\u00a0 \u00a0 Sentencia C-616\/02 \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Naturaleza, caracter\u00edsticas y requisitos \u00a0<\/p>\n
IUS PUNIENDI DEL ESTADO-G\u00e9nero \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Sujeci\u00f3n al debido proceso\/PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL-Aplicaci\u00f3n a formas de actividad sancionadora estatal \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Garant\u00edas constitucionales \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y POTESTAD PUNITIVA PENAL-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, adem\u00e1s de cumplirse una funci\u00f3n preventiva, se protege “el orden social colectivo, y su aplicaci\u00f3n persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente”, mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales. La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Alcance no es igual al \u00e1mbito penal \u00a0<\/p>\n
La Corte tambi\u00e9n ha resaltado que, en materia sancionatoria administrativa, las garant\u00edas del debido proceso no tienen el mismo alcance que en el \u00e1mbito penal. Por ello, reiter\u00f3 que “La no total aplicabilidad de las garant\u00edas del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicaci\u00f3n restringida de estas garant\u00edas \u2013quedando a salvo su n\u00facleo esencial\u2013 en funci\u00f3n de la importancia del inter\u00e9s p\u00fablico amenazado o desconocido”. \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA EN DEBER TRIBUTARIO-Imposici\u00f3n por incumplimiento es actividad administrativa y no jurisdiccional \u00a0<\/p>\n
DEBER TRIBUTARIO-Regulaci\u00f3n legislativa\/DEBER TRIBUTARIO-Determinaci\u00f3n legislativa de condiciones para cumplimiento \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Finalidad \u00a0<\/p>\n
DEBER TRIBUTARIO-Funci\u00f3n recaudadora \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DEFINITIVO DE BIENES DE ADMINISTRADOS-Facultad de la administraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DE BIENES-Cierre de establecimiento \u00a0<\/p>\n
DECOMISO PERMANENTE DE BIENES-Lineamientos jurisprudenciales \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Aceptaci\u00f3n excepcional \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONADORA-Proscripci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD SIN CULPA EN MATERIA TRIBUTARIA-Desproporci\u00f3n y vulneraci\u00f3n de principios \u00a0<\/p>\n
Resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagraci\u00f3n de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este \u00e1mbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento integrante del debido proceso que regula la funci\u00f3n punitiva del Estado”. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador dispone de un margen de configuraci\u00f3n de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de sectores de la administraci\u00f3n y de las necesidades y particularidades en cada uno de ellos. En atenci\u00f3n a la naturaleza y a la gravedad de la sanci\u00f3n que ha analizado en cada caso y a las condiciones para su imposici\u00f3n, la Corte ha admitido diferentes grados de garant\u00eda del derecho al debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputaci\u00f3n. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha puesto de presente que en el \u00e1mbito tributario, cuando la sanci\u00f3n es monetaria, el legislador puede, entre otras, (i) presumir que la persona sancionada es culpable por la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n por la que se le investiga y reglamentar las condiciones en las que se podr\u00e1 presentar prueba en contrario; (ii) prescribir que el requisito para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n tributaria consiste en que la administraci\u00f3n de impuestos cumpla con la carga probatoria inicial de demostrar que la conducta del investigado caus\u00f3 un da\u00f1o, sin que sea necesario demostrar la culpa; (iii) presumir que el comportamiento del que cometi\u00f3 un error en su declaraci\u00f3n tributaria que luego pretende corregir, fue negligente. \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Grados diferentes de garant\u00edas en cuanto condiciones de imputaci\u00f3n\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION MONETARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Grados diferentes de garant\u00edas del debido proceso \u00a0<\/p>\n
REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Referencia al derecho comparado \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificaci\u00f3n de infracciones \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Principio de culpabilidad y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Carga de la prueba de hechos generadores \u00a0<\/p>\n
INFRACCION ADMINISTRATIVA-Alternativas de configuraci\u00f3n legislativa en tipo de elemento subjetivo requerido y distribuci\u00f3n de carga probatoria\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Variantes en el derecho comparado \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Imposici\u00f3n ipso jure\/CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Sanci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-No conlleva ipso jure clausura de establecimiento\/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Exigencias para sanci\u00f3n de clausura \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n de decomiso por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero no conlleva la imposici\u00f3n ipso iure de la de clausura de establecimiento. Respecto de la sanci\u00f3n de clausura se exige (i) que la sanci\u00f3n de cierre tenga como condici\u00f3n la imposici\u00f3n del decomiso pero que sea aut\u00f3noma en la medida en que obedece a conductas espec\u00edficas establecidas en la norma acusada; (ii) que exista la posibilidad de demostrar que los bienes aprehendidos no se encuentran en una situaci\u00f3n contraria a las normas aduaneras; y (iii) que el investigado pueda probar que ha actuado de buena fe y ha observado sus deberes legales, lo cual abre la posibilidad para disculpar o justificar su actuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Condiciones para imposici\u00f3n de sanci\u00f3n de cierre de establecimiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NORMA LEGAL-Interpretaciones diversas \u00a0<\/p>\n
SANCION POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Car\u00e1cter excepcional y requisitos \u00a0<\/p>\n
La imposici\u00f3n de sanciones por responsabilidad objetiva es de car\u00e1cter excepcional en el r\u00e9gimen constitucional colombiano y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama ‘rescisorias’, es decir, de sanciones que comprometen de manera espec\u00edfica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un car\u00e1cter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en t\u00e9rminos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tr\u00e1nsito) o en t\u00e9rminos relativos (tal como sucede en el r\u00e9gimen cambiario donde la sanci\u00f3n corresponde a un porcentaje del monto de la infracci\u00f3n o en el caso del decomiso en el que la afectaci\u00f3n se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanci\u00f3n de cierre de establecimiento no constituye modalidad de responsabilidad objetiva \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanci\u00f3n de clausura de establecimiento no es consecuencia autom\u00e1tica\/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanci\u00f3n de clausura de establecimiento no se impone a t\u00edtulo de responsabilidad objetiva\/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanci\u00f3n de clausura de establecimiento requiere decisi\u00f3n aut\u00f3noma respecto de la que decide el decomiso \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Procedimiento aplicable para imposici\u00f3n de sanci\u00f3n de clausura de establecimiento \u00a0<\/p>\n
DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO Y CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO-Sanciones distintas\/DEBIDO PROCESO EN CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Observancia de garant\u00edas \u00a0<\/p>\n
CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Requisitos a observar \u00a0<\/p>\n
La Administraci\u00f3n de Impuestos deber\u00e1 observar ciertos requisitos para preservar la especificidad y la autonom\u00eda de la segunda sanci\u00f3n as\u00ed como para garantizar el derecho de defensa: (i) que en la formulaci\u00f3n del requerimiento especial aduanero se se\u00f1ale, que adem\u00e1s de la sanci\u00f3n de decomiso, la administraci\u00f3n pretende imponer la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento; (ii) que exista la posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanci\u00f3n de clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los cargos por la comisi\u00f3n de alguna de las infracciones; (iii) que la administraci\u00f3n resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones independientes lo relativo a la imposici\u00f3n de cada una de las dos sanciones, sin perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideraci\u00f3n pueda ser interpuesto exclusivamente contra la sanci\u00f3n de clausura y no contra la de decomiso, si as\u00ed lo considera apropiado el sancionado. Para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado es responsable de la comisi\u00f3n de alguna de las infracciones previstas en el r\u00e9gimen aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en que no adopt\u00f3 las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las normas respecto de las actividades que realiza. \u00a0<\/p>\n
CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Facultad de imposici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-T\u00e9rmino de sanci\u00f3n y principio de proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Criterios para graduaci\u00f3n del t\u00e9rmino \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo espec\u00edfico \u00a0<\/p>\n
CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Medios de prueba para demostrar condici\u00f3n de tercero tenedor de buena fe \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Resulta mayor que en materia penal\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Aumento de carga del investigado \u00a0<\/p>\n
El margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas as\u00ed como de los campos de la actividad social donde \u00e9stas son aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este \u00e1mbito ha de ser a t\u00edtulo de imputaci\u00f3n subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de \u00e9ste y aumentar la carga del investigado siempre que \u00e9sta sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
SANCION ADMINISTRATIVA-Prueba de la buena fe no exigible por un solo medio probatorio \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3860 \u00a0<\/p>\n
Norma Acusada: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Demandantes: \u00a0<\/p>\n
\u00c1lvaro Edgar Hern\u00e1ndez Conde \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., seis (6) de agosto de dos mil dos (2002) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los tr\u00e1mites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano \u00c1lvaro Edgar Hern\u00e1ndez Conde demand\u00f3 el art\u00edculo 41 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de inter\u00e9s social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”. \u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. \u00a0<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las normas acusadas, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
LEY 633 DE 2000 \u00a0<\/p>\n
(29 de diciembre) \u00a0<\/p>\n
“por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de inter\u00e9s social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial” \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 41. Sanci\u00f3n de clausura. Adici\u00f3nase el art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario con el siguiente literal c): \u00a0<\/p>\n
“c) Cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercanc\u00edas recibidas en consignaci\u00f3n o en dep\u00f3sito, sean aprehendidas por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente. En este evento la sanci\u00f3n se har\u00e1 efectiva una vez quede en firme en la v\u00eda gubernativa el acto administrativo de decomiso. En este evento la sanci\u00f3n de clausura ser\u00e1 de treinta (30) d\u00edas calendario y se impondr\u00e1n sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR EVASION Y CONTRABANDO. Esta sanci\u00f3n se aplicar\u00e1 en el mismo acto administrativo de decomiso y se har\u00e1 efectiva dentro de los dos (2) d\u00edas siguientes al agotamiento de la v\u00eda gubernativa. Esta sanci\u00f3n no ser\u00e1 aplicable al tercero tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales”. \u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
El demandante sostiene que el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 vulnera los art\u00edculos 13 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 29 de la Carta resulta violado por la norma acusada debido a que la sanci\u00f3n all\u00ed contemplada es aplicable por responsabilidad objetiva. En efecto, “el hecho que se ordene el decomiso de una mercanc\u00eda aprehendida en un establecimiento de comercio genera ipso jure la aplicaci\u00f3n de sanci\u00f3n de clausura del establecimiento de comercio sin \u00a0indicar la conducta que debe desplegar el infractor”1. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, “En cuanto al procedimiento que indica el literal adicionado con el art\u00edculo 41 de la Ley 633, no es un procedimiento propiamente establecido para la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, como lo indiqu\u00e9 anteriormente el proceso de definici\u00f3n de la situaci\u00f3n jur\u00eddica de la mercanc\u00eda aprehendida no culmina con sanci\u00f3n, culmina con el decomiso o entrega de la mercanc\u00eda, por lo cual el literal c) del actual art\u00edculo 657 del Estatuto tributario no tiene un procedimiento propio para la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n all\u00ed establecida”2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho a la igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 de la Carta tambi\u00e9n se ver\u00eda vulnerado por la norma acusada pues “no deja la posibilidad que [sic] el fallador se pueda mover entre un tope m\u00ednimo y uno m\u00e1ximo, como se puede apreciar, igual sanci\u00f3n se debe aplicar al que le decomisen una insignificancia, en cuanto al costo de la mercanc\u00eda, que aquel al que le decomisen una millonada en mercanc\u00eda. Debido a la redacci\u00f3n de la norma no le es permitido al fallador una dosificaci\u00f3n coherente con el da\u00f1o causado. En el derecho aduanero actual se tipifica como delito al contrabando solo cuando el valor de la mercanc\u00eda aprehendida supera el tope de 100 salarios m\u00ednimos legales vigentes, quiere decir, que el decomiso de mercanc\u00eda valorada hasta en 99 salarios m\u00ednimos da lugar a contravenci\u00f3n administrativa de contrabando”3. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el demandante afirma la norma acusada “[\u2026] va en contra de la Ley 191 de 1995, ley de fronteras, en su art\u00edculo 17, la cual faculta a los comerciantes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo a introducir, exclusivamente para el consumo dentro de dichas unidades, bien originarios de los pa\u00edses colindantes, por lo que en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo se da con peligro y preocupaci\u00f3n la aplicaci\u00f3n de la norma demandada ya que es normal que en los peque\u00f1os comercios como tiendas, bodegas, graneros, abastos se dar\u00e1n como consecuencia [sic] la clausura del establecimiento de comercio por treinta (30) d\u00edas, lo que significar\u00eda acabar con algunos peque\u00f1os comercios, desempleo y dem\u00e1s consecuencias desastrosas”4. \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n General de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
Esta Direcci\u00f3n intervino mediante apoderada para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
Indica la apoderada, Amparo Merizalde de Mart\u00ednez, que “El presente debate jur\u00eddico es una materia sobre la cual la Honorable Corte Constitucional ya se pronunci\u00f3 (Sentencias C-093 de 19945 y C-1717 de 20006) determinando que las consideraciones hechas por esa Corporaci\u00f3n guardan \u00edntima relaci\u00f3n material con la norma demandada encontr\u00e1ndolas ajustadas a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y por ende no atentatoria de ning\u00fan principio fundamental, por el contrario, indic\u00f3, que corresponde a la labor de control fiscal que le compete al Estado”7. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que la norma acusada determina la clase de bienes cuya aprehensi\u00f3n puede dar lugar a la clausura de establecimiento, el t\u00e9rmino durante el cual \u00e9ste ser\u00e1 sellado, el acto que impone la sanci\u00f3n, las excepciones a la aplicaci\u00f3n de la norma y los lugares que pueden ser objeto de clausura. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el encabezado del art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario hace uso de un verbo facultativo \u2013”La Administraci\u00f3n de Impuestos podr\u00e1 imponer […]” (negrillas fuera de texto) \u2013, lo cual pone de presente que el t\u00e9rmino utilizado por el legislador “[…] denota la facultad discrecional de la autoridad competente para imponer o no la sanci\u00f3n en aquellos casos en que se cumplan los presupuestos f\u00e1cticos de la misma, por cuanto al tenedor o tercero de buena fe de las mercanc\u00edas que acredite la procedencia de la misma, con factura que cumpla los requisitos legales, no se le podr\u00e1 aplicar la sanci\u00f3n de cierre del establecimiento”8. \u00a0<\/p>\n
