\u00a0 \u00a0 Sentencia C-716\/02 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Caracter\u00edsticas constitucionales \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control de resultados de la administraci\u00f3n y vigilancia de gesti\u00f3n fiscal \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Finalidad central \u00a0<\/p>\n
El cometido central de la Contralor\u00eda es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores p\u00fablicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos p\u00fablicos, \u201cen el ejercicio de actividades econ\u00f3micas, jur\u00eddicas y tecnol\u00f3gicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisici\u00f3n, planeaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, administraci\u00f3n, custodia, explotaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, consumo, adjudicaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los bienes p\u00fablicos, as\u00ed como a la recaudaci\u00f3n, manejo e inversi\u00f3n de sus rentas\u201d. \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Sentido \u00faltimo de la funci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA-Desarrollo de m\u00e9todos \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVIO \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL POSTERIOR Y SELECTIVO \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Resultados de gesti\u00f3n administrativa \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Car\u00e1cter selectivo \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE GESTION-Alcance \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE RESULTADO-Alcance \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE LEGALIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL \u201cSICE\u201d \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL \u201cSICE\u201d-Elementos \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL \u201cSICE\u201d-Integraci\u00f3n por el CUBS y el RUPR \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL \u201cSICE\u201d-Finalidad \u00a0<\/p>\n
SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL \u201cSICE\u201d-Realizaci\u00f3n de principios de la funci\u00f3n administrativa\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL FISCAL PREVIO POR CONTRALORIA-Raz\u00f3n que motiv\u00f3 proscripci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La raz\u00f3n que motiv\u00f3 la proscripci\u00f3n del sistema de control fiscal previo en Colombia fueron los efectos perjudiciales de su implementaci\u00f3n en el normal desenvolvimiento de la funci\u00f3n administrativa. Con esta eliminaci\u00f3n se pretendi\u00f3 erradicar la coadministraci\u00f3n de los organismos de control, que antes de la Carta de 1991 interven\u00edan en los procesos de contrataci\u00f3n p\u00fablica al punto de condicionar o incluso vetar la capacidad contractual de las entidades del Estado. El vicio fundamental detectado en el esquema consist\u00eda en que la intervenci\u00f3n temprana de la Contralor\u00eda imped\u00eda la celebraci\u00f3n de los contratos cuando quiera que se verificaba el incumplimiento de los requisitos legales de contrataci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL EN SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL \u201cSICE\u201d-No control anticipado del acto jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL EN SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL-Naturaleza del control \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n que, por virtud del manejo del SICE, realiza la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es de naturaleza preventiva y va encaminada a facilitar el ejercicio del control posterior y selectivo mediante el suministro de una informaci\u00f3n crucial para las entidades p\u00fablicas y los particulares que administra bienes p\u00fablicos, que les permite conocer el estado de los precios y las condiciones de oferta de los mismos. \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-3981 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 598 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Actor: Diego Hern\u00e1n Gamba Ladino \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., tres (3) de septiembre de dos mil dos (2002) \u00a0<\/p>\n
La sala plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con base en los siguientes: \u00a0<\/p>\n
I. ANTEDECENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Hern\u00e1n Gamba Ladino, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los art\u00edculos 40 numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 ante la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 598 de 2000 (con excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201ctranscurrido 90 d\u00edas de la fecha establecida para los pagos\u201d, contenida en el par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 598 de 2000, que fue declarado inexequible mediante Sentencia C-892 de 2001), \u201cPor la cual se crean el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
El actor considera que las normas de la Ley 598 atentan contra los principios y normas fundamentales consagrados en el Estatuto Superior, en sus art\u00edculos 267 y 268, as\u00ed como lo establecido en el pre\u00e1mbulo del mismo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 II. LA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
Se trascribe a continuaci\u00f3n el texto de la Ley acusada: \u00a0<\/p>\n
Ley 598 de 2000 \u00a0<\/p>\n
(18 de julio) \u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se crean el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00ba. Cr\u00e9ase para la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejan recursos p\u00fablicos, el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, los cuales ser\u00e1n establecidos por el Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. Denominase Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, al conjunto de c\u00f3digos, identificaciones y estandarizaciones, entre otros, de los bienes y servicios de uso com\u00fan o de uso en obras que contratan las entidades estatales para garantizar la trasparencia de la actividad contractual en cumplimiento de los fines del Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2\u00ba. El Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, \u00a0estar\u00e1 constituido por los subsistemas, m\u00e9todos, principios, \u00a0instrumentos y dem\u00e1s aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal de conformidad con los actos administrativos que expida el Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. La \u00a0inscripci\u00f3n en el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, tendr\u00e1 vigencia de un a\u00f1o. Los proponentes podr\u00e1n solicitar la actualizaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o cancelaci\u00f3n de los precios registrados, cada vez que \u00a0lo estime conveniente. Los precios registrados que no se actualicen o modifiquen en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, contados a partir de la fecha de inscripci\u00f3n o de su \u00faltima actualizaci\u00f3n carecer\u00e1n de vigencia y en consecuencia no ser\u00e1n certificados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 4\u00ba. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, podr\u00e1 contratar en condici\u00f3n de operador, con personas naturales o jur\u00eddicas de naturaleza p\u00fablica o privada, la administraci\u00f3n de los subsistemas o instrumentos del Sistema de informaci\u00f3n para la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, de conformidad con los m\u00e9todos y principios definidos por el Contralor General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 5\u00ba. Para la ejecuci\u00f3n de los planes de compras de las entidades \u00a0estatales y la adquisici\u00f3n de bienes y servicios de los particulares o entidades que manejan recursos p\u00fablicos, se deber\u00e1n consultar el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, de que trata la presente ley, de acuerdo con los t\u00e9rminos y condiciones que determine el Contralor General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 6\u00ba. La publicaci\u00f3n de los contratos estatales ordenada por la ley, deber\u00e1 contener los precios unitarios y los c\u00f3digos de bienes y servicios, adquiridos \u00a0de conformidad con el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 7\u00ba. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0III. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, el demandante se refiere a la secuencia hist\u00f3rica de lo que ha sido el control fiscal en Colombia, destacando que antes de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 exist\u00eda en el pa\u00eds el llamado control previo, que por una deformaci\u00f3n de su estructura condujo a la \u201ccoadministraci\u00f3n\u201d de los organismos de control, fen\u00f3meno de consecuencias funestas y negativas en la medida en que se le otorgaba un poder unipersonal al Contralor respecto de las entidades administrativas. \u00a0<\/p>\n
Como una forma de eliminar los vicios anteriormente descritos, el demandante resalta los cambios adoptados por el Constituyente de 1991 en el sentido de otorgarle la necesaria independencia y autonom\u00eda a los organismos de control fiscal, surgiendo entonces el control posterior como una actividad claramente diferenciable e independiente de la actuaci\u00f3n administrativa. \u00a0<\/p>\n
En este contexto, el actor considera que la normatividad acusada reintegra, para efectos del control fiscal, el control previo y perceptivo de la Contralor\u00eda, situaci\u00f3n que se opone a lo dispuesto en el art\u00edculo 267 de la Carta Pol\u00edtica, en donde se estipula que el control fiscal debe hacerse en forma posterior y selectiva. Considera tambi\u00e9n que con las normas acusadas se confieren facultades administrativas al Contralor General de la Rep\u00fablica, por fuera de las constitucionalmente otorgadas, lo que distorsiona la forma en que debe desplegar la gesti\u00f3n fiscal dicho organismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indica que los lineamientos fijados \u00a0permiten al funcionario se\u00f1alar la forma en que debe \u00a0realizarse la contrataci\u00f3n estatal, lo cual forma parte del devenir administrativo de cada organismo, y le impide a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejercer la actividad posterior que le ha sido asignada, desconociendo con ello la redefinici\u00f3n del control previo instituida por la Constituci\u00f3n de 1991 y consagrada con el \u00fanico prop\u00f3sito de generar la confianza de la ciudadan\u00eda en tales organismos. \u00a0<\/p>\n
El proceso de contrataci\u00f3n estatal \u2013dice el demandante- \u00a0no puede estar sujeto a regulaciones de la Contralor\u00eda porque, adem\u00e1s de incidir en el proceso mismo, supedita la actuaci\u00f3n de las autoridades impidiendo que las actividades que realiza sean absolutamente aut\u00f3nomas e independiente. Al atribuirle funciones como la puesta en marcha de un sistema, la administraci\u00f3n y regulaci\u00f3n del mismo, se infringe la atribuci\u00f3n de competencias fijada por Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la cual es clara al se\u00f1alar que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no tendr\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El doctor Milton Alberto Villota Oca\u00f1a, en representaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, solicita a la Corte Constitucional se declare la exequibilidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estima que la Ley 598 de 2000 no pretende reestablecer el control previo en Colombia, sino implementar un sistema de informaci\u00f3n para mejorar las condiciones en las que se adelanta el proceso contractual y, de este modo, permitirle a la Contralor\u00eda verificar, de manera \u201cposterior y selectiva\u201d, el proceso la contrataci\u00f3n estatal bajo los par\u00e1metros estipulados en la Ley 80 de 1993 art\u00edculo 3\u00ba. \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, manifiesta el apoderado de la Contralor\u00eda que no es cierto que las entidades estatales deban sujetarse a los par\u00e1metros se\u00f1alados por esta instituci\u00f3n en lo referente a la adquisici\u00f3n de los bienes y servicios que requieran para su funcionamiento, ya que los mismos se establecen con fundamento en las necesidades reales detectadas por cada entidad, con fundamento en lo cual se elaboran los Planes de Compra. Al respecto, lo que en \u00faltimas busca la ley acusada es establecer la obligaci\u00f3n de hacer concordantes los planes de compra con los subsistemas y elementos del SICE. \u00a0<\/p>\n
