\u00a0 \u00a0 Sentencia C-648\/02 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE CONTRALORIA-Control posterior y selectivo \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Ejercicio \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo \u00a0<\/p>\n
El control fiscal ya no se ejerce a partir del an\u00e1lisis num\u00e9rico legal del gasto p\u00fablico sino que ahora vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos. Se ejerce en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. De acuerdo con este mandato, por ser posterior se realiza una vez se hayan ejecutado las distintas operaciones, actividades y procesos que ser\u00e1n objeto de control, y al ser selectivo, significa que no se revisan todas y cada una de las actuaciones administrativas adelantadas por quienes realizan gesti\u00f3n fiscal, sino que utilizando la t\u00e9cnica de muestreo, se examina solamente un grupo representativo de operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con el gasto p\u00fablico que, a juicio de las Contralor\u00edas, sea suficiente para extraer conclusiones sobre los asuntos atinentes al control fiscal. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Integral\/GESTION FISCAL-Vigilancia \u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se ejerce de manera integral puesto que ahora incluye el conjunto de actividades econ\u00f3micas, jur\u00eddicas y tecnol\u00f3gicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisici\u00f3n, planeaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, administraci\u00f3n, custodia, explotaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, consumo, adjudicaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los bienes p\u00fablicos, as\u00ed como la recaudaci\u00f3n, manejo e inversi\u00f3n de sus rentas, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado. La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal incluye tambi\u00e9n el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en los principios de legalidad, eficiencia, econom\u00eda, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. \u00a0<\/p>\n
GESTION FISCAL-Finalidad de vigilancia \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Exclusi\u00f3n de intervenci\u00f3n antes del perfeccionamiento\/CONTROL FISCAL-No coadministraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Las Contralor\u00edas no pueden participar en el proceso de contrataci\u00f3n, puesto que su funci\u00f3n empieza justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones. Tampoco pueden interferir ni invadir la \u00f3rbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora, lo cual est\u00e1 prohibido expresamente por la Carta Pol\u00edtica al se\u00f1alar en el art\u00edculo 267 que la Contralor\u00eda no tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. De esta forma, al excluir la intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, se evita que se incurra en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Ejercicio cuando culminen tr\u00e1mites de legalizaci\u00f3n\/CONTROL FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Ejercicio ante perfeccionamiento \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal sobre los contratos estatales bien podr\u00e1 ejercerse cuando la administraci\u00f3n culmina todos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n del contrato, sin que esta actuaci\u00f3n desnaturalice la funci\u00f3n a cargo de las contralor\u00edas ni vulnere los par\u00e1metros constitucionales sobre estos t\u00f3picos. Por consiguiente, el perfeccionamiento del contrato es el momento a partir del cual tales actos nacen a la vida jur\u00eddica y pueden ser objeto del control posterior, como lo ordena la Constituci\u00f3n y lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Oportunidad para ejercicio \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Momentos distintos de ejercicio \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD-Tipos diferentes \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad\/RESPONSABILIDAD FISCAL-Caracter\u00edsticas esenciales \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la responsabilidad fiscal, su finalidad es la de resarcir el patrimonio p\u00fablico por los detrimentos causados por la conducta dolosa o culposa de los servidores p\u00fablicos que tenga a su cargo la gesti\u00f3n fiscal. Sus caracter\u00edsticas esenciales son las de ser una modalidad de responsabilidad aut\u00f3noma e independiente, de car\u00e1cter administrativo y de contenido patrimonial o resarcitorio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza y autonom\u00eda \u00a0<\/p>\n
ACCION DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Car\u00e1cter aut\u00f3nomo y resarcitorio\/ACCION DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Compatibilidad con responsabilidad que deduzcan otras autoridades \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter aut\u00f3nomo y resarcitorio de la acci\u00f3n de responsabilidad fiscal a cargo de las contralor\u00edas es compatible con la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas en relaci\u00f3n con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las obligaciones que surjan de los contratos estatales, sin que este ejercicio comporte la determinaci\u00f3n de un tipo de responsabilidad diferente de la fiscal, ni implique la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso o el desconocimiento del principio de separaci\u00f3n de poderes puesto que ellas versan sobre diferentes conductas o bienes jur\u00eddicos objeto de protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD CONTRACTUAL-Constituci\u00f3n de ciertas garant\u00edas para ejecuci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ESTATAL-R\u00e9gimen de garant\u00edas \u00a0<\/p>\n
CONTRATACION ESTATAL-Objeto del r\u00e9gimen de garant\u00edas \u00a0<\/p>\n
El objeto de las garant\u00edas lo constituye entonces la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general, en la medida en que permiten resarcir el detrimento patrimonial que se ocasione al patrimonio p\u00fablico por el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista, por la actuaci\u00f3n del servidor p\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n fiscal, por el deterioro o p\u00e9rdida del bien objeto de protecci\u00f3n o por hechos que comprometan su responsabilidad patrimonial frente a terceros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD CONTRACTUAL-Tipos de garant\u00edas \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vinculaci\u00f3n de compa\u00f1\u00eda de seguros en calidad de tercero civilmente responsable \u00a0<\/p>\n