Afirma que la apreciaci\u00f3n del demandante en el sentido de que la norma acusada no contempla una adecuada tipificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n all\u00ed descrita, carece de sustento. En efecto, “No se comparte, la manifestaci\u00f3n del actor, al se\u00f1alar que la norma acusada viola igualmente el art\u00edculo 29 de la Carta Magna, porque no permite la dosificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n de acuerdo al da\u00f1o causado, y porque no permite circunstancias de atenuaci\u00f3n o agravaci\u00f3n punitiva, por cuanto, la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n de cierre o clausura del establecimiento es una sanci\u00f3n jur\u00eddica, administrativa, que se somete al escarnio p\u00fablico, y no pecunaria, que como tal, no admite dosificaci\u00f3n, y en cuanto al t\u00e9rmino este esta [sic] plenamente establecido en la disposici\u00f3n impugnada”9. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que la imposici\u00f3n de los sellos oficiales obedece a una situaci\u00f3n en la que se presentan circunstancias de evasi\u00f3n y contrabando. As\u00ed, “Lo anterior permite concluir que solo puede aplicarse la sanci\u00f3n de clausura cuando se configuren los presupuestos f\u00e1cticos contemplados en el art\u00edculo 319 de la Ley 599 de julio 14 de 2000, es decir, que solo operar\u00eda en aquellos casos en que adem\u00e1s de configurarse alguna de las causales de decomiso previstas en el art\u00edculo 502 del Decreto 2685 de 1999, con sus respectivas modificaciones, tales causales se adecuen tambi\u00e9n a las se\u00f1aladas en el mencionado tipo penal. Cabe destacar por lo tanto, que no todas las causales de decomiso previstas en el art\u00edculo 502 del Decreto 2685 de 1999 con sus modificaciones se encuadran en las conductas que configuran el delito de contrabando y en consecuencia, la sanci\u00f3n de clausura solo resultar\u00eda aplicable para aquellas que s\u00ed se adecuan al tipo penal”10. \u00a0<\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del ciudadano Mauricio Plazas Vega en representaci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Mauricio Plazas Vega intervino a nombre de este Instituto para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada salvo de su parte final. \u00a0<\/p>\n
Como primera medida, afirma que “Frente a la inmensa riqueza del idioma de Castilla, parece inexplicable que se redacten normas legales de la pobreza idiom\u00e1tica del art\u00edculo demandado, pues es inconcebible que el parlamento colombiano, atropelle no solamente elementales normas de sintaxis, sino adem\u00e1s la t\u00e9cnica jur\u00eddica”11. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante anota: “El art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 adicion\u00f3 al citado art\u00edculo del estatuto el literal c), que fija como sanci\u00f3n para el caso de contrabando, clausura por 30 d\u00edas, lo cual por lo menos en principio, plantea la duda de cu\u00e1ntos son en definitiva los d\u00edas de clausura en el caso del hecho sancionable contemplado en dicho literal c), si de 3, 10 \u00f3 30 d\u00edas, porque el nuevo literal se integr\u00f3 al art\u00edculo 657, antes de los incisos 2\u00b0 y \u00a04\u00b0 del mismo. En tales circunstancias, considera el Instituto que, pese a la antit\u00e9cnica y confusa redacci\u00f3n del art\u00edculo, la sanci\u00f3n de 3 \u00f3 10 d\u00edas, seg\u00fan el caso, es aplicable a los hechos sancionables inicialmente previstos en la norma, pero para el hecho contemplado en el literal c), la sanci\u00f3n ser\u00e1 de 30 d\u00edas”12. \u00a0<\/p>\n
Respecto del primero de los cargos (inexistencia en el art\u00edculo acusado de un procedimiento propio para su aplicaci\u00f3n), el ciudadano interviniente se\u00f1ala que el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n descrita en la norma acusada, es la contenida en la Secci\u00f3n II \u2013art\u00edculos 507 a 521\u2013 del Decreto 2685 de 1999 o Estatuto Aduanero. “En dicha secci\u00f3n \u2013agrega\u2013 se se\u00f1ala la obligaci\u00f3n por parte de la Administraci\u00f3n de expedir un requerimiento especial aduanero, la oportunidad para formularlo, su notificaci\u00f3n y el per\u00edodo probatorio”13. \u00a0<\/p>\n
Sobre el segundo de los cargos, el representante del ICDT afirma: “No encuentra el Instituto que el art\u00edculo 29 de la Carta, ni ning\u00fan otro de los preceptos de la misma obligue al legislador, como sostiene el demandante, a dosificar la sanci\u00f3n de clausura del establecimiento de acuerdo con el da\u00f1o causado, ni a seguir la atenuaci\u00f3n punitiva. Empero, si la sentencia llegare a declarar la constitucionalidad del art\u00edculo cuestionado, tal como concept\u00faa el Instituto, ser\u00eda prudente que la Honorable Corte Constitucional se pronunciara en el sentido de precisar si los 30 d\u00edas de clausura constituyen o no el m\u00e1ximo de la sanci\u00f3n, de manera que si el da\u00f1o causado no fuera de mayor magnitud, la sanci\u00f3n fuera inferior a 30 d\u00edas”14. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, el interviniente encuentra que si bien ello no se indica en la demanda, la expresi\u00f3n final del art\u00edculo acusado seg\u00fan la cual el tercero tenedor de buena fe no ser\u00e1 sancionado, “siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales” vulnera los art\u00edculos 29 y 83 de la Constituci\u00f3n por dos razones diferentes. Primero, porque presume la mala fe de la persona a la que se le adelante el proceso sancionatorio descrito en la norma acusada. Segundo, porque s\u00f3lo permite la factura como medio probatorio y excluye todas las dem\u00e1s pruebas posibles. \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del ciudadano Carlos Alfredo Ram\u00edrez Guerrero \u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Alfredo Ram\u00edrez Guerrero, miembro del Consejo Directivo del ICDT present\u00f3 escrito en el cual se aparta de la posici\u00f3n adoptada por este Instituto. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que debe establecerse una diferencia entre las normas tributarias, cuyo soporte constitucional se encuentra en el numeral 11 del art\u00edculo 150 de la Carta, y las “normas generales o ‘leyes marco’ de las que trata el Ordinal c) del Numeral 19 del art\u00edculo 150 superior, [las cuales] se\u00f1alan los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para: ‘Modificar, por razones de pol\u00edtica comercial, los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al r\u00e9gimen de aduanas’ (Destaco)”15. \u00a0<\/p>\n
Cita un aparte de la Sentencia C-510 de 1992, proferida por la Corte Constitucional16, y concluye: “De tal n\u00edtida divisi\u00f3n de trabajo o distribuci\u00f3n de competencias, deduzco que mediante ley cuya materia principal sean los impuestos de que se ocupa el Estatuto Tributario Nacional, no es posible entonces, sin violar los textos de la Constituci\u00f3n sobre asignaci\u00f3n de atribuciones que se\u00f1al\u00e9 al comienzo, reformar o adicionar leyes marco de aduana o los decretos enmarcados en ellas. As\u00ed como tampoco es posible modificar normas sobre impuestos mediante ley marco de adunas o decreto que la desarrolle. Como el art\u00edculo 41 acusado adiciona el literal c) al art\u00edculo 657 del Estatuto de los Impuestos Nacionales para se\u00f1alar una pena que es consecuencia de infringir el r\u00e9gimen de aduanas, la conclusi\u00f3n a que llegu\u00e9 es que viola el Art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por mezclar o confundir materia cuya regulaci\u00f3n corresponde a la ley marco de aduanas con materia de la ley de impuestos, inconstitucionalidad causa para que sea declarado inexequible”17. \u00a0<\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
En concepto del Procurador, “[…] el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para consagrar las disposiciones que rigen los procesos y mientras no ignore ni contrar\u00ede las garant\u00edas previstas por la Carta Pol\u00edtica, puede legislar libremente sobre las formas de cada juicio”18. \u00a0<\/p>\n
Asegura que lo anterior no implica que no se pueda declarar “[…] la inexequibilidad de una norma que fije un procedimiento que resulta desproporcionado, irrazonable o injusto”19. \u00a0<\/p>\n
Hechas estas anotaciones, procede el Procurador al an\u00e1lisis de constitucionalidad de la norma acusada. Sostiene que \u00e9sta describe en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se citan, la conducta que se pretende sancionar: “Violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente, esto es, que la autoridad aduanera despu\u00e9s del respectivo proceso administrativo, concluye que el contribuyente actu\u00f3 incurriendo en alguna de las causales del art\u00edculo 502 del Decreto 2658 de 1999 y\/o en la conducta tipificada en el art\u00edculo 319 del C\u00f3digo Penal, de forma tal que mediante un acto administrativo impone la sanci\u00f3n de multa y\/o el decomiso de las mercanc\u00edas que durante el proceso fueron aprehendidas preventivamente”20. \u00a0<\/p>\n
Afirma que el art\u00edculo acusado indica tambi\u00e9n la sanci\u00f3n a imponer (clausura de establecimiento), el t\u00e9rmino de la misma (30 d\u00edas calendario) y el acto administrativo que la impone (el mismo en el que se ordene el decomiso de las materias primas, los activo o bienes aprehendidos por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen aduanero vigente). \u00a0<\/p>\n
Sostiene que el Decreto 2658 de 1999 se encarga de reglamentar lo relativo a la aplicaci\u00f3n de este procedimiento. Agrega que “[…] es procedente se\u00f1alar que el contribuyente goza de las garant\u00edas procesales para hacer efectivo su derecho de defensa y contradicci\u00f3n ante la administraci\u00f3n, dentro del t\u00e9rmino que para el efecto establecen las normas que gu\u00edan el proceso por incumplimiento de las obligaciones aduaneras”21. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que el mismo argumento permite afirmar que el cargo seg\u00fan el cual la norma ser\u00eda inconstitucional por no fijar causales de agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n para el cierre de establecimiento, tampoco est\u00e1 llamado a prosperar. En efecto, “[…] la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento por evasi\u00f3n y contrabando es el resultado de un proceso en el que la autoridad administrativa tuvo como criterios para establecer la responsabilidad del contribuyente, su intencionalidad, la gravedad de la conducta y su consecuencia da\u00f1osa frente a la obligaci\u00f3n sustancial, circunstancias \u00e9stas que arrojaron la responsabilidad subjetiva y un grado importante de culpabilidad del infractor aduanero”22. \u00a0<\/p>\n
Sostiene que “Igualmente, en cuanto al supuesto desconocimiento del art\u00edculo 17 de la Ley 191 de 1995 por parte del art\u00edculo 41 demandado, el Ministerio P\u00fablico considera que tal transgresi\u00f3n no se evidencia, si se tiene en cuenta que el legislador le ha dado a los comerciantes de las zonas de frontera un tratamiento aduanero especial, y en ese orden es claro que si las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo est\u00e1n facultadas por la ley para introducir bienes provenientes de pa\u00edses colindantes para ser consumidos dentro de dichas unidades, no habr\u00eda lugar a la iniciaci\u00f3n de proceso aduanero alguno, y por ende tampoco a la imposici\u00f3n de sanciones como el decomiso de las mercanc\u00edas y\/o el cierre del establecimiento de comercio donde se encuentren dichas mercanc\u00edas al momento de su aprehensi\u00f3n”23. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1ala que no existe claridad respecto del lugar en el que se ubica el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 en el texto del art\u00edculo 657 del estatuto Tributario y que ello conduce a interpretaciones err\u00f3neas de esta \u00faltima norma, tal como le aconteci\u00f3 al demandante. Para tal efecto, sugiere que el art\u00edculo 657 mencionado tiene, luego de la adici\u00f3n realizada por el art\u00edculo 41 acusado, la siguiente estructura:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 657. Sanci\u00f3n de clausura del establecimiento. La Administraci\u00f3n de Impuestos podr\u00e1 imponer la sanci\u00f3n de clausura o cierre del establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesi\u00f3n u oficio, en los siguientes casos: \u00a0<\/p>\n
a) Cuando no se expida factura o documento equivalente estando obligado a ello, o se expida sin los requisitos establecidos en los literales b), c), d), e), f), g) del art\u00edculo 617 del Estatuto Tributario, o se reincida en la expedici\u00f3n sin el cumplimiento de los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo 652 del mismo estatuto. En estos eventos, cuando se trate de entes que prestan servicios p\u00fablicos, o cuando a juicio de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales no exista un perjuicio grave, la entidad podr\u00e1 abstenerse de decretar la clausura, aplicando la sanci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 652 del Estatuto Tributario (art\u00edculo 74 Ley 488\/98). \u00a0<\/p>\n
b) Cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble facturaci\u00f3n o que una factura o documento equivalente, expedido por el contribuyente no se encuentra registrado en la contabilidad (art. 42 Ley 49\/90). \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo, se aplicar\u00e1 clausurando por tres (3) d\u00edas el sitio o sede respectiva, del contribuyente, responsable o agente retenedor, mediante la imposici\u00f3n de sellos oficiales que contendr\u00e1n la leyenda ‘cerrado por evasi\u00f3n’ (art. 75 Ley 488\/98). \u00a0<\/p>\n
Cuando el lugar clausurado fuere adicionalmente casa de habitaci\u00f3n, se permitir\u00e1 el acceso de las personas que lo habitan, pero en \u00e9l no podr\u00e1n efectuarse operaciones mercantiles o el desarrollo de la actividad, profesi\u00f3n u oficio, por el tiempo que dure la sanci\u00f3n y en todo caso, se impondr\u00e1n los sellos correspondientes. \u00a0<\/p>\n
Una vez aplicada la sanci\u00f3n de clausura, en caso de incurrir nuevamente en cualquiera de los hechos sancionables con esta medida, la sanci\u00f3n a aplicar ser\u00e1 la clausura por diez (10) d\u00edas calendario y una multa equivalente a la establecida en la forma prevista en el art\u00edculo 655 (art. 47 ley 223\/95). \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n a que se refiere el presente art\u00edculo, se impondr\u00e1 mediante resoluci\u00f3n, previo traslado de cargos a la persona o entidad infractora, quien tendr\u00e1 un t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas para responder. \u00a0<\/p>\n
La sanci\u00f3n se har\u00e1 efectiva dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al agotamiento de la v\u00eda gubernativa. \u00a0<\/p>\n
Para dar aplicaci\u00f3n a lo dispuesto en el presente art\u00edculo, las autoridades de polic\u00eda deber\u00e1n prestar su colaboraci\u00f3n, cuando los funcionarios competentes de la administraci\u00f3n de impuestos as\u00ed lo requieran.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercanc\u00edas recibidas en consignaci\u00f3n o en dep\u00f3sito, sean aprehendidas por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente. En este evento la sanci\u00f3n se har\u00e1 efectiva una vez quede en firme en la v\u00eda gubernativa el acto administrativo de decomiso. En este evento la sanci\u00f3n de clausura ser\u00e1 de treinta (30) d\u00edas calendario y se impondr\u00e1n sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR EVASION Y CONTRABANDO. Esta sanci\u00f3n se aplicar\u00e1 en el mismo acto administrativo de decomiso y se har\u00e1 efectiva dentro de los dos (2) d\u00edas siguientes al agotamiento de la v\u00eda gubernativa. Esta sanci\u00f3n no ser\u00e1 aplicable al tercero tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, solicita el Procurador que la Corte Constitucional “exhorte al Congreso de la Rep\u00fablica, a fin de que se unifique el r\u00e9gimen aduanero de forma tal que las normas vigentes sobre el tema, conformen un solo texto que facilite su consulta y aplicaci\u00f3n”24. \u00a0<\/p>\n
VII. \u00a0CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
2. Problemas jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
El actor considera que el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, que adicion\u00f3 un tercer literal al art\u00edculo 657 del E.T., vulnera los art\u00edculos 29 y 13 de la Constituci\u00f3n porque, de un lado, establece la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento fundada en la \u00a0responsabilidad objetiva e impuesta, adem\u00e1s, sin ning\u00fan procedimiento, y porque, de otro lado, no contempla causales de agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n punitiva ni permite la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n de acuerdo con el perjuicio ocasionado. Se\u00f1ala tambi\u00e9n que la norma acusada es contraria a la Ley 191 de 1995, sobre zonas de frontera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Varios de los intervinientes y el Procurador rechazan el primero de los argumentos expresados por el actor, pues consideran que s\u00ed hay un procedimiento correspondiente a la sanci\u00f3n contenida en la norma acusada. Tambi\u00e9n se oponen al segundo de los argumentos, pues estiman que es competencia del Legislador establecer causales de atenuaci\u00f3n y agravaci\u00f3n punitiva y condiciones para la imposici\u00f3n de las sanciones. El representante del ICDT solicita a la Corte que condicione el t\u00e9rmino de la sanci\u00f3n en el sentido de que treinta d\u00edas es un l\u00edmite m\u00e1ximo. \u00a0<\/p>\n