La facultad de llevar el sistema de control se desprende del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 42 de 1993, que indica: \u201c…otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnolog\u00eda, eficiencia y seguridad, podr\u00e1n ser adoptados \u00a0por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, mediante reglamento especial\u201d y aunque este no es un mecanismo de control propiamente dicho, su utilidad radica en ser una herramienta inteligente y actual de la que se puede valer el \u00f3rgano de control para ejercer sus facultades, entre ellas la de ejercer el control posterior, a fin de combatir la corrupci\u00f3n reinante, principalmente, en un sociedad en tr\u00e1nsito como la nuestra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El funcionamiento del sistema est\u00e1 enfocado \u00fanicamente a sistematizar la informaci\u00f3n, lo que contribuye al ejercicio del control posterior por parte de la Contralor\u00eda. No obstante, al otorg\u00e1rsele acciones relacionadas con el funcionamiento de un sistema, ello no implica la intervenci\u00f3n en la toma de decisiones de los sujetos pasivos del control fiscal, puesto que s\u00f3lo permite contar con una informaci\u00f3n adicional que evite la distorsi\u00f3n de precios en los contratos estatales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finaliza su intervenci\u00f3n aduciendo que la norma demandada en ning\u00fan momento va en contrav\u00eda de la esencia de las funciones encomendadas al \u00f3rgano de control, quien en coordinaci\u00f3n con otros \u00f3rganos del Estado y respetando el principio de separaci\u00f3n de poderes, implementa el sistema de informaci\u00f3n s\u00f3lo con el cometido \u00a0de desempe\u00f1ar mejor las funciones a \u00e9l asignadas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, siendo la vigilancia fiscal una ardua tarea en la que la Contralor\u00eda General no se puede quedar corta frente a los avances tecnol\u00f3gicos que ofrece el presente, m\u00e1xime cuando el numeral 13 del art\u00edculo 268 delega en el Contralor las dem\u00e1s funciones que se\u00f1ale la Ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Interior \u00a0<\/p>\n
En defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, la doctora Sulma Yolanda Guti\u00e9rrez Hern\u00e1ndez, actuando en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior, considera que los argumentos presentados por el demandante carecen de todo fundamento puesto que el papel de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica no se limita simplemente a detectar las irregularidades en el manejo o la administraci\u00f3n de los recursos del Estado, sino que obedece a un prop\u00f3sito superior cual es el de asegurar que las entidades p\u00fablicas optimicen el manejo de los mismo. En tal sentido, y con el fin de desarrollar los objetivos anteriormente planteados, la Constituci\u00f3n de 1991 le otorg\u00f3 a esta instituci\u00f3n una serie de herramientas que le permiten a su titular adelantar sus funciones con mayor eficiencia y eficacia, de tal manera que puede presentar a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica proyectos de ley que pretendan adoptar medidas tendientes al desarrollo eficaz de su funci\u00f3n fiscalizadora. \u00a0<\/p>\n
Contin\u00faa su defensa bas\u00e1ndose en el concepto 1161 del 25 de noviembre de 1998 del Consejo de Estado, del cual resalta que: \u201ca la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica se le otorgaron herramientas que le permiten a su titular adelantar sus funciones con mayor eficiencia y eficacia\u201d; de este modo podr\u00eda incluso presentar proyectos de Ley con la \u00fanica finalidad de adoptar medidas que faciliten el desarrollo de su funci\u00f3n fiscalizadora.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El sistema creado a trav\u00e9s de la Ley 598 de 2000 constituye un elemento m\u00e1s de la lucha contra la corrupci\u00f3n, garantizando el buen uso de los recursos p\u00fablicos. Es una herramienta que coadyuva al ejercicio del control posterior garantizando la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda, ya que por tratarse de un sistema p\u00fablico, se facilita la denuncia de irregularidades en los procesos de contrataci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En lo relativo a la coadministraci\u00f3n en la que podr\u00eda incurrir la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, seg\u00fan lo plasmado en el l\u00edbelo de demanda, es preciso se\u00f1alar que este \u00f3rgano de control no interviene en el proceso de contrataci\u00f3n; por el contrario, el sistema contribuye a se\u00f1alar los puntos de referencia para que las entidades estatales conozcan los precios de los bienes que desea adquirir. As\u00ed las cosas, las normas en ning\u00fan momento obligan a las entidades para que contraten con determinado proveedor. \u00a0<\/p>\n
3. Auditoria General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
La doctora Doris Pinz\u00f3n Amado, en representaci\u00f3n \u00a0de la Auditoria General de la Rep\u00fablica, solicita a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
Est\u00e1 de acuerdo con el actor en que la Ley acusada debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico porque altera, no s\u00f3lo la esencia de posterior y selectivo del control fiscal, sino el car\u00e1cter de aut\u00f3nomo e independiente, principios bajo los cuales debe desempe\u00f1arse la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Partiendo de la \u00f3ptica por medio de la cual la contrataci\u00f3n estatal es la expresi\u00f3n m\u00e1xima de la gesti\u00f3n fiscal, al ser uno de los instrumentos \u00a0por medio del cual se comprometen y ejecutan los recursos p\u00fablicos, es viable que los funcionarios auditores pueden hacer uso de variados sistemas de control fiscal. No obstante, \u00e9stos tan solo podr\u00edan \u00a0aplicarse una vez se hayan concluido \u00a0las actuaciones, operaciones y transacciones sobre las cuales ha de efectuarse el respectivo control, lo que presupone que la actuaci\u00f3n a culminado enteramente, concediendo independencia y autonom\u00eda al organismo fiscalizador.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se desarrolla por organismos aut\u00f3nomos \u00a0e independientes para garantizar la imparcialidad y objetividad en los pronunciamientos de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Sin embargo, la ley confiere facultades excepcionalmente amplias de las que se deduce que, se pretende incluir la totalidad de bienes \u00a0y servicios que pueden ser adquiridos por el Estado, lo que da lugar a pensar que las contralor\u00edas distritales, departamentales, municipales y la misma Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica (desconociendo su car\u00e1cter especial) quedaron sometidas a la obligaci\u00f3n de reportar la informaci\u00f3n requerida para efectos de contrataci\u00f3n. Entonces, surgen grandes interrogantes, entre ellos, \u00bfpuede la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejercer control fiscal sobre la Auditoria General de la Rep\u00fablica, organismo al cual le ha sido atribuida constitucionalmente la facultad de ejercer vigilancia sobre la gesti\u00f3n fiscal de la Contralor\u00eda General? Es por ello que solicita a la Honorable Corporaci\u00f3n que de encontrar exequible la Ley acusada, esta sea condicionada a que su interpretaci\u00f3n excluye cualquier injerencia por parte de la Contralor\u00eda sobre organismos que ejercen control fiscal de segundo nivel.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente evidencia tambi\u00e9n que la Ley ha otorgado facultades al Contralor para establecer un sistema de clasificaci\u00f3n de todos los bienes que requieran las entidades estatales, de lo que se deduce que le fueron asignadas funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizaci\u00f3n, desconociendo lo estipulado en el art\u00edculo 267 de la Carta Pol\u00edtica e impidiendo a los entidades estatales \u00a0ejecutar planes de compra al no consultar los registros incluidos en el sistema administrado por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien es cierto que este tipo de controles favorece la reducci\u00f3n de la corrupci\u00f3n, el legislador incurri\u00f3 en un yerro al atribuir el manejo de tal sistema al \u00f3rgano m\u00e1ximo de control, cuando bien podr\u00eda hab\u00e9rselo conferido a la C\u00e1mara de Comercio que se alimenta de datos similares a los que deben registrarse en el sistema creado por la ley 598 de 2000 o a cualquier otro ente cuya actuaci\u00f3n en esa materia no se confunda con una coadministraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL \u00a0PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
El doctor Edgardo Jos\u00e9 Maya Villaz\u00f3n, Procurador General de la Rep\u00fablica solicita que declare la exequibilidad de la Ley acusada. \u00a0<\/p>\n
Indica que respecto al art\u00edculo 6 de la ley 598 de 2000, existe un pronunciamiento de la Corte Constitucional, y que \u00e9ste fue declarado exequible, salvo la expresi\u00f3n \u201ctrascurridos 90 d\u00edas de la fecha establecida para los pagos\u201d. Lo que presupone la existencia de la cosa juzgada relativa que permite al fallador analizar nuevamente el precepto acusado, toda vez que los cargos formulados por el actor no tienen relaci\u00f3n alguna con los aspectos analizados anteriormente por la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Analiza el objeto de los \u00f3rganos de control y de la separaci\u00f3n funcional del poder p\u00fablico para luego concluir que el control previo fue eliminado con el fin, precisamente, de evitar la coadministraci\u00f3n referida por el demandante. Sin embargo, esto no le impide al legislador asignarle a la Contralor\u00eda diversas atribuciones en desarrollo de su funci\u00f3n de control, tal y como lo permite el art\u00edculo 268 en su numeral 13, dado que el sistema creado por la Ley 598 de 2000 fue concebido como una herramienta preventiva e inform\u00e1tica de verificaci\u00f3n y vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior no implica que el ente fiscalizador pueda intervenir en la actividad contractual, de tal modo que la norma demandada no contempla ning\u00fan tipo de sanci\u00f3n fiscal ni de otra naturaleza, en relaci\u00f3n con la inaplicaci\u00f3n de sus preceptos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el \u00fanico fin de corroborar las afirmaciones hechas con anterioridad, se\u00f1ala como caracter\u00edsticas del sistema las siguientes: 1. Herramienta preventiva del control fiscal. 2. Apoya los principios de transparencia y selecci\u00f3n objetiva contractual. 3. Instrumento de apoyo de los procesos de elaboraci\u00f3n del presupuesto nacional y 4. Facilita el control social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la demanda de la referencia por estar dirigida contra una Ley de la Rep\u00fablica (Art. 241-4 C.P.). \u00a0<\/p>\n
2. Problema jur\u00eddico \u00a0<\/p>\n
La demanda de esta referencia plantea un problema jur\u00eddico preciso: \u00bfpuede la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u00f3rgano encargado del control del ejercicio fiscal -cuya caracter\u00edstica constitucional m\u00e1s relevante es la de ser control posterior y selectivo- administrar el Sistema de Informaci\u00f3n para la vigilancia y Contrataci\u00f3n Estatal \u2013SICE-, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios \u2013CUBS- y el Registro \u00danico de Precios de Referencia \u2013RUPR-, de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica, tomando en consideraci\u00f3n la funci\u00f3n que dicho sistema cumple en el proceso de contrataci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas? \u00a0<\/p>\n
Mientras el demandante y el Auditor General de la Rep\u00fablica coinciden en dar una respuesta negativa a la pregunta, el Ministerio del Interior, la propia Contralor\u00eda General y el Procurador de la Naci\u00f3n, sostienen que aquello s\u00ed es posible. El debate se centra en definir si la administraci\u00f3n de los sistemas informativos SICE, CUBS y RUPR implica una inversi\u00f3n del control posterior y selectivo que fue impuesto por la Constituci\u00f3n de 1991, y conferido a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica por el mismo Estatuto. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de definir la exequibilidad de la Ley de la referencia, desde el punto de vista de los cargos de la demanda, ser\u00e1 necesario precisar, como medida inicial, cu\u00e1les son las caracter\u00edsticas constitucionales del control fiscal ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, a fin de establecer posteriormente si las disposiciones acusadas han modificado dichas competencias haci\u00e9ndolas incompatibles con las funciones encomendadas por la Carta al m\u00e1ximo organismo de control fiscal de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 117 de la Carta Pol\u00edtica, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es uno de los \u00f3rganos de control de la Naci\u00f3n. En el marco de un Estado de derecho, como es el caso colombiano, resulta impensable imaginar una actividad legalmente regulada que no se encuentre sometida a un control espec\u00edfico1. Pues bien, el control espec\u00edfico conferido a la Contralor\u00eda General por el Estado colombiano, tal como lo establece el art\u00edculo 119 del Estatuto Superior, es el de los resultados de la Administraci\u00f3n y la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