Cuando el legislador dispone que la compa\u00f1\u00eda de seguros sea vinculada en calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de responsabilidad fiscal, act\u00faa en cumplimiento de los mandatos de inter\u00e9s general y de finalidad social del Estado. El papel que juega el asegurador es precisamente el de garantizar el pronto y efectivo pago de los perjuicios que se ocasionen al patrimonio p\u00fablico por el servidor p\u00fablico responsable de la gesti\u00f3n fiscal, por el contrato o el bien amparados por una p\u00f3liza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad de la vinculaci\u00f3n del garante\/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto de vinculaci\u00f3n de compa\u00f1\u00eda de seguros en calidad de tercero civilmente responsable \u00a0<\/p>\n
La vinculaci\u00f3n del asegurador establecida en la norma acusada, adem\u00e1s del inter\u00e9s general y de la finalidad social del Estado que representa, constituye una medida razonable, en ejercicio del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa. Atiende los principios de econom\u00eda procesal y de la funci\u00f3n administrativa. Adem\u00e1s, evita un juicio adicional para hacer efectivo el pago de la indemnizaci\u00f3n luego de la culminaci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal, con lo cual se logra, en atenci\u00f3n de los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa, el resarcimiento oportuno del da\u00f1o causado al patrimonio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Momentos para ejercicio \u00a0<\/p>\n
Las contralor\u00edas s\u00ed pueden ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, a) una vez concluidos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos y b) una vez liquidados o terminados los contratos; tal actuaci\u00f3n no constituye vulneraci\u00f3n del car\u00e1cter posterior del control asignado a estos organismos por los art\u00edculos 267 y 272 \u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL-Determinaci\u00f3n de responsabilidad con ocasi\u00f3n de la gesti\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La naturaleza y el car\u00e1cter administrativo, resarcitorio y aut\u00f3nomo del control fiscal permiten la determinaci\u00f3n de responsabilidad fiscal con ocasi\u00f3n de la gesti\u00f3n fiscal, lo cual no significa que las contralor\u00edas invadan \u00f3rbitas de competencia de otras autoridades que tengan a cargo la determinaci\u00f3n de otros tipos de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos o de particulares, incluso por una misma actuaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vinculaci\u00f3n de compa\u00f1\u00edas de seguros \u00a0<\/p>\n
La vinculaci\u00f3n de las compa\u00f1\u00edas de seguros en los procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable en aras de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general y de los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad de la funci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3918 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Tavera y Alfonso Beltr\u00e1n Garc\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
Dr. JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., \u00a0trece (13) de agosto de dos mil dos (2002) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de tr\u00e1mite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
en relaci\u00f3n con la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Martha Luc\u00eda Garc\u00eda Tavera y Alfonso Beltr\u00e1n Garc\u00eda contra los art\u00edculos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0NORMAS DEMANDADAS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las normas objeto de proceso, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 44.133 del 18 de agosto de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“LEY 610 DE 2000 \u00a0<\/p>\n
(agosto 15) \u00a0<\/p>\n
por la cual se establece el tr\u00e1mite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralor\u00edas. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 44. Vinculaci\u00f3n del garante. Cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados por una p\u00f3liza, se vincular\u00e1 al proceso a la compa\u00f1\u00eda de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendr\u00e1 los mismos derechos y facultades del principal implicado. \u00a0<\/p>\n
La vinculaci\u00f3n se surtir\u00e1 mediante la comunicaci\u00f3n del auto de apertura del proceso al representante legal o al apoderado designado por \u00e9ste, con la indicaci\u00f3n del motivo de procedencia de aquella. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 61. Caducidad del contrato estatal. Cuando en un proceso de responsabilidad fiscal un contratista sea declarado responsable, las contralor\u00edas solicitar\u00e1n a la autoridad administrativa correspondiente que declare la caducidad del contrato, siempre que no haya expirado el plazo para su ejecuci\u00f3n y no se encuentre liquidado. \u00a0<\/p>\n
II. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
Consideran los accionantes que los art\u00edculos demandados vulneran los art\u00edculos 29, 113, 116, 117, 119, 121, 158, 267 y 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en virtud de lo cual exponen las siguientes razones de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Las normas acusadas desconocen el esquema constitucional sobre la gesti\u00f3n y la responsabilidad fiscal a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, al extender la intervenci\u00f3n de este organismo a los contratos estatales en ejecuci\u00f3n, a los contratistas y a los garantes de obligaciones meramente contractuales, y al facultarla para establecer todo tipo de responsabilidad frente a quienes no manejan fondos p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Amparadas en las normas acusadas las contralor\u00edas adelantan juicios de responsabilidad fiscal por actuaciones extracontractuales y contractuales, lo cual puede acarrear decisiones contradictorias pues un contratista del Estado puede ser absuelto por la jurisdicci\u00f3n administrativa o arbitral y condenado por las contralor\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0El art\u00edculo 44 de la Ley 610 permite que se vincule a los garantes de responsabilidad contractual y extracontractual a quienes embarga previamente por el valor de las p\u00f3lizas de cumplimiento, as\u00ed estas p\u00f3lizas s\u00f3lo se presten para garantizar la responsabilidad contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0En los contratos estatales, con excepci\u00f3n de los contratos de administraci\u00f3n delegada, los particulares no manejan fondos p\u00fablicos y por eso no se les exige la garant\u00eda personal de manejo y cumplimiento sino otras que garanticen el cumplimiento de sus obligaciones. Entonces las contralor\u00edas