La Corte pasa a responder las siguientes preguntas: 1) \u00bfEstablece la norma acusada una forma de responsabilidad objetiva impuesta sin procedimiento alguno y, en caso afirmativo, es por ello contraria al debido proceso y al derecho de defensa?; 2) La sanci\u00f3n contemplada en la norma desconoce el derecho a la igualdad por no aceptar graduaciones en raz\u00f3n al da\u00f1o resultante y atendiendo a causales de atenuaci\u00f3n y agravaci\u00f3n?; 3) \u00bfViola el derecho de defensa la prescripci\u00f3n final de la norma seg\u00fan la cual los terceros s\u00f3lo podr\u00e1n demostrar su buena fe “con la factura con el lleno de los requisitos legales” en la medida en que excluye la posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto? \u00a0<\/p>\n
3. Consideraciones \u00a0<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de dar respuesta a estos interrogantes, la Corte habr\u00e1 de estudiar previamente tres temas que le permiten delimitar el contexto de los mismos: los alcances de la norma acusada, el marco jur\u00eddico dentro del cual se inscribe y la jurisprudencia proferida por esta Corporaci\u00f3n en materia de sanciones administrativas. Luego la Corte proceder\u00e1 al an\u00e1lisis de los cargos formulados y a la resoluci\u00f3n de los problemas jur\u00eddicos planteados. \u00a0<\/p>\n
3.1. Interpretaci\u00f3n de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
3.1.1. La Corte Constitucional encuentra que, tal como lo se\u00f1alan el Procurador y algunos de los intervinientes, los alcances de la norma acusada deben ser precisados. Para tal prop\u00f3sito, esta Corporaci\u00f3n analizar\u00e1 (i) el contenido del art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 a la luz de las reglas fijadas por el art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario y (ii) el hecho material que, en concreto, genera la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento, de acuerdo con lo prescrito por el literal c. del art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario (E.T.). \u00a0<\/p>\n
3.1.2. Para empezar la Corte resalta que la norma demandada desarrolla deberes y principios establecidos en la Constituci\u00f3n. En efecto, el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 faculta a la DIAN para sancionar a quienes pongan en el mercado bienes cuya permanencia en el territorio nacional aduanero sea contraria a las normas. Se busca as\u00ed dotar a la administraci\u00f3n de impuestos de herramientas adecuadas para la lucha contra el contrabando. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la Corte constata que la norma acusada fue agregada a otra que permit\u00eda la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento en el \u00e1mbito aduanero. De tal manera que el art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario faculta a la administraci\u00f3n de impuestos para imponer dicha sanci\u00f3n en los siguientes tres casos: a. cuando no se expida factura o documento equivalente est\u00e1ndo obligado a ello o se expida sin los requisitos establecidos en algunos literales del art\u00edculo 617 de dicho Estatuto, o se reincida en la expedici\u00f3n sin el cumplimiento de los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo 652 del mismo Estatuto; b. cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble facturaci\u00f3n o que una factura o documento equivalente, expedido por el contribuyente, no se encuentra resgistrado en la contabilidad; c. cuando se presente la situaci\u00f3n descrita en la norma acusada en el presente proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los incisos siguientes al literal b. de la norma regulan la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n cuando se presenten las circunstancias descritas en los dos primeros literales, puesto que el literal c. especifica no s\u00f3lo la descripci\u00f3n de la infracci\u00f3n sino tambi\u00e9n la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, la referencia al procedimiento que se ha de seguir as\u00ed como la enunciaci\u00f3n de la prueba que puede aportar el tercero tenedor de buena fe. \u00a0<\/p>\n
En tercer lugar la Corte constata que el lenguaje empleado en el literal c. respecto de la sanci\u00f3n \u00a0puede prestarse a confusiones. Como es bien sabido, existen tres momentos diferentes respecto de las sanciones: el de su creaci\u00f3n, el de su imposici\u00f3n y el de su ejecuci\u00f3n. En el literal c. demandado se \u00a0emplean expresiones distintas para aludir a estos tres momentos. As\u00ed cuando se dice que la sanci\u00f3n \u201cse har\u00e1 efectiva\u201d se est\u00e1 haciendo referencia al tercer momento, v. gr., el de la ejecuci\u00f3n. Cuando se dice que la sanci\u00f3n \u201cse aplicar\u00e1\u201d o \u201cser\u00e1 aplicable\u201d se est\u00e1 haciendo referencia al segundo momento, v.gr, el de la imposici\u00f3n de la misma mediante un acto administrativo. En cambio, cuando se dice en la norma que \u201cse impondr\u00e1n sellos oficiales\u201d, se est\u00e1 aludiendo al tercer momento, es decir, al de la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura que se materializa mediante el sellamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.1.3. Respecto del contenido de la conducta sancionada, se tiene que el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T. prescribe que la Administraci\u00f3n de Impuestos podr\u00e1 imponer la sanci\u00f3n de clausura o cierre de establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesi\u00f3n u oficio “[c]uando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercanc\u00edas recibidas en consignaci\u00f3n o en dep\u00f3sito, sean aprehendidas por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En ese evento la sanci\u00f3n se har\u00e1 efectiva una vez quede en firme en la v\u00eda gubernativa el acto administrativo de decomiso”. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, una condici\u00f3n para que la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento sea impuesta, es el decomiso de materias primas, activos o bienes por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente. No basta con la aprehensi\u00f3n de los mismos, como lo indica la frase inicial del literal c. del art\u00edculo 657 del E.T.25. Por lo tanto, el decomiso no es la sanci\u00f3n que prescribe la norma acusada sino un requisito de imposici\u00f3n de la misma. La sanci\u00f3n es el cierre de establecimiento en el que tales materias primas, activos o bienes sean aprehendidos. \u00a0<\/p>\n
3.1.4. Por \u00faltimo, la Corte constata que la sanci\u00f3n descrita en la norma acusada no ser\u00e1 imponible al tercero tenedor de buena fe y que los recursos de la v\u00eda gubernativa proporcionan la oportunidad procesal administrativa para que \u00e9l demuestre esta condici\u00f3n, es decir, que no incurri\u00f3 en violaci\u00f3n alguna del r\u00e9gimen aduanero y que no actu\u00f3 de mala fe. \u00a0<\/p>\n
3.2. El marco normativo dentro del cual se inscribe la norma acusada \u00a0<\/p>\n
3.2.1. Recapitular el marco normativo en el que se encuentra el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado facilita la comprensi\u00f3n de su alcance y de las condiciones para su imposici\u00f3n. Para tal prop\u00f3sito, se har\u00e1 referencia a las normas que determinan y delimitan el \u00e1mbito del art\u00edculo acusado, pues \u00e9stas ser\u00e1n objeto de posterior estudio en este fallo. \u00a0<\/p>\n
3.2.2. Seg\u00fan se indic\u00f3, el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T. prescribe que el decomiso de materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercanc\u00edas recibidas en consignaci\u00f3n o en dep\u00f3sito, puede dar lugar a la clausura de establecimiento en el que \u00e9stos sean aprehendidos. Se se\u00f1al\u00f3 tambi\u00e9n que el art\u00edculo 502 del Decreto 2685 de 1999 enuncia las “Causales de aprehensi\u00f3n y decomiso de mercanc\u00edas”26. \u00a0<\/p>\n
3.2.3. La conducta administrativa descrita en el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, guarda relaci\u00f3n con los art\u00edculos 319 a 321 del C\u00f3digo Penal vigente (Ley 599 de 2000) en los que se tipifican penalmente el contrabando27, el favorecimiento de contrabando28 y la defraudaci\u00f3n a las rentas de aduana29. Sin embargo, la Corte observa que si bien el tipo penal y el administrativo coinciden en algunos puntos \u00e9ste es m\u00e1s amplio que aqu\u00e9l. En efecto, el art\u00edculo 503 del Decreto 2685 de 1999 contempla 31 causales de decomiso mientras que los tipos penales se limitan a prescribir las sanciones imponibles respecto de las conductas m\u00e1s perjudiciales para la sociedad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2.4. El art\u00edculo 20 de la Ley 383 de 1997, por su parte, estableci\u00f3 que “Toda determinaci\u00f3n referente a la aprehensi\u00f3n, car\u00e1cter, valor aduanero, decomiso y disposici\u00f3n de las mercanc\u00edas, ser\u00e1 responsabilidad de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de la entidad que haga sus veces”. El problema relativo a la naturaleza de esta competencia atribuida a la DIAN ser\u00e1 analizado m\u00e1s adelante. \u00a0<\/p>\n
3.2.5. Antes de efectuar el juicio de constitucionalidad del art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 se requiere tambi\u00e9n identificar las normas que regulan el procedimiento de decomiso y de clausura de establecimiento. Se mostr\u00f3 ya que el cierre de establecimiento contemplado en la norma acusada, es una sanci\u00f3n que exige como condici\u00f3n el decomiso de bienes por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente. La norma acusada dice, adem\u00e1s, que el cierre de establecimiento se impondr\u00e1 en el mismo acto administrativo. As\u00ed pues, el procedimiento para el cierre de establecimiento es, seg\u00fan lo dispuesto en el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T., el correspondiente a la sanci\u00f3n concurrente, es decir, a la de decomiso. Este procedimiento se encuentra consagrado en el Decreto 2685 de 1999 “por el cual se modifica la Legislaci\u00f3n Aduanera”. \u00a0<\/p>\n
3.3. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas \u00a0<\/p>\n
3.3.1. La Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la naturaleza, las caracter\u00edsticas y los requisitos de la facultad de la administraci\u00f3n para imponer sanciones. \u00a0<\/p>\n
3.3.2. En uno de los primeros fallos en los que abord\u00f3 el tema, esta Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 la jurisprudencia de la Corte Suprema en la que se hab\u00eda puesto de presente que el ius punendi del Estado es un g\u00e9nero que cubre varias especies entre las que se cuentan el derecho penal y el derecho administrativo sancionador30. \u00a0<\/p>\n
En raz\u00f3n a su condici\u00f3n de actividad punitiva del Estado, la imposici\u00f3n de sanciones administrativas se encuentra sujeta al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n que consagra el derecho al debido proceso. De esta manera “los principios del derecho penal \u2013como forma paradigm\u00e1tica de control de la potestad punitiva\u2013 se aplican, con ciertos matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado31″32. El debido proceso, por su parte “comporta una serie de garant\u00edas como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicci\u00f3n, el principio de legalidad del il\u00edcito y de la pena, la garant\u00eda del juez competente, etc., que s\u00f3lo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir son garant\u00edas aplicables al proceso de imposici\u00f3n de sanciones”33. \u00a0<\/p>\n
3.3.3. Sin embargo, la potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, adem\u00e1s de cumplirse una funci\u00f3n preventiva, se protege “el orden social colectivo, y su aplicaci\u00f3n persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente”, mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales34. La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. En efecto, “[l]a fracci\u00f3n de poder estatal radicada en cabeza de la administraci\u00f3n, se manifiesta a trav\u00e9s de una gama de competencias o potestades espec\u00edficas (de mando, ejecutiva o de gesti\u00f3n, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las finalidades que le son propias”35. \u00a0<\/p>\n
Por ello, “se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administraci\u00f3n es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realizaci\u00f3n de sus fines36, pues ii) permite realizar los valores del orden jur\u00eddico institucional, mediante la asignaci\u00f3n de competencias a la administraci\u00f3n que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realizaci\u00f3n de sus cometidos37 y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas38.”39\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.4. La Corte tambi\u00e9n ha resaltado que, en materia sancionatoria administrativa, las garant\u00edas del debido proceso no tienen el mismo alcance que en el \u00e1mbito penal. Por ello, reiter\u00f3 que “La no total aplicabilidad de las garant\u00edas del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicaci\u00f3n restringida de estas garant\u00edas \u2013quedando a salvo su n\u00facleo esencial\u2013 en funci\u00f3n de la importancia del inter\u00e9s p\u00fablico amenazado o desconocido”40. \u00a0<\/p>\n
3.3.5. Esta Corporaci\u00f3n considera que “la imposici\u00f3n por la Administraci\u00f3n de sanciones por el incumplimiento de deberes tributarios es una actividad t\u00edpicamente administrativa y no jurisdiccional”41. Ello obedece a que “el legislador en ejercicio de la potestad constitucional de imponer la colaboraci\u00f3n de los coasociados con la administraci\u00f3n tributaria, se encuentra indiscutiblemente autorizado para regular deberes tributarios materiales y formales que constri\u00f1en la esfera jur\u00eddica de los derechos individuales, de tal forma que resulta leg\u00edtimo que el legislador regule la manera como se debe cumplir una determinada obligaci\u00f3n tributaria”42. Corresponde as\u00ed al legislador determinar las condiciones para el cumplimiento por los ciudadanos del deber de contribuir al financiamiento del Estado. Puede tambi\u00e9n el legislador “consagrar las sanciones para quienes incumplan esos deberes tributarios, que tienen claro sustento constitucional (CP art. 95 ord. 9\u00ba) pues es ‘l\u00f3gico que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan hacer exigible a los particulares esa obligaci\u00f3n constitucional, de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social de derecho’43″44. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, “en materia tributaria la actividad sancionatoria de la Administraci\u00f3n persigue lograr unos fines constitucionales espec\u00edficos: a la Administraci\u00f3n P\u00fablica compete recaudar los tributos destinados a la financiaci\u00f3n de los gastos p\u00fablicos con los cuales se logra en gran medida cumplir los fines del Estado, cometido en el cual debe observar no s\u00f3lo los principios generales que gobiernan el recto ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, es de decir los de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad a que se refiere el art\u00edculo 209 de la Carta, sino tambi\u00e9n y especialmente los de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario que menciona el canon 363 constitucional. De todos estos principios, los de celeridad y efectividad de la funci\u00f3n p\u00fablica y el de eficiencia del sistema tributario obligan al legislador a dise\u00f1ar mecanismos adecuados de recaudaci\u00f3n de los tributos, de tal manera que las cargas tributarias se impongan verdaderamente a los contribuyentes con el peso de la potestad soberana. [\u2026]. Establecido por el legislador el deber de tributar y radicada la funci\u00f3n recaudadora en manos de la Administraci\u00f3n, la posibilidad de sancionar de manera directa a los renuentes es el instrumento adecuado para lograr la efectividad y eficiencia del sistema tributario”45. \u00a0<\/p>\n
3.3.6. Uno de los instrumentos de los cuales dispone la administraci\u00f3n de impuestos para lograr la efectividad de las normas tributarias, particularmente en materia de aduanas, es la de decomisar de manera permanente los bienes que se encuentren en el territorio aduanero nacional en violaci\u00f3n al r\u00e9gimen que reglamenta esta materia. Este tema ha sido analizado por la Corte en fallos adoptados con salvamentos de voto de sus magistrados. \u00a0<\/p>\n
El siguiente resumen acerca de la jurisprudencia proferida por esta Corporaci\u00f3n respecto de la constitucionalidad de la facultad de la administraci\u00f3n de decomisar de manera definitiva los bienes de los administrados permite mostrar que la Corte ha aceptado la constitucionalidad de la condici\u00f3n para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n establecida en la norma acusada, v.gr. el cierre de establecimiento donde fueron aprehendidos los bienes. \u00a0<\/p>\n
