, (seg\u00fan lo permitido por el art\u00edculo 346 superior), \u00a0y aprobado luego por el Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. El inciso segundo del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000, como se deduce de su tenor literal, persigue que las partidas de gastos que se aprueban mediante el inciso anterior, en ning\u00fan caso hagan parte de la base de c\u00e1lculo para determinar, en cumplimiento del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, el valor de los aportes a las universidades p\u00fablicas que la Naci\u00f3n efect\u00faa a\u00f1o tras a\u00f1o. \u00a0 Esta \u00faltima disposici\u00f3n, cuyo alcance arriba se estudi\u00f3, persigue mantener en pesos constantes los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n o los de las entidades territoriales, destinados al funcionamiento ordinario de las universidades p\u00fablicas o a la inversi\u00f3n en las mismas. Es decir, se pretende que dichos aportes no se vean reducidos por los efectos de la p\u00e9rdida del poder adquisitivo de la moneda, y de esta manera sirvan para cubrir las mismas necesidades a\u00f1o tras a\u00f1o, presumi\u00e9ndose que existen unos gastos ordinarios de administraci\u00f3n o de inversi\u00f3n constantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como antes se dijo, el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 \u00a0dispone el incremento anual en pesos constantes el valor de las partidas de gasto correspondientes a los aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas. La base c\u00e1lculo para determinar este aumento a valor constante, es el valor de las partidas aprobadas en el a\u00f1o anterior. La no inclusi\u00f3n de determinado rubro de gastos dentro de dicha base de c\u00e1lculo, no s\u00f3lo afecta valor de las partidas del a\u00f1o siguiente, sino tambi\u00e9n el de las correspondientes a los a\u00f1os subsiguientes, por el efecto acumulativo que tiene dicha exclusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tenemos entonces que el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992 \u00a0ordena al Gobierno incrementar cada a\u00f1o todas las partidas de gasto correspondientes a aportes nacionales en el prepuesto de las universidades p\u00fablicas, tray\u00e9ndolas a pesos constantes. En contraste, el inciso segundo del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000 proh\u00edbe la inclusi\u00f3n de dos partidas presupuestales aprobadas dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n del a\u00f1o 2000 para los mismos efectos. Resulta claro entonces que, en relaci\u00f3n con estas partidas, el inciso acusado proh\u00edbe hacer lo que el mencionado art\u00edculo 86 autoriza. No hacen falta consideraciones adicionales para explicar que prohibir es todo lo contrario de ordenar. Es cierto entonces, como lo afirma la demanda, algunos de los intervinientes y la vista fiscal, que la norma demandada introduce una modificaci\u00f3n permanente al contenido dispositivo del art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, modificaci\u00f3n que concretamente consiste en una excepci\u00f3n relativa a las partidas de gastos aprobadas en el inciso primero del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000. \u00a0<\/p>\n
Se verifica as\u00ed la verdadera ocurrencia el supuesto sobre el cual se edifican todos los dem\u00e1s cargos de la demanda. En efecto, como se dijo, la acusaci\u00f3n por desconocimiento del principio de anualidad presupuestal, de unidad de materia legislativa, de la autonom\u00eda universitaria y de la naturaleza propia de las disposiciones presupuestales, parten de la base de que la norma acusada modifica dicho art\u00edculo 86. Constatado que ello efectivamente sucede, pasa la Corte a examinar dichos cargos concretos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cargos por desconocimiento de la naturaleza propia de las normas presupuestales, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, de anualidad presupuestal y de autonom\u00eda universitaria \u00a0<\/p>\n
8. La Corte considera oportuno referirse al fundamento doctrinal que soporta la acusaci\u00f3n relativa a la carencia de valor normativo de las leyes anuales de presupuesto, el cual ha sido analizado en otras oportunidades por esta Corporaci\u00f3n, quien al respecto ha llegado a conclusiones \u00a0que ahora deben ser reiteradas. En efecto, seg\u00fan la acusaci\u00f3n la disposici\u00f3n que se ataca no se limita a ser una estimaci\u00f3n de ingresos, una autorizaci\u00f3n de gastos o una norma general instrumental \u00a0necesaria para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado, sino que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposici\u00f3n legal cual es el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, alcance que est\u00e1 proscrito en las disposiciones que integran la ley anual de presupuesto, pues estas no pueden tener ning\u00fan contenido normativo abstracto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La doctrina de la hacienda p\u00fablica ha sido escenario de la postulaci\u00f3n de diversas teor\u00edas en torno de la naturaleza jur\u00eddica de las leyes anuales de presupuesto. Ciertos sectores niegan que dichas leyes tengan un contenido material o normativo y afirman que son leyes s\u00f3lo en sentido formal, por cuanto se erigen en meras cuentas descriptivas de ciertos rubros de ingresos y de gastos