desconocen el derecho al debido proceso, art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, cuando juzgan a los contratistas o a sus garantes, so pretexto de una responsabilidad fiscal, pues ellos s\u00f3lo pueden ser juzgados por las jurisdicciones administrativa o arbitral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0La intervenci\u00f3n de las contralor\u00edas durante la ejecuci\u00f3n de los contratos que admite el art\u00edculo 61 de la Ley 610, contrar\u00eda el principio constitucional consagrado en el art\u00edculo 267, seg\u00fan el cual el control fiscal debe ser ejercido en forma posterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0Ana Luc\u00eda Pab\u00f3n, en calidad de apoderada de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, presenta escrito para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aduce que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en ejercicio del control fiscal que le asigna el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, tiene competencia, a trav\u00e9s del proceso de responsabilidad fiscal, para vincular a la compa\u00f1\u00eda de seguros en calidad de tercero civilmente responsable y puede solicitar a la autoridad administrativa correspondiente la declaratoria de la caducidad del contrato cuando el contratista haya sido declarado responsable, sin que se desborden con ello los postulados de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Doris Pinz\u00f3n Amado, en su condici\u00f3n de apoderada de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de los art\u00edculos demandados, pues es claro que los contratistas s\u00ed pueden ser vinculados a los procesos de responsabilidad fiscal que se adelanten con el objeto de recuperar los valores en que se ha visto afectado el patrimonio p\u00fablico por p\u00e9rdidas, mermas o deterioros ocasionados con su participaci\u00f3n. De igual forma resulta procedente vincular a las compa\u00f1\u00edas aseguradoras que hayan otorgado las garant\u00edas \u00fanicas de cumplimiento, debido a que ellas se constituyen con el fin de respaldar la totalidad de las obligaciones adquiridas por los contratistas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Alejandro Venegas Franco, en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos FASECOLDA, intervino en el proceso para coadyuvar la demanda, pero s\u00f3lo en lo referente a la inconstitucionalidad del art\u00edculo 44 de la Ley 610. En su criterio, este art\u00edculo es inconstitucional porque la Contralor\u00eda no tiene competencia constitucional para extender el ejercicio del control fiscal hasta los aseguradores de los contratistas; adem\u00e1s vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso y los principios de separaci\u00f3n de poderes y de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000, pero s\u00f3lo por las razones y cargos contra ellos formulados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirma que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica autoriza a las contralor\u00edas para adelantar procesos de responsabilidad fiscal por las p\u00e9rdidas o deterioros que padezca el erario p\u00fablico, ya sea que tengan origen contractual o extracontractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, la vinculaci\u00f3n de la compa\u00f1\u00eda de seguros como tercero civilmente responsable dentro del proceso de responsabilidad fiscal es una consecuencia natural del v\u00ednculo que existe entre \u00e9sta y la persona, bien o contrato asegurado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, solicitar a la administraci\u00f3n contratante que declare la caducidad de un contrato en ejecuci\u00f3n no es una forma de coadministraci\u00f3n ni de ejercicio de un control simult\u00e1neo de la gesti\u00f3n fiscal, sino el resultado del control posterior que ejercen las contralor\u00edas en la vigilancia y optimizaci\u00f3n de la gesti\u00f3n fiscal, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0De acuerdo con la demanda, la Corte debe resolver estos interrogantes: \u00bfEst\u00e1n facultadas las contralor\u00edas para ejercer control fiscal respecto de contratos estatales en ejecuci\u00f3n? \u00a0\u00bfCu\u00e1l es la naturaleza de la responsabilidad que determinan las contralor\u00edas en ejercicio del control fiscal? \u00a0\u00bfCuenta con respaldo constitucional la facultad para que las contralor\u00edas vinculen como terceros civilmente responsables a las compa\u00f1\u00edas de seguros cuando el objeto del proceso de responsabilidad fiscal recaiga sobre un presunto responsable, bien o contrato amparados por una p\u00f3liza?. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con tal prop\u00f3sito se har\u00e1 referencia a los principios constitucionales sobre el control fiscal, al control fiscal sobre los contratos estatales, a la naturaleza de la responsabilidad fiscal y a los fundamentos y objetivos de la garant\u00eda contractual.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 modific\u00f3 la oportunidad para ejercer el control fiscal en Colombia, debido a los efectos negativos que reportaban las actuaciones de los \u00f3rganos de control en la administraci\u00f3n nacional y en las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dichas modificaciones quedaron plasmadas en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica, que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Dicho control se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr\u00e1, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, y contratadas previo concepto del Consejo Estado. \u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas en cualquier entidad territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones del art\u00edculo 267 se articulan con lo dispuesto en el art\u00edculo 119 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual \u201cLa Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene a su cargo la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultado de la administraci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0As\u00ed entonces, el control fiscal ya no se ejerce a partir del an\u00e1lisis num\u00e9rico legal del gasto p\u00fablico sino que ahora vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos. Se ejerce en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. De acuerdo con este mandato, por ser posterior se realiza una vez se hayan ejecutado las distintas operaciones, actividades y procesos que ser\u00e1n objeto de control, y al ser selectivo, significa que no se revisan todas y cada una de las actuaciones administrativas adelantadas por quienes realizan gesti\u00f3n fiscal, sino que utilizando la t\u00e9cnica de muestreo, se examina solamente un grupo representativo de operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con el gasto p\u00fablico que, a juicio de las Contralor\u00edas, sea suficiente para extraer conclusiones sobre los asuntos atinentes al control fiscal.2 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. A su vez, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se ejerce de manera integral puesto que ahora incluye el conjunto de actividades econ\u00f3micas, jur\u00eddicas y tecnol\u00f3gicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisici\u00f3n, planeaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, administraci\u00f3n, custodia, explotaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, consumo, adjudicaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los bienes p\u00fablicos, as\u00ed como la recaudaci\u00f3n, manejo e inversi\u00f3n de sus rentas, en orden a cumplir los fines esenciales del Estado. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal incluye tambi\u00e9n el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en los principios de legalidad, eficiencia, econom\u00eda, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales.3 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha aludido al sentido y alcance de los controles financiero, de gesti\u00f3n y de resultados. Entre otras, en la sentencia C-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, se\u00f1al\u00f3 la Corte que: \u201cEn el control financiero se examina si los estados financieros reflejan el resultado de las distintas operaciones hechas por una entidad y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas constitucionales y legales y las relacionadas con los principios y reglas que rigen la contabilidad. \u00a0En el control de gesti\u00f3n se analiza la eficiencia y la eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, lo cual se lleva a cabo mediante la evaluaci\u00f3n de los procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o, y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad. \u00a0En el control de resultados se establece el cumplimiento o logro de los objetivos, planes, programas y proyectos de la administraci\u00f3n, en un periodo determinado\u201d. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo se\u00f1alado, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal tiene como fin la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilizaci\u00f3n de los bienes y recursos p\u00fablicos, y la eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n en el cumplimiento de los fines del Estado4. Estas medidas se enmarcan por la concepci\u00f3n del Estado social de derecho, fundado en la prevalencia del inter\u00e9s general, y propenden por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.5 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de las anteriores consideraciones generales en torno al control fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991, corresponde ahora referirse a los reparos de inconstitucionalidad formulados por los actores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal sobre los contratos estatales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. \u00a0Estiman los demandantes que las normas acusadas desconocen el esquema constitucional sobre vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal (C.P., arts. 119 y 268 numerales 5 y 6) al extender la intervenci\u00f3n de la contralor\u00eda a los contratos estatales en ejecuci\u00f3n, a los contratistas y a los garantes de obligaciones meramente contractuales. Agregan que el art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 1993 proh\u00edbe la intervenci\u00f3n de las contralor\u00edas en la contrataci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el particular debe se\u00f1alarse, como ya lo ha expresado la Corte, que efectivamente las Contralor\u00edas no pueden participar en el proceso de contrataci\u00f3n, puesto que su funci\u00f3n empieza justamente cuando la Administraci\u00f3n culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones. Tampoco pueden interferir ni invadir la \u00f3rbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora, lo cual est\u00e1 prohibido expresamente por la Carta Pol\u00edtica al se\u00f1alar en el art\u00edculo 267 que la Contralor\u00eda no tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n. De esta forma, al excluir la intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, se evita que se incurra en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministraci\u00f3n.6 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta circunstancia no sirve de argumento para alegar la improcedencia del control fiscal sobre los contratos estatales, el cual, por el contrario, bien podr\u00e1 ejercerse cuando la administraci\u00f3n culmina todos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n del contrato, sin que esta actuaci\u00f3n desnaturalice la funci\u00f3n a cargo de las contralor\u00edas ni vulnere los par\u00e1metros constitucionales sobre estos t\u00f3picos. Por consiguiente, el perfeccionamiento del contrato es el momento a partir del cual tales actos nacen a la vida jur\u00eddica y pueden ser objeto del control posterior, como lo ordena la Constituci\u00f3n (art. 267) y lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, acerca de la oportunidad para ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, la Corte, al analizar la constitucionalidad del art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 19937, se\u00f1al\u00f3 lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el art\u00edculo 65 de la ley 80\/93, materia de acusaci\u00f3n parcial, se prescribe en el primer inciso, la intervenci\u00f3n de las autoridades fiscales \u201cuna vez agotados los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos\u201d, y el control posterior de las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, con el fin de verificar si \u00e9stos se ajustaron a las disposiciones legales. En el segundo inciso se establece que una vez liquidados o terminados los contratos, seg\u00fan el caso, la vigilancia fiscal incluir\u00e1 un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En el tercero se asigna el control previo administrativo de los contratos a las oficinas de control interno, y en el cuarto se autoriza a las autoridades de control fiscal para exigir informes a los servidores p\u00fablicos, de cualquier orden, sobre su gesti\u00f3n contractual, siendo el aparte subrayado el que se demanda, por las razones que se resumieron en el ac\u00e1pite III de esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pues bien: el control fiscal sobre la actividad contractual de la administraci\u00f3n p\u00fablica, seg\u00fan la disposici\u00f3n acusada, tiene lugar en dos momentos distintos: 1. una vez