El control de los resultados de la Administraci\u00f3n y la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se traducen en la verificaci\u00f3n del manejo correcto del patrimonio estatal. El t\u00e9rmino latino fiscus, del cual proviene el actual vocablo fiscal, quiere significar erario o tesoro p\u00fablico, e indica que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal involucra las actividades en las que se encuentran presentes los recursos de la Naci\u00f3n. De manera similar, el hecho de que el control fiscal en Colombia se confiera a una entidad que cuida de la res-publica, es decir, de la cosa p\u00fablica, denota que el fin primordial del mismo es el de preservar la conservaci\u00f3n y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, el cometido central de la Contralor\u00eda es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores p\u00fablicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos p\u00fablicos2, \u201cen el ejercicio de actividades econ\u00f3micas, jur\u00eddicas y tecnol\u00f3gicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisici\u00f3n, planeaci\u00f3n, conservaci\u00f3n, administraci\u00f3n, custodia, explotaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, consumo, adjudicaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los bienes p\u00fablicos, as\u00ed como a la recaudaci\u00f3n, manejo e inversi\u00f3n de sus rentas\u201d (Art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 610 de 2000). \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional ha sostenido en la materia que mediante el ejercicio del control fiscal se asegura el cumplimiento integral de los objetivos previstos en la Constituci\u00f3n en el tema de las finanzas del Estado. As\u00ed, la Corporaci\u00f3n dej\u00f3 sentado en uno de sus fallos: \u00a0<\/p>\n
\u201c…la jurisprudencia ha estimado que la gesti\u00f3n fiscal hace referencia a la administraci\u00f3n y manejo de los bienes y fondos p\u00fablicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisici\u00f3n, conservaci\u00f3n, enajenaci\u00f3n, gasto, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n.3 A su turno, seg\u00fan la Corte, la vigilancia de esta gesti\u00f3n “se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jur\u00eddicas, financieras y materiales en las que se traduce la gesti\u00f3n fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o se\u00f1alados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos p\u00fablicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un per\u00edodo determinado, las metas y prop\u00f3sitos inmediatos de la administraci\u00f3n.”4 (Sentencia C-499 de 1998, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, el sentido \u00faltimo de la funci\u00f3n de control fiscal proviene de la necesidad de proteger los bienes que est\u00e1n afectos al inter\u00e9s general. De all\u00ed que sea indispensable la existencia de una instancia, leg\u00edtimamente constituida, que garantice y verifique la correcta ejecuci\u00f3n de los presupuestos p\u00fablicos, evitando y\/o sancionando el despilfarro, la desviaci\u00f3n de recursos, los abusos, las perdidas innecesarias y la utilizaci\u00f3n indebida de fondos5. Pese a que el concepto de control fiscal es inherente a los estados republicanos, pues deriva de su filosof\u00eda una finalidad com\u00fan de preservaci\u00f3n patrimonial, no todos los sistemas o mecanismos de implementaci\u00f3n tienen las mismas caracter\u00edsticas. Estos se vienen acoplando a modelos diversos, de conformidad con el desarrollo o grado de evoluci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica a la que van dirigidos. \u00a0<\/p>\n
En el caso colombiano, el desarrollo de los m\u00e9todos de control fiscal ha corrido de la mano de una evidente evoluci\u00f3n de la administraci\u00f3n del Estado, al punto que la visi\u00f3n que arroja la Carta de 1991 acerca de la vigilancia fiscal denota una percepci\u00f3n de mayor madurez en contraste con la que se percibe en los sistemas anteriores. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, hasta el a\u00f1o de 1923, en el pa\u00eds no exist\u00eda un mecanismo lo suficientemente s\u00f3lido como para garantizar el control efectivo del manejo de los dineros p\u00fablicos. Es c\u00e9lebre ya la \u201cLey contra los empleados de la Hacienda\u201d, dictada en 1819 por el vicepresidente de la Nueva Granada, que sancionaba con pena de muerte la malversaci\u00f3n de fondos por parte de funcionarios de la Administraci\u00f3n6. En el mismo a\u00f1o se estableci\u00f3, mediante Decreto del 14 de septiembre, un tribunal encargado de solicitar cuentas relacionadas con el manejo de los recursos del erario, llamado Tribunal Superior de Cuentas, el cual fue reemplazado en 1821 por la Contadur\u00eda General de Hacienda, posteriormente denominada Direcci\u00f3n General de Hacienda y Rentas Nacionales7. Y aunque en 1847, a trav\u00e9s de la Ley Org\u00e1nica de la Administraci\u00f3n de Hacienda Nacional, se creara la Corte de Cuentas, que luego en 1912 fue adscrita al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que los mecanismos utilizados por el Estado colombiano para ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal segu\u00edan siendo lentos8 y difusos, debido principalmente a su naturaleza netamente jurisdiccional y a su ejecuci\u00f3n por la v\u00eda contencioso-administrativa. \u00a0<\/p>\n
No fue sino hasta 1923 que el aparato estatal integr\u00f3 una instituci\u00f3n aut\u00f3noma encargada de ejercer la fiscalizaci\u00f3n del manejo de los recursos p\u00fablicos nacionales, gracias a los oficios de la Misi\u00f3n norteamericana Kemmerer, convocada por el presidente Pedro Nel Ospina para formular recomendaciones en materia de racionalizaci\u00f3n del Estado y modernizaci\u00f3n de la hacienda p\u00fablica,9. \u00a0<\/p>\n
Mediante la Ley 42 de 1923 el Congreso orden\u00f3 la creaci\u00f3n del Departamento de Contralor\u00eda como departamento administrativo independiente, justificando su inclusi\u00f3n en una de las recomendaciones de la propia Misi\u00f3n, seg\u00fan la cual, una instituci\u00f3n de dichas caracter\u00edsticas permitir\u00eda establecer los medios de imponer la estricta observancia de las Leyes y Reglamentos Administrativos en lo relacionado con el manejo de propiedades y fondos p\u00fablicos, ejerciendo gran influencia para asegurar la recaudaci\u00f3n de las rentas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. El control previo \u00a0<\/p>\n
No obstante las recomendaciones de la comisi\u00f3n norteamericana, el papel que bajo el r\u00e9gimen del 23 ejercer\u00eda la Contralor\u00eda en materia de vigilancia fiscal no ir\u00eda m\u00e1s all\u00e1 del control de la legalidad o de verificaci\u00f3n de los actos de administraci\u00f3n y gasto del tesoro p\u00fablico10; por esta raz\u00f3n, mediante Decreto 911 de 1932 y previa asesor\u00eda de un grupo calificado de Contadores P\u00fablicos, el Gobierno Nacional decidi\u00f3 reorganizar la instituci\u00f3n otorg\u00e1ndole el car\u00e1cter de oficina de contabilidad y control fiscal e incluyendo, dentro de sus funciones, la de control previo de la gesti\u00f3n administrativa11. \u00a0<\/p>\n
El control fiscal previo, ejercido desde entonces por el Departamento de Contralor\u00eda -que en 1945 recibi\u00f3 estatus constitucional al ser incorporado como Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a la Carta Pol\u00edtica12-, seguir\u00eda implement\u00e1ndose en el pa\u00eds hasta recibir plena consagraci\u00f3n en la Ley 20 de 1975, promulgada bajo el gobierno de Alfonso L\u00f3pez Michelsen con el fin de \u00a0moralizar la Administraci\u00f3n P\u00fablica13. La consolidaci\u00f3n del control previo y preceptivo -unido a un control posterior de car\u00e1cter restringido- constituir\u00eda una de las reformas m\u00e1s importantes al esquema de control fiscal en Colombia, pues aumentar\u00eda la facultad del organismo para fiscalizar a entes p\u00fablicos y privados garantizando la correcta ejecuci\u00f3n de los gastos del tesoro Nacional. \u00a0<\/p>\n
Las caracter\u00edsticas fundamentales del control previo estaban descritas en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 925 de 1976 (decreto que vino a desarrollar los procedimientos generales de control fiscal establecidos en la Ley 20 de 1975): \u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 2\u00ba.- \u00a0El control previo que corresponde ejercer a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en las entidades bajo su fiscalizaci\u00f3n, consiste en examinar con antelaci\u00f3n a la ejecuci\u00f3n de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos.\u201d \u00a0<\/p>\n
Interpretando esa preceptiva legal, el tratadista Diego Younes Moreno describir\u00eda el control previo como el que \u201cse ocupa entre otros aspectos de examinar: la \u00f3ptica num\u00e9rico legal del gasto, en especial si se da cumplimiento a la Ley de apropiaciones presupuestales; si el monto del gasto ha sido autorizado por el funcionario competente y los giros se efectuaron con exactitud de acuerdo con los valores autorizados; tambi\u00e9n examina si hay disponibilidad suficiente para cubrir los gastos; si se trata por la modalidad de avances en dinero, se revisa si los avances est\u00e1n ya legalizados, como sucede por ejemplo con los vi\u00e1ticos que pagan a los funcionarios p\u00fablicos destacados en comisi\u00f3n… Igualmente tiende el control previo a verificar la exactitud de las operaciones respaldadas en documentos, facturas, comprobantes, ordenes de compra.\u201d14 \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el decreto en menci\u00f3n definir\u00eda al control preceptivo en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, definidos los aspecto m\u00e1s relevantes de este modelo fiscal, puede decirse que el esquema de control previo se desplegaba en diferentes escenarios de la funci\u00f3n administrativa: as\u00ed, por ejemplo, el art\u00edculo 20 de la Ley 20 de 1975 autorizaba a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para establecer controles previos a las empresas industriales y comerciales del Estado cuya junta directiva lo solicitara, como tambi\u00e9n permit\u00eda establecer el control anterior, permanente o temporal, \u201ccuando el examen posterior de cuentas o en visitas que practique la Contralor\u00eda aparezcan frecuentes o repetidas irregularidades\u201d. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, como una muestra del poder efectivo del control previo, el art\u00edculo 9\u00ba establec\u00eda que el Contralor no autorizar\u00eda pagos por contratos administrativos si no se allegaba copia aut\u00e9ntica del Diario Oficial o de un diario de amplia circulaci\u00f3n, en el que apareciera publicado el extracto que para cada caso visara el Auditor o Revisor Fiscal correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Adicional a lo anterior, el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 20 otorgaba la siguiente potestad a la Contralor\u00eda General en el tr\u00e1mite previo a la celebraci\u00f3n del contrato.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt. 5\u00ba.- A todas las Juntas o Comit\u00e9s de licitaciones o adquisiciones y de compras, de los organismos de la administraci\u00f3n y sus entidades descentralizadas y dem\u00e1s entidades sujetas a fiscalizaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, asistir\u00e1 un representante del Contralor General de la Rep\u00fablica designado por \u00e9ste o el respectivo Auditor, quien intervendr\u00e1 en las deliberaciones de dichas juntas o Comit\u00e9s, con voz pero sin voto. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00ba.- Cuando el criterio del representante del Contralor General de la Rep\u00fablica o del respectivo Auditor se adverso a una licitaci\u00f3n, adquisici\u00f3n y compra, por considerar que en tales actos se violan normas legales o que de realizarse se menoscaban los intereses de la Naci\u00f3n, deber\u00e1 expresar sus observaciones en forma motivada por escrito y las har\u00e1 conocer oportunamente a la entidad interesada. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2\u00ba.- El representante del Contralor General de la Rep\u00fablica o el respectivo Auditor enviar\u00e1 inmediatamente un informe sobre el particular al Contralor para que \u00e9ste en el t\u00e9rmino de seis d\u00edas, determine el criterio de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, al respecto. En tanto la entidad deber\u00e1 abstenerse de perfeccionar los actos respecto a los cuales se hayan hecho las observaciones. Si el concepto de la Contralor\u00eda General fuese igualmente desfavorable a la entidad, la Junta o Comit\u00e9 lo analizar\u00e1 ampliamente, reestudiar\u00e1 su decisi\u00f3n y la rectificar\u00e1 o conformar\u00e1 seg\u00fan lo estime conveniente.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De las ventajas reportadas por este sistema, que precav\u00eda la comisi\u00f3n de irregularidades en la ejecuci\u00f3n y manejo de los bienes p\u00fablicos, el tratadista Leopoldo Lascarro resalta que aqu\u00e9l tend\u00eda \u201ca prevenir y evitar que se realicen operaciones ilegales o fuera de los l\u00edmites de las autorizaciones, de que goce el administrador, y por ese aspecto representa la m\u00e1xima aspiraci\u00f3n en materia de fiscalizaci\u00f3n, pues el control perfecto ser\u00eda aquel que obtuviera que el reconocimiento y la liquidaci\u00f3n de las rentas e impuestos fueran revisados y aprobados por la entidad fiscalizadora antes o en el momento mismo del ingreso de los fondos a las arcas del erario, y el que consiguiera que el reconocimiento, la liquidaci\u00f3n y la comprobaci\u00f3n de las erogaciones p\u00fablicas fueran revisadas y aprobadas por el fiscalizador antes de que salgan los dineros de las cajas p\u00fablicas.\u201d15 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el Consejo de Estado hab\u00eda descrito el sistema como un m\u00e9todo de verificaci\u00f3n de cumplimiento de normas fiscales previo a la realizaci\u00f3n del gasto. As\u00ed, el Consejo sosten\u00eda que: \u00a0<\/p>\n
“A la Contralor\u00eda le compete ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n, exclusivamente, y le est\u00e1 vedado el ejercicio de funciones propias de la Administraci\u00f3n activa (art. 59 de la C. N.). Una de las modalidades que ofrece esa vigilancia es el llamado ‘control previo’, que le permite a la Contralor\u00eda verificar el cumplimiento de las normas fiscales antes de la realizaci\u00f3n del gasto. … \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
“El control num\u00e9rico legal, previo al gasto, surge frente a una orden de pago, para verificar su legalidad por el aspecto puramente fiscal y no habilita al \u00f3rgano que lo ejerce para discutir o controvertir el Acto administrativo que pretende ejecutarse a trav\u00e9s de la orden de pago, pues esto equivaldr\u00eda a una intromisi\u00f3n en la actividad propia de la \u00a0Administraci\u00f3n. (Consejo de Estado en sentencia de 5 de noviembre de 1979, con ponencia del Consejero doctor Carlos \u00a0Galindo Pinilla, reca\u00edda en el proceso n\u00famero 2896,) \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n de los extractos anteriores, es claro que el control fiscal previo, ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y llamado tambi\u00e9n num\u00e9rico legal, persegu\u00eda verificar anticipadamente que las obligaciones adquiridas por entidades sometidas a la vigilancia fiscal cumplieran los requisitos legales o reglamentarios pertinentes con el fin de aprobar el gasto antes de su ejecuci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante las ventajas trazadas en p\u00e1rrafos anteriores, el modelo de control previo fue objeto de reiteradas cr\u00edticas por parte de las entidades sometidas a la vigilancia de la Contralor\u00eda, que conducir\u00edan a cambios definitivos en el panorama del control fiscal en Colombia. \u00a0<\/p>\n
B. El control posterior\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la promulgaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica del 91 trajo como consecuencia la abolici\u00f3n definitiva del sistema de control previo y la adopci\u00f3n del control posterior y selectivo (Art. 267 C.P.). \u00a0<\/p>\n
La principal queja que se formul\u00f3 en contra del sistema de control previo tuvo que ver con la intromisi\u00f3n inadecuada de la Contralor\u00eda en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa16. En efecto, dada la intervenci\u00f3n de la misma en los procesos previos a la ejecuci\u00f3n del gasto, el control anterior propiciaba la intrusi\u00f3n directa del organismo de vigilancia en la toma de decisiones ejecutivas, intromisi\u00f3n que frecuentemente obstaculizaba, cuando no vetaba, el normal desenvolvimiento de la Administraci\u00f3n17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, aunado a la circunstancia de que el ejercicio del control previo no implicaba responsabilidad administrativa alguna para la Contralor\u00eda, a pesar de las implicaciones administrativas del mismo, motiv\u00f3 su erradicaci\u00f3n definitiva del ordenamiento jur\u00eddico nacional. \u00a0<\/p>\n
En virtud de que formaron parte medular del debate sobre la reforma al r\u00e9gimen fiscal, las razones expuestas por el constituyente para proscribir esa particular modalidad de control han sido prolijamente referenciadas por los estudiosos en la materia, am\u00e9n de ser f\u00e1cilmente rastreables en los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente. Es as\u00ed como en su momento se admiti\u00f3 que “[e]l control previo, generalizado en Colombia, ha sido funesto para la administraci\u00f3n p\u00fablica, pues ha desvirtuado el objetivo de la Contralor\u00eda al permitirle ejercer abusivamente una cierta coadministraci\u00f3n, que ha redundado en un gran poder unipersonal del control y se ha prestado tambi\u00e9n, para una engorrosa tramitolog\u00eda que degenera en corruptelas”18. \u00a0<\/p>\n
De igual forma, la Corte Constitucional reconoci\u00f3 los planteamientos esbozados en contra del sistema de control previo al admitir que la voluntad inequ\u00edvoca del constituyente del 91 hab\u00eda sido la de remover los vestigios de una metodolog\u00eda de control que transgred\u00eda los l\u00edmites de la separaci\u00f3n de funciones y atentaba contra la autonom\u00eda de la Administraci\u00f3n, para instaurar un sistema de vigilancia enfocado hacia los resultados y los balances de la actividad gestora19. Sobre este particular dijo la Corporaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cPor ello, tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda se\u00f1alado, la Constituci\u00f3n quiso \u201cdistinguir n\u00edtidamente la funci\u00f3n propiamente administrativa del Ejecutivo de la funci\u00f3n fiscalizadora de la Contralor\u00eda, pues consider\u00f3 que la confusi\u00f3n de tales funciones comportaba efectos perjudiciales para la marcha del Estado\u201d20. Esto se desprende con nitidez no s\u00f3lo del texto constitucional, que explicita que la tarea propia de estas entidades es la vigilancia y el control fiscal de la administraci\u00f3n (CP arts 119 y 267) sino, adem\u00e1s, del examen de los debates constituyentes, en donde claramente se se\u00f1al\u00f3 que “no se debe confundir la funci\u00f3n fiscalizadora con la funci\u00f3n administrativo o gubernativa, pues son de naturaleza totalmente distinta y se ejerce por actos tambi\u00e9n diferentes”21 (Sentencia C-189 de 1998 M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) \u00a0<\/p>\n
Ciertamente, a partir de lo dispuesto en los art\u00edculos 113, 119 y 267 de la Carta Pol\u00edtica, la Corporaci\u00f3n dedujo que la voluntad del constituyente hab\u00eda sido la de establecer una clara divisi\u00f3n entre las funciones de la administraci\u00f3n activa y del control fiscal. En este sentido se dijo que: \u00a0<\/p>\n
\u201c…un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministraci\u00f3n por los \u00f3rganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la funci\u00f3n ejecutiva administrativa (ordenaci\u00f3n del gasto) de la funci\u00f3n de control (verificaci\u00f3n de su legalidad y eficacia y eficiencia de gesti\u00f3n). As\u00ed, no s\u00f3lo el art\u00edculo 119 atribuye a esa entidad la \u201cvigilancia de la gesti\u00f3n fiscal\u201d sino que, adem\u00e1s, el citado informe ponencia sobre la estructura del Estado, tantas veces mencionado por la actora y por los intervinientes que coadyudan la demanda, luego de se\u00f1alar que los actos de la Contralor\u00eda no deber\u00edan ser calificados de \u201cadministrativos\u201d, aclara el sentido de esa precisi\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018En todo caso, la funci\u00f3n fiscalizadora ejercida por \u201clos organismos de vigilancia o supervisi\u00f3n financiera, contable o fiscal, de ninguna manera puede llegar a detentar poderes capaces de causar interferencia o determinar coparticipaci\u00f3n en la actividad administrativa. En otros t\u00e9rminos: en ning\u00fan caso las agencias de control de la gesti\u00f3n puramente fiscal de la administraci\u00f3n, pueden llegar a constituir paralelamente a \u00e9sta un aparato de coadministraci\u00f3n, pues en tal caso el poder de decisi\u00f3n administrativa, l\u00f3gicamente se desplazar\u00eda \u00a0irremediablemente hacia el coadministrador-contralor, el cual reunir\u00eda en sus manos no s\u00f3lo la llave de la supervigilancia de gastos, sino tambi\u00e9n los poderes de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podr\u00eda hacerse sin su voluntad y benepl\u00e1cito. \u00a0<\/p>\n
\u2018Por ello, y para evitar la llamada dictadura de los contralores, supervisores y auditores, mucho m\u00e1s grave que el de los administradores o gobernantes, es por lo que todos los ordenamientos civilizados trazan una determinaci\u00f3n tajante entre la capacidad ordenadora del gasto y la competencia supervisora del mismo. Se aspira que \u00e9sta, en ning\u00fan caso, pueda invadir la \u00f3rbita de aquella, ideal que apenas corresponde al orden natural de las cosas y que no siempre, infortunadamente, es logrado en la realidad. Ni aun los sistemas de mayor rigidez, ya bastante escasos, como el colombiano, que establecen el llamado control preventivo, pueden favorecer un esquema de supervisi\u00f3n que vaya a implicar veto a la capacidad decisoria y dispositiva de los administradores. Semejante disposici\u00f3n desplazar\u00eda los poderes plenos de la administraci\u00f3n hacia el organismo contralor, dando origen a una confusi\u00f3n de funciones verdaderamente ins\u00f3lita en que los entes jur\u00eddica y pol\u00edticamente responsables de administrar, se ver\u00edan detenidos en su actividad administrativa por una agencia de simple vigilancia a la cual el ordenamiento no le confiere ni poder ni responsabilidad alguna sobre la funci\u00f3n administrativa, y que en consecuencia, careciendo de aptitud legal para acometerla, es por ello, al mismo tiempo, jur\u00eddica y pol\u00edticamente irresponsable de los actos u omisiones propios de la administraci\u00f3n. La Constituci\u00f3n adopta el principio de la no intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda en las actividades de la administraci\u00f3n, al disponer en el inciso 2\u00ba del art. 59 que \u201cla Contralor\u00eda no ejercer\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n\u201d. Este mandato, que es determinante, y que por serlo, no se presta a dubitaciones de ning\u00fan g\u00e9nero, ni a interpretaciones casu\u00edsticas, est\u00e1 en vigor (subrayas no originales)22.\u2019\u201d (Subrayas en el original de la Sentencia C-189 de 1998. M.P. Dr Alejandro Mart\u00ednez Caballero)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Dejando de lado las cr\u00edticas al control previo, resta mencionar que el r\u00e9gimen del control posterior y selectivo adoptado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 se encuentra consagrado en el art\u00edculo 267 de la Carta, el cual dispone: \u00a0<\/p>\n
\u201cARTICULO 267. El control fiscal es una funci\u00f3n p\u00fablica que ejercer\u00e1 la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la cual vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDicho control se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr\u00e1, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.\u201d \u00a0<\/p>\n
Las caracter\u00edsticas legales de dicho control han sido definidas en la ley 42 de 1993, en virtud de la cual el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la reglamentaci\u00f3n vigente en materia de control fiscal financiero y organismos encargados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 5\u00ba de dicha normatividad prescribe los aspectos m\u00e1s relevantes de este control, a saber: \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 5o. Para efecto del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elecci\u00f3n mediante un procedimiento t\u00e9cnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal. \u00a0<\/p>\n