3.3.7. En la Sentencia C-194 de 1998, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 20 de la Ley 383 de 1997 seg\u00fan el cual es responsabilidad de la DIAN adoptar las decisiones referentes a la aprehensi\u00f3n, car\u00e1cter, valor aduanero, decomiso y disposici\u00f3n de las mercanc\u00edas por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero. Si bien dicho art\u00edculo hac\u00eda parte de la legislaci\u00f3n penal en materia de evasi\u00f3n y contrabando, \u00e9ste fue demandado con el cargo de que el decomiso definitivo era una facultad reservada a las instancias jurisdiccionales y no a las administrativas. En esa oportunidad, la Corte declar\u00f3 que: “El decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicaci\u00f3n inmediata, de car\u00e1cter efectivo en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la econom\u00eda nacional, as\u00ed como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales”46. \u00a0<\/p>\n
En ese mismo fallo se indic\u00f3 que “el \u00e1mbito de competencias de las mencionadas autoridades, es decir, de la administrativa de un lado, y la judicial del otro, en relaci\u00f3n con las faltas cometidas, para la aplicaci\u00f3n de las respectivas sanciones, es totalmente diferente, sin perjuicio de que el funcionario administrativo pueda remitir las diligencias procesales al funcionario judicial competente, a fin de determinar la responsabilidad penal del comerciante inculpado, que en el evento de su exoneraci\u00f3n, puede ejercer las acciones encaminadas a la reparaci\u00f3n directa por los perjuicios que haya sufrido, consagradas en las normas vigentes”47. \u00a0<\/p>\n
3.3.8. En la Sentencia C-674 de 1999, la Corte sostuvo que la facultad de la administraci\u00f3n de imponer la sanci\u00f3n de decomiso, en ciertas circunstancias, era contraria a la Carta Pol\u00edtica. En este fallo, se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 77 de la Ley 488 de 1998 que confer\u00eda a la DIAN la facultad de aprehender y eventualmente decomisar las mercanc\u00edas de quien fuera sorprendido sin contar con la correspondiente factura o con un documento equivalente. Esta Corporaci\u00f3n se cuestion\u00f3 “si el castigo por el incumplimiento de ese deber fiscal [conservar la factura de compra] puede ser el decomiso del bien decretado por una autoridad administrativa como la DIAN. Para la Corte, la respuesta a la anterior pregunta es claramente negativa, pues el texto del art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n es inequ\u00edvoco: la ley puede prever la extinci\u00f3n de dominio sobre bienes adquiridos en una forma que configure enriquecimiento il\u00edcito, se haga en perjuicio del Tesoro P\u00fablico o con grave deterioro de la moral social”48. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante sostuvo que seg\u00fan “[…] reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n al respecto49, la extinci\u00f3n de dominio s\u00f3lo puede ser declarada por una autoridad judicial. Esto significa que existe una reserva judicial para la declaraci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, por lo cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un determinado deber legal, pues eso equivale a una extinci\u00f3n de dominio decretada por una autoridad administrativa”50. \u00a0<\/p>\n
Para justificar este punto, se\u00f1al\u00f3 que “[….] el decomiso definitivo de un bien y la extinci\u00f3n de dominio son figuras conceptualmente diversas. As\u00ed, la extinci\u00f3n de dominio es una sanci\u00f3n patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades il\u00edcitas, mientras que el decomiso es un instituto t\u00edpicamente penal, por medio del cual se priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un il\u00edcito, o del producto del mismo”51. \u00a0<\/p>\n
No obstante, en esta misma sentencia la Corte sostuvo que “[…] si ese decomiso permanente, derivado del incumplimiento de una obligaci\u00f3n legal, es considerado una sanci\u00f3n puramente administrativa, entonces es v\u00e1lido que pueda ser decretado por una autoridad administrativa. Pero si tal sanci\u00f3n tiene indudables connotaciones penales, entonces inevitablemente s\u00f3lo podr\u00e1 ser impuesto por un funcionario que re\u00fana las garant\u00edas de independencia y autonom\u00eda de los funcionarios judiciales”52. \u00a0<\/p>\n
3.3.9. La afirmaci\u00f3n final de la Sentencia C-674 de 1999 fue reiterada por la Sentencia C-329 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), por la cual se declar\u00f3 la exequibilidad de una norma en la que se faculta al Ministerio de Comunicaciones y a las autoridades militares para decomisar las redes de telecomunicaciones que operen sin autorizaci\u00f3n previa53.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese fallo la Corte sostuvo que “El decomiso no requiere necesariamente de una sentencia judicial, e incluso puede ser decretado por una autoridad administrativa, como lo admiti\u00f3 la Corte en la sentencia C-194\/9854. Por consiguiente, el decomiso administrativo es diferente de la extinci\u00f3n del dominio y es el resultado de una sanci\u00f3n t\u00edpicamente administrativa que no requiere, por consiguiente, de la intervenci\u00f3n judicial”55. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante agreg\u00f3 que “[…] es posible el decomiso permanente como sanci\u00f3n administrativa, originada en el incumplimiento de una obligaci\u00f3n legal; pero cuando la sanci\u00f3n tenga connotaciones penales ‘entonces inevitablemente s\u00f3lo puede ser impuesto por un funcionario que re\u00fana las garant\u00edas de independencia y autonom\u00eda de los funcionarios judiciales’.”56 \u00a0<\/p>\n
3.3.10. Los antecedentes referidos permiten extraer las siguientes conclusiones: i) El decomiso permanente puede ser, seg\u00fan el r\u00e9gimen aplicado, una sanci\u00f3n de car\u00e1cter administrativo permitida por el ordenamiento constitucional colombiano; ii) Las normas vigentes conceden a la DIAN la facultad de imponer esta sanci\u00f3n por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen aduanero; iii) El procedimiento administrativo que se adelante para el efecto es independiente del proceso penal al que eventualmente pueda haber lugar; iv) El decomiso de un bien a una persona no supone necesariamente que \u00e9ste haya cometido alg\u00fan delito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.3.11. Sintetizada la jurisprudencia, que contiene los criterios proferidos por esta Corporaci\u00f3n en materia de sanciones administrativas, una de las cuales es el decomiso permanente, la Corte pasa a juzgar la norma acusada. \u00a0<\/p>\n
3.4. An\u00e1lisis constitucional de la norma acusada \u00a0<\/p>\n
3.4.0. El actor afirma que el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T., adicionado por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado, vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n porque conlleva ipso iure a la clausura de establecimiento y porque carece de un procedimiento propio para la imposici\u00f3n de dicha sanci\u00f3n. Sostiene que la norma acusada viola tambi\u00e9n el art\u00edculo 13 de la Carta porque no contiene causales de agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n punitiva y su redacci\u00f3n no contempla la graduaci\u00f3n de la pena seg\u00fan el da\u00f1o causado. El representante del ICDT, por su parte, sostiene que la norma se ajusta a la Carta, salvo la expresi\u00f3n seg\u00fan la cual la sanci\u00f3n establecida no se impondr\u00e1 al tenedor que demuestre su buena fe “con la factura con el lleno de los requisitos legales”, que tacha de inconstitucional porque excluye la posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto. En consecuencia, procede la Corte al estudio de dichos cargos. \u00a0<\/p>\n
3.4.1. La diferente naturaleza jur\u00eddica de las sanciones de decomiso y de clausura de establecimiento y sus efectos jur\u00eddicos. Car\u00e1cter excepcional de la responsabilidad objetiva en materia de sanciones administrativas \u00a0<\/p>\n
3.4.1.1. El actor considera que la norma acusada es contraria a la Constituci\u00f3n porque dispone que, ocurrido el hecho descrito, la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento se impondr\u00e1 ipso iure, es decir, porque prev\u00e9 una sanci\u00f3n fundada en la responsabilidad objetiva. As\u00ed pues, resulta pertinente para la Corte (i) recordar su jurisprudencia en materia de sanciones administrativas fundadas en la responsabilidad objetiva con el fin de precisar las condiciones bajo las cuales este tipo de sanciones, de manera excepcional seg\u00fan las especificidades de cada caso, se ajusta a la Constituci\u00f3n; y (ii) determinar si el decomiso de bienes en un establecimiento por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero conlleva, sin reparar en la existencia o ausencia de culpabilidad, a la necesaria imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura del mismo contenida en el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T., adicionada por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000. \u00a0<\/p>\n
3.4.1.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas ha aceptado s\u00f3lo de manera excepcional, atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la responsabilidad objetiva. En principio, esta Corporaci\u00f3n ha afirmado que “conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta (CP arts. 1\u00ba y 29), est\u00e1 proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora”57. \u00a0<\/p>\n
No obstante, “ha declarado la constitucionalidad de ciertas formas de responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho administrativo, como es el r\u00e9gimen de cambios, en donde la Corporaci\u00f3n ha considerado que dados los intereses en juego ‘se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad’ [\u2026] Sin embargo, la posibilidad de la responsabilidad objetiva cuando el Estado ejerce poderes sancionatorios es absolutamente excepcional, pues en reiterada jurisprudencia esta Corporaci\u00f3n ha establecido que los principios del derecho penal \u2013como forma paradigm\u00e1tica de control de la potestad punitiva\u2013 se aplican, con ciertos matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado58. [\u2026] Por todo lo anterior, la Corte considera que resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagraci\u00f3n de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este \u00e1mbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento integrante del debido proceso que regula la funci\u00f3n punitiva del Estado”59. \u00a0<\/p>\n
En algunas ocasiones la Corte ha declarado la exequibilidad de normas en las que se prev\u00e9n sanciones administrativas por responsabilidad objetiva sin hacer expl\u00edcito el an\u00e1lisis sobre las fuentes subjetivas y objetivas de dicha responsabilidad61. Tambi\u00e9n ha declarado la exequibilidad de normas que parecer\u00edan permitir la imposici\u00f3n de sanciones por responsabilidad objetiva sin que la Corte haya negado dicho tipo de responsabilidad ni condicionado su aplicaci\u00f3n a la previa determinaci\u00f3n de culpabilidad del investigado62. \u00a0<\/p>\n
3.4.1.3. Esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n se ha pronunciado sobre el alcance de la facultad de la que dispone el legislador en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionatorio para la configuraci\u00f3n y descripci\u00f3n de conductas o de situaciones sancionables, de acuerdo con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. De manera reiterada, ha se\u00f1alado que “el legislador, en virtud de la autonom\u00eda y libertad de configuraci\u00f3n que [\u2026] le reconoce la Constituci\u00f3n63 puede aplicar ciertas sanciones como resultado de la comisi\u00f3n de conductas prohibidas o el incumplimiento de exigencias contempladas en la ley”64.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La competencia del legislador para configurar sanciones administrativas se encuentra limitada por las garant\u00edas del debido proceso. Por ello, la Corte ha manifestado que “los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicaci\u00f3n en el campo de las infracciones administrativas, incluidas las tributarias, \u00a0aplicaci\u00f3n que debe conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del administrado. Por tanto, estos \u00a0principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente”65. \u00a0<\/p>\n
3.4.1.4. De esta manera, el legislador dispone de un margen de configuraci\u00f3n de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de sectores de la administraci\u00f3n y de las necesidades y particularidades en cada uno de ellos. En efecto, en atenci\u00f3n a la naturaleza y a la gravedad de la sanci\u00f3n que ha analizado en cada caso y a las condiciones para su imposici\u00f3n, la Corte ha admitido diferentes grados de garant\u00eda del derecho al debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputaci\u00f3n. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha puesto de presente que en el \u00e1mbito tributario, cuando la sanci\u00f3n es monetaria, el legislador puede, entre otras, (i) presumir que la persona sancionada es culpable por la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n por la que se le investiga y reglamentar las condiciones en las que se podr\u00e1 presentar prueba en contrario66; (ii) prescribir que el requisito para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n tributaria consiste en que la administraci\u00f3n de impuestos cumpla con la carga probatoria inicial de demostrar que la conducta del investigado caus\u00f3 un da\u00f1o, sin que sea necesario demostrar la culpa67; (iii) presumir que el comportamiento del que cometi\u00f3 un error en su declaraci\u00f3n tributaria que luego pretende corregir, fue negligente68. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, en la Sentencia C-194 de 1998, ya analizada, la Corte declar\u00f3, entre otras, la exequibilidad del art\u00edculo 20 de la Ley 383 de 1997 que consagra la competencia de la DIAN para definir la situaci\u00f3n jur\u00eddica de las mercanc\u00edas de contrabando y admiti\u00f3 que esta sanci\u00f3n administrativa se impusiera inmediatamente, cuando se ha demostrado que las mercanc\u00edas se encuentran en una situaci\u00f3n de contravenci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero69. \u00a0<\/p>\n
3.4.1.5. A las consideraciones anteriores sobre la jurisprudencia constitucional colombiana, es importante agregar que \u00e9sta se inscribe dentro de una tendencia, en varias democracias, a garantizar el debido proceso en materia de sanciones administrativas sin trasladar autom\u00e1ticamente el mismo rigor garantista del derecho penal, ni desatender las especificidades de este tipo de sanciones en cada uno de los contextos donde han sido establecidas por el legislador. Una breve referencia al derecho comparado as\u00ed lo indica70. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar se constata que, a diferencia de lo que sucede en Colombia, \u00a0el r\u00e9gimen sancionador administrativo de algunos pa\u00edses se caracteriza por la existencia de leyes b\u00e1sicas, en las que se establecen par\u00e1metros generales que han de ser tenidos en cuenta por las disposiciones sancionadoras espec\u00edficas en cada sector de la administraci\u00f3n. Estas normas, contenidas en especies de leyes marco, enuncian principios, fijan pautas y se\u00f1alan reglas b\u00e1sicas del procedimiento que se debe seguir en su imposici\u00f3n. Estas leyes generales responden a factores distintos en cada pa\u00eds, como por ejemplo a la necesidad de orientar la despenalizaci\u00f3n de conductas71, de morigerar un pasado autoritario en la administraci\u00f3n72, o de unificar el r\u00e9gimen aplicable por una gran diversidad de agencias reguladoras73.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, tanto en dichas leyes generales como en la jurisprudencia constitucional de los respectivos pa\u00edses, se han abordado tres tipos de aspectos relativos a las sanciones administrativas, a saber: i) la configuraci\u00f3n o tipificaci\u00f3n de las infracciones administrativas; ii) la aplicaci\u00f3n de las sanciones \u2013que a su vez comporta los problemas de la culpabilidad y la proporcionalidad\u2013; y iii) las garant\u00edas procesales con que cuentan los particulares, cuando son investigados en raz\u00f3n de alguna de estas infracciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En materia de tipificaci\u00f3n de las infracciones, la tendencia apunta a exigir una claridad suficiente, pero aceptando un grado de precisi\u00f3n menor al requerido en el derecho penal, lo cual comporta un menor rigor en la defensa del principio de reserva de ley en materia de infracciones administrativas74. En lo que respecta al procedimiento, se aprecia que las principales decisiones han versado sobre el derecho de defensa y la necesidad de motivaci\u00f3n del acto que impone la sanci\u00f3n75. En lo atinente a los temas analizados espec\u00edficamente en la presente sentencia \u2013aplicaci\u00f3n de las sanciones (culpabilidad y proporcionalidad) y distribuci\u00f3n de la carga de la prueba\u2013 es necesario adelantar algunas consideraciones menos generales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al principio de culpabilidad en materia de sanciones administrativas, se observan dos grupos de pa\u00edses: (a) aquellos reg\u00edmenes que requieren siempre de la culpa para la imposici\u00f3n de \u00a0sanciones administrativas, y (b) aquellos en los cuales es permitida excepcionalmente la responsabilidad objetiva. \u00a0<\/p>\n