concluidos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contrataci\u00f3n estatal. Igualmente, se deber\u00e1 ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales.8 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Entonces, como lo expres\u00f3 la Corte, el control fiscal puede ejercerse en dos momentos distintos: una vez concluidos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos, para vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contrataci\u00f3n estatal, o una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, diferente a la interpretaci\u00f3n dada por los demandantes, las contralor\u00edas s\u00ed est\u00e1n facultadas constitucionalmente para ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, lo cual no desconoce el car\u00e1cter posterior que le asigna el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Naturaleza y autonom\u00eda de la responsabilidad fiscal\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. \u00a0Consideran los demandantes que las normas acusadas facultan a las contralor\u00edas para establecer todo tipo de responsabilidad, no solo fiscal, y para que juzguen la responsabilidad contractual y extracontractual de funcionarios y particulares, las cuales son de competencia de las autoridades judiciales (C.P., arts. 113 y 116). Agregan que esta intromisi\u00f3n de las contralor\u00edas producir\u00e1 decisiones contradictorias frente a las que profieran otras autoridades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, esta Corporaci\u00f3n en diferentes ocasiones ha se\u00f1alado que en el ordenamiento jur\u00eddico existen diferentes tipos de responsabilidad, las cuales, aunque se rijan por principios constitucionales comunes como el debido proceso y los que regulan la actuaci\u00f3n administrativa, son aut\u00f3nomas, tienen objeto, naturaleza y finalidad propias y est\u00e1n reguladas por sistemas legislativos diferentes.9 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la responsabilidad fiscal, su finalidad es la de resarcir el patrimonio p\u00fablico por los detrimentos causados por la conducta dolosa o culposa de los servidores p\u00fablicos que tenga a su cargo la gesti\u00f3n fiscal. Sus caracter\u00edsticas esenciales son las de ser una modalidad de responsabilidad aut\u00f3noma e independiente, de car\u00e1cter administrativo y de contenido patrimonial o resarcitorio.10\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas \u00a0calidades de la \u00a0responsabilidad fiscal han sido \u00a0consideradas y admitidas durante los procesos de \u00a0configuraci\u00f3n legislativa y en la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en el informe ponencia para primer debate al proyecto de ley en la Comisi\u00f3n Quinta del Senado se insisti\u00f3 en la necesidad de otorgar un procedimiento aut\u00f3nomo a la responsabilidad fiscal. En esa oportunidad se dijo que \u201cTanto el proyecto \u00a0inicial como las diversas \u00a0ponencias \u00a0son \u00a0reiterativas \u00a0en \u00a0se\u00f1alar \u00a0la \u00a0necesidad \u00a0de \u00a0regular \u00a0de \u00a0manera \u00a0integral \u00a0el r\u00e9gimen de \u00a0responsabilidad fiscal, estableciendo en \u00a0forma clara \u00a0y \u00a0precisa las reglas de procedimiento para su determinaci\u00f3n. \u00a0Sin embargo, m\u00e1s all\u00e1 del prop\u00f3sito laudable de suplir los vac\u00edos y deficiencias de la actual regulaci\u00f3n contenida en la Ley 42 de 1993, existe una necesidad mayor: la de imprimirle identidad propia a la funci\u00f3n fiscalizadora, de manera que la responsabilidad fiscal se consolide como una responsabilidad aut\u00f3noma, con sus procedimientos propios e independientes de otros tipos de responsabilidad que existen en el ordenamiento jur\u00eddico\u201d 11. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la ponencia para segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes se se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u201cNo cabe duda, pues, de la conveniencia y oportunidad de esta reforma a la regulaci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal, cuyos aspectos centrales son:\u00a0 – Reconocimiento del car\u00e1cter resarcitorio y administrativo del proceso, lo cual significa, de una parte, que, si bien la responsabilidad es personal y subjetiva, la misma no tiene car\u00e1cter sancionatorio, y en tal virtud (…) la decisi\u00f3n con que concluya el proceso es susceptible de impugnaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo y que la primera fuente normativa a aplicar en lo no regulado es, por consiguiente, el C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d12. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n se ha considerado igualmente el car\u00e1cter aut\u00f3nomo y resarcitorio de la responsabilidad fiscal. As\u00ed por ejemplo, en la sentencia SU-620 de 1996, la Corte expres\u00f3 que: \u201cDicha responsabilidad no tiene un car\u00e1cter sancionatorio, ni penal ni administrativo (par\u00e1grafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaraci\u00f3n de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnizaci\u00f3n por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y aut\u00f3noma, distinta de la \u00a0disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisi\u00f3n de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulaci\u00f3n de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnizaci\u00f3n de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a \u00a0trav\u00e9s de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046\/94\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en la sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero se se\u00f1al\u00f3 que \u201cLos procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. As\u00ed, la Carta se\u00f1ala que corresponde a la Contralor\u00eda proteger el buen manejo de los fondos p\u00fablicos, atribuci\u00f3n que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada. La Corte se\u00f1al\u00f3 entonces que los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico por su conducta dolosa o culposa\u201d13. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. \u00a0De lo expuesto se infiere entonces que el car\u00e1cter aut\u00f3nomo y resarcitorio de la acci\u00f3n de responsabilidad fiscal a cargo de las contralor\u00edas es compatible con la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas en relaci\u00f3n con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las obligaciones que surjan de los contratos estatales, sin que este ejercicio comporte la determinaci\u00f3n de un tipo de responsabilidad diferente de la fiscal, ni implique la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso o el desconocimiento del principio de separaci\u00f3n de poderes, como lo alegan los demandantes, puesto que ellas versan sobre diferentes conductas o bienes jur\u00eddicos objeto de protecci\u00f3n.14 \u00a0No son admisibles, por ende, los cargos formulados en este sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fundamento y objetivos de la garant\u00eda contractual\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. \u00a0Los actores afirman que el art\u00edculo 44 demandado permite a las contralor\u00edas embargar a los garantes por el valor total de las p\u00f3lizas de cumplimiento, las cuales s\u00f3lo se prestan para garantizar la responsabilidad contractual, pero no la responsabilidad fiscal. De esta manera, exceden las facultades asignadas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en especial las contempladas en los art\u00edculos 267 y 268. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a este cuestionamiento debe considerarse que al Estado constitucional y democr\u00e1tico, fundado en la prevalencia del inter\u00e9s general, le asiste, como parte de sus fines esenciales, el deber de estar al servicio de la comunidad, promover la prosperidad general \u00a0y garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con tal finalidad, al Estado le corresponde cumplir las funciones a su cargo, asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos a todos los habitantes del territorio nacional, construir las obras que demande el progreso nacional y regional, y promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Dentro de ese marco general de actuaci\u00f3n, la administraci\u00f3n p\u00fablica, con el fin de cumplir los objetivos y funciones que le han sido asignados, acude permanentemente a la colaboraci\u00f3n de los particulares, con los cuales acuerda establecer un v\u00ednculo bilateral a trav\u00e9s de la f\u00f3rmula del contrato15. Este v\u00ednculo consensual se fija \u201cdentro de un r\u00e9gimen que privilegia la autonom\u00eda de la voluntad, el equilibrio obligacional, la transparencia y la exigencia mutua de efectivas responsabilidades de diferente orden para las partes contratantes\u201d16.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, seg\u00fan lo expresado por esta Corporaci\u00f3n, el desarrollo de la actividad contractual, como instrumento establecido para coadyuvar al logro de los cometidos estatales requiere, dentro de un marco de elemental previsi\u00f3n, la constituci\u00f3n de ciertas garant\u00edas que aseguren la cabal ejecuci\u00f3n del contrato y, sobre todo, que faciliten, objetiven y viabilicen, mediante la utilizaci\u00f3n de procedimientos \u00e1giles extrajudiciales, la responsabilidad asumida por el garante que se desenvuelve normalmente en el reconocimiento de los perjuicios que por un eventual incumplimiento del contratista puedan afectar a la entidad estatal. \u00a0Dentro de esta perspectiva, las normas del estatuto contractual alusivas al r\u00e9gimen de garant\u00edas constituyen un medio de protecci\u00f3n de los intereses estatales, en cuanto otorgan a las entidades p\u00fablicas contratantes un instrumento adecuado y efectivo tendiente a asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los contratistas17. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El objeto de las garant\u00edas lo constituye entonces la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general, en la medida en que permiten resarcir el detrimento patrimonial que se ocasione al patrimonio p\u00fablico por el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista, por la actuaci\u00f3n del servidor p\u00fablico encargado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
de la gesti\u00f3n fiscal, por el deterioro o p\u00e9rdida del bien objeto de protecci\u00f3n o por hechos que comprometan su responsabilidad patrimonial frente a terceros.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. \u00a0Otro asunto a tener en cuenta son las caracter\u00edsticas del contrato de seguros, el cual se identifica por ser consensual, bilateral, oneroso, aleatorio, de ejecuci\u00f3n sucesiva y de car\u00e1cter indemnizatorio, en cuanto, precisamente, del car\u00e1cter bilateral y oneroso del contrato de seguros surge la obligaci\u00f3n para el asegurador de pagar oportunamente la indemnizaci\u00f3n cuando a ello haya lugar, pues ella hace parte de los compromisos que la empresa aseguradora adquiere en ejercicio de la autonom\u00eda de la voluntad contractual y de la aceptaci\u00f3n de los riesgos que ampara y en desarrollo de un objeto l\u00edcito que es propio del giro de sus negocios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas circunstancias, cuando el legislador dispone que la compa\u00f1\u00eda de seguros sea vinculada en calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de responsabilidad fiscal, act\u00faa en cumplimiento de los mandatos de inter\u00e9s general y de finalidad social del Estado. El papel que juega el asegurador es precisamente el de garantizar el pronto y efectivo pago de los perjuicios que se ocasionen al patrimonio p\u00fablico por el servidor p\u00fablico responsable de la gesti\u00f3n fiscal, por el contrato o el bien amparados por una p\u00f3liza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es decir, la vinculaci\u00f3n del garante est\u00e1 determinada por el riesgo amparado, en estos casos la afectaci\u00f3n de patrimonio p\u00fablico por el incumplimiento de las obligaciones del contrato, la conducta de los servidores p\u00fablicos y los bienes amparados, pues de lo contrario la norma acusada resultar\u00eda desproporcionada si comprendiera el deber para las compa\u00f1\u00edas de seguros de garantizar riesgos no amparados por ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho de defensa de la compa\u00f1\u00eda de seguros est\u00e1 garantizado en el proceso de responsabilidad fiscal puesto que dispone de los mismos derechos y facultades que asisten al principal implicado, para oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado como a las decisiones de la autoridad fiscal.18\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, la vinculaci\u00f3n del asegurador establecida en la norma acusada, adem\u00e1s del inter\u00e9s general y de la finalidad social del Estado que representa, constituye una medida razonable, en ejercicio del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa garantizado en estas materias por el art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica. Atiende los principios de econom\u00eda procesal y de la funci\u00f3n administrativa a que aluden los art\u00edculos 29 y 209 de la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, evita un juicio adicional para hacer efectivo el pago de la indemnizaci\u00f3n luego de la culminaci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal, con