Para el ejercicio del control posterior y selectivo las contralor\u00edas podr\u00e1n realizar las diligencias que consideren pertinentes. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el texto de las normas citadas y con la interpretaci\u00f3n que de las mismas ha hecho la jurisprudencia constitucional, el control fiscal vigente se caracteriza por la importancia conferida a los resultados de la gesti\u00f3n administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El enfoque proyectado del nuevo sistema dirige su atenci\u00f3n a los resultados globales de la gesti\u00f3n administrativa, sin sacrificar por ello la claridad y \u00a0transparencia de la misma; persigue la evaluaci\u00f3n de los frutos recogidos por la Administraci\u00f3n y no el simple apego de la gesti\u00f3n a la norma. De all\u00ed que la evaluaci\u00f3n de las pol\u00edticas financieras que obligan a las entidades a optimizar los recursos, a obtener beneficios de la actividad desplegada y a prosperar en el ejercicio de la actividad administrativa, tambi\u00e9n sea objeto de atenci\u00f3n por parte del nuevo modelo de fiscalizaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No de otra forma se entiende que la norma haya obligado a tener en cuenta \u201cla eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales\u201d como criterios de evaluaci\u00f3n en el desempe\u00f1o de las funciones administrativas, al igual que el art\u00edculo 268-2 incluya la eficiencia, eficacia y econom\u00eda como criterios relevantes en el ejercicio de la inspecci\u00f3n ejercida por el Contralor. As\u00ed entendido, el control fiscal examina \u201cque la asignaci\u00f3n de los recursos sea la m\u00e1s conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad, los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relaci\u00f3n con sus objetivos y metas. As\u00ed mismo, se pueden identificar los receptores de la acci\u00f3n econ\u00f3mica y analizar la distribuci\u00f3n de costos y beneficios entre sectores econ\u00f3micos y sociales y entre entidades territoriales, y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente, y evaluar la gesti\u00f3n de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n, uso y explotaci\u00f3n de los mismos.\u201d23 \u00a0<\/p>\n
El car\u00e1cter selectivo del control fiscal denota, por dem\u00e1s, que no todas las operaciones de tipo administrativo tienen que estar sujetas a la inspecci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica: al organismo de control se le concede la potestad de se\u00f1alar cu\u00e1les actos jur\u00eddicos, por sus implicaciones o complejidad, deben ser objeto de la inspecci\u00f3n financiera, de gesti\u00f3n y resultado. La selectividad del sistema tiende a la identificaci\u00f3n de patrones de gesti\u00f3n antes que a la revisi\u00f3n de resultados fragmentarios e individualmente considerados; persigue una visi\u00f3n global de las operaciones o actividades administrativas en una t\u00f3nica de decidido estilo empresarial que supera los resultados obtenidos por el caduco r\u00e9gimen de control previo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con estos dos elementos, pues, se busca, evitar la interferencia en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa (coadministraci\u00f3n de los organismos de control), erradicando los vicios derivados del control previo. La Corte dijo sobre este particular que: \u00a0<\/p>\n
\u201c…la gesti\u00f3n fiscal como proceso de operaciones administrativas de explotaci\u00f3n, disposici\u00f3n y administraci\u00f3n de los recursos que constituyen el patrimonio de la Naci\u00f3n, de sus entidades descentralizadas, de los particulares as\u00ed como el recaudo de fondos, la \u00a0buena adquisici\u00f3n o enajenaci\u00f3n de bienes e inversiones se hace en forma posterior y selectiva. Esta funci\u00f3n tiende a evitar que el control incida negativamente en la administraci\u00f3n, de manera que los sujetos de este control dependan de autorizaciones previas a la ejecuci\u00f3n de sus actos, igualmente es selectiva en cuanto que no deben ser objeto de control todas las actuaciones, sino aquellas que la Contralor\u00eda estime deben ser revisadas, sin que se congestione la actividad administrativa de los sujetos controlados.\u201d (Sentencia C-167 de 1995) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, los datos que permiten identificar el control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se encuentran definidos en la misma Ley 42 de 1993. \u00a0<\/p>\n
El control financiero es \u201cel examen que se realiza, con base en las normas de auditor\u00eda, de aceptaci\u00f3n general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General\u201d (Art. 10, Ley 42 de 1993) \u00a0<\/p>\n
El control de resultado \u201ces el examen que se realiza para establecer en que medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado.\u201d(Art. 13 \u00eddem). \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el sistema conserva el control de legalidad que consiste, seg\u00fan el art\u00edculo 11 de la Ley 42 de 1993, en la \u201ccomprobaci\u00f3n que se hace de las operaciones financieras, administrativas, econ\u00f3micas y de otra \u00edndole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables\u201d. \u00a0<\/p>\n
Identificados los datos m\u00e1s relevantes del sistema de control fiscal adoptado por la Carta de 1991, esta Corporaci\u00f3n procede con el an\u00e1lisis de la Ley 598 de 2000 en cuanto tiene que ver con los cargos de la demanda. \u00a0<\/p>\n
4. An\u00e1lisis de las normas acusadas \u00a0<\/p>\n
El estudio que antecede se ha dedicado a explicar cu\u00e1les son las caracter\u00edsticas fundamentales del control fiscal en Colombia, as\u00ed como a evidenciar c\u00f3mo el sistema tradicional de control previo fue sustituido por el sistema de control posterior, del cual se expusieron los preceptos b\u00e1sicos. \u00a0<\/p>\n
El actor de esta demanda cuestiona la validez constitucional de la Ley 598 de 2000 en cuanto que, seg\u00fan su parecer, \u00e9sta habr\u00eda concedido a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica funciones que implican el retorno al sistema del control previo, confinado por la Carta del 91. \u00a0<\/p>\n
En este contexto, resulta imperioso abordar el estudio particular de las normas que integran la Ley 598 de 2000, ya que s\u00f3lo desde dicho an\u00e1lisis y desde las conclusiones extra\u00eddas en la parte general de esta providencia puede verificarse si, en efecto, las disposiciones contenidas en dicha ley implican un retroceso al sistema de control fiscal previo proscrito por la Constituci\u00f3n del 91, o si, por el contrario, comportan una modalidad de control que compagina con el esquema posterior y selectivo del nuevo Estatuto Fundamental. \u00a0<\/p>\n
A. La Ley 598 de 2000 y el SICE \u00a0<\/p>\n
La Ley 598 de 2000 instaura en Colombia un novedoso sistema de informaci\u00f3n dedicado a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la Administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejan recursos p\u00fablicos: el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 598 de 2000 no establece un cat\u00e1logo detallado de las funciones que cumple el SICE; esta informaci\u00f3n es suministrada por el reglamento de organizaci\u00f3n y operaci\u00f3n del sistema, expedido por el Contralor General de la Rep\u00fablica mediante la Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica 05313 de 200224 (que modific\u00f3 la Resoluci\u00f3n 05296 de 2001).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como el hecho de que el control judicial encargado a la Corte debe limitarse al an\u00e1lisis de constitucionalidad de normas de rango legal, la Corporaci\u00f3n est\u00e1 inhabilitada para hacer juicio alguno sobre las disposiciones de orden reglamentario que desarrollan, definen y delimitan las funciones del SICE, el CUBS y el RUPR. Pese a lo anterior y con el fin de aportar una visi\u00f3n global del sistema (visi\u00f3n que no ofrecen los siete art\u00edculos de la Ley 598), esta Corporaci\u00f3n har\u00e1 breve menci\u00f3n a algunas de las disposiciones reglamentarias que desarrollan el funcionamiento del SICE, las cuales provienen, finalmente, de la Exposici\u00f3n de Motivos presentada por la Contralor\u00eda General y debatida ante el Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, que posteriormente dio lugar a la expedici\u00f3n de la Ley de la referencia. En este sentido, los antecedentes legislativos tambi\u00e9n ser\u00e1n una gu\u00eda para la descripci\u00f3n del sistema que va a estudiarse. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed entonces, hay que comenzar por decir que, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 598, el SICE est\u00e1 integrado por una serie de subsistemas, m\u00e9todos, principios e instrumentos que garantizan el ejercicio del control fiscal de conformidad con los actos administrativos que expida el Contralor General de la Rep\u00fablica, los cuales ser\u00e1n expuestos aqu\u00ed en su momento. \u00a0<\/p>\n
Al SICE lo integran dos elementos primarios que son el CUBS y el RUPR.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El CUBS \u2013Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios- es un sistema de informaci\u00f3n que contiene los c\u00f3digos, identificadores y estandarizaciones de los bienes y servicios que com\u00fanmente contratan las entidades estatales. En \u00e9l se incluye el universo de productos que pueden adquirir las entidades p\u00fablicas. En el CUBS se halla la lista de los bienes o servicios, identificados individualmente, agrupados por clases y codificados. El CUBS se actualiza constantemente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con la Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica 05313 de 2002, el SICE est\u00e1 integrado por otros dos elementos de informaci\u00f3n: la Central de Precios, que es una base de datos que consolida los precios ofrecidos por los proveedores con el NIT asignado para cada bien o servicio ofrecido, y el CICE, que es el centro de Informaci\u00f3n para la Contrataci\u00f3n Estatal, el cual est\u00e1 encargado de recibir toda la informaci\u00f3n concerniente a la contrataci\u00f3n y de sistematizarla para ponerla a disposici\u00f3n de las entidades p\u00fablicas y de los particulares que administran dineros p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, y esto constituye un aspecto crucial para el estudio de su metodolog\u00eda, el SICE funciona a trav\u00e9s del Internet, es decir, la inclusi\u00f3n de los datos que constituyen las bases de informaci\u00f3n del SICE se hace v\u00eda electr\u00f3nica, a trav\u00e9s de la Web, al paso que la consulta de las mismas utiliza similar canal de acceso. La idea es hacer p\u00fablica la informaci\u00f3n de la actividad contractual, de modo que pueda ser consultada, monitoreada y evaluada por cualquier persona que se interese en ella. \u00a0<\/p>\n
B. Finalidades del SICE \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con lo prescrito en la Ley 598 de 2000, el fin primordial \u00a0del SICE es el de proveer herramientas concretas para la vigilancia de la actividad contractual de la Administraci\u00f3n y de los particulares que administran recursos p\u00fablicos. El art\u00edculo 5\u00ba de la Ley de la referencia advierte que es deber de las entidades p\u00fablicas, as\u00ed como de los particulares encargados del manejo de dineros p\u00fablicos, consultar el CUBS y el RUPR para la elaboraci\u00f3n de los planes de compra y para la adquisici\u00f3n de bienes y servicios; a lo cual se une el art\u00edculo 6\u00ba para ordenar que los contratos estatales que deban ser publicados cuenten con los precios unitarios y con los c\u00f3digos de bienes y servicios registrados en el CUBS. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s de los objetivos claramente definidos por el legislador, cabe resaltar en este an\u00e1lisis las razones que movieron al Congreso de la Rep\u00fablica a tramitar el proyecto de ley presentado por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, que configurar\u00eda el Sistema de Informaci\u00f3n para la Contrataci\u00f3n Estatal \u2013SICE-. \u00a0<\/p>\n