p\u00fablicos. Es decir, por su contenido material tales leyes ser\u00edan actos administrativos, y s\u00f3lo desde la \u00f3ptica de un criterio org\u00e1nico o formal podr\u00edan clasificarse como actos del legislador. \u00a0Conforme con otra teor\u00eda, expuesta inicialmente en Francia por el jurista Gast\u00f3n J\u00e9ze, \u00a0la ley anual de presupuesto es un \u201cacto condici\u00f3n\u201d, carente por lo tanto de contenido normativo, si se atiene al contenido de dicho concepto.8 La propia Corte Constitucional, en ciertos casos ha hecho referencias tangenciales que parecer\u00edan indicar que acogiera tales teor\u00edas, no obstante lo cual su jurisprudencia m\u00e1s bien tiende al reconocimiento del car\u00e1cter normativo propio de la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, en ocasiones la Corte ha hecho hincapi\u00e9 en el alcance espec\u00edfico de la ley anual de presupuesto, consistente en estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar el gasto p\u00fablico en determinada vigencia, desestimando su alcance normativo. En este sentido, por ejemplo, ha dicho: \u00a0<\/p>\n
\u201cFinalmente, con respecto a la ley anual de presupuesto, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que tal ley no tiene, en sentido estricto, una funci\u00f3n normativa abstracta sino un contenido concreto. En efecto, \u00a0el papel de esta ley , esencial pero de alcance espec\u00edfico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y \u00a0autorizar los gastos p\u00fablicos para una determinada vigencia fiscal9. Por ello, en otras oportunidades, esta Corporaci\u00f3n ha declarado inconstitucionales aquellos apartes de las leyes anuales de presupuesto que han desbordado ese campo, o no han respetado lo estatuido por la ley org\u00e1nica10.\u201d11\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En otra ocasi\u00f3n tambi\u00e9n la Corte hizo referencia a la ley anual de presupuesto, catalog\u00e1ndola expresamente como un \u201cacto condici\u00f3n\u201d:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa legalidad del gasto, de acuerdo con lo que al respecto disponen los art\u00edculos 346 y 345 de la Constituci\u00f3n Nacional, impone que las erogaciones han de decretarse previamente por el legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la ley de presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en relaci\u00f3n con las erogaciones que de los dineros p\u00fablicos haga el Estado, el presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a efecto aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador, con lo cual se pone de manifiesto que el presupuesto, adem\u00e1s de ser un acto – condici\u00f3n, cumple finalidades macroecon\u00f3micas y pol\u00edticas, que explican su propia fisonom\u00eda jur\u00eddica, como ya lo ha advertido \u00e9sta Corporaci\u00f3n, entre otras, en sentencias C-478 de 1992 y C-685 de 1996.\u201d12\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante, en otras decisiones esta Corporaci\u00f3n ha reconocido car\u00e1cter de ley en sentido material a la ley anual de presupuesto. As\u00ed por ejemplo, en las sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001, la Corte conoci\u00f3 demandas interpuestas en contra de leyes anuales de presupuesto, con lo cual puso de presente que en cuanto tales leyes lo son en sentido material, son objeto de revisi\u00f3n por parte de la Corporaci\u00f3n. Adicionalmente, la jurisprudencia ha admitido enf\u00e1ticamente la fuerza restrictiva del presupuesto, es decir la caracter\u00edstica en virtud de la cual s\u00f3lo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en \u00e9l, y el car\u00e1cter de \u201cautorizaciones de gastos\u201d hasta por un tope m\u00e1ximo, que se atribuye a las normas que decretan apropiaciones. Caracter\u00edsticas estas que denotan el valor normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido material de sus normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los limites de gastos en ellas se\u00f1aladas, es obvio que de una lado autorizan y de otro proh\u00edben, por lo cual su contenido normativo es indiscutible. \u00a0As\u00ed mismo, la jurisprudencia se ha referido a la especialidad del gasto p\u00fablico, principio seg\u00fan el cual las partidas aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el presupuesto es instrumento de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica p\u00fablica, rasgos estos del presupuesto que tambi\u00e9n lo ubican como verdadera ley en sentido material, superando la concepci\u00f3n que lo mira como un mero acto administrativo descriptivo de ingresos y gastos, condici\u00f3n para su efectivo recaudo o ejecuci\u00f3n. Muestra de esta tendencia de la Corte al reconocimiento de la fuerza normativa del presupuesto, es el siguiente aparte jurisprudencial:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a lo anterior, y como claramente lo se\u00f1ala el art\u00edculo 345 superior, no se podr\u00e1 hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la materializaci\u00f3n del principio de la legalidad del gasto en el campo presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, seg\u00fan la cual s\u00f3lo pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran trascendencia, ya que el presupuesto no es s\u00f3lo un instrumento contable sino que tiene importantes finalidades econ\u00f3micas y pol\u00edticas, que explican \u00a0a su vez, su fisionom\u00eda jur\u00eddica13. As\u00ed, \u00a0tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda destacado14, el presupuesto es un mecanismo de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de pol\u00edtica econ\u00f3mica, planificaci\u00f3n y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (CP arts 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democr\u00e1ticas, ya que es una expresi\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar c\u00f3mo se deben invertir los dineros del erario p\u00fablico. Finalmente, esto explica \u00a0la fuerza jur\u00eddica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, seg\u00fan el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior implica entonces que el Congreso debe no s\u00f3lo definir el monto m\u00e1ximo de gasto estatal sino que debe apropiar las partidas para una determinada finalidad, de suerte que \u00e9stas deben ser ejecutadas conforme a lo prescrito por la ley de presupuesto, la cual no se limita a autorizar las sumas que pueden ser gastadas sino que, adem\u00e1s, confiere una destinaci\u00f3n particular a las distintas partidas. El presupuesto es entonces una ley de autorizaci\u00f3n de gastos, por cuanto limita jur\u00eddicamente su ejecuci\u00f3n en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el per\u00edodo fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras m\u00e1ximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no s\u00f3lo se\u00f1ala cu\u00e1nto se puede gastar sino en qu\u00e9 se deben emplear los fondos p\u00fablicos.\u201d15\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las funciones que competen al Congreso en materia presupuestal revisten gran importancia dentro del r\u00e9gimen constitucional. Al aprobar el presupuesto, el legislativo ejerce una funci\u00f3n de delimitaci\u00f3n y control del poder del ejecutivo en materia econ\u00f3mica, y contribuye a la efectiva realizaci\u00f3n de las metas fijadas anteriormente en la ley del Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social. La ley anual de presupuesto puede orientar las finanzas p\u00fablicas en uno u otro sentido, imprimi\u00e9ndole a la din\u00e1mica colectiva un rumbo u orientaci\u00f3n particular. Por eso se ha dicho que es un instrumento de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica. \u00a0Reducir el alcance normativo de la Ley de presupuesto a un contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un requisito o condici\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0para la ejecuci\u00f3n de las partidas que contempla, es desconocer los poderes pol\u00edticos del Parlamento en materia presupuestal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. De otro lado, la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecuci\u00f3n, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto p\u00fablico y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten tambi\u00e9n de claro contenido normativo. No obstante, este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente o final\u00edsticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposici\u00f3n legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, es decir, tener una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica, causal o teleol\u00f3gica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. Es en este sentido que se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario. Su vigencia temporal es consecuencia de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecuci\u00f3n pretenden asegurar, por lo cual el art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que contienen el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, expresamente indica que tales normas generales \u201cregir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan.\u201d \u00a0<\/p>\n
10. A juicio de la Corte a esta categor\u00eda de norma general presupuestal pertenece la disposici\u00f3n contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000; \u00a0ella ordena al Gobierno no incluir dentro de la base de c\u00e1lculo a que se refiere el art\u00edculo 86 de la Ley 30 de 1992, las partidas presupuestales aprobadas en el inciso primero de la disposici\u00f3n. Es decir es una indicaci\u00f3n al ejecutivo relativa a una partida presupuestal aprobada. En tal sentido responde a la definici\u00f3n de norma general del presupuesto que se contiene en el art\u00edculo 111 del Decreto 111 de 1996 \u2013Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, seg\u00fan la cual esta clase de disposiciones tienden a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En la medida en que es una norma que se orienta a la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma disposici\u00f3n, tiene una evidente relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia. \u00a0A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica interna de la Ley en la cual se inserta, la disposici\u00f3n no desconoce el principio de unidad de materia, \u00a0en cambio si lo desconoce en cuanto rebasa la materia tem\u00e1tica propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes qued\u00f3 demostrado, otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, espec\u00edficamente su art\u00edculo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democr\u00e1tico, en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe espec\u00edficamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislaci\u00f3n vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine \u00a0rebasa los l\u00edmites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia presupuestal del a\u00f1o 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilizaci\u00f3n de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del c\u00e1lculo de los nuevos aportes de la Naci\u00f3n a las universidades p\u00fablicas, tiene un efecto econ\u00f3mico acumulativo en los a\u00f1os siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce espec\u00edficamente lo dispuesto en el art\u00edculo 11 del decreto 11 de 199616 \u2013Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza org\u00e1nica se impon\u00eda al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hallado lo anterior, la Corte considera innecesario examinar el cargo aducido en contra del segundo inciso del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2000, relativo al desconocimiento de la autonom\u00eda universitaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE \u00a0el inciso segundo del art\u00edculo 10 de la Ley 626 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR G\u00c1LVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARAIN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 Sentencia C-402\/97 \u00a0<\/p>\n
2 Seis (6) de agosto de 2001 \u00a0<\/p>\n
4 En este sentido se ha pronunciado la Corporaci\u00f3n, entre otras en las sentencias C-454\/93, C-457\/93, C-541\/93, C-047\/94, C-104\/94 y \u00a0C-1320 \/96.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 En esta sentencia la Corte Constitucional consider\u00f3 que los aumentos salariales de todos los funcionarios p\u00fablicos deb\u00edan corresponder, por lo menos, al monto de la inflaci\u00f3n del a\u00f1o anterior.) \u00a0<\/p>\n
6 El presupuesto de la universidades p\u00fablicas es independiente del presupuesto nacional, pero el presupuesto global de las universidades oficiales, que proviene del Estado, debe estar incluido dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Cf. Sentencia C-220 de 1997, M.P Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Salvo en el caso al que se refiere el art\u00edculo 348 de la Constituci\u00f3n, que regula el evento en el que el Congreso no expide oportunamente el presupuesto. En este caso regir\u00e1 el presentado por el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
8 El concepto de \u201cacto condici\u00f3n\u201d, ha sido elaborado por la doctrina del derecho administrativo. Seg\u00fan ella, un acto condici\u00f3n es aquel que se caracteriza por colocar a un individuo en una situaci\u00f3n general e impersonal, previamente definida por el ordenamiento jur\u00eddico. El acto condici\u00f3n es as\u00ed, un necesario antecedente de otro, por lo cual la ley de presupuesto ser\u00eda un acto condici\u00f3n, en cuanto ser\u00eda condici\u00f3n previa para el recaudo de rentas y ejecuci\u00f3n de gastos. Cf. Palacios Mej\u00eda Hugo. \u201cLa Econom\u00eda en el Derecho Constitucional Colombiano. Bogot\u00e1. \u00a0Ed. Derecho Vigente, 1999. \u00a0<\/p>\n
9Corte Constitucional. Sentencia No. C-357 del 11 de agosto de 1994. M.P.: Dr. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0<\/p>\n
10 Ver, por ejemplo, C-039\/94. MP Antonio Barrera Carbonell; o C-89A del 3 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-546 de 1994 M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
12 Sentencia C-562 de 1998, M.P Alfredo Beltr\u00e1n Sierra \u00a0<\/p>\n
13Ver, entre otros, Jos\u00e9 Roberto Dromi. Presupuesto y cuenta de inversi\u00f3n. Buenos Aires: Astrea, 1988, pp 15 y ss. \u00a0<\/p>\n
14Ver, entre otras, la sentencia C-478\/92. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Mart\u00ednez Caballero \u00a0<\/p>\n
16 El texto del art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996, en lo pertinente, es el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cArticulo 11. El Presupuesto General de la Naci\u00f3n se compone de las siguientes partes: \u00a0<\/p>\n
(…) \u00a0<\/p>\n
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, las cuales regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan (Ley 38 de 1989, art. 7\u00b0, Ley 179 de 1994, arts. 3\u00b0,16 y 71, Ley 225 de 1995 art. 1\u00b0)\u201d (Resalta la Corte). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 Sentencia C-177\/02 \u00a0 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Modificaci\u00f3n \u00a0 UNIVERSIDAD PUBLICA-Constituci\u00f3n de presupuestos\/UNIVERSIDAD PUBLICA-Mantenimiento del valor constante de aportes presupuestales \u00a0 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Gastos que pueden ser apropiados o autorizados \u00a0 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cr\u00e9dito judicialmente reconocido \u00a0 UNIVERSIDAD PUBLICA-Gasto propuesto por el Gobierno para atender funcionamiento \u00a0 UNIVERSIDAD PUBLICA-Mantenimiento del poder adquisitivo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8082","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8082","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8082"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8082\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8082"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8082"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8082"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}