lo cual se logra, en atenci\u00f3n de los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa, el resarcimiento oportuno del da\u00f1o causado al patrimonio p\u00fablico. As\u00ed, desde la perspectiva del reparo de constitucionalidad formulado, no hay vulneraci\u00f3n de las normas invocadas por los demandantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. \u00a0En conclusi\u00f3n, las respuestas a los interrogantes arriba planteados son estas: 1\u00aa) Las contralor\u00edas s\u00ed pueden ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, a) una vez concluidos los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos y b) una vez liquidados o terminados los contratos; tal actuaci\u00f3n no constituye vulneraci\u00f3n del car\u00e1cter posterior del control asignado a estos organismos por los art\u00edculos 267 y 272 \u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; \u00a0 2\u00aa) La naturaleza y el car\u00e1cter administrativo, resarcitorio y aut\u00f3nomo del control fiscal permiten la determinaci\u00f3n de responsabilidad fiscal con ocasi\u00f3n de la gesti\u00f3n fiscal, lo cual no significa que las contralor\u00edas invadan \u00f3rbitas de competencia de otras autoridades que tengan a cargo la determinaci\u00f3n de otros tipos de responsabilidad de los servidores p\u00fablicos o de particulares, incluso por una misma actuaci\u00f3n; y 3\u00aa) La vinculaci\u00f3n de las compa\u00f1\u00edas de seguros en los procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable en aras de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general y de los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad de la funci\u00f3n p\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, en los t\u00e9rminos de esta sentencia y por los cargos formulados, se declarar\u00e1 la exequibilidad de las normas acusadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISION \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar exequibles, por lo cargos formulados, los art\u00edculos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARAUJO RENTERIA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
JAIME CORDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0 En los antecedentes constitucionales sobre la materia se encuentra la siguiente expresi\u00f3n, que ilustra acerca de las ineficiencias del modelo de control fiscal imperante en la \u00e9poca: \u201cEl sistema de control previo actualmente existente ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar al patrimonio p\u00fablico y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de co-administraci\u00f3n al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupci\u00f3n que hoy azota al Estado colombiano\u201d. Gacetas Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 \u00a0 El art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 42 de 1993 hace referencia al car\u00e1cter posterior y selectivo del control fiscal: \u00a0\u201cARTICULO 5o. Para efecto del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elecci\u00f3n mediante un procedimiento t\u00e9cnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal. Para el ejercicio del control posterior y selectivo las contralor\u00edas podr\u00e1n realizar las diligencias que consideren pertinentes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 \u00a0 Cfr. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art. 267 y Ley 610 de 2000, art. 3\u00ba.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 \u00a0 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. \u00a0<\/p>\n
5 \u00a0 Cfr. Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Pre\u00e1mbulo y art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 \u00a0 Se\u00f1ala lo siguiente el art\u00edculo 65 de la Ley 80 de 1993: \u201cARTICULO 65. DE LA INTERVENCION DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. La intervenci\u00f3n de las autoridades de control fiscal se ejercer\u00e1 una vez agotados los tr\u00e1mites administrativos de legalizaci\u00f3n de los contratos. Igualmente se ejercer\u00e1 control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que \u00e9stos se ajustaron a las disposiciones legales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez liquidados o terminados los contratos, seg\u00fan el caso, la vigilancia fiscal incluir\u00e1 un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundados en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gesti\u00f3n contractual a los servidores p\u00fablicos de cualquier orden\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 \u00a0 Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 \u00a0 Las modalidades de responsabilidad m\u00e1s frecuentes a que puede dar lugar la actuaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos y de los particulares en los casos que se\u00f1ale la ley, son las de car\u00e1cter penal, disciplinaria, patrimonial, pol\u00edtica y fiscal. En la materia que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, en diferentes escenarios se alude a la sujeci\u00f3n a los principios y fundamentos constitucionales. As\u00ed por ejemplo, durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la ley a la que pertenecen las normas acusadas (L. 610), se plantearon estos presupuestos en la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes: \u201c- Consagraci\u00f3n en forma expresa del sometimiento del proceso de responsabilidad fiscal a los principios que regulan el debido proceso y a los que presiden la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, de manera que, de una parte, se brinden a los presuntos responsables vinculados a investigaciones y los juicios fiscales todas las garant\u00edas para el ejercicio de su derecho a la defensa y, de otra parte, las contralor\u00edas obren con celeridad, eficiencia, eficacia, econom\u00eda e imparcialidad en el tr\u00e1mite de estos procesos, que son \u00a0los mismos atributos que dichos organismos eval\u00faan respecto de la gesti\u00f3n de las entidades vigiladas. (…) \u00a0 – \u00a0Correlaci\u00f3n entre el objeto del proceso de responsabilidad fiscal y la atribuci\u00f3n constitucional de la cual emana su fundamento legal, establecida en el numeral 5\u00ba del art\u00edculo 267 de la Carta, en cuya virtud corresponde a los contralores establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, de manera que el establecimiento de aqu\u00e9lla por parte de las contralor\u00edas est\u00e1 referida a una indebida o inadecuada gesti\u00f3n fiscal de la cual se derive un da\u00f1o patrimonial que afecte la hacienda p\u00fablica. (…)\u201d. \u00a0En: \u00a0Gaceta del Congreso No. 299 del 26 de noviembre de 1998, p\u00e1g. 8 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 \u00a0 Cfr. \u00a0Corte Constitucional. Sentencias C-189 de 1998, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-364 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 \u00a0 Gaceta del Congreso No. 177 del 31 de mayo de 2000, p\u00e1g. 9. \u00a0 Sobre estas calidades, el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 610, establece que \u201cLa responsabilidad fiscal es aut\u00f3noma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad\u201d. Para la Corte, \u201cLa responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que haya lugar. Por consiguiente, es claro que dicho proceso no es ni puede calificarse como un proceso sancionatorio, pues tienen una naturaleza diferente. Adem\u00e1s, \u00e9ste proceso se inicia con posterioridad al fallo que se profiere en el proceso de responsabilidad fiscal, por lo que se trata de dos procesos distintos, aut\u00f3nomos e independientes\u201d. Sentencia T-973 de 1999, M.P. Alvaro Tafur G\u00e1lvis.