En la ponencia para segundo debate presentada ante el Senado de la Rep\u00fablica -c\u00e9lula legislativa en la que fue presentada el proyecto de Ley-, el senador ponente, Efra\u00edn Cepeda Sarabia, sostuvo que la principal raz\u00f3n de ser del SICE la constituye el esfuerzo adelantado por el organismo de control para combatir la corrupci\u00f3n en el pa\u00eds, la cual ha alcanzado niveles notoriamente altos al punto que Colombia, seg\u00fan el informe presentado por la Organizaci\u00f3n No Gubernamental, Transparencia Internacional, ocupa el puesto 28 en la lista de los pa\u00edses m\u00e1s corruptos del mundo. \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con las motivaciones de la ponencia, los senadores que pusieron a consideraci\u00f3n el proyecto comparten \u201cel sentido anticorrupci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u2013CGR-, y en especial en crear un mecanismo de control que permita hacerle un seguimiento a una cifra tal, como lo es el 40% del gasto del sector p\u00fablico, el cual en nuestro medio se destina a la contrataci\u00f3n para la adquisici\u00f3n de bienes, y para el caso representa en los tres niveles de nuestra organizaci\u00f3n estatal una cifra cercana a los $26 billones, cuant\u00eda que en t\u00e9rminos relativos se puede comparar con toda una inversi\u00f3n social de 3 a 4 a\u00f1os en la administraci\u00f3n nacional.\u201d Y contin\u00faa la ponencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la ciudadan\u00eda colombiana no es entendible c\u00f3mo a nivel de las diferentes instancias estatales existe una desproporci\u00f3n de precios en lo que respecta a la multitud de compras que hacen las diferentes entidades nacionales, departamentales y municipales. No descartamos factores como el territorial y la distancia entre proveedores y compradores. Pero no constituye excusa esto, porque como sucede en muchas ocasiones, la compra de computadores llegue a superar los est\u00e1ndares de precio internacional. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn tal sentido, se hace necesario \u2018poner en marcha una central de Informaci\u00f3n para la Contrataci\u00f3n Estatal, dentro de la cual se encuentre el mecanismo de recios de Referencia, que permita conocer de manera oportuna y transparente la informaci\u00f3n relacionada con los precios de bienes y servicios que los proveedores est\u00e1n en capacidad de suministrarles a las entidades p\u00fablicas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2018El prop\u00f3sito fundamental del sistema es asegurar que las adquisiciones que realice el Estado se encuentren en un nivel de razonabilidad con los precios de referencia que posee el SICE, garantizando una contrataci\u00f3n sin detrimento de sus recursos25\u2019.\u201d (Gaceta del Congreso N\u00b0 422 de 1999) \u00a0<\/p>\n
Por su parte, la ponencia para primer debate al proyecto de Ley de la referencia (201-C\u00e1mara), manifiesta: \u00a0<\/p>\n
\u201cSe persigue con este proyecto dotar a la Administraci\u00f3n P\u00fablica y a la comunidad en general, de un Sistema de Informaci\u00f3n, que los provea de datos y cifras actualizadas, veraces y da f\u00e1cil acceso, necesarios para realizar con mayores elementos de juicio un an\u00e1lisis del mercado; y que a su vez, sirva de referencia y coadyuve en la Planificaci\u00f3n; programaci\u00f3n Control y Ejecuci\u00f3n del Plan de Compras de todas las entidades.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon la aprobaci\u00f3n y desarrollo de este proyecto de ley, suministramos a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, \u00a0de un mecanismo indispensable para conocer a ciencia cierta, qu\u00e9 es lo que est\u00e1 pasando con la Contrataci\u00f3n Estatal.\u201d (Gaceta del Congreso N\u00b0 570 del 22 de diciembre de 1999) \u00a0<\/p>\n
Finalmente, es la propia Contralor\u00eda la que se\u00f1ala que el SICE opera como un sistema de \u201cinformaci\u00f3n, ordenaci\u00f3n y control a cargo de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, que integra todas las cifras del proceso de contrataci\u00f3n estatal, con el fin de confrontarlas en l\u00ednea y en tiempo real con los precios de referencia que posee la central de informaci\u00f3n, garantizando una contrataci\u00f3n sin detrimento de los recursos del Estado.\u201d26 \u00a0<\/p>\n
C. Conclusiones sobre el SICE \u00a0<\/p>\n
De lo dicho precedentemente se colige que el SICE es un sistema eminentemente informativo que persigue darle transparencia y publicidad a los contratos celebrados con dineros p\u00fablicos, con el fin de disminuir los niveles de corrupci\u00f3n que aquejan a la Administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
El SICE contiene los precios de los bienes y servicios que la Administraci\u00f3n com\u00fanmente compra y contrata, de manera que estos se vuelven f\u00e1cilmente identificables y constatables, cosa que se logra con la nomenclatura incluida en el CUBS. Tambi\u00e9n contiene la identificaci\u00f3n de los proveedores y los precios a los cuales dichos proveedores ofrecen sus bienes y servicios, informaci\u00f3n que reposa en la base de datos del RUPR. \u00a0Los responsables de celebrar actos jur\u00eddicos que comprometan dineros p\u00fablicos est\u00e1n en el deber de acudir al SICE para informarse acerca de los bienes y servicios exigidos por el normal desenvolvimiento de sus funciones administrativas. El SICE est\u00e1 destinado a ofrecer informaci\u00f3n real y actualizada -gracias al sistema de consulta y actualizaci\u00f3n v\u00eda internet- de los elementos m\u00e1s importantes en los procesos de contrataci\u00f3n estatal, cuyo conocimiento debe estar en manos de las entidades estatales. \u00a0<\/p>\n
Visto desde esta perspectiva, el SICE constituye una herramienta de consulta que permite averiguar por los bienes ofrecidos a la administraci\u00f3n p\u00fablica estableciendo los mejores precios ofrecidos en el mercado; permite consultar qui\u00e9nes los ofrecen y en d\u00f3nde se ofrecen. Como se infiere de su descripci\u00f3n, es indudable que el sistema redunda en beneficio de la efectividad de la gesti\u00f3n administrativa ya que ofrece a los encargados de los procesos de contrataci\u00f3n mayores elementos de juicio a la hora de contratar. Dado que la consulta del SICE arroja resultados reales y actualizados de las diferentes opciones de compra, las entidades cuentan con la posibilidad de escoger, de entre las diferentes propuestas, la que resulte m\u00e1s conveniente a los intereses de la Administraci\u00f3n. Nadie dudar\u00eda, en este sentido, de que el SICE permite la realizaci\u00f3n de algunos de los principios m\u00e1s relevantes de la funci\u00f3n administrativa, como son la moralidad \u2013en tanto que permite la sana competencia entre los proveedores de los servicios ofrecidos al Estado-, la eficacia \u2013conferida por la misma rapidez en la consulta-, la econom\u00eda \u2013garantizada por la escogencia de las mejores opciones de compra-, la celeridad y la imparcialidad \u2013representada en la objetividad de los criterios de contrataci\u00f3n27-, etc. (Art. 209 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica) \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, no obstante el reconocimiento de que el SICE es un sistema que contribuye a la realizaci\u00f3n de los principios que inspiran la funci\u00f3n administrativa, resulta conveniente anotar que la reflexi\u00f3n instigadora del debate no fue precisamente la benevolencia del m\u00e9todo, sino el hecho de que el mismo est\u00e9 encomendado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. En este sentido cabe formular de nuevo la pregunta: \u00bfla conducci\u00f3n de un sistema de informaci\u00f3n en el que figuran los elementos m\u00e1s relevantes del proceso de contrataci\u00f3n, implica, por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el ejercicio de un control previo a la contrataci\u00f3n estatal? \u00a0<\/p>\n
Como primera medida debe recordarse que la raz\u00f3n que motiv\u00f3 la proscripci\u00f3n del sistema de control fiscal previo en Colombia fueron los efectos perjudiciales de su implementaci\u00f3n en el normal desenvolvimiento de la funci\u00f3n administrativa. Con esta eliminaci\u00f3n se pretendi\u00f3 erradicar la coadministraci\u00f3n de los organismos de control, que antes de la Carta de 1991 interven\u00edan en los procesos de contrataci\u00f3n p\u00fablica al punto de condicionar o incluso vetar la capacidad contractual de las entidades del Estado. El vicio fundamental detectado en el esquema consist\u00eda en que la intervenci\u00f3n temprana de la Contralor\u00eda imped\u00eda la celebraci\u00f3n de los contratos cuando quiera que se verificaba el incumplimiento de los requisitos legales de contrataci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Desde esta \u00f3ptica, si se llegare a comprobar que al asumir el dise\u00f1o, administraci\u00f3n y regulaci\u00f3n del SICE, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica adquiere la potestad de condicionar o impedir el desempe\u00f1o de la funci\u00f3n administrativa -reflejada en el ejercicio de la facultad contractual-, entonces habr\u00eda que concluir que, a pesar de las ventajas de esa metodolog\u00eda, su asignaci\u00f3n al organismo de control constituye un retroceso hacia el control previo, superado ya por el r\u00e9gimen constitucional vigente. \u00a0<\/p>\n
Si, por el contrario, se verifica que esta intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda no autoriza al \u00f3rgano de control a adoptar decisiones anteriores al contrato que puedan conducir a la postergaci\u00f3n, suspensi\u00f3n o modificaci\u00f3n del mismo, entonces habr\u00e1 que deducir que el sistema informativo a que se contrae la Ley 598 de 2000 no constituye mecanismo alguno de control previo. \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, esta Corporaci\u00f3n considera que el Sistema de Informaci\u00f3n de la Contrataci\u00f3n Estatal \u2013SICE- implicar\u00eda la ejecuci\u00f3n de un control perfilado hacia la co-administraci\u00f3n, es decir, reincidir\u00eda en los vicios del control fiscal previo, si la Contralor\u00eda estuviera facultada para descalificar aut\u00f3nomamente las propuestas que los proveedores publican a trav\u00e9s del SICE y para ejercer un control sobre los precios por ellos ofrecidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, de llegarse a verificar que la implementaci\u00f3n del SICE confiere al organismo de control la potestad de condicionar, conducir, coartar, inducir u obligar la escogencia de los elementos constitutivos del contrato por parte de las entidades p\u00fablicas o, en su caso, de los particulares, no habr\u00eda conclusi\u00f3n distinta a la de considerar que el dise\u00f1o legal del sistema se opone al esquema de control fiscal previsto por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y que, por tanto, la Ley 598 es contraria a la Carta. \u00a0<\/p>\n
En definitiva, el sistema de informaci\u00f3n para la vigilancia de la contrataci\u00f3n estatal incurrir\u00eda en los defectos del control previo si se lo entendiera, no ya como un mecanismo de informaci\u00f3n que propugna la agilizaci\u00f3n de los procesos de contrataci\u00f3n, estimula la transparencia, facilita la consulta de las opciones, aumenta el esp\u00edritu de competencia entre los oferentes y propicia el control social de la actividad contractual de las Administraci\u00f3n, sino como un mecanismo de aprobaci\u00f3n temprana de las opciones con que cuentan las entidades p\u00fablicas para celebrar contratos. \u00a0<\/p>\n
5. Exequibilidad de la Ley 598 de 2000 \u00a0<\/p>\n
Analizadas las disposiciones legales que establecen los aspectos generales del Sistema de Informaci\u00f3n para la Contrataci\u00f3n Estatal, esta Corte encuentra que el mecanismo de operaci\u00f3n del SICE no instaura un nuevo control previo en el ordenamiento jur\u00eddico local. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior por cuanto que el sistema de operaci\u00f3n del SICE no concede a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica herramienta alguna que le permita verificar el cumplimiento previo de los requisitos contractuales exigidos a la entidad o al particular que administra bienes p\u00fablicos y, por consiguiente, que la faculte para aprobar o improbar la ejecuci\u00f3n del gasto. En estos t\u00e9rminos, la sujeci\u00f3n del contrato a las previsiones del SICE no implica, por parte de la Contralor\u00eda, una revisi\u00f3n anticipada de las transacciones o de las operaciones que sirven de soporte a los actos jur\u00eddicos mediante los cuales las entidades o los particulares comprometen el tesoro nacional. \u00a0<\/p>\n