De una parte, en Alemania, la ley afirma que el principio de culpabilidad, exige intenci\u00f3n o negligencia como fundamento de toda sanci\u00f3n administrativa76. A su vez, la ley italiana77 manifiesta: “cada uno es responsable de sus propios actos u omisiones, ya sean intencionales o resulten de un comportamiento negligente […]. En la hip\u00f3tesis que la violaci\u00f3n resulte de un error de hecho, el autor s\u00f3lo es responsable hasta que el error le sea imputable”. As\u00ed mismo, el Tribunal Constitucional espa\u00f1ol, afirm\u00f3 que la responsabilidad objetiva ser\u00eda inadmisible78. No obstante, la ley espa\u00f1ola79 establece que “S\u00f3lo pueden ser inflingidas sanciones a personas f\u00edsicas o morales que sean responsables, a\u00fan a t\u00edtulo de simple inobservancia”. La expresi\u00f3n “simple inobservancia” constituir\u00eda un criterio de imputaci\u00f3n diferente y menos riguroso que la intenci\u00f3n y la negligencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte est\u00e1n los pa\u00edses en los que se acepta excepcionalmente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 la responsabilidad objetiva. As\u00ed, la ley portuguesa80 establece la posibilidad de sanciones “independientemente del car\u00e1cter reprochable del acto”. En el mismo sentido, el Consejo Constitucional Franc\u00e9s no menciona la regla llamada de la “personalidad de las penas”81 en la lista de principios que deben siempre regir las sanciones administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la proporcionalidad, tambi\u00e9n se aprecia una tendencia a exigir un respeto a este principio en la imposici\u00f3n de sanciones administrativas. Sin embargo, se constatan diferencias relativas a los criterios para su aplicaci\u00f3n. En este sentido, pueden ser distinguidos cuatro grupos: Primero, se observan pa\u00edses que establecen como elementos de la proporcionalidad la gravedad de la infracci\u00f3n y los da\u00f1os causados, junto con el elemento subjetivo y la reincidencia.82 Segundo, algunos sistemas adoptan criterios relacionados con la finalidad de estas sanciones, v.gr. que “las sanciones administrativas, a diferencia de las sanciones penales, no son concebidas como instrumentos de defensa de los valores esenciales del sistema”83. Tercero, est\u00e1n los pa\u00edses en los que se tiene en cuenta principalmente la gravedad de la infracci\u00f3n84. Por \u00faltimo, se observan los casos en los cuales se deja al criterio de los jueces la consideraci\u00f3n de los par\u00e1metros de proporcionalidad en cada caso85.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la carga de la prueba de hechos generadores de sanciones administrativas, no se observa una sola tendencia. Algunos pa\u00edses aplican el principio de la asignaci\u00f3n de la carga \u00a0probatoria al Estado a plenitud. El Tribunal Constitucional espa\u00f1ol ha sido claro al respecto86. No obstante, ha aceptado que la ley confiera una presunci\u00f3n de veracidad a las apreciaciones de los funcionarios, que puede ser desvirtuada por el sancionado87. De otra parte, el Consejo Constitucional franc\u00e9s ha estimado que la represi\u00f3n administrativa es “dif\u00edcilmente compatible” con la presunci\u00f3n de inocencia88. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, a manera de resumen, se constata que hay una amplia gama de alternativas de configuraci\u00f3n legislativa \u00a0respecto del tipo de elemento subjetivo requerido y de la distribuci\u00f3n de la carga probatoria, en materia de infracciones administrativas. A t\u00edtulo meramente ejemplificativo, caben las siguientes variantes atendiendo a las especificidades de cada caso, seg\u00fan los pa\u00edses mencionados: (i) En un extremo, el legislador puede disponer iguales exigencias a las que rigen el derecho penal para la imposici\u00f3n de ciertas sanciones administrativas; no obstante, tambi\u00e9n puede (ii) prescribir que la administraci\u00f3n cumpla con una carga probatoria inicial predeterminada y suficiente, sin que sea necesario demostrar de manera espec\u00edfica la culpa, la cual se deduce de lo ya probado, y permitir que el investigado demuestre que obr\u00f3 diligentemente o de buena fe; (iii) concluir que el comportamiento del que cometi\u00f3 un error es prueba de un grado de imprudencia como la simple inobservancia, pero suficiente para imponer la sanci\u00f3n; (iv) presumir la culpabilidad respecto de la comisi\u00f3n de ciertas infracciones y reglamentar las condiciones en las que se puede presentar prueba en contrario; y (v) en el otro extremo, el legislador puede permitir la imposici\u00f3n excepcional, bajo estrictas condiciones, de sanciones por responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe que el investigado pruebe su diligencia ni su buena fe.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.1.6. A partir de las anteriores consideraciones, esta Corporaci\u00f3n procede a determinar si la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento, seg\u00fan lo prescrito por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 acusado, se funda en la responsabilidad objetiva o si \u00e9sta obedece a un criterio diferente. \u00a0<\/p>\n
3.4.1.7. La Corte coincide con el demandante en el sentido de que una lectura del art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 fuera del contexto del art\u00edculo 657 del E.T. conducir\u00eda a una interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual la sanci\u00f3n prescrita ser\u00eda imponible ipso iure, como consecuencia del decomiso de bienes aprehendidos por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente. En este orden de ideas, la sanci\u00f3n de clausura se fundar\u00eda en una responsabilidad objetiva dado que la de decomiso, que es condici\u00f3n de la clausura, no exige la demostraci\u00f3n de la existencia de alg\u00fan elemento de imputaci\u00f3n subjetiva. \u00a0<\/p>\n
No obstante, una interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 en el contexto del art\u00edculo 657 del E.T. muestra que la sanci\u00f3n de clausura no es imponible por responsabilidad objetiva sino que \u00e9sta se encuentra sujeta a condiciones procesales diferentes. En efecto, (i) en la Sentencia C-1717 de 2000, en el que la Corte conoci\u00f3 de una demanda de exequibilidad del art\u00edculo 657 del E.T. antes de que \u00e9ste fuera adicionado por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, se indic\u00f3 que el legislador dispone de la facultad de imponer obligaciones a los comerciantes y de sancionarlos cuando las incumplen89; (ii) si bien no lo se\u00f1ala de manera expl\u00edcita, la obligaci\u00f3n que contiene el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 consiste en ayudar a que los bienes cuya presencia en el territorio aduanero nacional sea contraria a las normas pertinentes, no sean introducidos en el comercio; (iii) la norma acusada prev\u00e9 de manera expresa la posibilidad de que terceros puedan demostrar su buena fe respecto de la tenencia de los bienes aprehendidos; (iv) tambi\u00e9n contempla que la sanci\u00f3n ser\u00e1 ejecutable una vez se agote la v\u00eda gubernativa, de manera que prev\u00e9 una oportunidad procesal id\u00f3nea para demostrar la buena fe; y (v) establece que se deber\u00e1 adelantar el proceso con todas las garant\u00edas que \u00e9ste ofrece para que se demuestre que la permanencia de los bienes aprehendidos no es contraria a las normas aduaneras, tal como lo se\u00f1alan el Procurador y el representante del ICDT. \u00a0<\/p>\n
Estas prescripciones permiten concluir que la sanci\u00f3n de decomiso por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero no conlleva la imposici\u00f3n ipso iure de la de clausura de establecimiento. Respecto de la sanci\u00f3n de clausura se exige (i) que la sanci\u00f3n de cierre tenga como condici\u00f3n la imposici\u00f3n del decomiso pero que sea aut\u00f3noma en la medida en que obedece a conductas espec\u00edficas establecidas en la norma acusada; (ii) que exista la posibilidad de demostrar que los bienes aprehendidos no se encuentran en una situaci\u00f3n contraria a las normas aduaneras; y (iii) que el investigado pueda probar que ha actuado de buena fe y ha observado sus deberes legales, lo cual abre la posibilidad para disculpar o justificar su actuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no modifica en modo alguno el procedimiento vigente para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento que, como ya se anot\u00f3, es el mismo al correspondiente para el decomiso. La Corte se concreta a especificar las condiciones en las cuales la sanci\u00f3n de cierre puede ser impuesta de conformidad con la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.1.9. En este orden de ideas, corresponde a la Corte determinar si la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento puede fundarse en la responsabilidad objetiva o si, por el contrario, dados su naturaleza y efectos, \u00e9sta s\u00f3lo puede ser el resultado de un proceso donde se pueda abrir un debate jur\u00eddico en torno a la existencia de alg\u00fan elemento de imputaci\u00f3n subjetiva. \u00a0<\/p>\n
La imposici\u00f3n de sanciones por responsabilidad objetiva es de car\u00e1cter excepcional en el r\u00e9gimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en este fallo, y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina92 llama ‘rescisorias’, es decir, de sanciones que comprometen de manera espec\u00edfica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un car\u00e1cter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en t\u00e9rminos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tr\u00e1nsito) o en t\u00e9rminos relativos (tal como sucede en el r\u00e9gimen cambiario donde la sanci\u00f3n corresponde a un porcentaje del monto de la infracci\u00f3n o en el caso del decomiso en el que la afectaci\u00f3n se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). \u00a0<\/p>\n
3.4.2.10. En el caso de la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento permitida en la norma acusada no se llenan los requisitos anteriormente mencionados para admitir que el literal c. analizado establece una modalidad de responsabilidad objetiva. Primero, el cierre de establecimiento compromete de manera espec\u00edfica el ejercicio del derecho al trabajo y de la libertad de empresa no s\u00f3lo por parte del sancionado sino eventualmente de quienes laboran en el establecimiento o tienen relaciones comerciales leg\u00edtimas con \u00e9ste. Segundo, no tiene un car\u00e1cter meramente monetario, como sucede con las multas. Tercero, la duraci\u00f3n del cierre puede llegar a ser suficientemente prolongada como para que la sanci\u00f3n no sea considerada de menor entidad. \u00a0<\/p>\n
Como del texto de la norma acusada se podr\u00eda deducir que la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento no solo es una consecuencia autom\u00e1tica del decomiso sino que adem\u00e1s obedece a un sistema de responsabilidad objetiva, la Corte estima necesario excluir del ordenamiento jur\u00eddico dicha interpretaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, la Corte condicionar\u00e1 la exequibilidad de la norma acusada en el entendido de que la sanci\u00f3n de clausura en ella prevista no es una consecuencia autom\u00e1tica del decomiso, no se puede imponer a t\u00edtulo de responsabilidad objetiva y requiere de una decisi\u00f3n aut\u00f3noma respecto de la que decide el decomiso de materias primas, bienes o activos por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero vigente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.2. El procedimiento aplicable para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento \u00a0<\/p>\n
3.4.2.1. Visto que la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento no siempre es procedente, es decir, que \u00e9sta es aut\u00f3noma respecto de la de decomiso y que no se funda en la responsabilidad objetiva, corresponde a la Corte analizar los requisitos que debe observar la administraci\u00f3n \u2013en cabeza de la DIAN\u2013 para imponer el cierre. En efecto, el actor sostiene que el art\u00edculo acusado ser\u00eda contrario al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n por no contener un procedimiento propio para su imposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.2.2. El literal c. del art\u00edculo 657 del E.T., adicionado por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, contiene una causal de cierre de establecimiento que podr\u00e1 ser eventualmente impuesta, seg\u00fan el an\u00e1lisis anterior, cuando se aplique el decomiso de materias primas, bienes o activos que sean aprehendidos por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero. En este orden de ideas, es claro que el procedimiento que se debe seguir para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n descrita por literal c. del art\u00edculo 657 del E.T. (es decir, por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado), es el correspondiente al decomiso por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen aduanero. \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, tienen raz\u00f3n el Procurador y varios de los intervinientes cuando afirman que los art\u00edculos 502 y subsiguientes del Decreto 2685 de 1999 regulan el procedimiento a seguir en tal caso. Dicho procedimiento contiene las causales de decomiso (art. 502), la obligaci\u00f3n de que el acta de aprehensi\u00f3n de los bienes o mercanc\u00edas sea debidamente notificada y proporcione informaci\u00f3n suficiente sobre la causal de aprehensi\u00f3n (art. 504), la posibilidad de que el procedimiento concluya si se demuestra “la legal introducci\u00f3n y permanencia de la mercanc\u00eda en el territorio aduanero nacional” (art. 506), la formulaci\u00f3n del requerimiento especial aduanero (que contiene los cargos) y la notificaci\u00f3n de esta decisi\u00f3n (art. 507), la posibilidad de dar respuesta al requerimiento y el t\u00e9rmino para el efecto (art. 510), el per\u00edodo probatorio y las condiciones para la pr\u00e1ctica de pruebas (art. 511), las caracter\u00edsticas del acto administrativo que decide de fondo (art. 512), la posibilidad de interponer recurso de consideraci\u00f3n (art. 515), los requisitos para la interposici\u00f3n del recurso (art. 518), el cumplimiento de los t\u00e9rminos por parte de la administraci\u00f3n para resolver si impone la sanci\u00f3n y el silencio positivo a favor del administrado (art. 519), entre otras93. \u00a0<\/p>\n
3.4.2.3. Ahora, en virtud del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, es claro que la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura ha de estar acompa\u00f1ada de las garant\u00edas propias del debido proceso. En este orden de ideas, la Corte considera que como quiera que el decomiso de bienes por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero y la clausura de establecimiento son sanciones distintas que tienen naturalezas sancionatorias diferentes, a pesar de que, cuando sea el caso, han de ser impuestas en un mismo acto administrativo, la Administraci\u00f3n de Impuestos deber\u00e1 observar ciertos requisitos para preservar la especificidad y la autonom\u00eda de la segunda sanci\u00f3n as\u00ed como para garantizar el derecho de defensa: (i) que en la formulaci\u00f3n del requerimiento especial aduanero descrito en el art\u00edculo 507 del Decreto 2685 de 1999 se se\u00f1ale, que adem\u00e1s de la sanci\u00f3n de decomiso, la administraci\u00f3n pretende imponer la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento contemplada en el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T.; (ii) que exista la posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanci\u00f3n de clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los cargos por la comisi\u00f3n de alguna de las infracciones descritas en el art\u00edculo 502 del Decreto 2685 de 1999; (iii) que la administraci\u00f3n resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones independientes lo relativo a la imposici\u00f3n de cada una de las dos sanciones, sin perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideraci\u00f3n prescrito en el art\u00edculo 516 del Decreto 2685 de 1999 pueda ser interpuesto exclusivamente contra la sanci\u00f3n de clausura y no contra la de decomiso, si as\u00ed lo considera apropiado el sancionado. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, es claro que para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado es responsable de la comisi\u00f3n de alguna de las infracciones previstas en el r\u00e9gimen aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en que no adopt\u00f3 las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las normas respecto de las actividades que realiza. \u00a0<\/p>\n
3.4.2.4. La Corte advierte que las anteriores consideraciones no tienen incidencia alguna respecto del r\u00e9gimen relativo al decomiso ni limitan el pleno ejercicio de las facultades de la DIAN para sancionar severamente el contrabando en sus diferentes manifestaciones, sino que se circunscribe a precisar las condiciones en las cuales es posible, conforme a la Constituci\u00f3n, imponer la sanci\u00f3n de clausura de establecimiento. \u00a0<\/p>\n
3.4.3. El t\u00e9rmino de la sanci\u00f3n y el principio de proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
3.4.3.1. El demandante se\u00f1ala que el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado, vulnera el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica porque no contiene causales de agravaci\u00f3n y atenuaci\u00f3n punitiva y porque su redacci\u00f3n no contempla la graduaci\u00f3n de la pena conforme con el da\u00f1o causado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.3.2. En efecto, el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T. dispone que la sanci\u00f3n imponible “ser\u00e1 de treinta (30) d\u00edas calendario”. No obstante, la Corte encuentra respecto del primero de los argumentos resumidos, que no existe norma constitucional alguna que se\u00f1ale que las sanciones contenidas en el ordenamiento jur\u00eddico deban tener causales de agravaci\u00f3n o atenuaci\u00f3n. Por lo tanto, el cargo no est\u00e1 llamado a prosperar. \u00a0<\/p>\n