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 \u00a0 Gaceta del Congreso No. 299 del 26 de noviembre de 1998, p\u00e1g. 8. \u00a0El legislador reconoce, igualmente, que la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los da\u00f1os ocasionados al patrimonio p\u00fablico como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gesti\u00f3n fiscal mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal (Art. 4\u00ba, Ley 610\/2000). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 \u00a0 En el mismo sentido en la sentencia C-364 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett se dijo que \u201cSi los procesos de responsabilidad fiscal, son la forma por excelencia a trav\u00e9s de la cual, las Contralor\u00edas cumplen con su funci\u00f3n fiscalizadora de la gesti\u00f3n de los dineros p\u00fablicos, en nada se opone a la Constituci\u00f3n que la ley permita a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en los casos en que se ejerza su funci\u00f3n de control excepcional, adelantar dichos procesos y llevarlos a su culminaci\u00f3n; mucho menos cuando se tiene en cuenta que la posibilidad de declarar la existencia de responsabilidad fiscal, con sus consecuencias, forma parte de la naturaleza de los juicios fiscales; en ese sentido, cualquier tipo de actuaci\u00f3n debe respetar los primados del debido proceso, lo cual s\u00f3lo es posible si se permite la existencia de un procedimiento determinado, que garantice el derecho de defensa y las dem\u00e1s garant\u00edas procesales que consagra la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0As\u00ed mismo, en la sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se dijo que \u201cla definici\u00f3n de naturaleza administrativa del proceso de responsabilidad fiscal significa que el fallo correspondiente puede ser demandado ante la jurisdicci\u00f3n contencioso de lo administrativo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 \u00a0 La Corte ha precisado las distinciones entre la responsabilidad fiscal y la responsabilidad disciplinaria. Sobre este aspecto, en la sentencia C-484 de 2000, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, se dijo: \u201cEsta Corporaci\u00f3n tampoco encuentra que la existencia de multas y amonestaciones en el proceso de responsabilidad fiscal, vulneran el principio del non bis in idem en relaci\u00f3n con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte, s\u00f3lo es posible predicar la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 29 superior cuando dos sanciones consagran \u201cidentidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputaci\u00f3n\u201d. Pues bien, la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone como sanci\u00f3n a una conducta en el servicio jur\u00eddicamente reprochable. As\u00ed mismo, la multa y la amonestaci\u00f3n como medidas correccionales en el proceso fiscal, no tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como quiera que, estas \u00faltimas, son impuestas como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor p\u00fablico y, las primeras facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar una conducta reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, como quiera que las primeras podr\u00e1n imponerse a cualquier persona que maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se desenvuelven en el estricto \u00e1mbito de la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 \u00a0 En la sentencia T-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz, la Corte advierte que \u201cNo se olvide que la contrataci\u00f3n estatal es uno de los m\u00e1s importantes instrumentos con que cuenta la administraci\u00f3n p\u00fablica para el cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y la efectividad de los derechos y garant\u00edas de los asociados\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 \u00a0 Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esta sentencia se estudiaron los cargos por inconstitucionalidad formulados contra el numeral 19 (parcial) del art\u00edculo 25 de la Ley 80 de 1993, que se refiere a la garant\u00eda \u00fanica que avale el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 \u00a0 Ib\u00eddem\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 La vinculaci\u00f3n del garante constituye, junto con la coadyuvancia y la denuncia del pleito, una modalidad de intervenci\u00f3n de terceros en el proceso, permite la acumulaci\u00f3n de acciones y representa la concreci\u00f3n del principio de econom\u00eda al permitir que dos conflictos puedan resolverse en la misma actuaci\u00f3n. El llamamiento en garant\u00eda permite hacer efectivas las obligaciones surgidas en el contrato de seguro. Constituye tambi\u00e9n un mecanismo para que el asegurador, que es una persona jur\u00eddica diferente a la administraci\u00f3n y al servidor p\u00fablico, participe en el proceso de responsabilidad fiscal para representar y defender sus intereses en el resultado del proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-648\/02 \u00a0 PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE CONTRALORIA-Control posterior y selectivo \u00a0 CONTROL FISCAL-Ejercicio \u00a0 CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo \u00a0 El control fiscal ya no se ejerce a partir del an\u00e1lisis num\u00e9rico legal del gasto p\u00fablico sino que ahora vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8245","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8245","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8245"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8245\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8245"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8245"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8245"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}