No consiste aquello \u2013y en este punto valga recordar los componentes identificadores del control previo- una verificaci\u00f3n num\u00e9rico-legal entre el monto del gasto y su concordancia con la partida presupuestal asignada a la entidad p\u00fablica, como tampoco es una verificaci\u00f3n de que el sujeto que ordena el gasto haya sido el autorizado para hacerlo; no implica la constataci\u00f3n de que los avances en dinero hayan sido legalizados con anterioridad a su ejecuci\u00f3n ni implica el establecimiento de la exactitud en las operaciones matem\u00e1ticas respaldadas en documentos, facturas comprobantes u \u00f3rdenes de compra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mediante el cumplimiento de las reglas de consulta del SICE el Contralor General no intervinie en el proceso contractual, toda vez que la entidad p\u00fablica o el particular que administra bienes p\u00fablicos conservan plena autonom\u00eda para decidir cu\u00e1les de las propuestas, ofrecidas p\u00fablica y democr\u00e1ticamente a trav\u00e9s de la Internet por todos los aspirantes a contratistas, resulta m\u00e1s convenientes al contrato que pretende ser celebrado. \u00a0<\/p>\n
Como se trata de un sistema de informaci\u00f3n que tiende a la realizaci\u00f3n de la transparencia, objetividad y moralidad de la funci\u00f3n contractual, el SICE opera como un instrumento democr\u00e1tico del m\u00e1s alto acceso, en el que pueden participar todos los ciudadanos que pretendan convertirse en contratistas del Estado. La Contralor\u00eda, en consecuencia, no est\u00e1 habilitada para analizar o calificar, desde el punto de vista econ\u00f3mico, las ofertas formuladas por los aspirantes a contratistas del Estado, ya que de hacerlo condicionar\u00eda la escogencia de los elementos constitutivos de los eventuales contratos p\u00fablicos, incurriendo con ello en una de las pr\u00e1cticas prohibidas por el art\u00edculo 267 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Ni los listados de bienes y servicios ni las bases de datos de los proveedores, m\u00e1s los precios ofrecidos por \u00e9stos, constituyen condicionamiento alguno para la celebraci\u00f3n del contrato: aquellos operan como cat\u00e1logo gu\u00eda o referencia cruzada que permite escoger la opci\u00f3n m\u00e1s favorable a las necesidades de la negociaci\u00f3n. Evidentemente que la obligaci\u00f3n que tienen los actores p\u00fablicos de consultar las bases de datos del SICE implica un deber adicional de responsabilidad para con el manejo de los dineros p\u00fablicos, que eventualmente repercutir\u00e1 en los procesos de revisor\u00eda fiscal realizados por la Contralor\u00eda. No obstante, mientras esa consulta se realice y las entidades p\u00fablicas verifiquen las condiciones econ\u00f3micas y financieras m\u00e1s favorables al contrato por realizarse, que, dicho sea de paso, es su obligaci\u00f3n, aquellas conservan plena autonom\u00eda y libertad en la celebraci\u00f3n de sus contratos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre este particular, cabe mencionar que mediante Sentencia C-892 de 2001, la Corte Constitucional emiti\u00f3 pronunciamiento de fondo respecto de la inexequibilidad del par\u00e1grafo \u00fanico del art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 598 de 2000, estableciendo algunas precisiones que avalan la constitucionalidad del sistema de informaci\u00f3n objeto del presente estudio y refuerzan el argumento de la libertad contractual de la Administraci\u00f3n, no obstante la existencia de las listas del SICE. Los siguientes fueron los planteamientos de la Corte:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Ley 598 de 2000 tiene como finalidad establecer un sistema de informaci\u00f3n para la vigilancia de la contrataci\u00f3n estatal, uno de cuyos componentes es la existencia de un registro de precios de referencia, que sin ser vinculante para las entidades estatales o para los proponentes, si permite detectar los casos en los cuales la contrataci\u00f3n se realiza por fuera de los umbrales que el sistema permite establecer, en orden a indagar las razones que explican tal situaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed sobre este particular en la ponencia para Segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes se expres\u00f3 que: \u201cTodo actor p\u00fablico tendr\u00e1 que solicitarle a la Central de Informaci\u00f3n, antes de contratar, el umbral de precios en el \u00e1mbito local, regional y nacional, del bien en referencia, identificado con el c\u00f3digo \u00fanico. De esa manera, cuando el funcionario p\u00fablico toma la decisi\u00f3n de compra, tiene un elemento de informaci\u00f3n por excelencia sobre los precios del mercado, por lo cual posteriormente no puede aducir desconocimiento. Tal como se indic\u00f3 atr\u00e1s, los elementos que hacen posible la corrupci\u00f3n son, por una parte, el sobreprecio, el cual se expresa en la diferencia que hay entre el precio del mercado y los precios de las propuestas recibidas por el Estado; y por otra, el sub-precio, que es una pr\u00e1ctica frecuente utilizada para el lavado de activos.\u201d \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201c…Porque establecer unos precios de referencia, que en la pr\u00e1ctica obliguen a los contratistas del Estado, para ser competitivos, a hacer sus ofertas dentro de los umbrales del sistema, podr\u00eda conducir a situaciones de inequidad, por la demora, variable seg\u00fan las entidades y las regiones, en el pago.\u201d \u00a0<\/p>\n
Lo que sucede, y tal vez sea \u00e9ste el razonamiento que instiga la demanda, es que la Ley 598 de 2000 s\u00ed permite la presencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en el tr\u00e1mite de la contrataci\u00f3n estatal, que aunque podr\u00eda ser interpretado como un control anticipado del acto jur\u00eddico, no lo es, en la medida en que no constituye interferencia alguna en la celebraci\u00f3n del negocio28. Ciertamente no podr\u00eda considerarse que la simple gesti\u00f3n de la red de informaci\u00f3n por parte de la Contralor\u00eda General implique, por s\u00ed misma, el ejercicio del control fiscal; esta gesti\u00f3n no es controladora. \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n que, por virtud del manejo del SICE, realiza la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es de naturaleza preventiva y va encaminada a facilitar el ejercicio del control posterior y selectivo mediante el suministro de una informaci\u00f3n crucial para las entidades p\u00fablicas y los particulares que administra bienes p\u00fablicos, que les permite conocer el estado de los precios y las condiciones de oferta de los mismos. Como lo dice la propia Contralor\u00eda, el SICE permite focalizar el ejercicio del control fiscal mediante la identificaci\u00f3n de los sectores en donde la contrataci\u00f3n p\u00fablica se realiza por fuera de los par\u00e1metros del mercado. Esta es la principal herramienta con que cuenta la Contralor\u00eda para definir las pol\u00edticas de control selectivo, que tienen que ver, como se adelant\u00f3, no con la verificaci\u00f3n particular e individual de las transacciones realizadas por la Administraci\u00f3n, sino con la verificaci\u00f3n global de las tendencias contractuales de la Administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
En esta medida, el argumento seg\u00fan el cual el legislador no puede asignar a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica m\u00e1s funciones que las que le asigna la Carta Pol\u00edtica, o funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizaci\u00f3n, pierde contundencia. En efecto, de conformidad con el art\u00edculo 268-13 superior, el legislador se encuentra autorizado para conferir a la Contralor\u00eda funciones adicionales a las establecidas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0Es claro que pese a que el legislador cuenta con el aval constitucional para atribuir a la Contralor\u00eda funciones no espec\u00edficamente asignadas en el art\u00edculo 268, \u00e9stas deben encajar en el esquema general de control posterior y selectivo29. En el caso de la Ley 598, por los argumentos que se desarrollaron en esta ponencia as\u00ed como por el an\u00e1lisis de las normas demandadas, el legislador ha conferido a la Contralor\u00eda funciones acordes con el ejercicio del control fiscal posterior y selectivo, que no s\u00f3lo lo permiten sino que lo facilitan y optimizan. \u00a0<\/p>\n
Como bien lo sostiene la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes del proyecto que corresponde a Ley de la referencia, \u201cel SICE constituye un elemento coadyuvante del proceso de an\u00e1lisis de mercado y de la selecci\u00f3n objetiva de los contratistas para las entidades que se rijan por el Estatuto General de Contrataci\u00f3n. Desde el punto de vista t\u00e9cnico, la posibilidad de consultar en forma previa la oferta que exista sobre un producto en particular, les permitir\u00e1 adecuar de manera racional los planes de compras, y al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico contar con una base presupuestal realista y fundada en los precios reflejados por el mercado, y no por referencias de contrataciones anteriores, que a\u00f1o tras a\u00f1o han sido expuestas a las distorsiones de la contrataci\u00f3n actual.\u201d30 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, y para concluir el presente juicio de constitucionalidad, esta Corporaci\u00f3n considera que la Ley 598 de 2000 no ha implementado un nuevo sistema de control fiscal en Colombia que recoja la metodolog\u00eda del control previo, eliminado por la Carta Pol\u00edtica de 1991, y que por tanto, sus disposiciones se adecuan a los par\u00e1metros fijados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, la Ley de la referencia ser\u00e1 declarada exequible, pero exclusivamente en relaci\u00f3n con el cargo analizado en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
VII. DECISION \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la Ley 598 de 2000 \u00a0\u201cPor la cual se crean el Sistema de Informaci\u00f3n para la Vigilancia de la Contrataci\u00f3n Estatal, SICE, el Cat\u00e1logo \u00danico de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro \u00danico de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso com\u00fan en la Administraci\u00f3n P\u00fablica y se dictan otras disposiciones\u201d , pero exclusivamente en relaci\u00f3n con el cargo analizado en la providencia. \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
JAIME ARA\u00daJO RENTERIA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALFREDO BELTR\u00c1N SIERRA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MANUEL JOS\u00c9 CEPEDA ESPINOSA \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
JAIME C\u00d3RDOBA TRIVI\u00d1O \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
RODRIGO ESCOBAR GIL \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALVARO TAFUR GALVIS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
CLARA IN\u00c9S VARGAS HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA MENDEZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 En Sentencia C-167 de 1995 (M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que \u201cning\u00fan ente, por soberano o privado que sea, puede abrograrse (sic) el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos p\u00fablicos o bienes de la comunidad….\u201d \u00a0<\/p>\n
2 La misma Sentencia C-167\/95, al estudiar la exequibilidad del art\u00edculo 88 del Decreto 410 de 1971, que le otorgaba a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la potestad de ejercer el control fiscal sobre las c\u00e1maras de comercio, adujo que el Estado puede delegar en los particulares el ejercicio de ciertas funciones p\u00fablicas y que en dicha delegaci\u00f3n, aquellos pueden quedar sometidos al control fiscal de las entidades estatales cuando quiera que el ejercicio de dichas funciones implique el manejo de dineros p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
3 SC-529\/93 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). V\u00e9anse, tambi\u00e9n, las SC-586\/95 (MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) y SC-570\/97 (MP. Carlos Gaviria D\u00edaz). \u00a0<\/p>\n
4 C-529\/93 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 “El principio superior sobre el cual se basa toda teor\u00eda de control de la \u00a0funci\u00f3n p\u00fablica, es la soberan\u00eda nacional, es decir, el poder que posee la Naci\u00f3n, por conducto \u00a0de sus representantes, no solamente \u00a0al fijar los ingresos y los gastos p\u00fablicos seg\u00fan las necesidades \u00a0generales sino de \u00a0asegurarse al mismo tiempo, que los fondos han \u00a0quedado realmente afectados a los fines para los cuales fueron creados y destinados. (Alfonso Palacio Rudas citado por Jacobo P\u00e9rez Escobar. Derecho Constitucional \u00a0Colombiano. Ediciones Librer\u00eda el Profesional 1987). \u00a0<\/p>\n