3.4.3.3. El an\u00e1lisis de constitucionalidad del segundo argumento requiere que se tenga en cuenta que el encabezado del art\u00edculo 657 del E.T. utiliza un verbo potestativo respecto de la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. En efecto, seg\u00fan esta norma, “La Administraci\u00f3n de Impuestos podr\u00e1 imponer la sanci\u00f3n de clausura o cierre del establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesi\u00f3n u oficio” (negrillas fuera de texto), en los casos all\u00ed previstos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed pues, la administraci\u00f3n dispone de la facultad de imponer la sanci\u00f3n o de abstenerse de hacerlo. No obstante, y ello es lo que cuestiona el demandante, el art\u00edculo 41 de la Ley 633 acusado s\u00f3lo prev\u00e9 dos posibilidades: la de no aplicar la sanci\u00f3n all\u00ed prescrita o la de aplicarla con la misma severidad independientemente del da\u00f1o, es decir, ordenando el cierre de establecimiento por un t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas calendario. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, se observa que para los literales a. y b. del art\u00edculo 657 del E.T., contemplan que la clausura de establecimiento tendr\u00e1 dos niveles de severidad (tres o diez d\u00edas), seg\u00fan si hay reincidencia o no la hay, lo cual constituye un criterio para apreciar la gravedad de la infracci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3.4.3.4. Por lo tanto, la norma acusada plantea un problema de proporcionalidad pero no respecto de la relaci\u00f3n entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo, sino respecto del grado de gravedad de las circunstancias, apreciado en casa caso. La norma no permite dosificar la sanci\u00f3n porque el funcionario competente para aplicarla no tendr\u00e1 la posibilidad de fijar niveles diferentes de severidad, lo cual contraviene el principio seg\u00fan el cual la intensidad de las sanciones debe corresponder a la gravedad del da\u00f1o causado. \u00a0<\/p>\n
3.4.3.5. No obstante, ello no implica que la norma sea necesariamente inconstitucional. Por eso, la Corte condicionar\u00e1 la constitucionalidad de la expresi\u00f3n “En este evento la sanci\u00f3n de clausura ser\u00e1 de treinta (30) d\u00edas calendario” contenida en el literal c. del art\u00edculo 657 del E.T., adicionado por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, en el sentido de que \u00e9ste ser\u00e1 el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de la sanci\u00f3n. As\u00ed se garantiza que la administraci\u00f3n de impuestos pueda cumplir de manera eficaz con su funci\u00f3n y, al mismo tiempo, que los derechos de los particulares no se vean afectados de forma desproporcionada. \u00a0<\/p>\n
3.4.3.7. En consecuencia, dado que la sanci\u00f3n de clausura se impondr\u00e1 respetando el principio de proporcionalidad, para la graduaci\u00f3n del t\u00e9rmino durante el cual ser\u00e1 clausurado el establecimiento, la DIAN podr\u00e1 tener en cuenta diferentes criterios de los cuales, esta Corporaci\u00f3n resalta, por ejemplo, los siguientes: i) imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n por primera vez o reincidencia; ii) causal de decomiso, es decir, gravedad de la conducta que da lugar al decomiso; iii) valor econ\u00f3mico de los bienes decomisados; y iv) dimensi\u00f3n del perjuicio que causa a la econom\u00eda del pa\u00eds la comercializaci\u00f3n de dichos bienes cuando su permanencia en el territorio aduanero nacional es contraria a las normas que rigen la materia. \u00a0<\/p>\n
3.4.4. Inhibici\u00f3n respecto del cargo seg\u00fan el cual la norma acusada es contraria a la Ley de Fronteras \u00a0<\/p>\n
El actor sostiene que la norma acusada vulnera la Constituci\u00f3n porque contraviene las disposiciones contenidas en la Ley 191 de 1995 respecto de la facultad que se concede a los comerciantes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo de introducir bienes originarios de los pa\u00edses lim\u00edtrofes, “por lo que en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo se da con peligro y preocupaci\u00f3n la aplicaci\u00f3n de la norma demandada ya que es normal que en los peque\u00f1os comercios como tiendas, bodegas, graneros, abastos se dar\u00e1n como consecuencia [sic] la clausura del establecimiento de comercio por treinta (30) d\u00edas, lo que significar\u00eda acabar con algunos peque\u00f1os comercios, desempleo y dem\u00e1s consecuencias desastrosas”94. \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado en las demandas de constitucionalidad deber\u00e1n consignarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constituci\u00f3n (art\u00edculo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000)95.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El argumento que se analiza no contiene un cargo espec\u00edfico de constitucionalidad sino que se fundamenta en que el art\u00edculo acusado es contrario al texto de otra ley. La mera diferencia o, incluso, las contradicciones entre leyes no constituyen un reproche de car\u00e1cter constitucional. Por lo tanto, la Corte se inhibir\u00e1 para conocer de este cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.4.5. La restricci\u00f3n de los medios de prueba y el derecho a la defensa \u00a0<\/p>\n
3.4.5.1. El representante del ICDT sostiene que la expresi\u00f3n final del art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, es decir, que la buena fe del tercero s\u00f3lo ser\u00e1 comprobada “con la factura con el lleno de los requisitos legales” contraviene los art\u00edculos 29 y 83 de la Constituci\u00f3n pero no por las razones que expone el demandante sino porque implica una presunci\u00f3n de mala fe y la exclusi\u00f3n de los dem\u00e1s medios de prueba. \u00a0<\/p>\n
3.4.5.3. El problema que, en concreto, habr\u00e1 de resolver la Corte es si esta prescripci\u00f3n vulnera el derecho de defensa en la medida en que excluye otras pruebas pertinentes para demostrar que se actu\u00f3 de buena fe.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No es leg\u00edtimo que se limite el medio de prueba de la condici\u00f3n de tenedor de buena fe a la factura con el lleno de los requisitos legales porque hay otros medios de prueba igualmente conducentes y pertinentes para demostrar la condici\u00f3n de tercero tenedor de buena fe legalmente reconocidos, como por ejemplo las pruebas testimoniales, otras pruebas documentales, las pruebas contables y la inspecci\u00f3n, contempladas en el Cap\u00edtulo II del T\u00edtulo VI del E.T.96. De esta manera, no puede una norma negar la validez de medios de defensa que el propio ordenamiento reconoce y que son necesarios para garantizar la efectividad del derecho al debido proceso. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no implica que el desconocimiento de la presunci\u00f3n de buena fe respecto de las actuaciones de los particulares, consagrada en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n porque para que la sanci\u00f3n descrita en la norma acusada pueda ser impuesta a un tercero tenedor, es necesario que (i) se demuestre que los bienes aprehendidos se encontraban en violaci\u00f3n del r\u00e9gimen aduanero, es decir, que se aplique la sanci\u00f3n de decomiso; (ii) que la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de clausura se adopte de manera aut\u00f3noma y con base en consideraciones independientes a la de decomiso, en los t\u00e9rminos ya analizados; y (iii) que el tercero tenedor disponga de la posibilidad de demostrar que se hizo a los bienes tanto con el convencimiento de estar actuando conforme a derecho, como con la realizaci\u00f3n de comportamientos oportunos y exentos de error, de tal manera que la buena fe puede ser demostrada aportando pruebas de que su conducta fue diligente. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la norma demandada no establece una inversi\u00f3n total de la carga de la prueba. Corresponde al Estado cumplir una carga probatoria y argumentativa inicial suficientemente rigurosa para que se pueda deducir que el tercero obr\u00f3 de mala fe. Una vez cumplida esta carga por el Estado, dicho tercero puede demostrar que esta deducci\u00f3n es equivocada puesto que en realidad actu\u00f3 de buena fe, en los t\u00e9rminos anteriormente se\u00f1alados. \u00a0<\/p>\n
Como se anot\u00f3 anteriormente (apartados 3.4.1.3.; 3.4.1.4.; y 3.4.1.5.), el margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas as\u00ed como de los campos de la actividad social donde \u00e9stas son aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este \u00e1mbito ha de ser a t\u00edtulo de imputaci\u00f3n subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de \u00e9ste y aumentar la carga del investigado siempre que \u00e9sta sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposici\u00f3n. Por eso, la Corte estima que el tercero puede tener la carga de probar su buena fe \u2013como ya lo ha aceptado en otras sentencias97\u2013 en los t\u00e9rminos anteriormente se\u00f1alados y despu\u00e9s de que el Estado haya cumplido con una carga inicial suficientemente rigurosa y amplia que impide que la sanci\u00f3n de cierre de establecimiento se funde en una especie de responsabilidad objetiva, como se advierte en la parte resolutiva. En cambio, considera que exigir que dicha carga sea cumplida por un solo medio probatorio es contrario a la Constituci\u00f3n por las razones anteriormente expuestas. \u00a0<\/p>\n
Bajo estas consideraciones, la expresi\u00f3n “con la factura con el lleno de los requisitos legales” contenida en el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000 ser\u00e1 declarada inconstitucional. Sin embargo, advierte la Corte que, obviamente, la factura es el medio m\u00e1s pertinente en estos casos. \u00a0<\/p>\n
VIII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD del literal c. del art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario, adicionado por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, salvo la expresi\u00f3n “con la factura con el lleno de los requisitos legales”, la cual se declara INEXEQUIBLE. La norma se declara exequible en el entendido de que la clausura no se puede imponer a t\u00edtulo de responsabilidad objetiva como consecuencia del decomiso y de que su duraci\u00f3n m\u00e1xima es de treinta (30) d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 JAIME ARAUJO RENTER\u00cdA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Cfr. Folio 4. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Folio 4. \u00a0<\/p>\n
4 Cfr. Folio 5. \u00a0<\/p>\n
5 La Sentencia C-093 de 1994; M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Hernando Herrera Vergara versa sobre el r\u00e9gimen de inhabilidades aplicable a los Congresistas. \u00a0<\/p>\n
6 En la Sentencia C-1717 de 2000; M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 657 del Estatuto Tributario antes de que \u00e9ste fuera adicionado por el art\u00edculo 41 de la Ley 633 de 2000, cuya exequibilidad se juzga en esta oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Folio 19. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Folio 21. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr. Folio 22. \u00a0<\/p>\n
10 Cfr. Folio 22. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Folio 37. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Folio 37. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Folio 38. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Folio 38a. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Folio 40. \u00a0<\/p>\n
16 El fragmento de la Sentencia C-510 de 1992; M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1uz citado por el interviniente es el siguiente: “La modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen aduanero por razones de pol\u00edtica comercial es, pues, materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de “ley marco”. Con base en el mencionado tipo de instrumento legal la Constituci\u00f3n opera respecto de una espec\u00edfica materia una especial distribuci\u00f3n de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se conf\u00eda la determinaci\u00f3n de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deber\u00e1 ocuparse del resto de la regulaci\u00f3n. [\u2026]La Constituci\u00f3n al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones del r\u00e9gimen de aduanas, cuando utiliza la expresi\u00f3n “por razones de pol\u00edtica comercial” est\u00e1 limitando el campo de esta t\u00e9cnica normativa a los aspectos econ\u00f3micos del arancel de aduanas y est\u00e1 consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una pol\u00edtica fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6\u00aa de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco”. \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. Folio 41. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Folio 44. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Folio 45. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Folio 45. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr. Folio 46. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. Folio 47. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Folio 47. \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Folio 49. \u00a0<\/p>\n
25 La Corte constata que, de acuerdo con las definiciones contenidas en el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 2685 de 1999 que contiene la legislaci\u00f3n aduanera vigente, la aprehensi\u00f3n “Es una medida cautelar consistente en la retenci\u00f3n de mercanc\u00edas respecto de las cuales se configure alguno de los eventos previstos en el art\u00edculo 502\u00ba del presente Decreto”. Por su parte el decomiso “Es el acto en virtud del cual pasan a poder de la Naci\u00f3n las mercanc\u00edas, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los tr\u00e1mites previstos para su presentaci\u00f3n y\/o declaraci\u00f3n ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en el art\u00edculo 502 de este Decreto”. \u00a0<\/p>\n
26 El art\u00edculo 502 del Decreto 2685 de 1999 indica: “Causales de aprehensi\u00f3n y decomiso de mercanc\u00edas. 1. En el R\u00e9gimen de Importaci\u00f3n: 1.1. Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera mercanc\u00edas que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las mercanc\u00edas est\u00e9n amparadas con documentos de destino a otros puertos; 1.2. Cuando el ingreso de mercanc\u00edas se realice por lugares no habilitados por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales; 1.3. Cuando las mercanc\u00edas sean descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el Manifiesto de Carga a la autoridad aduanera o cuando no se entreguen los documentos de transporte en la oportunidad prevista en el art\u00edculo 96\u00ba del presente Decreto; 1.4. Cuando el transportador no informe por escrito a las autoridades aduaneras dentro de las dos (2) horas siguientes a la culminaci\u00f3n del descargue, sobre la mercanc\u00eda no relacionada en el Manifiesto de Carga, o en sus adiciones o modificaciones, o no amparada en los documentos de transporte, o los sobrantes detectados en el n\u00famero de bultos o sobre el exceso en el peso en la mercanc\u00eda a granel, respecto de lo consignado en los documentos de viaje; 1.5. Cuando el transportador no entregue en la oportunidad legal los documentos de transporte que justifiquen las inconsistencias informadas a la autoridad aduanera, en los casos de sobrantes en el n\u00famero de bultos, exceso en el peso en la mercanc\u00eda a granel, mercanc\u00eda no relacionada en el Manifiesto de Carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen; 1.6. Cuando la mercanc\u00eda no se encuentre amparada en una Declaraci\u00f3n de Importaci\u00f3n, o no corresponda con la descripci\u00f3n declarada, o se encuentre una cantidad superior a la se\u00f1alada en la Declaraci\u00f3n de Importaci\u00f3n, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripci\u00f3n, salvo que se configuren los eventos previstos en los par\u00e1grafos primero y segundo del art\u00edculo 231\u00b0 del presente Decreto, en cuyo caso no habr\u00e1 lugar a la aprehensi\u00f3n; 1.7. Cambiar la destinaci\u00f3n de mercanc\u00eda que se encuentre en disposici\u00f3n restringida a lugares, personas o fines distintos a los autorizados; 1.8. Enajenar sin autorizaci\u00f3n de la Aduana, cuando \u00e9sta se requiera, mercanc\u00edas introducidas bajo la modalidad de importaci\u00f3n con franquicia; 1.9. Enajenar mercanc\u00eda importada bajo la modalidad de importaci\u00f3n temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importaci\u00f3n-Exportaci\u00f3n, mientras se encuentre en disposici\u00f3n restringida; 1.10. No dar por terminada dentro de la oportunidad legal, la modalidad de importaci\u00f3n temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importaci\u00f3n-Exportaci\u00f3n; 1.11. Encontrar en la diligencia de inspecci\u00f3n aduanera cantidades superiores o mercanc\u00edas diferentes a las declaradas; 1.12. Las mercanc\u00edas respecto de las cuales en la diligencia de inspecci\u00f3n aduanera se detecten errores u omisiones parciales en la serie o n\u00famero que las identifican; 1.13. Las mercanc\u00edas respecto de las cuales se detecten en la diligencia de inspecci\u00f3n aduanera errores u omisiones en la descripci\u00f3n diferentes a la serie o n\u00famero que las identifican, o descripci\u00f3n incompleta que impida su individualizaci\u00f3n; 1.14. La mercanc\u00eda importada temporalmente para reexportaci\u00f3n en el mismo estado, cuando vencido el t\u00e9rmino se\u00f1alado en la Declaraci\u00f3n de Importaci\u00f3n, no se haya terminado la modalidad en los t\u00e9rminos previstos en este Decreto, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el art\u00edculo 146\u00ba del presente Decreto, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importaci\u00f3n temporal; 1.15. No exportar dentro del plazo establecido por la autoridad aduanera, los bienes resultantes de la transformaci\u00f3n, procesamiento o manufactura industrial de las mercanc\u00edas importadas temporalmente para procesamiento industrial, salvo que se pruebe su destrucci\u00f3n, su importaci\u00f3n ordinaria, o que las materias primas e insumos se hubieren reexportado, destruido o sometido a importaci\u00f3n ordinaria; 1.16. No reexportar el veh\u00edculo de turismo importado temporalmente dentro del plazo autorizado; 1.17. Cuando ocurridos los eventos previstos en el literal c) del art\u00edculo 156\u00ba del presente Decreto, no se legalice la mercanc\u00eda importada temporalmente para reexportaci\u00f3n en el mismo estado; 1.18. Alterar la identificaci\u00f3n de mercanc\u00edas que se encuentren en disposici\u00f3n restringida; 1.19. Destinar al comercio mercanc\u00edas introducidas bajo la modalidad de viajeros; 1.20. Almacenar en los dep\u00f3sitos habilitados, mercanc\u00edas distintas de las permitidas por las normas aduaneras para cada uno de ellos y, 1.21. No regresar al territorio insular dentro del t\u00e9rmino previsto en el art\u00edculo 421\u00ba del presente Decreto, los veh\u00edculos, m\u00e1quinas y equipos y las partes de los mismos, que hayan salido temporalmente del Departamento Archipi\u00e9lago de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina hacia el territorio continental. 1.22. Someter al sistema de env\u00edos desde el Puerto Libre de San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina o desde las Zonas de R\u00e9gimen Aduanero Especial, mercanc\u00edas que superen los cupos establecidos en este Decreto. 2. En el R\u00e9gimen de Exportaci\u00f3n: 2.1. Intentar exportar mercanc\u00edas en forma oculta o disimulada, o sin presentarlas o declararlas a la autoridad aduanera, o mercanc\u00edas diferentes a las declaradas, o por lugares no habilitados por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales; 2.2. Transportar mercanc\u00edas con destino a la exportaci\u00f3n por rutas diferentes a las autorizadas por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales; 2.3. Utilizar para fines diferentes a los previstos en el acuerdo registrado ante la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, las materias primas que hayan sido sometidas a un Programa Especial de Exportaci\u00f3n; 2.4. No exportar dentro de la oportunidad establecida en el art\u00edculo 332\u00ba del presente Decreto, las mercanc\u00edas recibidas por el fabricante del bien final al amparo de un Programa Especial de Exportaci\u00f3n y, 2.5 Movilizar caf\u00e9 sin la Gu\u00eda de Tr\u00e1nsito vigente o por lugares distintos a los autorizados en la Gu\u00eda. 3. En el r\u00e9gimen de tr\u00e1nsito. 3.1. Cuando en la diligencia de reconocimiento o inspecci\u00f3n, se encuentre carga en exceso respecto de la amparada en el documento de transporte. 3.2. No entregar la mercanc\u00eda sometida al r\u00e9gimen de tr\u00e1nsito aduanero al dep\u00f3sito o a la Zona Franca. 3.3. Cuando el dep\u00f3sito encuentre mercanc\u00edas en exceso al momento de recibir la carga del transportador. 3.4. Cuando durante la ejecuci\u00f3n de una operaci\u00f3n de tr\u00e1nsito aduanero se encuentren mercanc\u00edas que hubieren obtenido la autorizaci\u00f3n del r\u00e9gimen de tr\u00e1nsito aduanero, a pesar de estar sometidas a las restricciones de que trata el art\u00edculo 358\u00ba del presente Decreto. \u00a0<\/p>\n
27 El art\u00edculo 319 de la Ley 599 de 2000 se\u00f1ala: “Contrabando. El que en cuant\u00eda entre cien (100) a doscientos (200) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, importe mercanc\u00edas al territorio colombiano, o las exporte desde \u00e9l, por lugares no habilitados, o las oculte, disimule o sustraiga de la intervenci\u00f3n y control aduanero, incurrir\u00e1 en prisi\u00f3n de tres (3) a cinco (5) a\u00f1os y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes sin que en ning\u00fan caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados o del valor FOB de los bienes exportados.\/ Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercanc\u00edas cuyo valor supere los doscientos (200) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, se impondr\u00e1 una pena de cinco (5) a ocho (8) a\u00f1os de prisi\u00f3n y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, sin que en ning\u00fan caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados o del valor FOB de los bienes exportados. El monto de la multa no podr\u00e1 superar el m\u00e1ximo de la pena de multa establecido en este c\u00f3digo.\/ Las penas previstas en el presente art\u00edculo se aumentar\u00e1n de la mitad a las tres cuartas (3\/4) partes cuando se demuestre que el sujeto activo de la conducta es reincidente.\/ Par\u00e1grafo 1. Los veh\u00edculos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de fronteras de acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo 272 de la Ley 223 de 1995, no estar\u00e1n sometidos a lo establecido en este art\u00edculo.\/ Par\u00e1grafo 2. La legalizaci\u00f3n de las mercanc\u00edas no extingue la acci\u00f3n penal”. \u00a0<\/p>\n
28 El art\u00edculo 320 de la Ley 599 de 2000 se\u00f1ala: “Favorecimiento de contrabando. El que en cuant\u00eda superior a cien (100) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, posea, tenga, transporte, almacene, distribuya o enajene mercanc\u00eda introducida al territorio colombiano por lugares no habilitados, u ocultada, disimulada o sustra\u00edda de la intervenci\u00f3n y control aduanero, incurrir\u00e1 en pena de prisi\u00f3n de uno (1) a cinco (5) a\u00f1os y multa de doscientos (200) a cincuenta mil (50.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, sin que en ning\u00fan caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados. El monto de la multa no podr\u00e1 superar el m\u00e1ximo de pena de multa establecido en este c\u00f3digo.\/ El juez al imponer la pena, privar\u00e1 al responsable del derecho de ejercer el comercio, por el t\u00e9rmino de la pena y un (1) a\u00f1o m\u00e1s.\/ No se aplicar\u00e1 lo dispuesto en el presente art\u00edculo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su poder, est\u00e9n soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en el art\u00edculo 771-2 del estatuto tributario”. \u00a0<\/p>\n
29 El art\u00edculo 321 de la Ley 599 de 2000 se\u00f1ala: “Defraudaci\u00f3n a las rentas de aduana. El que declare tributos aduaneros por un valor inferior al que por ley le corresponde, en una cuant\u00eda superior a veinte (20) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, incurrir\u00e1 en pena de prisi\u00f3n de cinco (5) a ocho (8) a\u00f1os y multa equivalente a veinte (20) veces lo dejado de declarar por concepto de tributos aduaneros. El monto de la multa no podr\u00e1 superar el m\u00e1ximo de la pena de multa establecido en este c\u00f3digo.\/ Par\u00e1grafo. Lo dispuesto en el presente art\u00edculo no se aplicar\u00e1 cuando el menor valor de los tributos aduaneros declarados corresponda a controversias sobre valoraci\u00f3n, error aritm\u00e9tico en la liquidaci\u00f3n de tributos o clasificaci\u00f3n arancelaria, sin perjuicio de la aplicaci\u00f3n de las sanciones administrativas establecidas en la ley”. \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-214 de 1994; M.P. Antonio Barrera Carbonell (En esta sentencia, en la que la Corte Constitucional conoci\u00f3 de una demanda contra una norma que establece una multa en el \u00e1mbito del control vehicular, se realiza uno de los primeros estudios por parte de esta Corporaci\u00f3n en materia de potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390 de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996, entre otras. \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-690 de 1996; M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-506 de 2002; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (En esta sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de varias normas relativas a sanciones tributarias. Consta all\u00ed un resumen de la jurisprudencia proferida por esta Corporaci\u00f3n sobre dicha materia). \u00a0<\/p>\n
34 Sentencia C-214 de 1994. En este punto, la Corte se apoy\u00f3 en: Eduardo Garc\u00eda de Enterr\u00eda, Tom\u00e1s Ram\u00f3n Fern\u00e1ndez, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1986 \u00a0<\/p>\n
35 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
37 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
38 Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C-827 de 2001; M.P. \u00c1lvaro Tafur Galvis (En esta sentencia, la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de una norma en la que se dispone que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica establecer “el encaje de las distintas categor\u00edas de establecimientos de cr\u00e9dito y en general de todas las entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro, se\u00f1alar o no su remuneraci\u00f3n y establecer las sanciones por infracci\u00f3n a las normas sobre esta materia”. Los magistrados Jaime Araujo Renter\u00eda y Rodrigo Escobar Gil salvaron el voto). \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia T-145 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia C-506 de 2002; Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-690 de 1996; Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia C-597 de 1996; M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 9. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-690 de 1996; M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Sentencia C-506 de 2002; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-194 de 1998; M.P. Hernando Herrera Vergara. En esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero quienes consideraron, entre otras, que el decomiso permanente era una decisi\u00f3n reservada a los jueces y no a la administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
47 Ib\u00eddem \u00a0<\/p>\n
48 Sentencia C-674 de 1999; Ms.Ps. Alejandro Mart\u00ednez Caballero y \u00c1lvaro Tafur Galvis. En esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, Vladimiro Naranjo Mesa y \u00c1lvaro Tafur Galvis, quienes consideraron, entre otras, que en el fallo mayoritario se confund\u00eda la extinci\u00f3n de dominio con el decomiso. \u00a0<\/p>\n
49 Ver, entre otras, las sentencias C-176 de 1994, C-374 de 1997 y C-404 de 1999. \u00a0<\/p>\n
51 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
52 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
53 Se trata del art\u00edculo del art\u00edculo 50 del Decreto 1900 de 1990, seg\u00fan el cual: “Cualquier red de telecomunicaciones que opere sin autorizaci\u00f3n previa ser\u00e1 considerada como clandestina y el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y de polic\u00eda proceder\u00e1n a suspenderla y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes” \u00a0<\/p>\n
54 M.P. Hernando Herrera Vergara. \u00a0<\/p>\n
55 Sentencia C-329 de 2000; M.P. Antonio Barrera Carbonell. Esta decisi\u00f3n cont\u00f3 con el voto un\u00e1nime de los magistrados de la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
57 Sentencia C-597 de 1996; M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero (En este fallo, que obtuvo el voto un\u00e1nime de los magistrados de la Corte, se declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 659 del E.T. seg\u00fan el cual \u201cLos Contadores P\u00fablicos, Auditores o Revisores que lleven o aconsejen llevar contabilidades, elaboren estados financieros o expidan certificaciones que no reflejen la realidad econ\u00f3mica de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados, que no coincidan con los asientos registrados en los libros, o emitan dict\u00e1menes u opiniones sin sujeci\u00f3n a las normas de auditor\u00eda generalmente aceptadas, que sirvan de base para la elaboraci\u00f3n de declaraciones tributarias, o para soportar actuaciones ante la administraci\u00f3n tributaria, incurrir\u00e1n en los t\u00e9rminos de la Ley 43 de 1990, en las sanciones de multa suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n de su inscripci\u00f3n profesional de acuerdo con la gravedad de la falta”). \u00a0<\/p>\n
58Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390 de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996, entre otras. \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-690 de 1996; Alejandro Mart\u00ednez Caballero. \u00a0<\/p>\n
60 Sentencia C-599 de 1992. M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, reiterada por la Sentencia C-506 de 2002; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
61 Por ejemplo, en la Sentencia C-586 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de una norma en la que se prev\u00e9 que el env\u00edo de “mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible” dar\u00e1 lugar a la suspensi\u00f3n inmediata del servicio por el concesionario. En esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero, quienes consideraron, entre otras, que la limitaci\u00f3n que impon\u00eda la norma a la libertad de expresi\u00f3n era desproporcionada con respecto a la eficiencia de la misma. \u00a0<\/p>\n
62 Por ejemplo, (i) en la Sentencia C-010 de 2000 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de una norma en la que se dispone que “si no fuere posible identificar al autor de los conceptos, declaraciones o comentarios emitidos [en los programas informativos o period\u00edsticos], o si dicho autor no puede responder por los perjuicios civiles y las multas impuestas por la autoridad competente, la responsabilidad y sus efectos recaer\u00e1n exclusivamente sobre el director del programa” (los magistrados Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, y Vladimiro Naranjo Mesa y \u00c1lvaro Tafur Galvis presentaron sendos salvamentos parciales de voto. El magistrado Carlos Gaviria D\u00edaz presento aclaraci\u00f3n del voto); (ii) en la Sentencia C-329 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) ya mencionada en este fallo, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo del art\u00edculo 50 del Decreto 1900 de 1990, seg\u00fan el cual: “Cualquier red de telecomunicaciones que opere sin autorizaci\u00f3n previa ser\u00e1 considerada como clandestina y el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y de polic\u00eda proceder\u00e1n a suspenderla y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes”. Se afirma all\u00ed que “es err\u00f3nea la apreciaci\u00f3n del demandante cuando considera que la norma cuestionada vulnera el principio mencionado y la presunci\u00f3n de inocencia y que consagra un tipo de responsabilidad objetiva, pues la norma en esencia lo que hace es considerar como sujeto de la infracci\u00f3n al titular de la concesi\u00f3n, permiso o autorizaci\u00f3n, cuando se compruebe dentro del debido proceso administrativo su participaci\u00f3n, por acci\u00f3n u omisi\u00f3n, en la comisi\u00f3n de la respectiva infracci\u00f3n”. No obstante, la sanci\u00f3n consiste en operar cualquier red de telecomunicaciones sin autorizaci\u00f3n previa. \u00a0<\/p>\n
63 Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-222 de 1995 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo; C-108 de 2000 M.P. Alfredo Beltr\u00e1n Sierra; C-384 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa C-427 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-1717 de 2000; M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Sentencia C-160 de 1998; M.P. Carmenza Isaza de G\u00f3mez. \u00a0<\/p>\n
66 Por ejemplo, en la sentencia C-690 de 1996 (M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) la Corte declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de una norma en la que se preve\u00edan las situaciones en las que se consideraba que el contribuyente no hab\u00eda cumplido con su obligaci\u00f3n de presentar una declaraci\u00f3n tributaria. Esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 lo siguiente respecto de la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n consistente en el cobro de multas sucesivas por cada mes de retraso: “es indudable que en virtud de la presunci\u00f3n de inocencia, tambi\u00e9n elemento propio del debido proceso (CP art. 29), corresponde al Estado y, en particular a la administraci\u00f3n tributaria, probar que la persona no ha cumplido con su deber de presentar la declaraci\u00f3n tributaria para poder imponer las sanciones previstas por la ley. Ahora bien, probado el incumplimiento de la ley tributaria, que es una exteriorizaci\u00f3n de la inobservancia de un deber constitucional y legal de particular trascendencia, como es el de contribuir a la financiaci\u00f3n de los gastos del Estado (CP art. 95 ord. 9), el interrogante que surge es el siguiente: \u00bfes tambi\u00e9n necesario, en virtud de la presunci\u00f3n de inocencia y del principio nulla poena sine culpa, que el Estado deba probar que la persona efectu\u00f3 tal conducta omisiva de manera culpable? O, en este campo, \u00bfla ruptura del deber constitucional y legal puede constituir una base suficiente que permita a la ley presumir la culpabilidad de aquella persona a quien la administraci\u00f3n ya ha demostrado f\u00e1cticamente que no present\u00f3 la declaraci\u00f3n fiscal en los t\u00e9rminos establecidos por la ley? [\u2026] la Corte recuerda que el debido proceso en general, y el principio de culpabilidad en particular, no se aplican exactamente de la misma forma en materia penal y en el campo tributario [\u2026] En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relaci\u00f3n con el derecho penal. [\u2026]. Por consiguiente, teniendo en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la administraci\u00f3n que la persona f\u00e1cticamente no ha presentado su declaraci\u00f3n fiscal, entonces es admisible la ley presuma que la actuaci\u00f3n ha sido culpable, esto es, dolosa o negligente”. \u00a0<\/p>\n