6 G\u00f3mez Latorre, Armando. \u201cAntecedentes Hist\u00f3ricos de la Contralor\u00eda\u201d, en Econom\u00eda Colombiana, Revista de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, (CGR) Bogot\u00e1, N\u00b0 150, 1983. Pg. 52, citado por Uriel Alberto Amaya Olaya \u00a0en \u201cFundamentos constitucionales del Control Fiscal\u201d, Ediciones Umbral, Bogot\u00e1, 1996. pg. 26. \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Uriel Alberto Amaya Olaya, ob. Cit. P\u00e1g. 27 \u00a0<\/p>\n
8 As\u00ed lo reconocer\u00eda el informe presentado al gobierno nacional en 1922 por la Misi\u00f3n Kemmerer: \u201cla labor de la Corte de Cuentas, en cuanto al examen de aquellas, es de poca utilidad, debido a que el examen se demora extraodinariamente. Una gran parte del m\u00e9rido de un examen consiste en la propia revisi\u00f3n de los empleados del Gobierno a fin de que puedan corregirse inmediatamente las pr\u00e1cticas que no sean satisfactorias.\u201d \u00a0<\/p>\n
9 Para una relaci\u00f3n pormenorizada del proceso hist\u00f3rico de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, cons\u00faltese http:\/\/www.contraloriagen.gov.co\/orgayfunciones\/html\/index.htm \u00a0<\/p>\n
10 \u201cEl control fiscal como espacio social de control estaba determinado por la unidad entre lo pol\u00edtico y lo econ\u00f3mico que imprimieron un modelo de desarrollo y la transformaci\u00f3n del Estado, el control fiscal se mantuvo dentro de esta racionalidad, el cual no lleg\u00f3 a identificarse con las necesidades de desarrollo de la sociedad en su conjunto.\u201d D\u00edaz Bautista, Omar, \u201cEl control fiscal en el proce4so de transformaci\u00f3n del Estado moderno colombiano 1880-1930\u201d En Econom\u00eda Colombiana, Revista de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, N\u00b0 257, p\u00e1g 37. Citado por Uriel Humberto Amaya Olaya, Ob.Cit. \u00a0<\/p>\n
11 El control previo ejercido por la Contralor\u00eda se efectuaba durante la etapa de contrataci\u00f3n y consist\u00eda en una verificaci\u00f3n anterior a la celebraci\u00f3n del contrato por parte del funcionario de la Contralor\u00eda encargado del control fiscal de la entidad p\u00fablica. Para estos efectos, el Decreto 911 de 1932 preve\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 9\u00ba. Aunque se ci\u00f1an a las leyes vigentes, ser\u00e1n requisitos indispensables previos a la celebraci\u00f3n de cualquier contrato u otra forma de compromiso que implique erogaci\u00f3n de fondos del Tesoro Nacional de mil pesos ($1.000) moneda legal o mas: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) \u00a0<\/p>\n
\u201cc) Que el funcionario que ha de celebrarlo, someta al Contralor General una copia del contrato o convenio proyectado para que el Contralor General certifique la partida que hubiere disponible en la respectiva vigencia discal. Dicho certificado del Contralor General debe acompa\u00f1arse al contrato proyectado, del cual formar\u00e1 parte integrante, y la cantidad as\u00ed afectada no estar\u00e1 disponible en lo sucesivo para ser gastada de distinta manera, a menos que el Gobierno quede libre de aquel contrato u obligaci\u00f3n. Se entiende que esta reserva es v\u00e1lida por el tiempo que fijan las leyes sobre la materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11. Todos los contratos celebrados con los requisitos previos establecidos en los art\u00edculos anteriores, ser\u00e1n registrados en el Departamento de Contralor\u00eda, donde quedar\u00e1 archivada una copia de cada uno de ellos…\u201d \u00a0<\/p>\n
12 Acto Legislativo N\u00b0 1 de 1945. Art. 93 \u00a0<\/p>\n
13 De conformidad con el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 20 de 1975, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica estaba autorizada para aplicar sobre las dependencias incluidas en el presupuesto Nacional, los sistemas de control fiscal que hab\u00eda venido empleando dentro de sus etapas integradas de \u201ccontrol previo\u201d, \u201ccontrol preceptivo\u201d y \u201ccontrol posterior\u201d. \u00a0<\/p>\n
14 Younes Moreno, Diego. R\u00e9gimen del Control Fiscal. Editorial Temis, p\u00e1g 87. Bogot\u00e1, 1987 \u00a0<\/p>\n
15 Lascarro, Leopoldo \u201cAdministraci\u00f3n Financiera y el Control Fiscal\u201d, citado por Abel Cruz Santos, \u201cel presupuesto colombiano\u201d, Editorial Temis, 1963, p\u00e1g 245. Citado a su vez por Diego Younes Moreno, R\u00e9gimen del Control Fiscal y del Control Interno. Editorial Legis, tercera edici\u00f3n, Bogot\u00e1, 1998, P\u00e1g. 192 \u00a0<\/p>\n
16 \u201cNaturalmente que la intenci\u00f3n de separar las funciones de administraci\u00f3n y vigilancia responde a la necesidad de asegurar que los organismos de control act\u00faen con plena objetividad, imparcialidad e independencia, porque no ser\u00eda l\u00f3gico que luego de haber intervenido en la ejecuci\u00f3n de ciertas actividades, un organismo se convirtiera desapasionadamente en juez de s\u00ed mismo.\u201d(Sentencia C-089 de 2001. M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) \u00a0<\/p>\n
17 Seg\u00fan los planteamientos formulados en la Directiva Presidencial N\u00b0 2 de 1994, \u201cla Constituci\u00f3n de 1991 produjo un viraje importante en el ejercicio de la funci\u00f3n del control fiscal en el pa\u00eds. Cabe recordar que el diagn\u00f3stico que debati\u00f3 en su momento la Asamblea no era alentador: el control fiscal estaba circunscrito b\u00e1sicamente a la auditor\u00eda de cuentas y al control previo; las pr\u00e1cticas de control existentes permit\u00edan la diluci\u00f3n de la responsabilidad de la alta direcci\u00f3n; el control previo ejercido por la Contralor\u00eda General se hab\u00eda convertido fundamentalmente en un sofisma que entrababa la administraci\u00f3n y lo m\u00e1s grave, con el correr del tiempo se asociaba no con buenas pr\u00e1cticas de gesti\u00f3n sino con una inconveniente coadministraci\u00f3n, que a la postre redundaba en una creciente interferencia pol\u00edtica en la gesti\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
18 Gaceta Constitucional N\u00ba 53 p\u00e1g. 19 \u00a0<\/p>\n
19 \u201cDe esta manera, el control tradicional de la Contralor\u00eda \u00a0(num\u00e9rico-legal) cambia ahora su \u00e9nfasis, para concentrarse en un control de evaluaci\u00f3n de los resultados globales de la gesti\u00f3n administrativa\u201d RESTREPO, Juan Camilo. \u201cHacienda P\u00fablica\u201d. 2\u00aa. Edici\u00f3n. Universidad Externado de Colombia.1994. P\u00e1g.279. \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-100 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 6 \u00a0<\/p>\n
21 Cf Hernando Herrera et al. “Informe Ponencia \u00a0sobre Estructura del Estado” en\u00a0 Gaceta Constitucional No 59, p 10. \u00a0<\/p>\n
22 Hernando Herrera et al. “Informe Ponencia \u00a0sobre Estructura del Estado” en\u00a0 Gaceta Constitucional No 59, p 10 \u00a0<\/p>\n
23 Art. 8 ley 42\/93 por la cual se organiza el sistema de control fiscal financiero. \u00a0<\/p>\n
24 La Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica 05313 de 2002 ha sido modificada en aspectos puntuales por las resoluciones 05314, 05339, 05373, todas de 2002. \u00a0<\/p>\n
25 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Exposici\u00f3n de motivos Proyecto de Ley n\u00famero 92 de 1999. Pagina 8-9 \u00a0<\/p>\n
26 http:\/\/www.contraloriagen.gov.co\/sice\/html\/ (Consultada el 31 de julio de 2002) \u00a0<\/p>\n
27 Luego de que el proyecto fuera aprobado en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, el representante ponente, Diego Turbay Cote, se pronunci\u00f3 as\u00ed sobre las ventajas del nuevo sistema: \u201cQuiero resaltar la importancia del proyecto, por el cual se crea el sistema de la informaci\u00f3n a la contrataci\u00f3n estatal. Hoy por hoy estamos dotando al pa\u00eds de un \u00fatil instrumento que no ten\u00eda. Le entregamos a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y sobre todo al ciudadano un mecanismo \u00e1gil que podr\u00e1 reducir los sobrecostos en la administraci\u00f3n p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Se sabe a ciencia cierta que 67% de los proveedores, seg\u00fan un estudio de la Universidad del Rosario, manifiesta que pagan sobornos 80% de las compras que hace el Estado las realiza de manera directa, \u00fanicamente el 4% de las personas que est\u00e1n registradas en el registro de proveedores, aplican, tienen y obtienen los contratos de la Naci\u00f3n, por este mecanismo que acabamos de aprobar le permitimos a la ciudadan\u00eda desarrollar los mecanismos de transparencia de la contrataci\u00f3n estatal, dado que en tiempo real podr\u00e1n ver, v\u00eda Internet, a qu\u00e9 precios est\u00e1 contratando la Naci\u00f3n, qu\u00e9 tipos de bienes requiere la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
De igual manera, la administraci\u00f3n p\u00fablica podr\u00e1 reducir el desgre\u00f1o administrativo existente, dado que este proyecto la obliga a que haga sus planes de compra, a que se reduzcan las distorsiones que existen actualmente en la elaboraci\u00f3n de presupuestos y se trabaje con una informaci\u00f3n real en la presupuestaci\u00f3n de lo que son las adquisiciones del Estado. \u00a0<\/p>\n
Quiero decirles que 26 billones de pesos, contrata la Naci\u00f3n de esta manera y en otros pa\u00edses, se ha podido constatar que la implantaci\u00f3n de este sistema le ha dado ahorros, hasta el 30% en lo que ha sido la racionalizaci\u00f3n de las compras del Estado. \u00a0<\/p>\n
En este sentido quiero felicitarlos, porque aqu\u00ed le estamos dotando al pa\u00eds de un \u00fatil que le permitir\u00e1 ahorrar de 3 a 4 billones de pesos en el primer a\u00f1o y creo que es uno de los mejores aportes que el Congreso de la Rep\u00fablica le hace al pa\u00eds. Mil gracias.\u201d. (Gaceta del congreso #287 de 2000) \u00a0<\/p>\n
28 En este sentido, la Ley de la referencia est\u00e1 acorde con el principio general de contrataci\u00f3n, consignado en la Ley 80 de 1993, que proh\u00edbe a los organismos de control intervenir en los procesos de contrataci\u00f3n. El art\u00edculo 25 de dicho estatuto al efecto dispone: \u201cLas corporaciones de elecci\u00f3n popular y los organismos de control y vigilancia no intervendr\u00e1n en los procesos de contrataci\u00f3n, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia p\u00fablica para la adjudicaci\u00f3n en caso de licitaci\u00f3n.\u201d La disposici\u00f3n fue declarada exequible mediante Sentencia C-113 de 1999. \u00a0<\/p>\n
29 En este sentido, cabr\u00eda reiterar lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-167 de 1995 (M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), cuando la Corporaci\u00f3n dijo \u201cEntonces, lo anterior quiere decir que \u00bfla ley puede asignar cualquier tipo de funciones a los \u00f3rganos de control? La respuesta a ese interrogante es claramente negativa, pues tal y como esta Corte lo ha se\u00f1alado29, el Legislador debe respetar los dise\u00f1os constitucionales que garantizan el principio de separaci\u00f3n de poderes, el cual se concibe como un instrumento adecuado y necesario para evitar la concentraci\u00f3n excesiva de autoridad en ciertos poderes y, pretende el control mutuo en el ejercicio de los mismos. \u00a0Por ello, la delimitaci\u00f3n de funciones entre las ramas del poder y de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos se lleva a cabo \u201ccon el prop\u00f3sito no s\u00f3lo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino tambi\u00e9n, para que esas competencias as\u00ed determinadas, en sus l\u00edmites, se constituyeran en controles autom\u00e1ticos de las distintas ramas entre s\u00ed, y, para, seg\u00fan la afirmaci\u00f3n cl\u00e1sica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.\u201d \u00a0<\/p>\n
30 Gaceta del Congreso N\u00b0 570 de 1999, p\u00e1g. 4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-716\/02 \u00a0 CONTROL FISCAL POR CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Caracter\u00edsticas constitucionales \u00a0 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control de resultados de la administraci\u00f3n y vigilancia de gesti\u00f3n fiscal \u00a0 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Finalidad central \u00a0 El cometido central de la Contralor\u00eda es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[49],"tags":[],"class_list":["post-8268","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2002"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8268","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=8268"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/8268\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=8268"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=8268"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=8268"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}