67 Por ejemplo, en la Sentencia C-160 de 1998 (M.P. Carmenza Isaza de G\u00f3mez), la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de una norma relativa a la obligaci\u00f3n de proporcionar informaci\u00f3n a la administraci\u00f3n de impuestos cuando la requiera. El demandante argument\u00f3 que la aplicaci\u00f3n de sanciones cuando la informaci\u00f3n solicitada presentara errores o no correspondiera a lo solicitado, era contraria a la Carta. La Corte se\u00f1al\u00f3 que la expresi\u00f3n era exequible siempre y cuando la administraci\u00f3n tenga la carga de demostrar que la informaci\u00f3n no suministrada o suministrada de manera err\u00f3nea, le caus\u00f3 perjuicios a ella o a un tercero. \u00a0<\/p>\n
68 Por ejemplo, en la Sentencia C-054 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de una norma en la que se sanciona la correcci\u00f3n de las declaraciones tributaria. La Corte afirm\u00f3: “La norma acusada, como bien lo dicen los intervinientes, consagra una sanci\u00f3n por llevar a efecto correcciones en las declaraciones tributarias, situaci\u00f3n que supone que el contribuyente, responsable o agente retenedor, no ha cumplido a cabalidad con sus obligaciones, sino que lo ha hecho en forma inexacta, o incompleta\u00a0; tal situaci\u00f3n, que en el supuesto de la norma bajo examen, est\u00e1 siendo reconocida por el propio sujeto incumplido. La presunci\u00f3n de buena fe, se ve reemplazada por la de negligencia y es suficiente soporte jur\u00eddico para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n, sin que por ello pueda entenderse desconocido el principio general de buena fe”. El magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo salv\u00f3 el voto con el argumento seg\u00fan el cual la expresi\u00f3n “La presunci\u00f3n de buena fe, se ve reemplazada por la de negligencia” es contraria al art\u00edculo 83 de la Carta. \u00a0<\/p>\n
69 En efecto, en dicha sentencia la Corte afirm\u00f3 que el decomiso “constituye una herramienta de aplicaci\u00f3n inmediata, de car\u00e1cter efectivo en la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la econom\u00eda nacional, as\u00ed como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales”. Esta sanci\u00f3n es imponible en la medida en que se establezca, en los t\u00e9rminos del Decreto 2685 de 1999, que la permanencia del bien en el territorio aduanero nacional contraviene alguna de las prescripciones contenidas en el art\u00edculo 502 de tal norma cuyo contenido, en esta materia, es similar a la del Decreto 1909 de 1992. \u00a0<\/p>\n
70 En el an\u00e1lisis comparado la Corte consult\u00f3 los siguientes libros: Franck Moderne, Sanctions \u00a0Administratives et Justice Constitutionnelle, Economica, 1993. Juan Alfonso Santamar\u00eda Pastor, Principios de Derecho Administrativo, Vol. II, 2da Edici\u00f3n, Centro de estudios Ram\u00f3n Areces, 2000. Alejandro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador, 2\u00aa Edici\u00f3n, Tecnos, Madrid, 2000. Giannini Massimo Severo, Diritto Amministrativo, I Vol., 3\u00aa Edici\u00f3n, Dott. A. Giuffr\u00e8 Editore, Mil\u00e1n, 1993 y Eduardo Garc\u00eda de Enterr\u00eda y Tom\u00e1s-Ram\u00f3n Fernandez, Curso de Derecho Administrativo, II Vol., Civitas, Madrid, 1991.\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 Este es el caso de las “leyes gen\u00e9ricas\u201d (Rahmen Gesetz)\u00a0 en Alemania (Gesetz \u00fcber Ordnungswidrigkeiten de 1987) y de la Ley No 689 de 1981 en Italia. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Como Espa\u00f1a, Ley sobre el R\u00e9gimen Jur\u00eddico de las Administraciones P\u00fablicas (Ley 30 de 1992) y \u00a0Portugal, \u00a0Decreto-Ley 433 de 1982 sobre las llamadas contra-ordena\u00e7\u00f5es. \u00a0<\/p>\n
73 Como en los pa\u00edses de tradici\u00f3n anglosajona. Para Estadios Unidos, ver el\u00a0 Federal Administrative Procedure Act de 1960, modificada en numerosas oportunidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 En cuanto a los pa\u00edses de tradici\u00f3n romano-germ\u00e1nica, el Tribunal Constitucional Espa\u00f1ol ha considerado “contrario a la Constituci\u00f3n, (\u2026) la habilitaci\u00f3n conferida a la administraci\u00f3n, por una norma desprovista de contenido material propio en cuanto a la especificaci\u00f3n de las infracciones administrativas y las consecuencias administrativas a las que ellas lleven\u201d (Sentencia no 42 del 7 de Abril de 1987. Jurisprudencia Constitucional, 1987 VOL XVII p.490), y a la vez se ha limitado a exigir una simple “cobertura legislativa\u201d de la materia y estima suficiente la determinaci\u00f3n de los rasgos principales del comportamiento antijur\u00eddico (Sentencia no 3 de 1988, Jurisprudencia Constitucional, 1988, Vol XX, p. 14). Igualmente, la Corte Constitucional italiana afirma que en materia de sanciones administrativas es exigible “el principio de tipicidad del comportamiento sancionable\u201d (Principio di Tipicit\u00e1 di Comportamenti Sanzionabili, Sentencia No 100 de 1981, Giuriprudenza Costituzionale, 1981, p 843) pero que en estos casos no es posible predecir todos los comportamientos espec\u00edficos que equivaldr\u00edan a una sanci\u00f3n, por lo que es leg\u00edtimo utilizar “expresiones generales suficientes para individualizar la norma en cuesti\u00f3n y apreciar si un comportamiento determinado la ha desconocido\u201d La misma tendencia puede ser observada en los pa\u00edses de tradici\u00f3n anglosajona. La Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos ha sostenido que las normas que establecen sanciones administrativas deben contener est\u00e1ndares suficientemente claros para guiar a la administraci\u00f3n pero ha aceptado est\u00e1ndares m\u00e1s vagos que en el r\u00e9gimen penal, de acuerdo a dos fundamentos: Primero, las determinaciones legislativas m\u00ednimas son suficientes en materias en que es conveniente dejar las precisiones al juicio de organismos administrativos t\u00e9cnicos con mayor conocimiento de la regulaci\u00f3n sectorial, y segundo, la necesidad de reacci\u00f3n oportuna en materias en las cuales surgen comportamientos contrarios a derecho dif\u00edciles de prever (Panama Refining Co vs Ryan (1935) 293 US 388; Schelter Poultry Corp vs United States (1935) 295 US 495). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 Ver Moderne, op. cit. p\u00e1ginas 315-320 \u00a0<\/p>\n
76 Ley 19 \u00a0de 1987 acerca de los Ordnungswidrigkeiten, Art\u00edculo 10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Ley 689 de 1981, art\u00edculo 3.1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Sentencia No 76 de 1990, Jurisprudencia Constitucional, 1990, Vol. XXVI p 1003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 Ley 30 de 1992, art\u00edculo 130.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 Decreto-Ley 433 de 1982. Art\u00edculo 1-2. \u00a0Sin embargo, la Comisi\u00f3n Constitucional Portuguesa ha establecido la “censura social\u201d que debe resultar de toda infracci\u00f3n que sea “independiente de una consideraci\u00f3n de car\u00e1cter \u00e9tico\u201d Parecer No 4\/ 81 de 1981, Pareceres da Comiss\u00e3o Constitucional,1981, p. 224. \u00a0<\/p>\n
81 Personnalit\u00e9 des peines, Decisi\u00f3n \u00a0no 88-248 de 1989, R\u00e9cueil des d\u00e9cisions du Conseil constitutuionnel, No 43, p. 216. \u00a0considerando no 35.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 Ver Espa\u00f1a, Ley 30 de 1992, art\u00edculo 131.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Ver Italia, Corte Constitucional, \u00a0Sentencia No 447 de 14 de Abril de 1988, Giurisprudenza costituzionale 1988, p\u00e1g. 2057.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 En este sentido, el Consejo Constitucional Franc\u00e9s, al estudiar los poderes de sanci\u00f3n del Consejo Superior Audiovisual, manifest\u00f3 que en la formulaci\u00f3n de tales poderes, el legislador deb\u00eda “proporcionar la gravedad de la sanci\u00f3n con la de la \u00a0infracci\u00f3n en cuesti\u00f3n\u201d Proportionner la gravit\u00e9 de la sanction \u00e0 celle du manquement relev\u00e9. Sentencia No 88-248 de 1989, (precitada) considerando no 30.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 As\u00ed, el Tribunal Constitucional alem\u00e1n que el sujeto pasivo no debe estar sometido a una sanci\u00f3n “fuera de proporci\u00f3n con la importancia del asunto\u201d (Sentencia de 21 de Junio de 1977, BverfGE Vol 45, p 272). Un mismo manejo gen\u00e9rico ha dado la Corte Europea de Derechos Humanos. Ver Moderne, op. cit. P\u00e1g. 267 \u00a0<\/p>\n
86 “La carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie est\u00e9 obligado a probar su propia inocencia, bajo ninguna circunstancia\u201d. Sentencias no 197 de 1995, 45 de 1997, 7 de 1998 y 14 de 1999, en Santamar\u00eda Pastor, op. cit, p.406.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
87 La ley espa\u00f1ola (Ley 30 de 1992, Art\u00edculo 137.2) dispone que “los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condici\u00f3n de autoridad, y que se formalicen en documento p\u00fablico observando los requisitos legales pertinentes tendr\u00e1 valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan se\u00f1alar o aportar los propios administrados.\u201d Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha interpretado dicha norma de tal manera que la necesidad de “requisitos legales pertinentes\u201d en la formalizaci\u00f3n de los hechos, abarca impl\u00edcitamente el deber de respetar la presunci\u00f3n de inocencia. \u00a0<\/p>\n
88 Moderne, op. cit, p. 302. Decisi\u00f3n No 88-248 de 1989 (precitada).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
89 Sentencia C-1717 de 2000; M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz (La Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 lo siguiente sobre este asunto: “Lo que est\u00e1 en juego aqu\u00ed, menester es reiterarlo, no es la simple verificaci\u00f3n de un procedimiento administrativo que se propone junto a muchos otros \u201ctr\u00e1mites\u201d que se predican de los comerciantes, sino de la comprobaci\u00f3n del cumplimiento cierto y veraz de obligaciones tributarias respecto de las cuales, la expedici\u00f3n de un documento como la factura, es la fuente de informaci\u00f3n, para el consumidor y para el Estado, de la actividad gravada, la cuant\u00eda del gravamen y el cobro del mismo, de forma tal, que su no entrega, o la no incorporaci\u00f3n de toda la informaci\u00f3n exigida por la ley, se conviertan en hechos graves, an\u00e1logos a la propia evasi\u00f3n”). \u00a0<\/p>\n
91 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
92 Juan Alfonso Santamar\u00eda Pastor. Principios de Derecho Administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ram\u00f3n Areces, S.A. Madrid, 2001, segunda edici\u00f3n, p\u00e1g. 397. \u00a0<\/p>\n
93 El problema relativo a las garant\u00edas del procedimiento administrativo de decomiso de bienes y mercanc\u00edas por violaci\u00f3n al r\u00e9gimen aduanero fue abordado en la Sentencia C-194 de 1998. La Corte se\u00f1al\u00f3: “La regulaci\u00f3n del decomiso como medida inmediata de car\u00e1cter administrativo, y su independencia con respecto al proceso penal, esta contemplada en los art\u00edculos 57, 67, 79, 80 y 81 del Decreto 1909 de 1992. Cabe observar que en el mismo decreto se establecen los diversos mecanismos que le permiten garantizar al comerciante o persona afectada con la aprehensi\u00f3n o el decomiso de la mercanc\u00eda la observancia del debido proceso y el respeto a sus derechos fundamentales”. El Decreto 2685 de 1999, que modific\u00f3 la legislaci\u00f3n aduanera y derog\u00f3 el Decreto 1909 de 1992, conserv\u00f3 los mismos mecanismos. \u00a0<\/p>\n
94 Cfr. Folio 5. \u00a0<\/p>\n
95 Por ejemplo, en la Sentencia C-1052; M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa la Corte realiz\u00f3 un resumen de la jurisprudencia proferida por esta Corporaci\u00f3n acerca de los requisitos que se deben observar para la procedibilidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
96 El art\u00edculo 471 del Decreto 2685 de 1999, por su parte, se\u00f1ala: “Pruebas en la investigaci\u00f3n aduanera. Para la determinaci\u00f3n, pr\u00e1ctica y valoraci\u00f3n de las pruebas ser\u00e1n admisibles todos los medios de prueba y la aplicaci\u00f3n de todos los procedimientos y principios consagrados para el efecto, en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil, el C\u00f3digo de Procedimiento Penal, C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y especialmente en los art\u00edculos 742 a 749 y dem\u00e1s disposiciones concordantes del Estatuto Tributario”. \u00a0<\/p>\n
97 La Corte ha analizado el concepto de buena fe en varias sentencias de las cuales se puede deducir que este concepto comprende diferentes situaciones subjetivas y objetivas en las relaciones entre el Estado y los particulares as\u00ed como entre estos \u00faltimos. Por ejemplo, respecto de la modalidad de la “buena fe exenta de culpa”, en la Sentencia C-963 de 1999; M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz (en la que la Corte Constitucional declar\u00f3 la exequibilidad de una norma del C\u00f3digo de Comercio en el que se se\u00f1ala que “Las obligaciones que no consten en los libros de contabilidad o en documento de enajenaci\u00f3n continuar\u00e1n a cargo del enajenante del establecimiento, pero si el adquirente no demuestra buena fe exenta de culpa, responder\u00e1 solidariamente con aqu\u00e9l de dichas obligaciones”), se analiz\u00f3 el contenido del principio de la buena fe consagrado en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n. La Corte se\u00f1al\u00f3 que la buena fe es “un valor inherente a la idea de derecho, que exige a los operadores jur\u00eddicos ce\u00f1irse en sus actuaciones ‘a una conducta honesta, leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta (“vir bonus”)’ (ver, entre otras, las sentencias T-475 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-575 de 1992. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, T-544 de 1994. M.P. Jorge Arango Mej\u00eda, T-532 de 1995. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, SU-478 de 1997. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) y que se sustenta en la confianza, seguridad y credibilidad que generan las actuaciones de los dem\u00e1s”. Tambi\u00e9n reiter\u00f3 que la buena fe es un principio ‘fundamental en las relaciones entre particulares [y] cuando ellos act\u00faan ante las autoridades p\u00fablicas, bien en demanda de sus derechos, ya en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, toda vez que el Estado y quienes lo representan deben sujetar su actividad al objetivo de realizar el bien com\u00fan, sobre la base de las previsiones trazadas por el legislador’ (Sentencia T-460 de 1992. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez)”. No obstante, “si bien es cierto que la buena fe es un principio que anima y sustenta el cumplimiento de las relaciones entre particulares y entre \u00e9stos y los agentes estatales, no es posible afirmar que con su consagraci\u00f3n constitucional se pretenda garantizar un principio absoluto”. En efecto, el principio de la buena fe puede ser limitado cuando ello sea necesario para (i) asegurar la obtenci\u00f3n de un fin del Estado o (ii) para velar por la garant\u00eda de derechos fundamentales de terceros. En la sentencia que se comenta, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la “buena fe exenta de culpa” en los siguientes t\u00e9rminos: “En estas ocasiones resulta claro que la garant\u00eda general \u2013art\u00edculo 83 C.P.\u2013, recibe una connotaci\u00f3n especial que dice relaci\u00f3n a la necesidad de desplegar, m\u00e1s all\u00e1 de una actuaci\u00f3n honesta, correcta, o apoyada en la confianza, un comportamiento exento de error, diligente y oportuno, de acuerdo con la finalidad perseguida y con los resultados que se esperan \u2013que est\u00e1n se\u00f1alados en la ley\u2013. Resulta proporcionado que en aquellos casos, quien desee justificar sus actos, o evitar la responsabilidad que de ellos se deriva, sea quien tenga que dar pruebas, de su apropiada e irreprochable conducta”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-616\/02 \u00a0 SANCION ADMINISTRATIVA-Naturaleza, caracter\u00edsticas y requisitos \u00a0 IUS PUNIENDI DEL ESTADO-G\u00e9nero \u00a0 SANCION ADMINISTRATIVA-Sujeci\u00f3n al debido proceso\/PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL-Aplicaci\u00f3n a formas de actividad sancionadora estatal \u00a0 SANCION ADMINISTRATIVA-Garant\u00edas constitucionales \u00a0 POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y POTESTAD PUNITIVA PENAL-Distinci\u00f3n \u00a0 La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8233","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8233","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8233"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8233\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8233"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8233"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8233"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}